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ecopolisnewsletter, 22 novembre 2018. Dal Presidente onorario di Legambiente Padova l’ennesima testimonianzacritica su una sedicente ‘riforma’ che si occupa di riqualificazione urbana:nel Veneto. Con commento. (m.c.g.)

Dal Presidente onorario di Legambiente Padova l’ennesima testimonianza critica su una sedicente 'riforma' che si occupa di riqualificazione urbana: nel Veneto. I governi regionali ci hanno abituato all'utilizzo, disinvolto e ipocrita, di parole d’ordine ormai screditate per via dell’utilizzo improprio che se ne è fatto nel nostro paese: si tratta del “controllo del consumo di suolo” e della “rinaturalizzazione del territorio" come viatico alla densificazione dei tessuti urbani consolidati.

In realtà, l’obiettivo ormai condiviso consiste nel sostituire al piano (urbanistico) il mercato (edilizio), attraverso riforme che consentano sempre più ampi margini di flessibilità nelle destinazioni d’uso, premialità volumetriche sconsiderate e cospicui incentivi fiscali per gli operatori immobiliari. Non si tratta dunque di ‘rigenerazione’, non si tratta di ‘intensificazione’: quella che propongono, buoni ultimi, i legisti regionali veneti è una pura e semplice ‘densificazione’.

Né sembrano avere proposto alcunché di diverso le Regioni governate dalla sinistra: si pensi alla sciagurata riforma urbanistica emiliano romagnola ormai in vigore; ma anche ai due disegni di legge, ‘astutamente’ (?) approvati recentemente dalla Giunta regionale del Piemonte. Il primo, che si fregia del titolo “Norme urbanistiche e ambientali per il contenimento del consumo di suolo”, appare come la foglia di fico per la legittimazione del secondo “Norme in tema di riqualificazione e recupero degli edifici” nel quale si fa, come sempre, ampio ricorso alla premialità volumetrica e agli incentivi fiscali per gli operatori: obiettivo principe, la ripresa economica del settore delle costruzioni. (m.c.g.)

Lo scorso 8 ottobre la Giunta Regionale ha presentato un progetto di legge che, pur accennando nel titolo alla “riqualificazione urbana” ed alla “rinaturalizzazione del territorio veneto” – in linea con i principi della Legge Regionale 14/2017 per il contenimento del consumo di suolo – di fatto ripropone le logiche perverse dei tre “piani casa” approvati negli anni passati e finalizzati non certo al miglioramento della qualità urbana, bensì esclusivamente al rilancio del mercato edilizio.

Il progetto di legge della Giunta consente, per edifici con qualsiasi destinazione d’uso, ampliamenti sino al 50% del volume o della superficie esistente, a fronte di un miglioramento delle prestazioni energetiche – ma la classe A4 è richiesta solo per la parte ampliata – della messa in sicurezza sismica dell’intero edificio, dell’utilizzo di pannelli fotovoltaici, della previsione di coperture verdi o, in alternativa, mediante l’utilizzo di crediti edilizi derivati dalla demolizione di manufatti incongrui con rinaturalizzazione del suolo.

Un incremento di capacità edificatoria che può giungere al 60% nel caso di interventi di sostituzione edilizia. Un ulteriore incremento volumetrico sino al 40% è inoltre previsto per interventi finalizzati all’eliminazione delle barriere architettoniche. E’ importante evidenziare come – diversamente dal passato – le nuove norme, relative agli ampliamenti o alla demolizione di edifici esistenti in deroga alle previsioni dei regolamenti e dei piani urbanistici comunali, varranno a tempo indeterminato e saranno subordinate alla semplice presentazione di una SCIA (Segnalazione Certificata di Inizio Attività) da parte dei privati.

La legge regionale 14/2017, anche ai fini di una riduzione del consumo di suolo, intendeva favorire l’avvio da parte degli enti locali di “politiche attive” volte al recupero ed alla riqualificazione del patrimonio esistente, coerenti con le più generali strategie definite dagli strumenti urbanistici comunali. Ma il nuovo progetto di legge va decisamente nella direzione opposta: attribuendo indistintamente a tutti gli operatori privati premialità e sgravi fiscali indipendentemente da ogni organico disegno di trasformazione urbana, depotenzia e di fatto rende aleatori gli strumenti della pianificazione comunale, incrementa la frammentazione ed il disordine urbano, subordina l’attività edilizia alle sole regole della rendita e della speculazione immobiliare. Tutto il contrario della valorizzazione del ruolo delle amministrazioni locali a cui dovrebbe spettare l’eventuale utilizzo di incentivi e premialità.

Questa generalizzata deregulation urbanistica non risparmia neppure i centri storici. Vengono fatti salvi gli edifici tutelati, ma per quelli “che risultino privi di grado di protezione” si può impunemente derogare da prescrizioni e regolamenti di piano, ignorando il disastroso impatto che un intervento puramente speculativo può generare nei confronti di un vicino bene tutelato.

Siamo dunque ben lontani da quanto enunciato nelle stesse premesse del nuovo progetto di legge regionale, là dove si afferma di voler favorire la “qualità architettonica” promuovendo “… un percorso di valorizzazione culturale e identitaria dell’architettura e degli spazi urbani”. Svincolando l’intervento sui singoli edifici da ogni relazione con il contesto urbano, come si immagina di poter contribuire al “… miglioramento della qualità della vita all’interno della città e al riordino urbano” ed alla promozione di interventi “mirati alla coesione sociale, alla qualità architettonica, alla sostenibilità ed efficienza ambientale”?

La qualità urbana è in primo luogo determinata dalle relazioni tra i diversi edifici, tra gli spazi aperti e gli spazi edificati, pubblici e privati, dalla complessità e mixité delle destinazioni d’uso e attività, dalla capacità di saper interpretare ed attualizzare la storia e lo spirito dei luoghi in cui si interviene. Qualità che si può promuovere solo attraverso gli strumenti della pianificazione urbanistica e del governo del territorio nel suo insieme.

Abbiamo invitato i nostri collaboratori ad aiutarci a creare un fuoco di sbarramento contro la riproposta di una legge inutile, e anzi dannosa, sul consumo di suolo. Ecco il contributo di Vezio De Lucia, che per primo aiutò i lettori di eddyburg a comprendere e a controproporre

È stato recentemente presentato al Senato un impegnativo e ambizioso disegno di legge sulla riduzione del consumo di suolo a firma di quattro illustri esponenti di Liberi e uguali: Loredana De Petris, Vasco Errani, Pietro Grasso e Francesco Laforgia. In questa prima nota ci limitiamo (scrivo a nome di eddyburg) a segnalare i difetti fondamentali della proposta rinviando l’approfondimento a successivi interventi. Non posso non partire dal dispositivo istituzionale basato sull’implicito ricorso al 3° comma dell’art. 117 della costituzione relativo alla legislazione concorrente (alle regioni la potestà legislativa, allo Stato la determinazione legislativa dei principi fondamentali).

In buona sostanza quella proposta da Leu è una legge cornice che non si allontana dal disegno di legge governativo (in discussione dal 2012) approvato dalla Camera dei deputati nel maggio 2016 e rimasto fermo al Senato nella scorsa legislatura. Da subito eddyburg assunse una posizione contraria sostenendo che il meccanismo previsto finiva con l’affidare l’effettivo potere decisionale a regioni e comuni e che la riduzione del consumo del suolo non sarebbe mai stata realizzata proprio dove più necessaria e urgente.

Sapendo per esperienza che le sanzioni e i previsti debolissimi poteri sostitutivi sarebbero rimasti inefficaci. In alternativa formulammo una nostra proposta […] che fa capo al 2° comma dell’art. 117 (legislazione esclusiva dello Stato), e in particolare alla materia indicata alla lettera s): tutela dell’ambiente, dell’ecosistema e dei beni culturali. Una proposta fondata sul rapporto diretto Stato-comuni, scavalcando le regioni (sull’esperienza urbanistica delle quali sarebbe necessario e urgente un lavoro critico, inevitabilmente intriso di delusione, facendo salve, almeno finora, solo la Toscana e la Puglia). Un testo semplicissimo, quello di eddyburg, solo quattro brevi articoli che definiscono il territorio urbanizzato e non; consentono le trasformazioni insediative e infrastrutturali che comportano impegno di suolo solo nell’ambito delle espansioni recenti (parte del territorio urbanizzato); ammettono specifiche deroghe solo con provvedimenti eccezionali.

La nostra proposta è del 2013, da cinque anni non abbiamo perduto occasione per riproporla e sottoporla a discussione in tutte sedi per noi praticabili. Per ultimo, nella dura contestazione condotta per un anno insieme a molti benemeriti (associazioni ed esperti) contro la terribile legge urbanistica regionale dell’Emilia Romagna, purtroppo approvata nel dicembre scorso (ma con il voto contrario dei consiglieri di maggioranza di Sinistra italiana ed Mpd). Eppure, nell’ambito delle iniziative legislative della sinistra nessuno ha dato peso alla nostra proposta, né dal punto di vista dell’opportunità politica, né dal punto di vista della tecnica legislativa (che forse il contenimento del consumo del suolo non coincide perfettamente con la tutela dell’ambiente, dell’ecosistema e dei beni culturali di cui alla lettera s dell’art. 117, comma 2?).

Si colloca qui la riflessione che sottoponiamo ai presentatori del disegno di legge, esponenti di una nuova sinistra che pensavamo dovesse far propria la pratica di sviluppare una vasta e anche difficile discussione sui temi più importanti e controversi, e non imboccare subito scorciatoie rimodulando precedenti proposte inefficaci o inconcludenti. Sappiamo bene che la proposta eddyburg è radicalmente innovativa in quanto abbandona la materia urbanistica – e quindi la competenza regionale – a favore della tutela dell’ambiente di competenza esclusivamente statale e perciò, secondo noi, presumibilmente più produttiva di risultati concreti.

Il disegno di legge che stiamo discutendo è centrato invece sull’azione regionale che assume un ruolo totalizzante. Spetta infatti alle regioni di adottare “opportuni criteri, parametri e percentuali di riduzione del consumo di suolo coerenti con l’obiettivo […], da articolare a scala comunale o per gruppi di comuni, sia in termini di direttive per la pianificazione, sia in termini di disposizioni immediatamente operative, tenendo conto delle specificità territoriali, paesaggistiche ed ambientali, delle caratteristiche qualitative dei suoli e delle loro funzioni ecosistemiche, nonché delle potenzialità agricole, dello stato della pianificazione territoriale, urbanistica e paesaggistica, dell’esigenza di realizzare infrastrutture e opere pubbliche, dell’estensione del suolo già urbanizzato e della presenza di edifici inutilizzati;” (art. 3, 3° comma, che continua implacabile per altre sei, sette righe).

L’articolo si configura come una dilettantesca riforma urbanistica che ignora tutti i vigenti strumenti di pianificazione. E conferma le linee ispiratrici del disegno di legge che, fin dall’art. 1, cita, fra i riferimenti fondativi, la discutibilissima convenzione europea del paesaggio e non il codice del paesaggio (decreto legislativo 42/2004), né le altre due leggi caposaldo (e le successive modifiche) sulla difesa del suolo (183/1989) e sulla protezione della natura (394/1991). Sono di conseguenza trascurate le pianificazioni specialistiche, i piani paesaggistici, quelli per la difesa del suolo, quelli per la protezione della natura sostituiti dal citato art. 3, comma 3, da improvvisate novità come il “piano del verde e delle superfici libere urbane” (art. 6) e da una congerie di norme (immancabile la delega al governo per la rigenerazione urbana, art. 5), anche benemerite come la tutela degli uliveti, della viticultura e dei pascoli (artt. 11, 12 e 13).

Ci fermiamo qui, non senza rilevare che Loredana De Petris, Vasco Errani, Pietro Grasso e Francesco Laforgia, presi da tante cose inedite, hanno dimenticato l’abusivismo. Da Roma in giù, continua imperterrito a consumare spazio aperto, nella sostanziale assenza (talvolta con la complicità) delle regioni. Quelle stesse regioni che dovrebbero garantire la progressiva riduzione del consumo del suolo. Ricordiamo infine che l’azzeramento (non la riduzione) del consumo del suolo è disposto dal piano regolatore di Napoli approvato nel 2004 e dalla legge urbanistica della Toscana del 2016. Coraggio compagni, sia a Napoli che in Toscana la vita (e l’attività edilizia) continuando come prima, meglio di prima.

La Regione Campania non vuole restare indietro all'Emilia-Romagna, ormai tristemente nota per la sua nuova legge antiurbanistica. In Campania stanno approvando provvedimenti che, col pretesto di colpire l'abusivismo, sollecitano i comuni a incoraggiarlo

Lo scorso 6 febbraio la giunta regionale della Campania presieduta da Vincenzo De Luca ha approvato con la sua delibera n. 57 le “linee guida per le misure alternative alle demolizioni di immobili abusivi” ai fini dell’attuazione della legge regionale 19/2017. L’atto è stato definito con oltre 4 mesi di ritardo rispetto all’impegno dei 90 giorni dall’entrata in vigore enunciato nel testo della legge. Come si ricorderà, su di essa pende il giudizio della corte costituzionale per effetto dell’impugnativa da parte del governo: c’era chi interpretava il ritardo come un indizio di possibili ripensamenti. Ma la campagna elettorale ha esigenze stringenti, non solo in termini temporali. E in tal senso il provvedimento è giunto in tempo utile.

Esso si compone del testo della deliberazione e di un allegato tecnico, che include anche un facsimile di scheda istruttoria. I destinatari infatti sono i comuni campani, unici e autonomi responsabili (il provvedimento lo ribadisce più volte) delle eventuali decisioni in materia. Le linee guida regionali, “ispirate ai principi di semplificazione ed efficienza amministrativa”, sono da intendere come “non vincolanti, volte a favorire l'adozione da parte dei comuni di prassi omogenee e uniformi, a livello regionale, nella istruttoria preordinata alle competenti determinazioni dei consigli comunali ai sensi dell'art. 31, comma 5, del DPR 380/2001 e nella successiva gestione delle scelte inerenti all'utilizzo degli immobili non demoliti”.

“La demolizione di ufficio dell’opera acquisita al patrimonio comunale costituisce la misura ordinaria da adottarsi in ipotesi di abuso”, sottolinea opportunamente l’allegato. “Il consiglio comunale potrà, peraltro, decidere di non procedere alla demolizione (…) ove ravvisi la sussistenza di un interesse pubblico che giustifichi la permanenza dell’opera abusiva e il carattere prevalente dello stesso”.

A tal fine, l’allegato propone “a titolo esemplificativo” disparati casi di “interesse”, elencando l’utilizzo dell’edificio per uffici pubblici o servizi sociali (“anche a gestione privata”), l’incremento del patrimonio comunale per far aumentare le entrate del comune attraverso locazioni o alienazioni, il soddisfacimento di esigenze abitative “attestate dal competente servizio o ufficio comunale”, il contrasto all’ “aggravarsi delle condizioni di disagio abitativo e precarietà sociale in zone ove il fenomeno della realizzazione di edifici ad uso residenziale privi di titolo abilitante riveste proporzioni di particolare rilevanza e nelle quali l’adozione di misure alternative all’abbattimento è compatibile con il perseguimento delle finalità di riqualificazione” indicate nella legge urbanistica regionale 16/2004.

Le farisaiche precisazioni circa la piena autonomia dei consigli comunali non nasconde il messaggio sostanziale. Contro la finalità implicita del testo unico sull’edilizia, cioè impedire che gli edifici abusivi entrino sul mercato, la regione Campania suggerisce ai comuni disposti al compromesso – ma anche agli avvocati degli abusivisti in caso di comuni rigorosi – le giustificazioni opportune alle forme più ampie e disparate di valorizzazione commerciale degli edifici abusivi.

Analogo impegno viene espletato nel consigliare i modi per accertare l’altro requisito richiesto dal DPR 380, il “non contrasto dell’opera con rilevanti interessi urbanistici, ambientali o di rispetto dell’assetto idrogeologico”. Per quanto riguarda gli interessi urbanistici, si consiglia di tener conto del grado di infrastrutturazione del contesto, della compatibilità con “il vigente o il redigendo” strumento urbanistico, delle “vocazioni territoriali dell’area e (…) le prospettive di sviluppo territoriale” (sic).

“Ove l’area sia vincolata paesaggisticamente” si potrà valutare “l’incidenza dell’opera abusiva sulla percezione e sul godimento del paesaggio, tenendo conto del contesto antropico esistente”, in particolare se determina “ostacolo o limitazione per le visuali panoramiche godibili da punti di belvedere accessibili al pubblico o da strade pubbliche” o costituisce “detrattore del valore di panoramicità del sito e del contesto”. In ciò riducendo la concezione del paesaggio alle formulazioni visibilistico-contemplative più anguste, come se la legge del compianto sottosegretario Galasso non fosse mai stata approvata.

Ma è in merito alle possibili destinazioni degli edifici acquisiti che il senso del provvedimento si palesa pienamente. L’elenco relativo, ovviamente “a titolo esemplificativo” (che, in effetti, significa: tutt’altro che esaustivo), comprende: uffici pubblici, alloggi di edilizia residenziale pubblica, alloggi per edilizia residenziale sociale, opere pubbliche di interesse pubblico, opere di urbanizzazione secondaria, programmi di valorizzazione immobiliare anche con l’assegnazione in locazione degli immobili destinati ad uso diverso da quello abitativo, programmi di dismissione immobiliare. In altre parole, quanto la regione Campania consiglia ai comuni è di immettere nel mercato immobiliare l’edilizia abusiva, invece di demolirla, attraverso bando pubblico per l’alienazione o la locazione. “Il contenuto del bando sarà improntato (…) ai principi economicità, efficacia, imparzialità, parità di trattamento, trasparenza, proporzionalità, pubblicità, tutela dell’ambiente ed efficienza energetica.”

Sia in caso di locazione che di alienazione si può riconoscere “preferenza (…), a parità di condizioni, all’occupante per necessità”, ossia appartenente alla fascia di maggior disagio, anche per reddito, individuata nel bando e che non possieda altro immobile sul territorio nazionale.

“Le somme ricavate dalla alienazione o dalla locazione degli immobili potranno essere destinate a finalità di pubblico interesse, secondo i programmi e le determinazioni comunali, ivi compresi interventi di urbanizzazione primaria e secondaria, anche al servizio delle zone ove ricadono gli immobili oggetto di alienazione o locazione.”

E dunque, sostanziale equiparazione dell’edilizia abusiva a quella legale, con qualche vantaggio finanziario per i comuni.

Quale messaggio più adatto, in campagna elettorale, per gli abusivisti (e gli aspiranti tali) ? De Luca batte Berlusconi 1-0.

Dopo l’approvazione della sciagurata legge urbanistica E-R, una lettera di ringraziamento a chi ha contribuito a combatterla scritta da un grande urbanista che vi operava in anni migliori e che invita a “continuer le combat”. (m. c. g.)

Carissimi compagni, una cosa la possiamo fare: smettere di piangerci addosso. Allo scopo, mi perdonerete la scivolata retorica, ma sento l'esigenza di richiamarvi il passo conclusivo delle Città invisibili di Calvino, un passo che conoscerete certamente e che è diventata abitudine citare quando si è, come oggi, in grande difficoltà. Un passo che tuttavia dimentichiamo spesso, e proprio quando siamo in difficoltà.

«L'inferno dei viventi non è qualcosa che sarà; se ce n'è uno, è quello che è già qui, l'inferno che abitiamo tutti i giorni, che formiamo stando insieme. Due modi ci sono per non soffrirne. Il primo riesce facile a molti: accettare l'inferno e diventarne parte al punto di non vederlo più. Il secondo è rischioso ed esige attenzione e apprendimento continui: cercare di riconoscere chi e che cosa, in mezzo all'inferno, non è inferno, e farlo durare, e dargli spazio»

Un po' di «attenzione e apprendimento» ci ha portato, qui in Emilia-Romagna, a tentare di contrastare l'ennesima sciagurata «accettazione dell'inferno» da parte del governo locale a proposito delle regole dell'urbanistica. Mdp, Sinistra e Altra Emilia Romagna (lista ex Tsipras) hanno condotto una lunga battaglia unitaria per impedire l'approvazione della legge (all'inizio, alla fine del 2016 - e dunque molto prima che ci si orientasse alla costruzione di un movimento unitario - partecipavano al lavoro comune persino i 5Stelle. Poi, un robusto richiamo da Roma interruppe la collaborazione. Si è tentato un lungo e minuzioso lavoro di "riduzione del danno", presentando numerosi e pesanti emendamenti, organizzando iniziative, sottoscrivendo appelli, contattando sindaci, professionisti e tecnici comunali. Alcuni di noi hanno sostenuto che la battaglia fosse inutile, vista la sproporzione delle forze in campo (solo quattro consiglieri regionali hanno aderito a questa battaglia, su un totale di 60 consiglieri) e sono stati a guardare.

Naturalmente è finita come era inevitabile che finisse: la legge è passata, con la benevola astensione di Forza Italia, e con i soli voti contrari dei quattro consiglieri di sinistra, ai quali alla fine si sono uniti i voti contrari dei consiglieri 5 Stelle. Le modifiche introdotte, per quanto preziose, sono state minime.

Un lavoro inutile, dunque? No, è stato un lavoro prezioso: si è costruita una solida unità tra contributi diversi, provenienti da storie diverse. Una unità di merito, legata a profondi e competenti elementi di «attenzione e apprendimento», fondata su proposte operative concrete, ragionevoli e facilmente operabili, solo che ci fosse stata volontà politica e non cieco asservimento ai costruttori (cooperative comprese) e proprietà immobiliari. Questo a noi è sembrato «saper riconoscere chi e che cosa, in mezzo all'inferno, non è inferno». Sta a noi ora «farlo durare e dargli spazio». La prospettiva riguarda le prossime elezioni, e, per quanto riguarda noi, le prossime regionali della primavera 2019.

il manifesto bologna, 23 dicembre 2017. Una critica argomentata dell'orrenda legge urbanistica approvata da un consiglio regionale indegno della tradizione della "regione rossa"

In Emilia Romagna d’ora in avanti se un costruttore, armato di “accordo operativo”, incontra un sindaco armato di Pug (Piano Urbanistico Generale)…la pianificazione è cosa morta. Ironicamente si può far riferimento agli indimenticabili “spaghetti western” di Sergio Leone, ma in effetti il far West dell’urbanistica, è stato codificato nei settantasette articoli della legge regionale 218/2017 “disciplina regionale sulla tutela e l’uso del territorio”.

Una legge che pone pomposamente al primo articolo, alla lettera a) del comma 2, l’obiettivo di “contenere il consumo di suolo quale bene comune e risorsa non rinnovabile che esplica funzioni e produce servizi eco sistemici, anche in funzione della prevenzione e della mitigazione degli eventi di dissesto idrogeologico e delle strategie di mitigazione e di adattamento ai cambiamenti climatici”.

Concetto che ribadisce e specifica all’articolo 5 del capo II, “La Regione Emilia-Romagna, in coerenza con gli articoli 9, 44 e 117 della Costituzione e con gli articoli 11 e 191 del Trattato sul funzionamento dell’Unione Europea, assume l’obiettivo del consumo di suolo a saldo zero da raggiungere entro il 2050.

Infine lo sancisce, fornendo la misura massima di consumo di suolo all’articolo 6 Quota complessiva del consumo del suolo ammissibile comma1. In coerenza con l’obiettivo del consumo di suolo a saldo zero di cui all’articolo 5, comma 1, la pianificazione territoriale e urbanistica può prevedere, un consumo del suolo complessivo pari al tre per cento della superficie del territorio urbanizzato… fatto salvo quanto previsto dai commi 5 e 6.

E qui sta il trucco: mentre da un lato si definiscono obiettivi e limiti apparentemente stringenti al consumo di suolo, nello stesso tempo si elenca una lista di eccezioni al computo:

(Art 6 comma 5) “Non sono computate ai fini del calcolo della quota massima di consumo del suolo di cui al comma 1, le aree dei lotti di pertinenza che, dopo l’entrata in vigore della presente legge, sono utilizzati per la realizzazione: a) di lavori e opere pubbliche o di opere qualificate dalla normativa vigente di interesse pubblico, previa obbligatoria valutazione che non sussistono ragionevoli alternative di localizzazione che non determinino consumo di suolo; b) di interventi di ampliamento e ristrutturazione di fabbricati adibiti all’esercizio di impresa ovvero di interventi di nuova costruzione, nella medesima area di pertinenza o in lotto contiguo, di fabbricati o altri manufatti necessari per lo sviluppo e la trasformazione di attività economiche già insediate; c) di nuovi insediamenti produttivi di interesse strategico regionale che siano oggetto di accordi per l’insediamento e lo sviluppo, di cui all’articolo 7 della legge regionale 18 luglio 2014, n. 14 (Promozione degli investimenti in Emilia-Romagna) o che presentino i requisiti di cui all’articolo 6, comma 1, della medesima legge regionale come specificati con apposito atto di coordinamento tecnico; d) di parchi urbani ed altre dotazioni ecologico ambientali; e) di fabbricati nel territorio rurale funzionali all’esercizio delle imprese agricole; f) di interventi per il parziale recupero della superficie di edifici non più funzionali all’attività agricola, demoliti ai sensi dell’articolo 35, comma 3, lettera e).
(Art.6, comma 6) “Non sono computate altresì nella quota massima di cui al comma 1 le aree utilizzate per l’attuazione delle previsioni dei piani urbanistici previgenti, ai sensi dell’articolo 4”, (vale a dire i 250 Kmq che si dice voler portare a 70Kmq).

Dunque, per un lungo periodo transitorio (tre anni più due) tutti gli interventi ricompresi nelle categorie elencate all’articolo 6 potranno essere realizzate senza che vadano a riempire il carnet del tre per cento, cosicché quella premessa di riduzione dai previsti 250 km quadrati di nuove edificazioni contemplate nei piani precedenti ( cd diritti acquisiti) ai 70 Km quadrati complessivi fino al 2050, in realtà sarà 70 Km quadrati più quanto dei precedenti 250 si riuscirà a realizzare, senza limitazione nei successivi cinque anni: un bel modo di ridurre,(in linea teorica potrebbero addirittura risultare 250 (già previsti e realizzabili) più i 70 prevedibili (relativi al 3% concesso): ovvero 320 Km quadrati.

La legge poi enuclea agli articoli 7,8 e 9 l’altro grande obiettivo enunciato: puntare decisamente sulla “rigenerazione urbana” come grande leva di un nuovo sviluppo del settore, finalizzato a conseguire una più alta attrattività urbana e quindi una rinnovata fase di crescita economica. Lo strumento è individuato, alla lettera c del terzo comma dell’articolo 7, nella possibilità di riqualificazione fondata su interventi “di addensamento e sostituzione urbana”, anche incrementali, che, con particolare riferimento ad aree strategiche della città ovvero ad aree degradate, marginali, dismesse o di scarsa utilizzazione edificatoria, prevedono una loro significativa trasformazione che può comportare la modificazione del disegno dei lotti, degli isolati, degli spazi aperti e della rete stradale, l’inserimento di nuove funzioni e la realizzazione o adeguamento delle dotazioni, delle infrastrutture e dei servizi pubblici nonché l’attuazione di interventi di edilizia residenziale sociale. Conseguentemente, agli articoli successivi si definisce un corposo elenco di premialità, detrazioni fiscali, aumenti volumetrici e standard differenziati, tali da definire un regime di favore rispetto a qualsiasi altro tipo di edificazione, anche in contrasto a norme nazionali. Una logica che fa scrivere a Roberto Camagni docente emerito di Economia urbana, uno dei più qualificati esperti in materia:
“La mia critica (alla legge) si basa su tre valutazioni:

1. è errata l’interpretazione di fondo che si dà della crisi del settore edilizio e delle difficoltà recenti dei processi di riqualificazione e rigenerazione urbana;

2. è errata e irresponsabile l’attribuzione di tanti privilegi e sconti economici alle attività di riqualificazione e rigenerazione urbana in quanto largamente inefficace nel raggiungere gli obiettivi che la legge si propone e, d’altra parte, perniciosa per la finanza pubblica locale;

3. è contraddittoria la logica che lega gli obiettivi da raggiungere agli strumenti, per la massima parte legati all’iniziativa privata, che si propongono.

Uno degli aspetti più emblematici di questa vicenda è infatti la mole e l’autorevolezza delle critiche piovute sulla proposta di legge da parte dei più qualificati urbanisti ed esperti d’Italia, che hanno evidenziato lo spirito di totale subalternità dell’articolato agli interessi dei poteri forti e la destrutturazione totale del concetto e del primato della pianificazione pubblica, concetto che è stato per decenni elemento distintivo delle politiche urbanistiche della regione e che ne hanno fatto a lungo autorevole e riconosciuta esempio di più avanzato governo del territorio. Un scelta scellerata che si concretizza nel disarmare la pianificazione di ogni possibilità d’incidere sulle scelte ad esclusivo vantaggio dei privati, come specificato agli articoli 31 e seguenti, fino nel più delicato ambito dei centri storici:

(art 31 comma 6). “Per motivi di interesse pubblico e in ambiti specificamente determinati del centro storico, il Pug può disciplinare specifici interventi in deroga ai principi stabiliti al comma 5, lettere a),b) e c), da attuare attraverso l’approvazione di accordi operativi. Il Pug può inoltre individuare le parti del centro storico prive dei caratteri storico architettonici, culturali e testimoniali, nei quali sono ammessi interventi di riuso e rigenerazione, ai fini dell’eliminazione degli elementi incongrui e del miglioramento della qualità urbanistica ed edilizia dei tessuti urbani, ed è ammesso l’aumento delle volumetrie preesistenti”.

Prosegue (all’art 33 comma 2)

“In considerazione degli obiettivi generali stabiliti ai sensi del comma 1, la strategia per la qualità urbana ed ecologico ambientale definisce l’assetto spaziale di massima degli interventi.Tali indicazioni di massima possono essere modificate in sede di accordo operativo senza che ciò costituisca variante al Pug, fermo restando il soddisfacimento del fabbisogno definito dalla strategia stessa.

Da questa breve panoramica, relativa solo ad alcuni degli articoli più emblematici, si vuole rendere chiaro che la portata di questa legge, sull’intero sistema della pianificazione pubblica, potrà determinare conseguenze molto gravi, ed anche conflittuali rispetto ad importanti prerogative e limiti definiti dalla Costituzione e dalle leggi nazionali (anche relative alla fiscalità obbligatoria).

In definitiva, non è stata sufficiente la mobilitazione delle più importanti associazioni ambientaliste, Legambiente e Italia Nostra, prese di posizione dello stesso ANCI, ancorchè non rese pubbliche. Inascoltati gli appelli dei convegni promossi dalle forze di sinistra e dei M5S, con la partecipazione di importanti esperti, critiche riunite in un libro Consumo di luogo (ed Pendragon) che ha avuto una larghissima diffusione. Alla fine, la sordità della giunta Bonaccini e dell’assessore al ramo Donini, ha determinato l’impossibilità del tentativo a lungo portato avanti con generosità da alcuni consiglieri regionali della sinistra, di migliorare attraverso emendamenti per quanto possibile la legge. Alla fine, anche le più ragionevoli proposte di modifica sono state respinte: il richiamo dei cosiddetti “poteri forti”, le imprese edilizie private e cooperative, si è fatto sentire, con tutto il loro condizionate peso di autentici ed unici “stakeholder”. E la Giunta ha piegato la schiena alla voce del padrone.

L’amarezza di coloro che hanno fatto di tutto per migliorare una pessima legge, fa posto alla convinzione che sarà necessaria ancora una forte mobilitazione e un attento monitoraggio per evitare che la speculazione metta le mani su importanti parti del territorio, come sta già avvenendo a Bologna ad esempio ai Prati di Caprara. Una classe politica che fonda le chance di ripresa economica su un ciclo edilizio vetusto ed arretrato non rappresenta un buon auspicio, e prevalgono di gran lunga considerazioni pessimistiche sul futuro. Il voto unitariamente contrario dei gruppi della sinistra e dei M5S, oltre alla lega, il voto favorevole alla legge del solo PD, sono la dimostrazione di un non splendido isolamento.

l'articolo è tratto da "il manifesto bologna"ed è qui reperibile in originale

La città invisibile, 20 dicembre 2017. Dopo l'approvazione della sciagurata legge urbanistica dell'Emilia-Romagna una critica argomentata e la presentazione di un libro collettaneo sull'argomento: Consumo di luogo, a cura di Ilaria Agostini, Pendragon, 2017

Lo smantellamento della materia urbanistica in nome del Libero Mercato, procede. Ne è protagonista la Regione che fu faro della pianificazione e delle pratiche urbane. Il 19 dicembre la proposta di legge urbanistica della Regione Emilia-Romagna – nata in seno alla Giunta PD (e a Confindustria) – è stata approvata in consiglio regionale coi soli voti del PD. Hanno votato contro: Altra Emilia Romagna, SI, Art. 1-Mdp, M5S e Leganord; Forza Italia si è astenuta. La lotta che ha accompagnato l’iter di approvazione è stata intensa. Un nucleo di intellettuali, professionisti e attivisti ha pubblicato un libro che contiene spunti di critica e ipotesi alternative a questa legge di matrice neoliberista. Ne pubblichiamo il capitolo conclusivo.

Una rapida scorsa al disegno di legge della regione Emilia-Romagna «sulla tutela e l’uso del territorio», approvato in Giunta nel febbraio 2017, propone al lettore la questione del tramonto della pianificazione in una regione che è stata modello di buona urbanistica.

Il tema della «fine del piano», dell’eclissi del ruolo pubblico nella trasformazione delle città e dei territori, non gode oggi di sufficiente dibattito. La lacuna non può essere colmata dalle riflessioni provenienti dalle pagine di un solo volume – Consumo di luogo. Neoliberismo nel disegno di legge urbanistica dell’Emilia-Romagna – redatto con i tempi stretti del calendario politico. Tuttavia gli scritti contenuti in questo libro collettivo forniscono aperture concettuali e pratiche, capaci di ridefinire una prospettiva urbanistica che ricomprenda il dato sociale, politico e ambientale. Urbanistica vòlta al superamento delle diseguaglianze territoriali e dello spreco di risorse, al miglioramento dell’ambiente di vita e ad una auspicata democratizzazione del processo decisionale.

Aspirazioni di civile convivenza che pure la legge esprime in apertura (stop al consumo di suolo, riuso etc.), ma che promette di eludere, una ad una. Nel suo articolato, essa coniuga infatti modelli gestionali e di trasformazione territoriale pienamente neocapitalisti. Tentiamo di riassumere i capisaldi della sua “filosofia”: polarizzazione in città sempre più vaste ed energivore (le cosiddette, nostrane, “città metropolitane”); territori agro-industrializzati, ridotti a pura estrazione; priorità, nell’organizzazione territoriale, alla strutturazione logistica affetta da gigantismo; corridoi infrastrutturali che allontanano le aree interne, rendendole irrimediabilmente distanti; obliterazione dello spazio pubblico e comune in favore della mercificazione delle città; riduzione delle varietà dell’abitare. Scenario nel quale è fatto ricorso indiscriminato a strumenti di governance di matrice aziendale, dove il pubblico gioca un ruolo subalterno rispetto al privato, che indeboliscono la democratica partecipazione alle scelte inerenti l’habitat.

Per risolvere le patologie territoriali già manifestatesi quale risultato dell’applicazione dei principi neoliberisti, il DdL dispone un’accelerazione proprio di quei processi che sono stati la causa del male. Al consumo di suolo, il DdL oppone consumo di suolo. Lo dimostra Ezio Righi nel suo saggio in forma dialogica: le periferie cresceranno; «il fisiologico sviluppo delle città» (Ance, 2016) troverà nuovo nutrimento. Nel DdL – fondato peraltro sulla mancata presa d’atto che l’indice regionale di consumo del suolo assicura all’Emilia-Romagna una posizione d’eccellenza – non si ravvede infatti né idea né volontà di contenere la pressione dell’espansione edilizia con nuova agricoltura di qualità, le cui potenzialità economiche sono descritte da Piero Bevilacqua in questo libro. Si tratterebbe di preparare il terreno a un’economia agricola che sia garanzia di occupazione lavorativa, di salute ambientale, di salvaguardia delle connessioni ecologiche, di proficui scambi energetici tra città e campagna. Su questi punti fa leva la legge urbanistica della vicina Regione Toscana (che avrebbe potuto costituire un ottimo esempio), della quale scrive nel suo saggio Anna Marson, protagonista della stesura appunto della LRT 65/2014.

All’invenduto aggiunge edificazione. Il DdL, antistoricamente coerente con l’assioma fallace e malsicuro dell’edilizia come leva prioritaria dell’economia, delinea una nuova ondata di costruzioni, fuori e dentro le città. Opere edilizie di tutte le taglie e grandezze, che vengono favorite «dal paravento dell’interesse pubblico», come illustrato da Paolo Berdini. «Esiste[rebbe] una soluzione più rassicurante – scrive in queste pagine Paola Bonora –, che presuppone un cambio di marcia in direzione del recupero e del restauro. Piccole e medie operazioni di risanamento urbano che potrebbero diventare il volano di un reale processo di riqualificazione, di rilancio dell’edilizia e riassorbimento di forza-lavoro». Soluzione ignorata tuttavia nella proposta di legge, che niente dice neanche in merito al fabbisogno di alloggi pubblici e di residenze in affitto, acuito dalla crisi economica.

Alle diseguaglianze sociali aggiunge diseguaglianze sociali. Oltre all’obliterazione degli standard e al doppio regime normativo che crea un discrimine procedurale tra grandi capitali e cittadini “normali” (cfr. lo scritto di Paolo Dignatici), la LUR prevede diffusamente demolizioni e ricostruzioni – ne scrive qui Pier Luigi Cervellati – che nella città consolidata velocizzano i processi di selezione sociale a discapito delle classi popolari. La nuova legge urbanistica trascura la pietra miliare del piano per il centro storico di Bologna (poi riproposto nelle altre, belle città dell’Emilia-Romagna) che fornì alla cittadinanza un sistema di case popolari pubbliche nei quartieri centrali, in un tessuto urbano reso multifunzionale dal riuso sociale dei “contenitori storici” (gli stessi che oggi sono preda degli appetiti speculativi, come ricorda Piergiorgio Rocchi). Anziché dimenticarla – o volontariamente negarla – questa illustre tradizione dell’urbanistica regionale andrebbe semmai affinata e incrementata.

Alle lacune nel governo democratico del territorio, il DdL aggiunge lacune. L’«abbandono della pianificazione urbanistica come strumento essenziale del governo pubblico del territorio» – scrive, nella sua sintesi storica di 75 anni di urbanistica, Edoardo Salzano – lascia libero il campo alla “negozialità” in urbanistica, alla deroga, al gioco tossico dei crediti e dei debiti edilizi. Contribuisce ad erodere gli spazi democratici e riduce la (già scarsa e inefficace) partecipazione popolare alle scelte di gestione urbana. Fa posto a una visione gestionale tutta economicistica, connaturata al sistema degli interessi privati. Ma ancor più grave è il fatto che questa regressione politica avvenga in una Regione che aveva dimostrato di adempiere brillantemente ai compiti di programmazione, pianificazione, governo, e che sta ora legiferando contro il ruolo che la Costituzione le attribuisce. Sulla destituzione, infine, della competenza costituzionale dei Comuni a pianificare il proprio territorio, sull’autonomia comunale offesa (dei grandi comuni ma, soprattutto, di quelli più remoti della Bassa e dell’Appennino) si sofferma Giovanni Losavio.

Dalla considerazione che alla base del progetto di legge sta una visione di radicale sovvertimento delle regole di corretta pianificazione del territorio, finora affidata alla funzione programmatoria del sistema pubblico, scaturisce l’iniziativa di dar vita a un’opposizione attiva “dentro il Palazzo”, assunta dai gruppi consiliari in Regione de L’Altra Emilia Romagna e del Movimento Cinque Stelle, affiancati da Italia Nostra ER, da intellettuali critici e da “urbanisti resistenti”.

Il presente volume, voluto da Piergiovanni Alleva, prende l’avvio da un dibattito regionale le cui tappe fondamentali sono state la conferenza stampa organizzata da Italia Nostra ER (Bologna, 13 dicembre 2016), la pubblicazione di un paio di documenti collettivi redatti e sottoscritti da urbanisti e tecnici critici (riprodotti nell’Introduzione al libro), il convegno presso la Regione ER (Bologna, 3 febbraio 2017) che già nel titolo – Fino alla fine del suolo – ben individuava l’essenza del problema rappresentato dalla proposta di legge.

In questa resistenza critica – i cui protagonisti sono più numerosi degli autori dei saggi – s’impegnano professionisti, tecnici, ricercatori e docenti (alcuni dei quali godono di autorevolezza internazionale) riuniti per scongiurare la svolta regressiva di una regione un tempo all’avanguardia nell’urbanistica di qualità, nella difesa del territorio e dell’ambiente dalle devastazioni conosciute in tante altre parti del nostro sfortunato Paese; per contrastare la resa al privatismo, l’appropriazione di spazi residui in un territorio già troppo impoverito socialmente, la definitiva subordinazione al mercato del «mondo comune» e della città pubblica. Anche per le generazioni future.

L’opposizione al progetto di legge si estende nel territorio, ai molti comuni che avvertono tutti i rischi dell’urbanistica regressiva: lo testimoniano le iniziative in corso che raccolgono un pubblico numeroso ed interessato e che saranno ancor più numerose nei prossimi mesi.

Il PD dell'Emilia-Romagna, emulo della peggiore destra urbanistica italiana, fa sue l'ideologia e la prassi di Maurizio Lupi e approva una legge sciagurata. Silenzio tombale degli istituti culturali, ormai facilitatori degli interessi immobiliari
Con i soli voti favorevoli del PD è stata approvata ieri dall’Assemblea Legislativa della Regione Emilia-Romagna la nuova legge urbanistica: 28 voti favorevoli, 14 contrari e 2 astenuti. Compattamente contrari i consiglieri di L’Altra Emilia Romagna, Sinistra Italiana, Art. 1-Mdp e M5S. Si annunciano tempi bui per le amministrazioni locali: espropriate di qualsivoglia competenza regolativa, dovranno imparare a negoziare con il privato per ottenere qualche vantaggio per le loro comunità.

Ne sono consapevoli? Non sembra. Poche ore prima del Consiglio i sindaci delle maggiori città (Bologna, Cesena, Ravenna, Forlì, Rimini, Modena, Ferrara, Parma, Reggio Emilia, Imola, Faenza e Carpi) hanno inviato una lettera appello che auspicava una celere approvazione della legge, a loro giudizio caratterizzata da importantissime innovazioni quali una “semplificazione… senza che si perda l'iniziativa, la responsabilità e la regia del governo pubblico del territorio, pur nella necessaria sottoscrizione di accordi operativi con i privati investitori” (Appello dei Sindaci emiliano romagnoli per l ... - Ravennanotizie.it).

Complimenti! Una sicura garanzia di tutela del territorio come bene comune e, soprattutto, un autentico baluardo contro la corruzione e le infiltrazioni mafiose. Forse non sanno quello che dicono, ma certamente sanno quello che vogliono fare: privatizzare la città!

Il progetto di legge urbanistica dell’E-R ignora il circolo vizioso fra degrado fisico ed esclusione sociale che è alla base dell’aggravarsi delle disuguaglianze nella città contemporanea. Relazione al convegno “Privatizzare l’urbanistica?”, Bologna, 15 novembre 2017 (m.c.g.)

La centralità assunta dalla rigenerazione urbana nel discorso politico e nell’opinione pubblica, negli scenari programmatici e negli strumenti operativi promossi da regioni ed enti locali, non può che essere valutata positivamente quando posta in opposizione alle pratiche tradizionali di trasformazione del territorio fondate sull’espansione urbana e il dissennato spreco di suolo. Tuttavia, essa comporta dei rischi dei quali bisogna essere consapevoli.

Si tratta di rischi che si corrono quando, occupandosi di sistemi complessi, i concetti perdono la capacità di cogliere le relazioni con i processi in atto e i contesti d’azione concreti, e diventano parole d’ordine utili ad acquisire facile consenso, di volta in volta intorno a una politica, a una norma, a un programma prospettati come risolutivi di un ‘problema chiave’. A me pare che questi rischi siano oggi legati ad alcune modalità di interpretazioni della “rigenerazione urbana” in rapporto all’obiettivo del contenimento del consumo del suolo.

Un esempio particolarmente efficace di tali rischi è proprio nel progetto di legge della giunta dell’Emilia Romagna recante “Disciplina regionale sulla tutela e l’uso del territorio”.

La rigenerazione urbana, com’è noto, è diventata da qualche tempo anche in Italia una nozione ombrello sotto la quale trovano copertura interventi e pratiche molto diversi. Da demolizione e ricostruzione di singoli edifici a programmi messi a punto per interi quartieri, da interventi che riguardano aree dismesse e abbandonate a iniziative che investono parti di città dove si concentrano degrado fisico e disagio sociale, dai centri storici alle periferie recenti, e non manca l’atteggiamento fideistico di chi ritiene la rigenerazione urbana capace di «rimettere in moto l’edilizia», e persino di «far ripartire il Paese».

Ugualmente diverse possono essere le finalità che si intende perseguire mediante la rigenerazione urbana. Nel progetto di legge in questione la rigenerazione delle aree edificate è finalizzata ad aumentarne l’attrattività attraverso la riqualificazione dell’ambiente costruito secondo criteri di sostenibilità, e ad accrescerne la vivibilità con la qualificazione e l’ampliamento dei servizi e delle funzioni strategiche ivi insediati”1.

Di fronte a tali esplicite finalità della norma, sembra importante chiedersi: rigenerazione urbana per chi? Non è scontato, infatti, che interventi di riqualificazione orientati ad attirare investimenti, consumatori, nuovi city users o visitatori, possano migliorare la qualità della vita di chi abita nei quartieri interessati da tali interventi. Peraltro, fra le finalità della rigenerazione urbana individuate dal progetto di legge, non vi è alcun accenno alle condizioni abitative delle popolazioni urbane svantaggiate, emarginate o a rischio di esclusione sociale. E questo accade in una fase nella quale vi è crescente consapevolezza dell’aggravarsi delle disuguaglianze sociali nelle città e del contributo che il progetto urbanistico, spesso proprio in nome dell’innalzamento dell’attrattività e competitività territoriale, ha fornito alle dinamiche di esclusione sociale nello spazio urbano.

La rigenerazione urbana, inoltre, nella prospettiva assunta dal progetto di legge comprende unicamente interventi fisici, e prevalentemente interventi pesanti. Gli “interventi di riuso e rigenerazione urbana” includono “le seguenti tipologie di trasformazioni edilizie e urbanistiche dei tessuti urbani esistenti”1:
gli interventi di “qualificazione edilizia”, diretti a realizzare la demolizione e ricostruzione di uno o più fabbricati che presentino una scarsa qualità edilizia, non soddisfacendo i requisiti minimi di efficienza energetica, sicurezza sismica, abbattimento delle barriere architettoniche, igienico-sanitari e di sicurezza degli impianti, previsti dalla normativa vigente (…);
gli interventi di “Ristrutturazione urbanistica”, comprensivi degli interventi di costruzione e successiva demolizione (…);
gli interventi di “Addensamento e sostituzione urbana”, consistenti nei processi di riqualificazione anche incrementali, che, con particolare riferimento ad aree strategiche della città ovvero ad aree degradate, marginali, dismesse o di scarsa utilizzazione edificatoria, prevedono una loro significativa trasformazione che può comportare, in via esemplificativa: la modificazione del disegno dei lotti, degli isolati, degli spazi aperti e della rete stradale, la delocalizzazione degli immobili collocati in aree soggette a rischio ambientale e industriale, l’inserimento di nuove funzioni e la realizzazione o adeguamento delle dotazioni territoriali, delle infrastrutture e dei servizi pubblici nonché l’attuazione di interventi di edilizia residenziale sociale2.

Il progetto di legge agevola la realizzazione degli interventi sopra elencati prevedendone l’attuazione, rispettivamente, attraverso l’intervento diretto (fatti salvi gli eventuali limiti e condizioni stabiliti dal PUG e ferma restando l’osservanza della disciplina di tutela del centro storico e degli edifici di valore storico, artistico e testimoniale), il permesso di costruire convenzionato, gli accordi operativi o i piani attuativi di iniziativa pubblica.

Tale approccio alla rigenerazione urbana pone diversi problemi. Innanzi tutto, è un approccio tutt’altro che innovativo. Per alcuni versi esso si colloca sulla scia della tradizione italiana dei cosiddetti programmi complessi, per altri versi ricalca la stagione dell’urban renewal anglo-americano. Un approccio incrementale e frammentato, nel quale le diverse iniziative, prive di qualsivoglia inquadramento strategico, sono state spesso considerate quali occasioni per forzare le rigidità degli strumenti urbanistici comunali; un approccio incentrato sulla dimensione fisica della riqualificazione urbana, che ha trasformato radicalmente parti di città affidando un ruolo centrale al settore privato e mancando di governarne gli impatti sociali e sul più vasto sistema urbano.

Proprio alla luce degli effetti perversi prodotti dagli approcci in ultimo citati, dovrebbe essere d’obbligo porsi alcune domande: gli interventi di rigenerazione incentivati dalla legge sono in favore dell’area o degli abitanti? quali conseguenze sociali può comportare il miglioramento delle condizioni fisiche delle parti di città interessate dagli interventi di riuso e riqualificazione urbana? la rigenerazione urbana, nella forma prevista dalla legge, è probabile che riduca o che aggravi le disuguaglianze sociali nelle città?

Alcune norme contenute nel progetto di legge fanno ritenere che non ci si sia posti queste domande. Su un dispositivo merita soffermarsi in particolare. L’articolo 5, comma 3, prevede che “il consumo di suolo non è comunque consentito per nuove edificazioni residenziali, ad eccezione di quelle necessarie: a) per attivare interventi di rigenerazione di parti del territorio urbanizzato a prevalente destinazione residenziale; b) per realizzare interventi di edilizia residenziale sociale, comprensivi unicamente della quota di edilizia libera indispensabile per assicurare la fattibilità economico-finanziaria dell’intervento.”

Se è probabile che l’interesse degli operatori immobiliari si concentri nelle aree centrali più profondamente degradate, ove è possibile ottenere incrementi dei valori immobiliari più cospicui, queste norme comportano il rischio di espellere la popolazione più disagiata attraverso gli incentivi previsti per la rigenerazione e di spingerla nelle parti più periferiche della città mediante le deroghe disposte per l’edilizia residenziale sociale. Con l’evidente conseguenza non solo di provocare il consumo suolo inedificato, ma anche di aggravare le diseguaglianze spaziali.

In Europa e in Italia da tempo il termine rigenerazione urbana è associato ad azioni finalizzate ad affrontare in maniera integrata il circolo vizioso fra degrado fisico ed esclusione sociale che è alla base dell’aggravarsi delle disuguaglianze nella città contemporanea. L’accezione di rigenerazione urbana fatta propria dal progetto di legge sembra ignorarle.

In tali azioni, le dimensioni sociale ed economica della rigenerazione assumono una valenza essenziale, in una duplice prospettiva. Quella che induce a prevedere misure specificamente orientate a tutelare gli abitanti che vivono nelle aree interessate da programmi di riqualificazione per evitarne l’allontanamento, a contrastarne i processi di esclusione ed emarginazione mediante misure a sostegno della formazione e dell’occupazione, a migliorarne le condizioni abitative mediante interventi di riqualificazione del patrimonio a destinazione residenziale e la realizzazione di servizi e infrastrutture. Quella che induce ad attribuire agli abitanti un ruolo cruciare nella messa a punto e attuazione degli interventi di rigenerazione.

In quest’ultima prospettiva, la partecipazione non è solo esercizio di democrazia ma fattore essenziale per garantire l’efficacia dei programmi di rigenerazione. Il progetto di legge ignora anche questo aspetto. La partecipazione è prevista solo come possibilità per i Comuni. Una previsione, questa, che sembra avere valore puramente simbolico, giacché è difficile immaginare un provvedimento che possa negare a un ente locale la possibilità di promuovere la partecipazione civica. Le norme indicano specificamente i concorsi di architettura e la progettazione partecipata, rimarcando, ancora una volta, l’enfasi posta sulla dimensione fisica della rigenerazione1.

Riconoscere il legame fra condizioni di degrado fisico e disagio sociale è essenziale perché la rigenerazione urbana non si risolva nel migliorare lo stato di parti di città peggiorando nel contempo le condizioni di vita degli abitanti più svantaggiati e generando altre aree di degrado e disagio. Intendere la rigenerazione urbana come processo mirato non solo alla riqualificazione fisica (urbanistica ed edilizia), ma anche alla rinascita culturale e alla inclusione sociale implica la mobilitazione di risorse umane e finanziarie diverse rispetto a quelle utilizzate per attuare la gran parte degli interventi di riqualificazione urbana promossi nell’ormai numerosa serie di politiche per progetti e programmi complessi. E, soprattutto, la rigenerazione urbana richiede che gli abitanti si riapproprino della città come bene pubblico e se ne prendano cura. Di tutto questo non c’è traccia nell’articolato del progetto di legge.

Note
1 Articolo 7, comma 1, del progetto di legge, intitolato “Disciplina favorevole al riuso e alla rigenerazione urbana”. Si noti che nel testo licenziato dalla Commissione consiliare competente la parola vivibilità ha sostituito la parola competitività senza che però siano stati modificati altri contenuti della norma
2 Si veda l’articolo 7, comma 3, del progetto di legge.
3Il testo licenziato dalla commissione ha aggiunto fra gli interventi di “Addensamento e sostituzione urbana” la demolizione senza ricostruzione di edifici collocati in areali caratterizzati da un’eccessiva concentrazione insediativa, con l’eventuale trasferimento delle quantità edificatorie secondo le indicazioni del Piano urbanistico generale (PUG).
4 Si veda l’articolo 17 del progetto di legge, intitolato “Concorsi di architettura e progettazione partecipata”, che prevede che per elevare la qualità dei progetti urbani i Comuni possano promuovere il ricorso al concorso di progettazione e al concorso di idee nonché ai processi di progettazione partecipata per la definizione dei processi di rigenerazione urbana, nonché in sede di elaborazione degli indirizzi strategici e degli obiettivi del PUG e dei contenuti degli accordi operativi e dei permessi di costruire convenzionati.

Relazione al convegno “Privatizzare l’urbanistica?”, Bologna, 15 novembre 2017

Un pressante invito ai sindaci dell'Emilia-Romagna perché fermino una legge che capovolge la tradizione di buongoverno urbanistico. La seduta del Consiglio regionale è stata rinviata al 19 dicembre. Un segnale di difficoltà? Forse i sindaci pensano che la legge mette a serio rischio la finanza pubblica locale? Si legga in proposito qui

Il prossimo 5 dicembre l'Assemblea legislativa della Regione Emilia-Romagna approverà la nuova legge urbanistica regionale. La legge è un ferale attacco alla pianificazione e di fatto annienta l’urbanistica comunale sottraendo ai Comuni la potestà normativa sulle trasformazioni edilizie e territoriali, contro il dettato costituzionale.
La proposta di legge (n. 4223), animata da spirito deregolatorio di matrice neocapitalistica, riprende i temi della mai varata legge Lupi (2005). Temi che la propaganda istituzionale ha celato dietro slogan tanto accativanti – limitazione del consumo di suolo, rigenerazione urbana etc. – quando ambigui.
Nella PdL, gli «accordi operativi» (art. 38) preludono a un massiccio ricorso alla contrattazione pubblico-privato, nel vuoto pianificatorio. La «rigenerazione urbana» (capo II) nasconde un quadro di demolizioni, anche nei centri storici, e di dislocamento dei residenti. Gli standard urbanistici, che garantivano ai cittadini italiani l’accesso universale ai servizi e al verde urbano, si mutano in «standard differenziati». Svaniscono i limiti di densità edilizia e di altezza degli edifici.
Tecnica urbanistica a parte, nella presente lettera vogliamo sollevare la questione politica.
La proposta di legge si fonda su una struttura logico-interpretativa di stampo economicista che assimila la città a una public company (come affermato da funzionari regionali al convegno “Privatizzare l’urbanistica?”, organizzato da Altra Emilia Romagna, Art. 1-MDP e SI, il 15 novembre scorso). In una città considerata una Spa ad azionariato diffuso, dove i cittadini – come è stato detto nella medesima sede – sono i «proprietari della città», la rigenerazione urbana, deprivata di carattere progressivo in senso sociale, diventa uno strumento di «convincimento» dei cittadini a «investire sul patrimonio di cui sono proprietari» (ibidem). La rigenerazione diventa core businness di un nuovo ciclo edilizio. La casa passa da “diritto” a oggetto di investimento, ed è posta sullo stesso piano di merci e titoli finanziari.
Alla città intesa come public company e alla casa (di proprietà) come asset, serve un’urbanistica ridotta a mera disciplina di negoziazione. E perciò la Regione che fu il faro dell’urbanistica italiana (e, per certi versi, europea) dichiara oggi guerra al Piano. È la “Strategia” che «dà il comando».
Chi poi sia investito del ruolo di stratega è questione che non trova risposta nell’articolato, se non nell’augurale espressione di un intento, formulato tra i principi generali: «la presente legge valorizza le capacità negoziali dei Comuni» (art. 1). È certo invece che Comuni e proprietari si eserciteranno in tavoli di “co-decisione” poco regolati, poco democratici e punto partecipati.
La co-decisione supplisce alla vacanza del Piano: il Comune infatti, secondo la legge, «non può» quantificare le dimensioni volumetriche delle trasformazioni, né localizzarle (PdL 4223, art. 33). «Non può» redigere tavole, né disporre una disciplina di dettaglio. In altre parole, non deve pianificare. Al tavolo di negoziazione non resterà da negoziare altro che le generose premialità previste dalla legge: copiosi incentivi fiscali e volumetrici (art. 8), per gli interventi di riuso, addensamento e rigenerazione, che graveranno sulle già grame finanze comunali.
Lo sbarramento del 3% di suolo extraurbano nuovamente consumabile si inserisce in tale ratio, ristretta tra produttività e profitability: in tempi di crisi, i 250 kmq di previsioni edilizie dei comuni emiliani si configurano infatti come rendita passiva. Il 3% – che non riguarda insediamenti produttivi e logistici che si ritengano “strategici” – comporterà la cancellazione delle previsioni inattuate, entrando in vigore tuttavia dopo tre/cinque anni di “interregno” nei quali i Comuni saranno sottoposti a forti pressioni speculative.
Il Piano comunale, espressione di autogoverno della società locale, è quindi a rischio estinzione, colpito a morte da una legge che lo considera alla stregua di scomodo, inefficace reperto di una fase in cui il dato sociale assurgeva al rango di priorità politica.
Invitiamo perciò i sindaci a manifestare un’espressione di dissenso, singola o collettiva, che possa interrompere l’iter di approvazione di una legge centralista e iniqua, che inciderà negativamente sulla qualità delle città e dei territori amministrati.
30 novembre 2017
Ilaria Agostini, Piergiovanni Alleva, Paolo Berdini, Piero Bevilacqua, Paola Bonora, Ilaria Boniburini, Roberto Camagni, Lorenzo Carapellese, Sergio Caserta, Piero Cavalcoli, Pier Luigi Cervellati, Vezio De Lucia, Paolo Dignatici, Anna Marina Foschi, Michele Gentilini, Maria Cristina Gibelli, Giovanni Losavio, Andrea Malacarne, Tomaso Montanari, Cristina Quintavalla, Ezio Righi, Piergiorgio Rocchi, Edoardo Salzano, Enzo Scandurra, Daniele Vannetiello, Francesca Vezzali

Lettera inviata contemporaneamente a “il manifesto”

L’Emilia che si autorappresenta nella proposta di legge urbanistica non è più la regione che definiva “democratica” la pianificazione. È diventata paladina del neoliberismo, della crescita diseguale e senza regole. Relazione al convegno “Privatizzare l’urbanistica?”, Bologna, 15 novembre 2017.

Da un po’ di anni in Emilia-Romagna si vociferava della necessità di una nuova legge urbanistica che andasse a sostituire la disciplina pianificatoria varata nel 2000, giudicata superata nonostante i ritocchi operati. La crisi e la maggiore consapevolezza dei temi ambientali e climatici hanno corretto il modo di considerare lo sviluppo urbanistico, si diceva. Che, visti i danni prodotti dagli eccessi di consumo di suolo, non va più inteso in termini espansivi ma di limitazione e riciclo del già costruito.

Evviva, ci siamo detti noi che da lungo tempo critichiamo l’immobiliarizzazione e l’abuso di suolo che ne è derivato, che nella nostra regione ha toccato le vette più alte a livello nazionale. Finalmente l’Emilia si sveglia, ci siamo detti e, recuperando l’antica ragionevolezza pianificatoria, ferma lo scempio.

Ma ci eravamo illusi. L’Emilia che si autorappresenta nella proposta di legge in discussione non è più la regione che definiva “democratica” la pianificazione e cercava meccanismi di riequilibrio territoriale e assieme sociale. È diventata la migliore paladina del neoliberismo più acceso, della crescita diseguale e senza regole e, sorda anche alle contraddizioni economiche che hanno condotto alla grande crisi, consegna agli investimenti speculativi privati la politica del territorio.

Eppure gli obiettivi del “contenimento” del consumo di suolo e della “rigenerazione urbana” sono i principi di fondo dichiarati dalla proposta di legge. Peccato siano artifici retorici contraddetti dalle disposizioni indicate, che vanno in direzione opposta.

I costruttori hanno capito da tempo che la crisi del mattone non era congiunturale e risolvibile in termini espansivi, e che non si poteva continuare a edificare in una condizione di mercato saturo per esubero produttivo, deprimendo ancor più i prezzi. Non a caso l’Ance ha varato da almeno un quinquennio il progetto “Riuso” e ha svolto in questi anni una capillare opera di persuasione nei confronti dei soci - i quali tuttavia ancora insistono nel chiedere incentivi e premi volumetrici, non si sa per quale domanda.

Sul piano delle dichiarazioni, anche i politici locali non fanno che ripetere la litania dello “stop al consumo di suolo” e ci intontiscono con il ritornello della “rigenerazione”, ma continuano ad approvare progetti faraonici, il più delle volte inutili – in questa fase è scoppiata la smania di centri commerciali, supermercati e centri culturali, tutti di megadimensioni; i capitali finanziari vanno in questa direzione con la stessa cieca determinazione con cui hanno prodotto prima eccessi di capannoni e poi di residenze: chissà quando scoppierà la bolla.

Nonostante la rendita passiva raggiunga in Italia livelli insani per l’economia (siamo al 39% del Pil) si continua a procedere per il suo incremento.

Rimangono inoltre sul tappeto una serie di questioni, gravi e pericolose che, guarda caso, non vengono correlate e non sono sufficienti a modificare la visuale. Innanzitutto la crisi delle banche legata ai crediti inesigibili. Sofferenze derivate da capitoli diversi ma entro cui - qui sta il nocciolo - il 47,2% dei prestiti deteriorati (Banca d’Italia, 2016) è riconducibile al blocco costruzioni e immobiliare. Un dato che denuncia un’economia sbilanciata, con i forti rischi di instabilità finanziaria richiamati dalla Banca Europea, troppo esposta su questo versante - oltre che comportamenti a dir poco opachi, sia da parte degli immobiliaristi che delle banche, che hanno erogato prestiti imponenti senza esigere garanzie reali.

A ciò si aggiunga che la crisi ha sedimentato in seno agli istituti di credito una grande quantità di immobili, pignorati in parte a cittadini impoveriti ma in prevalenza confiscati alle imprese lanciate in operazioni edilizie fallite per esubero di offerta. Non a caso i principali istituti hanno aperto un filone real estate per smaltire un patrimonio in progressiva svalutazione che grava sui bilanci.

Vi è poi il problema degli immobili invenduti, edifici nuovi da poco costruiti e rimasti senza acquirente oppure cantieri arenati nella crisi: un argomento noto, ben percepito ma mai misurato, salvo stime diversissime sempre contestate. Anche in questo caso se ne trarrebbero considerazioni svalutative, dunque non conviene conoscerne l’esatto ammontare, che invece potrebbe servire per progettarne un sensato utilizzo. Ma sia il governo che le amministrazioni locali si guardano bene dall’impensierire i costruttori. Tuttavia dati eloquenti sulle “rimanenze” – fabbricati classati come merci non vendute – ci vengono dalla Banca d’Italia attraverso l’esame dei bilanci delle imprese di costruzione e immobiliari. Rimanenze che nonostante l’esonero fiscale elargito dal 2013, unite ai debiti, incagliano il ciclo edilizio.

Un eccesso che si è riversato sulle città e sul patrimonio residenziale storico che recenti indagini mostrano in larga misura inutilizzato (1 abitazione su 5) e ampiamente svalutato (il 30% in meno dall’inizio della crisi).

Insomma un quadro economico di desolante preoccupazione, specie a fronte di reiterate richieste dei costruttori, che ora volgono la loro attenzione alla “rigenerazione”, parolina magica dietro cui si nasconde la riconversione del ciclo edilizio. Mi riferisco a un documento Ance inviato al governo il 16 giugno 2016 nel quale si propone la “rottamazione” dei vecchi edifici, e di “rendere gli interventi di demolizione e ricostruzione agevoli, diffusi ed economicamente sostenibili”, di “concepire la sostituzione del patrimonio edilizio come strumento ordinario di intervento sul territorio” e a questo fine di “superare la rigidità delle disposizioni in tema di altezze, distanze, densità edilizia e prevedere una riduzione degli oneri concessori da versare al Comune”. Ancora, si chiede di “incentivare fiscalmente la sostituzione edilizia anche in presenza di aumenti volumetrici” e “detassare i dividendi di chi investe nel capitale di rischio di imprese impegnate in operazioni di rigenerazione delle città”.

Tutto questo, naturalmente, in nome della limitazione del consumo di suolo. Si vuole in questo modo rilanciare l’edilizia senza alcun rischio d’impresa o concessione alla città pubblica, stravolgendo la pianificazione, il governo del territorio e le più basilari regole insediative. La “rigenerazione”, panacea di tutti i mali, si svela nei suoi termini reali di “sostituzione”. Un espediente per rimettere in moto la rendita fondiaria accorciando il ciclo edilizio, ossia la durata dei manufatti, che trova spazio per esplicarsi nelle pieghe di città abbandonate al degrado.

Parole d’ordine che troviamo tradotte per intero nella proposta di legge emiliana, sensibile solo alle ragioni degli investitori.

La “rigenerazione” rappresenterà insomma il core business degli anni futuri. Una svolta che implica l’accorciamento del ciclo edilizio, destinata ad incidere sul piano urbano e territoriale ma che è prima di tutto una svolta culturale. Il bene durevole per eccellenza, che non a caso definiamo e distinguiamo come immobile, diventa labile, deperibile. Una sorte che è già capitata ai valori immobiliari, un tempo assunti a garanzia di investimento di lungo periodo e sicura rivalutazione che invece hanno mostrato la stessa volatilità dei prodotti finanziari di cui erano stampella. Una serie di antichi miti sono caduti, ora sta crollando anche quello della durevolezza dei manufatti.

Un cambiamento che sottende inoltre il passaggio dalla rendita marginale, avvantaggiata nei decenni della fuga dalla città e dello sprawl, a quella posizionale, di rivalutazione della centralità allocativa. Una riconfigurazione del modello di organizzazione spaziale dalle conseguenze importanti sia sotto il profilo territoriale che economico e sociale, da cui potranno derivare intense modifiche degli assetti attuali.

Sullo scacchiere immobiliare si gioca insomma il destino delle città dei prossimi anni, coinvolte in un intenso processo di “riconversione” di abbattimento e ricostruzione - o comunque, come indica la legge, di densificazione, senza rispetto per distanze, altezze, dotazioni, vecchi orpelli di un’urbanistica garantista demodé. Che cambierà la fisionomia e le modalità di utilizzazione di aree centrali, o potenzialmente tali, ora degradate o anche solo sdrucite. Ci si dovrà intendere sul concetto di degrado, se non vogliamo trovarci i picconatori sotto casa. Torna insomma il piccone risanatore, nelle vesti gioiose e politicamente illuminate della rigenerazione.

Che alcune aree, quelle dell’urbanizzazione frettolosa e caotica dell’immediato dopoguerra, meritino riconversione è innegabile. Si aprirà in ogni modo il problema degli abitanti, spesso soggetti sociali disagiati, anziani, stranieri. Una questione che vedrà necessariamente coinvolte le periferie ai margini dell’urbanizzato, nel fatidico 3% di suolo consumabile che la proposta di legge prevede (ma in realtà credo prevalentemente in forma di edilizia convenzionata “di pubblica utilità” e dunque esclusa da questo computo), in cui dovranno sorgere nuovi edifici costruiti all’uopo con contributo esentivo e premiale pubblico, per ospitare le popolazioni espulse dalle zone gentrificate, diventate troppo onerose.

La dinamica è lineare: riconverto zone centrali demolendo e ricostruendo, in più costruisco in periferia su terreni vergini sotto l’ombrello dell’interesse pubblico, accorcio in questo modo il ciclo di vita dei manufatti e introduco l’idea della loro precarietà così mi garantisco un mercato imperituro. Un dispositivo perfetto. Attenzione alle ruspe!

Il progetto di legge della Regione Emilia-Romagna persegue l’obiettivo della rigenerazione urbana attraverso inutili sconti fiscali agli operatori privati e pericolose premialità sui volumi, che rischiano di approfondire la crisi finanziaria dei comuni e densificare senza qualità.

Con il progetto di legge di iniziativa della Giunta regionale in via di approvazione, l’urbanistica e la tutela del territorio in Emilia-Romagna giungono nude alla meta. Nude in due sensi: da una parte, senza veri strumenti di guida pubblica delle trasformazioni territoriali e con le mani legate da forti articoli prescrittivi tutti orientati all’interesse del privato e, d’altra parte, senza risorse per effetto di un taglio drastico delle entrate da fiscalità immobiliare tali da determinare, verisimilmente e rapidamente. una crisi della finanza locale, dei comuni in particolare.

La mia critica si basa su tre valutazioni:

La crisi edilizia che ha segnato profondamente almeno per sette anni il settore è una crisi di domanda, non una crisi di profittabilità dell’offerta (anche considerando la caduta dei prezzi che è intervenuta durante la crisi). Dunque, rispondere cercando di abbassare i costi per oneri pubblici è strategia banale e inefficace che si risolve in un puro regalo agli operatori privati. Aggiungo che tradizionalmente in questa regione gli oneri urbanistici sono fra i più bassi d’Italia e rappresentano percentuali del valore di mercato degli immobili assolutamente trascurabili (mentre non sono trascurabili i pur limitati flussi finanziari che entrano nelle disponibilità dei comuni): da vent’anni essi non sono mai stati adeguati agli aumenti dei costi da parte della Regione, non coprono che una parte limitata dei costi pubblici per dotazioni territoriali e già oggi costituiscono quello che può essere visto come un grande danno erariale perpetrato contro i comuni e le comunità locali. In passato essi erano spesso accompagnati da extra oneri emergenti dalle negoziazioni: extra oneri di cui nella legge non si parla più mentre si parla abbondantemente di riduzioni dei già bassi oneri tradizionali di legge.

Se gli incentivi sono poi assegnati sotto la forma di premi volumetrici, come banalmente gli operatori si ostinano a chiedere e le amministrazioni persistono nel garantire, l’inefficacia della strategia e dello strumento incentivante è ancora più chiara se, come ho detto, la crisi è una crisi di domanda.

Per quanto concerne i processi di trasformazione e rigenerazione del tessuto urbano concedo che esso implica costi superiori rispetto all’investimento greenfield. Ma a questa obiezione è necessario rispondere che anche i prezzi di vendita dei manufatti e la profittabilità dei processi è pure più alta! E se in passato tali processi non hanno dato i risultati sperati, ciò è dovuto al fatto che essi subivano l’effetto della migliore profittabilità di costruire all’esterno del tessuto urbano compatto, una alternativa che la legge cerca oggi giustamente di contrastare.

Concedo anche che, se vogliamo riorientare una imprenditorialità poco innovativa verso i processi di rigenerazione, occorre realizzare un forte effetto di annuncio, accompagnato da vantaggi effettivi ed efficaci. Ma in questo senso sono chiari due errori. Innanzitutto che la lunga lista di vantaggi elencati negli articoli 7-8-9 (norme premiali per vantaggi energetici, riduzione e finanche completa esenzione dal contributo di costruzione, gratuità dei cambi di destinazione, diritti edificatori aggiuntivi, negata applicazione del contributo straordinario di recente introduzione da legge nazionale, ulteriori quote edificatorie, concessione di aree pubbliche in diritto di superficie, consentita inosservanza dei limiti di densità edilizia e di altezze degli edifici, riduzione delle cessioni di aree a standard, altri incentivi comunali e possibili contributi regionali e finanche la istituzione di un fondo di garanzia regionale [1]) apparirebbe addirittura comica se non indicasse il dubbio sul l’efficacia dei singoli elementi e la paura di non apparire abbastanza solerti con il privato.

Il secondo errore dipende ancora da una imprecisa valutazione della debolezza dei progetti di rigenerazione nel recente passato: è stata soprattutto la farraginosità della legislazione urbanistica e la sovrapposizione di condizionamenti e controlli a tenere lontani gli imprenditori. E dunque nella legge attuale sarebbe bastata una vera semplificazione procedurale a supporto, ben pensata, ben condivisa con le amministrazioni locali e ben comunicata. Una semplificazione che non dovrebbe essere interpretata come indebolimento della guida pubblica delle trasformazioni né come abolizione di ogni indicazione precisa e quantitativa del piano, come si fa nella legge: la buona imprenditorialità chiede regole chiare, limiti e potenzialità altrettanto chiari e, soprattutto, la garanzia che le negoziazioni avvengano in modo trasparente, sulla base di criteri misurabili e uguali per tutti.

La lunga lista di sconti e di azzeramenti sulla fiscalità immobiliare che discende dalla lettera della legge costituisce un elemento di fortissima preoccupazione per il futuro a brevissimo termine della finanza locale, come chiunque può ben capire. È possibile controbattere che nei processi di trasformazione molti elementi di infrastrutturazione sono già presenti. Ma questo elemento è innanzitutto solo parziale, soprattutto nelle grandi trasformazioni; inoltre non si considera che attraverso gli oneri di urbanizzazione le municipalità devono coprire non solo i costi di investimento ma i notevoli costi di gestione e soprattutto di manutenzione della città, che permangono tutti interi. Infine esistono opere, reti, infrastrutture a carattere moderno - pensiamo alle reti in fibra ottica - che devono essere approntate e nuovi servizi, in particolare di solidarietà, che emergono dalla congiuntura politica attuale che devono essere forniti e che richiedono adeguate risorse pubbliche locali.

Nella legge tutte queste preoccupazioni non trovano alcun ascolto: e giudico tutto questo assolutamente irresponsabile. Tanto più che un’ulteriore fonte di risorse per le municipalità appare a rischio: poiché il piano rinuncia a conformare i diritti di proprietà, appare a rischio, secondo molti sindaci, la possibilità per i comuni di continuare a imporre l’IMU sui terreni edificabili in quanto il loro diritto di edificazione diviene “sfumato”. Ma c’è di peggio: alle legittime preoccupazioni dei sindaci, che rischiano di diventare esplosive, la legge risponde con un emendamento dell’ultima ora: vendere i gioielli di famiglia a prezzi di saldo! L’art 15 comma 2a suggerisce infatti di iscrivere in un apposito albo gli immobili facenti parte del patrimonio disponibile comunale “resi disponibili per interventi di riuso e di rigenerazione urbana”, con indicazione – udite udite! – “del relativo prezzo base di cessione, calmierato rispetto a quello di mercato”. Si consente dunque di svendere il patrimonio comunale per far fronte al deficit della gestione urbanistica, creato a forza di inutili sconti sulla fiscalità urbanistica ordinaria.

E qui mi ricollego al mio terzo punto: la contraddittorietà fra obiettivi e strumenti. All’articolo 34 si dispone che il PUG formuli una strategia per la qualità urbana (un decalogo? un documento?), che fissi obiettivi (naturalmente “generali”) e definisca l’assetto spaziale degli interventi (naturalmente “di massima”), cui affidare una lunga serie di desideri: “crescita e qualificazione dei servizi e delle reti tecnologiche, incremento quantitativo e qualitativo degli spazi pubblici, valorizzazione del patrimonio identitario culturale e paesaggistico, miglioramento delle componenti ambientali, sviluppo della mobilità sostenibile, incremento della resilienza del sistema abitativo,…”. questi desideri, sembra banale ricordarlo, hanno un costo anche molto elevato. Come si intende raggiungerli?

Lo strumento esiste, indicato all’articolo 1: la valorizzazione della capacità negoziale dei comuni! Ma in tutti i paesi dove la negoziazione col privato è altrettanto ritenuta fondamentale, l’amministrazione locale vi partecipa spalleggiata da una struttura legislativa chiara e forte in cui emergono non solo i desideri ma anche gli obblighi per il privato, sia in termini di qualità delle realizzazioni attese che di pagamento di oneri. Ma qui la legge sembra scritta solo a vantaggio della controparte privata e toglie strumenti al negoziatore pubblico. Su che cosa dovrebbe e potrebbe negoziare costui, allorché gli oneri sono già portati vicino a zero e a ogni possibile richiesta di qualità si accompagnano ulteriori premi edificatori di legge? Forse solo sull’obiettivo di evitare che gli oneri divengano negativi in forma di contributi netti a favore del privato?

Una ulteriore quasi certezza si accompagna alla previsione di una crisi dei bilanci comunali: un futuro di crescente town cramming, ossia di forte e insostenibile densificazione del tessuto già edificato, senza alcun parallelo incremento della qualità e della quantità degli spazi pubblici e dei servizi [2]. Se l’obiettivo della legge di rilanciare processi di rigenerazione così come da essa definiti e gestiti dovesse avere successo, questa sarebbe la conseguenza inevitabile, accompagnata da un prevedibile eccesso di offerta e quindi da una caduta dei valori fondiari e immobiliari complessivi. Se poi avvenisse il fatto, anch’esso assai probabile, di una corsa a realizzare diritti edificatori pregressi sulle aree esterne al tessuto consolidato nei primi cinque anni e magari, successivamente, ad anticipare le stesse costruzioni nel tempo all’interno dell’aumento consentito nel lungo termine [3] l’eccesso di offerta complessiva diverrebbe sicuro. E’ questo il tipo di futuro che vuole chi guida la Regione?

Ma c’è un ultimo argomento che vorrei toccare, assai complesso, su cui ho dei dubbi che mi piacerebbe fossero fugati in punta di diritto. Si tratta della questione aperta dalle nuove disposizioni nazionali concernenti il contributo straordinario (art. 16 comma 4 lettera d-ter del Testo Unico sull’edilizia), e cioè una nuova componente degli oneri di urbanizzazione che colpisce almeno al 50% i plusvalori creati da varianti urbanistiche, variazioni di destinazione d’uso e permessi di costruire in deroga. Questo contributo, che finalmente in Italia potrebbe colpire davvero la rendita di trasformazione, fa capolino ogni qualvolta si presentano accordi fra pubblico e privato su trasformazioni del territorio, e dunque anche nel caso della nuova legge dove i cosiddetti accordi operativi hanno una forte centralità.

La legge, data la sua natura di fondo che ho già tratteggiato, appare molto preoccupata dell’evenienza che il contributo straordinario possa vanificare la sua filosofia e risponde in due modi, entrambi a mio avviso errati e controproducenti. Il primo è la diretta esclusione dell’applicabilità del contributo straordinario all’interno del territorio urbanizzato, e cioè all’interno di tutti processi di riuso e rigenerazione urbana, “relativamente alle previsioni del PUG che prevedano la variazione dei parametri urbanistici stabiliti dagli strumenti di pianificazione previgenti o il mutamento delle destinazioni d’uso precedentemente ammesse”. Tale esclusione per una parte rilevantissima del territorio e delle trasformazioni territoriali è a mio avviso incostituzionale essendo il nuovo istituto dettato da una legge nazionale di principi, universalmente valida.

La seconda risposta della legge è ancora più drastica: essa abbandona un principio che universalmente caratterizza i documenti istituzionali di uso del suolo e cioè il loro potere di conformare i diritti di proprietà assegnando indirettamente valore a ogni appezzamento o unità territoriale: “il PUG non può stabilire la capacità edificatoria, anche potenziale, delle aree del territorio urbanizzato” (art. 33 comma 5). Se il PUG non conforma la proprietà non indicando una esplicita edificabilità è impossibile realizzarne una variante attraverso i risultati di una negoziazione. Quest’ultima realizza la volontà del piano (e conforma effettivamente la proprietà), ma non c’è una differenza di valore, non c’è plusvalore, quindi non c’è luogo a tassazione. A parte la volontà chiara di vanificare totalmente lo spirito della nuova legge nazionale, questa soluzione proposta è destinata a generare uno scompiglio nel mercato immobiliare, poiché i terreni trasformabili non potrebbero avere più un valore oggettivo fino alla firma dell’accordo. Ne vale la pena? Inoltre questa ‘innovazione’ crea problemi alla stessa logica della legge: quando si assegnano quasi a ogni passo “volumetrie aggiuntive” (ad esempio all’art. 13 o 15), che cosa si intende? Aggiuntive a che cosa? Se non alle indicazioni pubbliche, che non ci sono, saranno aggiuntive alle richieste del privato che ha già prevedibilmente computato tutte le premialità assegnate?

E infine: è possibile in un’economia moderna rinunciare a una funzione così delicata ed essenziale rivestita dai piani regolatori in un mercato fra i più rilevanti? Non verrebbe a somigliare il mercato immobiliare a un mercato di automobili in cui il produttore fosse autorizzato a non dirci di quale cilindrata sia fornito il motore delle automobili che offre?

Queste che mi sembrano contorsioni giuridiche hanno comunque fin da subito un costo. Non adottando il contributo straordinario - eventualmente indicando possibili sue variazioni di intensità in casi particolari - si rinuncia a una grande potenzialità intrinseca allo strumento stesso: quello di rappresentare una soluzione win-win in cui tutti i contendenti, e in questo caso sia il pubblico che il privato, guadagnano: il pubblico perché ottiene risorse per migliorare la qualità urbana attraverso i processi di trasformazione; il privato perché ha la garanzia che queste risorse vengano rimesse nel circuito della domanda pubblica (per esplicita indicazione della legge) rafforzando proprio quell’elemento che appare oggi molto debole e cioè la domanda complessiva di opere edilizie.


Note
[1] Art. 12 comma 3. Il settore edilizio-immobiliare in Italia opera tradizionalmente con una quota irrisoria di capitale proprio e nell’ultima crisi è riuscito a scaricare sul settore bancario tutto il rischio dei suoi investimenti, con effetti devastanti. Ora gli si concede di scaricare una parte dei suoi rischi sul settore pubblico: sarebbe interessante conoscere il parere in merito della Corte dei Conti e anche quello dell’Unione Europea in tema di aiuti di Stato.

[2] È da ricordare poi che “abbuffate” di edificazione concentrata, magari con torri alla milanese (i limiti di densità e di altezza degli edifici sono aboliti dall’art. 9.1.c) possono risultare fortemente idiosincratiche e offensive in un contesto storico (ma anche moderno) che ha la sua forza nell’ omogeneità morfologica, e determinare una riduzione di qualità complessiva del townscape.

[3] Al recente convegno su “Privatizzare l’urbanistica?” a Bologna i difensori della legge hanno avuto buon gioco nel mostrare la ridottissima capacità edificatoria ammissibile al di fuori dell’urbanizzato denso (3% dello stock); ma non hanno citato la dimensione abnorme dei diritti pregressi in circolazione, utilizzabili nei primi 3-5 anni, e, soprattutto, il fatto che la riduzione dei consumi di suolo non deve necessariamente seguire il percorso lineare nel tempo che è stato mostrato al convegno: potrebbe facilmente accadere che nei primi anni si concentri tutta la costruzione consentita nel diffuso, procedendo come nel passato, e si lasci ai futuri amministratori il divieto totale di costruzione (o l’impiccio di richiedere alla Regione un ulteriore 3%!).

Qui articoli contro il progetto di legge urbanistica regionale dell' Emilia-Romagna, di Bonora, Gibelli, Camagni, Cavalcoli e Righi presentati al Convegno "privatizzare l'urbanistica" o scritti per eddyburg. Diciamo no sino all'ultimo minuto!


Rigenerazione urbana, un nuovo ciclo per la rendita passiva di Paola Bonora
L’Emilia che si autorappresenta nella proposta di legge urbanistica non è più la regione che definiva “democratica” la pianificazione e cercava meccanismi di riequilibrio territoriale e assieme sociale. È diventata la migliore paladina del neoliberismo, della crescita diseguale e senza regole. Relazione al convegno “Privatizzare l’urbanistica?”, Bologna, 15 ottobre 2017.

Una legge sottomessa agli interessi immobiliari, fatale per la finanza pubblica locale di Roberto Camagni
Il progetto di legge della Regione Emilia-Romagna persegue l’obiettivo della rigenerazione urbana attraverso inutili sconti fiscali agli operatori privati e pericolose premialità sui volumi, che rischiano di approfondire la crisi finanziaria dei comuni e densificare senza qualità.

Diciamo no alla privatizzazione dell’urbanistica in Emilia Romagna fino all’ultimo minuto utile! di M.C.Gibelli
Un resoconto del convegno "Privatizzare l’urbanistica", promosso dai gruppi assembleari L’Altra Emilia-Romagna, Misto (Art Uno-MDP) e Sinistra Italiana per discutere dell’inaccettabile progetto di legge urbanistica regionale, Bologna, 15 novembre 2017.

La linea del Piave di Piero Cavalcoli

Una critica su due temi centrali del progetto di legge urbanistica dell’Emilia Romagna: le misure per il controllo del consumo di suolo e per la rigenerazione urbana affidata alla negoziazione pubblico/privato. E alcune proposte per il “ravvedimento operoso” in sede di approvazione. Testo per conferenza "Privatizzare l'urbanistica.

Una dozzina di “semplificazioni” che ci complicheranno la vita di Ezio Righi

Una riflessione del responsabile territorio di Italia Nostra Regionale sui disastri che produrrebbero le disposizioni di “semplificazione” formulate nel progetto di legge urbanistica regionale, Relazione presentata al convegno “Privatizzare l’urbanistica?”, Bologna, 15 novembre 2017.

Consumo di luogo. Neoliberismo nel disegno di legge urbanistica dell’Emilia-Romagna, a cura di Ilaria Agostini, prefazione di Tomaso Montanari
Un istant-book scritto nella primavera 2017 per criticare la minaccia neoliberista della regione ex capofila del buongoverno urbanistico. Con scritti di Alleva, Berdini, Bevilacqua, Bonora, Caserta, Cervellati, Dignatici, Foschi, Losavio, Marson, Quintavalla, Righi, Rocchi, Salzano.


Neocapitalismo all’emiliana: se la città è una “public company" dalla città invisibile online

Un'ulteriore analisi critica della una legge. Corruptio optimi pessima, dicevano gli antichi. Contiene riferimenti ad articoli e lettere aperte inviate alla regione dalla fine del 2016 ad oggi.



Un resoconto del convegno "Privatizzare l’urbanistica", promosso dai gruppi assembleari L’Altra Emilia-Romagna, Misto (Art Uno-MDP) e Sinistra Italiana per discutere dell’inaccettabile progetto di legge urbanistica regionale, Bologna, 15 novembre 2017.

A Bologna il 15 novembre scorso si è svolto un interessante incontro di riflessione critica sull’inaccettabile progetto di legge urbanistica regionale, approvato dalla Giunta e in dirittura d’arrivo in Consiglio Regionale. Frutto di una iniziativa congiunta dei gruppi assembleari L’Altra Emilia-Romagna, Misto (Art Uno-MDP) e Sinistra Italiana, l’incontro è stato presieduto e introdotto da due rappresentanti 'storici' della tradizione di eccellenza in materia di pianificazione urbanistica e territoriale ben nota anche in ambito internazionale: Pierluigi Cervellati e Piero Cavalcoli. Fra i relatori, alcune figure chiave di amministratori regionali che, nel passato recente, hanno saputo promuovere scelte molto innovative in materia di riforme urbanistiche (Angela Barbanente per la Puglia e Anna Marson per la Toscana) e alcuni accademici, studiosi e professionisti da sempre attenti alle vicende urbanistiche emiliano-romagnole e con forti legami, di amicizia e di condivisione culturale, con gli urbanisti che si sono assunti l’impegno di strutturare l’incontro (Paola Bonora, Roberto Camagni, Maria Cristina Gibelli, Rodolfo Lewanski, Silvia Prodi ed Ezio Righi).
Raffaele Donini, Assessore regionale all’Assetto del territorio, che aveva in un primo tempo garantito la sua presenza a quella che avrebbe potuto costituire una occasione di confronto critico rilevante, ha dichiarato forfait all’ultimo momento. Ha preferito probabilmente presenziare all’inaugurazione di FICO (Fabbrica Italiana Contadina) Eataly World Bologna, il “parco agroalimentare più grande del mondo”? Certamente si trattava di un’occasione pubblica meno impegnativa e più affine alla sua visione dell’urbanistica come coacervo di progetti a forte impatto mediatico e sicura redditività (privata e cooperativa).
E, d’altra parte, il protagonista chiave di FICO, Oscar Farinetti, non è l’imprenditore, indubbiamente 'di successo' e amicissimo di Matteo Renzi, che aveva ricevuto, dall’attuale sindaco di Milano e allora amministratore delegato di EXPO 2000, l’assegnazione diretta dell’appalto di tutta la ristorazione di quella grande ‘abbuffata’ alimentare (in senso metaforico, ma anche letterale)?
Saranno infatti i privati i futuri attori con cui le amministrazioni locali dovranno cimentarsi, tentando, in un gioco in cui le regole sono state quasi completamente azzerate, di far valere tutta la loro capacità negoziale nell’amministrare il territorio. È questa la semplificazione decisionale di cui è pericolosamente impregnato tutto il testo del progetto di legge. La proposta di riforma urbanistica è infatti un coacervo di norme e procedure deregolative inquadrate da un solo "principio" (che ovviamente tale non è) il quale viene immediatamente enunciato all’articolo 1, comma 3 dell’indigeribile testo di legge: “valorizzare la capacità negoziale dei Comuni”.
Vi ricordate Maurizio Lupi? Già nel 2005 quando era parlamentare di Forza Italia era stato il primo relatore di una proposta di Legge di principi, ampiamente condivisa da tutto l’arco parlamentare, che naufragò solo per lo strappo di Fini da Berlusconi. In quel testo di legge l’unico vero 'principio' era costituito dal “sostituire atti negoziali agli atti autoritativi”. Sempre Lupi, questa volta autorevole ministro del governo di Matteo Renzi, ci aveva ritentato in maniera ancora più radicale nel 2014 con il suo disegno di legge “Principi in materia di politiche pubbliche territoriali e trasformazione urbana”, nel quale si elevava a principio, largamente incostituzionale, il diritto d’iniziativa e di partecipazione dei privati ai procedimenti di pianificazione, anche “al fine di garantire il valore della proprietà”.
Il progetto di legge approvato dalla giunta regionale dell’Emilia Romagna sembra realizzare 'al meglio', con più perentorietà di altri apparati legislativi regionali già vigenti, il sogno dell’ex-ministro Lupi. Addolora il fatto che non solo in Lombardia, che da più di venti anni sta sperimentando il modello Lupi, o in altre Regioni governate stabilmente dalla destra, ma anche in questa regione stabilmente retta dalla sinistra (se ancora il termine ha un significato), stia per realizzarsi il crepuscolo del buon governo dei beni comuni e l’eclissi della pianificazione urbanistica e territoriale.
eddyburg, da qui alla data di approvazione della legge in consiglio regionale, continuerà a pubblicare tutti gli interventi critici che perverranno alla redazione (in particolare, quelli dei relatori che hanno partecipato all’incontro di Bologna). Cominciamo oggi, allegando il testo, scritto da Piero Cavalcoli,
su alcuni emendamentiirrinunciabili in materia di consumo di suolo e di rigenerazione urbana e il contributo di Ezio Righi (responsabile territorio di Italia Nostra Regionale) lucidamente critico sulle sedicenti ‘semplificazioni’ previste dalla proposta di legge.
Rispolveriamo, per l’occasione, l’immagine di Big Bad Wolf che abbiamo utilizzato nelle passate battaglie contro Maurizio Lupi e le sue riforme urbanistiche. Perché riscopriamo nei 'legisti' emiliano-romagnoli, nel loro progetto di totale e inaccettabile privatizzazione dell’urbanistica, delle affinità inquietanti con quel personaggio e con il suo disegno strategico di svendita a prezzi di saldo della città e del territorio.
Riferimenti
Le registrazioni video delle sessioni mattutina e pomeridiana del convegno sono visualizzabili ai seguenti indirizzi:

15.11.2017 AM - Per un suolo felice, privatizzare l'urbanistica?

15.11.2017 PM - PRIMA PARTE - Per un suolo felice, privatizzare l'urbanistica?
15.11.2017 PM - SECONDA PARTE - Per un suolo felice, privatizzare l'urbanistica?

Articoli e link alle relazioni conferenza Privatizzare l'urbanistica finora pervenuti a eddyburg:
Ezio Righi, Una dozzina di “semplificazioni” che ci complicheranno la vita
Piero Cavalcoli, La linea del Piave



Sul progetto di legge dell'Emilia Romagna, per criticare la minaccia neoliberista della regione ex capofila del buongoverno urbanistico, nella primavera 2017 è stato pubblicato un istant-book dal titolo Consumo di luogo. Neoliberismo nel disegno di legge urbanistica dell’Emilia-Romagna, a cura di Ilaria Agostini, prefazione di Tomaso Montanari, testi di Alleva, Berdini, Bevilacqua, Bonora, Caserta, Cervellati, Dignatici, Foschi, Losavio, Marson, Quintavalla, Righi, Rocchi, Salzano. Il libro è scaricabile qui.

La città invisibile online, 22 novembre 2017. Prosegue la marcia della distruzione del buongoverno urbanistico nella regione che una volta era all'avanguardia. Un'ulteriore analisi critica di una legge che abbiamo già denunciato. Corruptio optimi pessima, dicevano gli antichi; con riferimenti

Il 29 novembre, presso l’Assemblea legislativa della Regione Emilia-Romagna è in calendario l’approvazione della proposta di legge urbanistica regionale, ferale attacco alla pianificazione delle città e del territorio. In nome dell’interpretazione del Piano come atto autoritario, l’urbanistica viene oggi annientata. Autoritariamente, tuttavia.

Il disegno di legge, animato da spirito neocapitalistico, riprende e attualizza temi e linguaggio della cosiddetta, mai varata, legge Lupi (2005). La deregulation auspicata dagli industriali (coinvolti, del resto, nella redazione del testo normativo) si invera in ogni passo del testo di legge, accompagnato per mesi da una propaganda istituzionale a suon di slogan: stop al consumo di suolo, rigenerazione urbana etc.

Con gli “accordi operativi” il Ddl ricorre massicciamente alla contrattazione pubblico-privato, nel vuoto pianificatorio. Dietro il paravento della “rigenerazione urbana” nasconde un quadro di demolizioni, anche nei centri storici, e di dislocamento (displacement) dei residenti. A cinquant’anni dal decreto 1444/1968, la proposta legislativa annulla gli standard urbanistici che garantivano ai cittadini italiani l’accesso universale ai servizi e al verde urbano. Per un commento critico corale, approfondito e comparato, rimandiamo al libro “Consumo di luogo. Neoliberismo nel disegno di legge urbanistica dell’Emilia-Romagna” (Pendragon, 2017).

Ma, tecnica a parte, vogliamo qui sollevare la questione politica.

La proposta di legge si fonda su una struttura logico-interpretativa di stampo squisitamente economicista. La «città è una public company» affermano i funzionari regionali (cfr. la registrazione ufficiale del convegno tenutosi in Regione Emilia-Romagna il 15 novembre 2017[1]). E se la città è una società per azioni ad azionariato diffuso, se i cittadini sono i «proprietari della città» (ibidem), la rigenerazione urbana – abbandonato qualsivoglia carattere progressivo in senso sociale – diventa uno strumento di «convincimento» dei cittadini a «investire sul patrimonio di cui sono proprietari» (ibidem). Chapeau: la casa passa da diritto ad asset, a mero oggetto di investimento. La casa, sullo stesso piano di merci e di titoli finanziari. In questo facile sillogismo, l’urbanistica si trasforma in disciplina della negoziazione. Al macero dunque i cittadini in affitto e quelli che neanche si possono permettere regolarmente un tetto a pigione.

All’interno della logica mercantilista, si sa, qualunque forma di pianificazione contrasta con la libertà incondizionata, carattere fondante dell’economia di Mercato. E perciò la Regione che fu il faro dell’urbanistica italiana (e, per certi versi, europea) dà oggi guerra al Piano. In luogo dei «metodi predittivi» (ibidem) che «consegnano la rendita a chicchessia» (ibidem), è la “strategia” che «dà il comando». Dunque, contribuire all’annullamento delle diseguaglianze sociali e fornire un buon ambiente di vita – compiti costantemente sotto attacco da parte della speculazione fondiaria, immobiliare e finanziaria – sono ora in capo alla Strategia (art. 34), a un’arte militare.

Chi poi realmente sia destinato al comando sulle trasformazioni del territorio comunale è una questione che non trova risposta nell’articolato, se non nell’augurale espressione di un intento formulato tra i principi generali: «la presente legge valorizza le capacità negoziali dei Comuni» (art. 1). È sicuro invece che Comuni e (grandi) proprietari si produrranno in tavoli di “co-decisione” assai poco democratici – chi, come decide? in quali sedi? – e punto partecipati.

Se approvata, la legge sottrarrà ai Comuni la potestà normativa sulle trasformazioni edilizie e territoriali, contro il dettato costituzionale. Il Comune infatti, secondo il Ddl emiliano, «non può» quantificare le dimensioni volumetriche delle trasformazioni, né localizzarle (art. 33, comma 5). «Non può»: lo ripetiamo, è testo di legge. «Non può» redigere tavole, né disporre una disciplina di dettaglio: nessuno deve contrastare le presunte virtù autoregolative del Mercato.

È in questa visione normativa, basata su costi, rendita, produttività, profitability, che si inserisce lo sbarramento del 3% di suolo nuovamente consumabile (non riguardante però insediamenti produttivi e logistici che si ritengano “strategici”; art. 6, comma 5). Le previsioni edilizie dei comuni emiliani si configurano oggi come rendita passiva: 250 kmq di nuova edificazione, troppi in periodo di crisi (ma tali non erano prima del 2008…). Il 3%, che comporterà la cancellazione delle previsioni comunali inattuate, entra in vigore, si badi bene, non prima di tre/cinque anni di “interregno” che vedranno, crisi o non crisi, ulteriore cementificazione.

Nella ratio del Ddl, il Piano comunale rappresenta il retaggio di un passato da dimenticare, scomodo reperto di una «collettivizzazione forzata a mezzo di violenza di Stato» (C17). Ma i mezzi per impedire l’autogoverno della società locale, e la conseguente formazione del Piano come espressione del progetto collettivo di tutela e trasformazione della città e del territorio, hanno proprio il sapore di quella “violenza” che si vorrebbe ora obliterare. Eterogenesi dei fini o stalinismo al servizio del Capitale?

*Gruppo urbanistica perUnaltracittà[

1] La registrazione è consultabile, per novanta giorni dalla sua pubblicazione, al seguente indirizzo: http://videocenter.lepida.it/videos/video/3404/. Il convegno, intitolato “Privatizzare l’urbanistica? Commento alla proposta di legge urbanistica delle Regione Emilia-Romagna”, è stato organizzato dai gruppi consiliari: Altra Emilia Romagna, Gruppo Misto (Art. 1-MDP) e Sinistra Italiana.

Riferimenti

Oltre ai testi indicati nell'articolo vedi anche su eddyburg: 27 novembre 2016, Italia nostra: Una legge dell'Emilia-Romagna per l'abolizione della disciplina urbanistica; 11 dicembre 2016, lettera aperta: Emilia-Romagna Dall'avanguardia del lavoro per una città migliore all'apripista per la rottamazione del territorio; 26 gennaio 2017, Eddyburg: Diciamo NO all disegno di legge della Regione Emilia-Romagna;15 agosto 2017, Piergiovanni Alleva e Paola Bonora: repliche a Donini

Una critica su due temi centrali del progetto di legge urbanistica dell’Emilia Romagna: le misure per il controllo del consumo di suolo e per la rigenerazione urbana affidata alla negoziazione pubblico/privato. E alcune proposte per il “ravvedimento operoso” in sede di approvazione. Testo per la conferenza "Privatizzare l'urbanistica?".

Come credo sia opinione comune, il progetto di legge cammina sostanzialmente su due gambe: la limitazione del consumo di suolo e l’alleggerimento delle regole e dei controlli che hanno fino ad ora disciplinato gli interventi sul territorio costruito, la cosiddetta “rigenerazione urbana”. Gli altri due obiettivi dichiarati (contrasto alla corruzione e semplificazione delle procedure) possono essere ritenuti stampelle accessorie a queste due gambe, e possono essere sostanzialmente riconducibili ad esse. Su queste due gambe devono quindi essere concentrate le critiche e stabilite le politiche di contrasto al progetto di legge.
Noi sosteniamo, e anche a questo proposito credo che non ci siano divergenze tra noi, che sul primo tema, la limitazione del consumo di suolo, la disciplina proposta, oltre a non corrispondere appieno a quanto sarebbe necessario per riportare ordine nelle problematiche di governo del territorio, è sostanzialmente inefficace. Per due motivi concorrenti: da un lato la disordinata e remissiva disciplina proposta per il cosiddetto “periodo transitorio” (i 3/5 anni di moratoria concessi alla politica di contenimento) che, come è possibile dimostrare con stime attendibili, rischia di vanificare ogni benefico effetto del contenimento proposto e, dall’altro, la rinuncia ad attribuire al livello appropriato il governo e la gestione di questo contenimento che, come non ci si stancherà di affermare, dovrebbe prioritariamente combattere la dispersione (il cosiddetto “sprawl”), fenomeno decisamente più preoccupante (sia sul terreno ambientale che su quello della funzionalità delle reti) della impermeabilizzazione dei suoli.
Sul secondo tema, e cioè l’auspicato avvio di una stagione impegnata nel recupero e riuso del costruito siamo convinti, anche in questo caso credo senza eccezioni, che la disciplina proposta, nell’illusione che l’abbattimento delle regole e l’esaltazione del ruolo dell’iniziativa privata siano le chiavi per riattivare il meccanismo inceppato dell’edilizia, si converta nella rinuncia alla riserva pubblica sull’azione di governo urbano e del territorio. Anche in questo caso per due sostanziali motivi: da un lato per la rinuncia ad una definizione pubblica e preventiva del futuro delle aree più delicate della città e del territorio (quelle in sofferenza nel costruito e quelle da dedicare alle nuove quote ammissibili al di fuori del territorio urbanizzato), abbandonate ad una spericolata negoziazione tramite accordi pubblico/privato appena condizionati da una fumosa “strategia”. Dall’altro per la disciplina proposta per la maggioranza del territorio, urbano ed extraurbano, non destinata ad accordi ma affidata a procedure che umiliano sia le regole democratiche della decisione che quelle dell’autonomia comunale.

In che cosa può dunque consistere la preannunciata “linea del Piave”?
E’ necessario che la Giunta, sui quattro punti descritti, dia segni di significativo ravvedimento, in assenza dei quali, è difficile non considerare altamente negativo il complesso delle norme proposte e tale da rappresentare, invece che un avvio a soluzione delle problematiche individuate, un sostanziale peggioramento della situazione attuale.
Riassumendo in conclusione i temi (dei quali, se si ritiene necessario, può essere fornita una trattazione di maggior dettaglio), si deve esprimere fermo contrasto a:
1. la vanificazione delle disposizioni di contenimento del consumo di suolo a seguito delle eccezioni concesse per il periodo transitorio (art.6, in particolare);
2. l’inefficacia delle medesime disposizioni a seguito del sostanziale indebolimento della disciplina di governo a livello territoriale (artt.40, 41 e 42);
3. la rinuncia alla definizione pubblica e preventiva delle destinazioni e delle densità delle previsioni (artt.34/38);
4. il ricorso a procedure di formazione ed approvazione degli strumenti urbanistici che umiliano il dibattito dei consigli, la partecipazione e l’autonomia comunale.
Ma che può significare, in concreto, “fornire segni di significativo ravvedimento”? Su quali specifici argomenti è indispensabile ricevere significative “aperture”?
Per quanto riguarda il tema della limitazione al consumo di suolo e della paventata inefficacia delle disposizioni:
1. sull’aspetto della “quantità della riduzione” è necessario che, in base ad una ragionevole e documentata stima degli effetti delle eccezioni al calcolo, concesse dall’attuale articolato (in particolare dall’art.6), siano proposti dispositivi che riducano in modo drastico tali effetti, in una gamma di soluzioni che vanno dall’eliminazione totale delle eccezioni ad una programmata azione di controllo e di riserva di intervento regionale qualora si verificassero i paventati eccessi e le norme di riduzione (da 250 Km quadrati ai 70 garantiti, secondo le promesse della Giunta) risultassero, nel corso del periodo transitorio, sostanzialmente disattese;
2. sull’aspetto della “qualità della riduzione” è necessario che venga riconosciuto che la limitazione (calcolata tramite riferimento alla superficie del territorio urbanizzato) deve risultare certa, sincrona, obbligatoria, ed infine, territorialmente significativa. “Certa” significa certificata, vale a dire riconosciuta ed amministrativamente legittima e documentabile (essa deve dunque discendere da un atto amministrativo la cui rispondenza ai dettami dell’art.32 deve essere validata). “Sincrona” significa assunta contemporaneamente in tutti i Comuni (o almeno entro un segmento temporale ragionevole), il che rappresenta l’unica misura in grado di valutare, a livello regionale, l’esatta dimensione della riduzione di consumo. “Obbligatoria” significa derivante da disposizioni di carattere perentorio e non ordinatorio, tali cioè da specificare che accade se la norma di riduzione non viene rispettata. “Territorialmente significativa”, infine, significa solidamente connessa (con riferimento agli artt.40, 41 e 42) con le strategie di pianificazione territoriale regionali e provinciali, garanti di una equilibrata distribuzione dei “pesi” e di un loro equilibrato rapporto con le reti, i servizi e le fragilità ambientali.
Per quanto riguarda il tema della rigenerazione urbana e della paventata rinuncia alla riserva pubblica sull’azione di governo urbano e del territorio:
1. sulla rinuncia ad una definizione pubblica e preventiva del futuro delle aree più delicate della città e del territorio (artt…31/38) è necessario che venga riconosciuto che, in assenza di definite ed esaurienti disposizioni relative agli elementi costitutivi della cosiddetta “strategia per la qualità urbana ed ecologico ambientale” (art.34, che disciplina l’unico riferimento conformativo degli accordi operativi) è necessario che sia stabilito (nel corpo legislativo e non mediante un successivo atto tecnico della Giunta, che sarebbe sottratto ad ogni controllo democratico) il range di valori che possono dar senso alle previsioni (anche se “di massima”, come specificato dall’articolato) un range relativo sia alle destinazioni d’uso che agli indici e che perciò permetta di formulare la necessaria valutazione di sostenibilità ambientale degli interventi;
2. sulle procedure di formazione e di approvazione delle scelte di pianificazione è necessario che venga riconosciuta la necessità di ripristinare l’assoluta centralità del Consiglio e di condividere l’esigenza di evitare, in nome della semplificazione, ogni ingiustificata sovraesposizione del ruolo della Giunta, così come va riconosciuta l’esigenza di confermare gli strumenti di regolazione delle esigenze di trasformazione ed adeguamento del patrimonio costruito (con particolare riferimento alle periferie urbane ed al territorio agricolo) da sempre riconducibili alla sfera dell’autonomia comunale ed attualmente garantiti dalla legge regionale vigente.

Una riflessione del responsabile territorio di Italia Nostra Regionale sui disastri che produrrebbero le disposizioni di “semplificazione” formulate nel progetto di legge urbanistica regionale, Relazione presentata al convegno “Privatizzare l’urbanistica?”, Bologna, 15 novembre 2017.

1. Sulle relazioni del nuovo sistema di pianificazione con l’ordinamento regionale e provinciale (o di area vasta)
Il nuovo sistema di pianificazione dispone obblighi di completa revisione degli strumenti vigenti. Leggi, regolamenti, delibere regionali in materie disparate, che variano dalla protezione dell’ambiente all’illuminazione, fanno riferimento al sistema di pianificazione articolato dalla legge regionale 20/2000 su PSC, RUE e POC. Su tale sistema sono anche strutturati PTCP e piani di settore, dal commercio all’emittenza. Questo esteso corpo normativo interviene sulla disciplina del territorio mediante direttive e indirizzi, cui la pianificazione urbanistica deve conformarsi. L’estraneità del nuovo sistema di pianificazione proposto rispetto all’ordinamento regionale e provinciale vigente pone problemi di compatibilità e conflittualità anche insanabili.
Il progetto di legge interviene sulla questione in modo parziale (ed evidentemente improvvisato) con le due righe del comma 2 dell’articolo 74, che cancellano i PTCP per quanto non corrisponde ai contenuti che il progetto stesso attribuirebbe ai piani territoriali di area vasta (PTAV e PTM). La genericità di questi contenuti non consentirebbe però a chi si accinga a redigere un PUG di discriminare in un PTCP vigente le disposizioni che conservano efficacia, e che dovrebbe osservare, da quelle che sarebbero caducate.

Sarebbe pertanto indispensabile che una selezione univoca delle disposizioni che mantengono efficacia nei PTCP fosse compiuta responsabilmente dalle amministrazioni provinciali o di area vasta, prima dell’avvio del nuovo indirizzo regionale, secondo modalità aperte alla consultazione e partecipazione; e che conseguentemente la decorrenza del termine per l’avvio dell’adeguamento della pianificazione urbanistica comunale fosse subordinato alla conclusione di questo adempimento da parte della Provincia. Sarebbe inoltre necessario che gli adeguamenti da parte della Regione e dei soggetti di area vasta prescritti dal comma 1 del medesimo articolo 74 non fossero limitati agli strumenti di pianificazione territoriale, ma riguardassero totalità dei dispositivi di legge o regolamentari che fanno riferimento al sistema di pianificazione disposto dalla legge regionale 20/2000.

2. Sul passaggio al nuovo sistema di pianificazione
I dispositivi sulle modalità del passaggio al nuovo sistema di pianificazione fondato sul PUG e sugli accordi operativi esigono due ordini di importanti modificazioni. Il primo riguarda la differenziazione fra i comuni dotati di PSC e RUE e quelli dotati di PRG, tutti egualmente soggetti ad avviare entro tre anni la formazione del PUG, ma i primi esonerati dalla consultazione preliminare e con procedimento abbreviato. Il PUG è un nuovo strumento urbanistico generale, completamente diverso dal PSC, dal RUE e dal POC, che li soppianta integralmente con contenuti ed elementi costitutivi del tutto diversi. É una diversità sostanziale che esige in ogni caso la consultazione preliminare e adeguati tempi di istruttoria, analogamente ai comuni ancora dotati di PRG.
I comuni che all’entrata in vigore si trovassero con PSC solo adottato, dovrebbero convertirlo in PUG e come tale approvarlo, senza nemmeno ripubblicarlo. É una disposizione irragionevole e irrazionale, che non tiene conto della sostanziale estraneità dei due strumenti quanto a principi, forme e contenuti, e che dovrebbe essere cassata. Ai comuni che hanno quantomeno convocato la conferenza di pianificazione è necessario dare tempo e modo di completare il procedimento di formazione del PSC e del RUE. Tutti ci comuni sarebbero quindi soggetti alle medesime condizioni e tempistiche per dotarsi di PUG.
Il secondo ordine di questioni riguarda le relazioni tra la pianificazione urbanistica e la pianificazione territoriale. Il comma 1 dell’articolo 74 dà tempo tre anni per formare PTF, PTM e PTAV. Entro il medesimo termine, ma nel loro caso con disposizione perentoria, i comuni dovrebbero avviare l’adeguamento della loro strumentazione urbanistica. Va dunque rilevata l’assurdità di prevedere (anzi, di forzare!) un rinnovamento generale della pianificazione urbanistica indipendentemente dal rinnovamento della pianificazione territoriale di area vasta, che ha la funzione primaria di orientarla e dirigerla.
3. Sull’attuazione degli strumenti urbanistici vigenti
L’articolo 4 detta disposizioni intese a salvaguardare i cosiddetti diritti acquisiti ammettendo entro tre anni accordi operativi in deroga al POC, da confermare successivamente nel PUG. Limita inoltre tale facoltà al triennio successivo all’entrata in vigore della nuova legge (che equivale a vietare la formazione di ulteriori strumenti urbanistici di attuazione), come fattore di pressione per sollecitare la tempestiva formazione dei PUG.
Nel caso di PSC vigenti, il ricorso ad accordi operativi in luogo del rinnovo o di integrazioni del POC e della formazione di PUA soffre di debolezze intrinseche:
- è stato autorevolmente osservato che accordi non possono conferire diritti edificatori che il PSC per legge non attribuisce, e che spetta solo al POC attribuire;
- il programma pluriennale di attuazione (PPA) è tuttora obbligatorio (articolo 13 legge 10/1977): se non c’è il POC a supplirlo le attuazioni sarebbero illegittime;
- non è ammissibile discriminare le proposte di accordi operativi da accogliere mediante una semplice deliberazione consiliare, e senza procedere a un atto di pianificazione motivatamente selettivo qual è il POC;
- l’applicazione degli accordi operativi è condizionata dalla costituzione del Comitato Urbanistico e da altri atti successivi all’entrata in vigore della nuova legge.
Sia nei comuni dotati di PSC, sia in quelli in cui vige un PRG, le previsioni degli attuali piani possono essere normalmente regolate con gli strumenti del POC e dei PUA, integrati al caso da accordi con i privati ai sensi dell’articolo 18 della legge regionale 20/2000. Il PUG potrebbe poi confermarli, nel limite massimo di un incremento del 3% rispetto al territorio urbanizzato attuale, con le eccezioni ammesse dall’articolo 6, comma 6, opportunamente emendato.
4. Sul regime degli strumenti urbanistici vigenti (PSC e PRG)
L’articolo 4 dettaglia i provvedimenti che i comuni possono assumere sulla loro strumentazione urbanistica, lasciando invariate le facoltà dei comuni in materia fino alla scadenza del terzo anno dall’entrata in vigore della legge. La casistica non è esaustiva, non comprende ad esempio i casi di rinnovo o modifica dei POC, e limita la possibilità di modifiche e aggiornamenti della pianificazione urbanistica vigente a varianti specifiche, di natura indefinita. La formazione di un nuovo POC, quando il precedente sia giunto a scadenza, difficilmente può essere considerata tale.
5. Sul sistema di pianificazione urbanistica (prima questione)
Tutte le disposizioni del progetto di legge che riguardano il sistema di pianificazione urbanistica sono state sino ad ora orientate dalla ricerca di un principio ordinatore che distingue quanto è possibile e doveroso disciplinare con efficacia cogente e stabile anche nel lungo termine, e quanto deve essere invece rimesso a determinazioni apposite, da assumere con agilità e tempestività a fronte delle esigenze e delle opportunità che si presentano nel corso del tempo.
E’ questa una questione che nella sostanza ripropone quelli che avrebbero dovuto essere i rispettivi ruoli del PSC da un lato, e del RUE e del POC dall’altro. Se compreso e correttamente applicato, il PSC avrebbe dovuto definire l’assetto a lungo termine del territorio, mediante localizzazioni e quantificazioni di maglia larga, strutturali appunto. La regolazione dettagliata dell’edificabilità sarebbe così spettata a RUE e POC. Purtroppo i ruoli dei tre strumenti sono rimasti largamente incompresi e stravolti nella concreta applicazione.
L’unificazione della disciplina urbanistica generale nel solo PUG ripropone la contraddizione fra la necessaria rigidità di alcuni dei suoi contenuti, e l’indispensabile adattabilità di altri. Il progetto di legge intenderebbe risolvere questa contraddizione destituendo di cogenza o addirittura sopprimendo la disciplina preventiva delle trasformazioni intensive, sia per i nuovi insediamenti che per le rigenerazioni urbane, interamente rimessi ad accordi operativi formati caso per caso, e sottratti a ogni possibilità di valutazione preventiva, sistematica e cogente, nell’ambito del PUG.

Le questioni della necessità di disciplina “diretta” delle trasformazioni diffuse nei territori urbanizzato e rurale sono in verità percepite dal progetto di legge, che abbozza una risposta che disciplinerebbe il territorio urbanizzato mediante uno schema di assetto del territorio urbanizzato (articolo 33, comma 2) e una disciplina urbanistica di dettaglio (comma 4). Questa disciplina di dettaglio è però irrigidita in modo intollerabile dall’assoggettamento di qualsiasi modifica, anche di minima entità, al medesimo procedimento che disciplina la formazione del PUG, del PTAV, del PTR... (ma non quella degli accordi operativi).

La soluzione andrebbe cercata esplicitando e definendo in modo inequivocabile i contenuti delle due componenti previste per il PUG, che l’articolato attuale mantiene vaghe e viziate da serie contraddizioni:
- una componente strategica, corrispondente allo Schema di assetto del territorio urbanizzato prescritto dall’articolo 33, comma2;
- una componente esecutiva, corrispondente alla disciplina urbanistica di dettaglio prevista dall’articolo 33 al comma 4.
La prima dovrebbe essere cogente nei confronti della seconda; la seconda cogente sulle trasformazioni fisiche e funzionali del territorio mediante una disciplina direttamente eseguibile sulla generalità del territorio e con il rinvio a strumenti attuativi per i casi complessi e particolari.
6. Sul sistema di pianificazione urbanistica (seconda questione) - Lo Schema di assetto del territorio urbanizzato
Lo Schema di assetto del territorio urbanizzato dovrebbe dunque ripartire il TU in parti (di ampiezza variabile) che possiedono caratteristiche omogenee, dal punto di vista funzionale, morfologico, ambientale, paesaggistico e storico culturale, a cui riferire politiche unitarie. Queste politiche unitarie dovrebbero consistere in primo luogo nell’accertare quantitativamente i carichi insediativi complessivi (quali il numero di abitazioni, e l’entità degli spazi assegnabili e funzioni terziarie e produttive o a funzioni particolari) che possono essere sostenuti da ciascuna delle diverse parti in cui ripartisce il territorio urbanizzato, principalmente in relazione a:
- potenzialità delle dotazioni territoriali esistenti e previste;
- stato presente e futuro della mobilità;
- caratteristiche qualitative e composizione tipologica degli insediamenti;
- limiti e condizionamenti posti da fattori ambientali e di sicurezza;
- disponibilità di dotazioni e spazi di pertinenza.
Per ciascuna di tali partizioni lo Schema di assetto del territorio urbanizzato deve inoltre quantificare la dotazione complessiva di attrezzature e spazi collettivi, le necessità di adeguamento o di realizzazione di infrastrutture e dotazioni ecologiche, impartire direttive e indirizzi di miglioramento qualitativo e funzionale. Natura e grado di specificazione delle disposizioni dovrebbero essere differenziate in relazione alla complessità dei processi e alla necessità di coinvolgimento di soggetti e risorse nelle trasformazioni intensive, in esercizio dell’autonomia comunale. In particolare, sulle porzioni di territorio da assoggettare a pianificazione attuativa unitaria e ad accordi operativi. Nulla vieterebbe che lo Schema potesse stabilire una latitudine anche ampia di possibilità di trasformazione, accertando in ogni caso i limiti cogenti di sostenibilità ambientale e territoriale, e quantificando i fattori determinanti in proposito. Le modificazioni dello Schema dovrebbero poi essere soggette a procedimenti quanto più agili fosse possibile, ma in ogni caso validate da adeguate valutazioni di sostenibilità ambientale e territoriale. Tutto ciò è sostanzialmente negato dalla disciplina dell’art.33.

7. Sul sistema di pianificazione urbanistica (terza questione) - La disciplina di dettaglio del territorio urbanizzato
Secondo il progetto di legge il PUG fornisce una univoca rappresentazione cartografica degli immobili interessati e stabilisce la disciplina urbanistica di dettaglio da osservare. Viene in questo modo riconosciuta la necessità di separare nel PUG la regolazione minuta delle trasformazioni da quanto è di valore strategico. Ma è distinzione compiuta in modo vago e sommario, rinviando la definizione dei disciplinai ad uno dei numerosi susseguenti atti di coordinamento tecnico previsti (si tratta di un atto di Giunta, sottratto al controllo del Consiglio).
La natura (e le relazioni reciproche) delle due componenti che vengono così riconosciute nel PUG sono invece questione centrale del sistema di pianificazione urbanistica, che è imperativo risolvere e definire compiutamente come contenuto essenziale della legge regionale urbanistica. Dovrebbe dunque essere istituito un apposito elemento costitutivo del PUG, la Disciplina di dettaglio del territorio urbanizzato, che con vincolo di coerenza alle indicazioni di natura strategica e generale dello Schema di assetto del territorio urbanizzato provvedesse a regolare con appropriato e differenziato dettaglio le trasformazioni ammissibili nel territorio urbanizzato.
Nella Disciplina urbanistica di dettaglio può essere configurato uno strumento di pianificazione efficace, atto a dominare la variegata complessità del territorio urbanizzato. E con essa sarebbe demarcato in modo univoco quanto va interamente rimesso all’autonomia decisionale dei comuni,con procedimenti e meccanismi di modifica e integrazione semplificati, che assicurino l’indispensabile tempestività di risposta alle esigenze e opportunità che sopravvengono nel tempo.
8. Sul sistema di pianificazione urbanistica (quarta questione) - La disciplina dei centri ed insediamenti storici nonché degli immobili di interesse storico-architettonico, o culturale e testimoniale
Sarebbe ovviamente doveroso che la legge urbanistica quantomeno due appositi articoli a questi temi, e rispettivamente:
- ai centri storici, compresi gli insediamenti storici del territorio rurale, omessi nel testo licenziato dalla Giunta;
- alla tutela degli immobili di interesse storico-architettonico, o culturale e testimoniale
Allo scopo di conferire e univocità alle diverse componenti che concorrono a comporre il PUG, e a queste riferire con chiarezza compiti e procedure correlate, sarebbe dunque opportuno assegnare al tema un distinto e apposito elemento costitutivo del PUG, denominato appunto Disciplina delle strutture insediative e degli immobili di interesse. L’assoggettamento prima a SCIA, adesso addirittura a CILA, degli interventi di restauro, sia scientifico che di risanamento conservativo, e la responsabilizzazione dei progettisti in ordine alla conformità delle opere, esige che natura, criteri e modalità delle opere ammissibili siano definiti con adeguato dettaglio, che le sole definizioni di legge dei diversi interventi non possono in alcun modo supplire.
Questo tanto più in quanto le modificazioni apportate alle definizioni degli interventi a partire dal DPR 380/2001 (tanto improvvide quanto frenetiche) hanno alterato le definizioni degli interventi per correlarle alle innovazioni nei procedimenti e delle sanzioni, tanto da renderle inutilizzabili come riferimenti per la disciplina urbanistica ed edilizia. Nella ristrutturazione edilizia è compresa una latitudine di opere che va dal piccolo spostamento di una finestra alla demolizione di un fabbricato e costruzione di un altro, in posizione e con sagoma differenti. Il ripristino tipologico è stato recentemente soppresso, e ricondotto anch’esso nella definizione della ristrutturazione edilizia, ormai onnicomprensiva.
Sarebbe dunque indispensabile, quindi, che la tutela e la valorizzazione del patrimonio edilizio di interesse disciplinassero le opere ammissibili sulle diverse categorie di immobili tutelati, lasciando ai procedimenti amministrativi il compito di accertare per le proprie finalità la natura dell’intervento progettato, nell’ambito della classificazione di legge.
9. Sul sistema di pianificazione urbanistica (quinta questione) - La disciplina delle nuove urbanizzazioni
Secondo l’articolo 35 del progetto di legge (Disciplina delle nuove urbanizzazioni) un qualsiasi pezzo di campagna non soggetto a tutele di legge, né allagabile o franoso o in rispetto stradale o simili potrebbe essere oggetto della localizzazione, attraverso accordi operativi, di nuovi insediamenti, indifferentemente destinabili a residenza, commercio, attività produttive o quant’altro più conviene. Sarebbero compresi fra questi i trasferimenti da interventi di rigenerazione urbana di potenzialità edificatorie sovrabbondanti o di diritti edificatori altrimenti acquisiti, di entità sia molto grande che minuscola.
I nuovi insediamenti sarebbero anche sottratti a qualsiasi valutazione di sostenibilità ambientale e territoriale, in quanto non valutabili né in sede di formazione del PUG perché di localizzazione, consistenza, natura del tutto ignote, né in sede di accordi operativi, che il progetto di legge non assoggetta a valutazione di sostenibilità alcuna. Né è pensabile che l’individuazione dei fattori preclusivi o fortemente limitanti alle trasformazioni urbane, o l’indicazione delle opportunità di sviluppo insediativo derivanti dalle dotazioni territoriali, infrastrutture e servizi pubblici previsti dal comma 6 dell’articolo 35 possano sostituire una seria valutazione di sostenibilità.
Assolutamente inammissibile è la preclusione posta dal medesimo comma 6 alla possibilità stessa di una disciplina urbanistica delle nuove urbanizzazioni, non ammettendo in nessun caso una rappresentazione cartografica delle aree idonee ai nuovi insediamenti. E’ dunque evidente che la stridente contraddizione fra questo comma e quanto disposto dall’articolo 34, comma 2, secondo il quale la Strategia per la qualità urbana ed ecologico ambientale definisce l’assetto spaziale di massima degli interventi, devrebbe essere risolta a favore di questa, affermandone contenuti e cogenza, e cassando, col comma 6, il divieto di pianificazione urbanistica dei nuovi insediamenti.
Oltre a riaffermare un’istanza basilare del governo del territorio, sarebbero così risolte altre contraddizioni:
- il comma 6 introduce la nozione di territorio extraurbano, aliena rispetto a tutti i dispositivi vigenti: fa parte o no del territorio rurale? Se sì, si pongono evidenti conflitti fra le rispettive discipline, in particolare con il divieto di nuove costruzioni non funzionali all’agricoltura nel territorio rurale; se no, in quale genere di territorio andrebbe classificato?
- parti di territorio lasciate non pianificate, né edificabili né rurali, si troverebbero soggette alle disposizioni dell’articolo 9 del DPR 380/2001, e quindi suscettibili di interventi di nuova edificazione nei limiti di una densità di 0,03 mc/mq per residenza o addirittura di un rapporto di copertura di 0,1 mq/mq per interventi a destinazione produttiva, commercio e direzionalità compresi. Una decina di ettari consentirebbe la costruzione di un ipermercato da diecimila metri quadrati, e su un solo ettaro potrebbero sorgere due o tre torri di uffici di altezza illimitata. È già successo, anche nel territorio regionale.
In applicazione della direttiva Bolkenstein le sole regolamentazioni ammissibili delle medie e grandi strutture di vendita sono quelle di natura urbanistica. In mancanza di una disciplina urbanistica cogente, potrebbero spuntare ovunque in modo incontrollato. E’ questo che si vuole?
10. Sul sistema di pianificazione urbanistica - La disciplina del territorio rurale
L’articolo 36 implicitamente definisce il territorio rurale quale complemento del territorio definito urbanizzato. Come già è stato accennato, questo dà luogo a contraddizioni insolubili: in quanto esterne al territorio urbanizzato le nuove urbanizzazioni ricadrebbero nel territorio rurale, dove è ammessa la realizzazione di nuovi fabbricati solo se funzionali all'esercizio dell’attività agricola, e dovrebbe essere presente una pluralità di altre limitazioni a tutela di questa. I dispositivi dell’articolo 36 confermano sostanzialmente l’impianto della legge regionale 20/2000, che detta prescrizioni direttamente efficaci, indifferenziate sull’intero territorio regionale, e quindi indifferenti a questioni di ambito territoriale circoscritto.
Primo esempio: limitare la realizzazione di nuovi fabbricati alle esigenze della conduzione agraria è più che giusto nelle aree forti di pianura. In una cinquantina di comuni montani almeno metà della popolazione risiede però nel territorio rurale, in piccoli nuclei abitati o case sparse. In un centinaio di comuni questa quota è almeno un terzo. Le esigenze di adeguamento e al caso integrazione delle residenze e degli spazi per attività economiche devono trovare risposta sul posto, con priorità al recupero ma anche con nuove costruzioni.
Secondo esempio: al fine di incentivare la totale rimozione di edifici non più funzionali all’attività e migliorare la qualità ambientale e paesaggistica del territorio rurale, ne è ammessa la riconversione ad altra destinazione secondo quote che in molti casi sono esagerate, in reazione alla diffusione e alla consistenza di strutture agricole e zootecniche dismesse, o di opere incongrue.
Per tenere debito conto delle differenziate condizioni ed esigenze dei territori, e soprattutto contrastare l’ulteriore spopolamento dei comuni montani, sarebbe dunque indispensabile attribuire la materia alla pianificazione territoriale a livello provinciale, ai PTAV, nell’ambito di solidi principi di legge.
11. Sulle modalità di approvazione e variazione della disciplina urbanistica
Secondo l’articolo 43 (Unificazione del procedimento di piano) l’approvazione del PUG e delle relative varianti sarebbe soggetta al procedimento unico, il medesimo che varrebbe anche per i piani territoriali regionali e di area vasta. Gli accordi operativi, cioè gli strumenti urbanistici cui sarebbe rimesso il compito di decidere e stabilire la disciplina di ciascun nuovo insediamento o rilevante intervento di rigenerazione urbana, sarebbero però soggetti non a questo procedimento unificato, ma a un procedimento appositamente congegnato, molto abbreviato e snellito, che esautora largamente il consiglio comunale.
Questo significa che anche modifiche di modestissima entità alla Disciplina dettagliata del territorio urbanizzato disposta dall’articolo 33, o a quella del territorio rurale di cui all’articolo 36, nonché la formazione e la modificazione di piani urbanistici attuativi sarebbero soggette al medesimo sistema di procedure prescritti per la formazione ed approvazione di un PUG o di un PTAV. E’ ragionevole? Stiamo semplificando?
Andrebbe di conseguenza ribadito che:
- non è pensabile di assoggettare perfezionamenti e adeguamenti puntuali, di valore strettamente locale, al medesimo procedimento disposto per la formazione del PUG e dei piani territoriali.;
- nel territorio urbanizzato soprattutto, e nel territorio rurale, la disciplina urbanistica degli interventi diretti dovrebbe risultare sollecitamente adeguabile alle esigenze e alle opportunità che si presentano nel corso del tempo, utilizzando procedimenti agili;
- analoghe esigenze richiederebbero la formazione, la modificazione e il rinnovo di piani urbanistici attuativi di iniziativa pubblica.
Più precisamente, nel territorio urbanizzato e nel territorio rurale la disciplina degli interventi diretti ha necessità di rapportarsi adeguatamente alla estesa latitudine di condizioni presenti nel territorio urbanizzato, anche con alto grado di dettaglio e differenziazione. Deve quindi essere agilmente perfezionabile e adeguabile in relazione alle esigenze ed alle opportunità che si manifestano nel corso del tempo.
La netta distinzione proposta fra gli Schemi di assetto costitutivi della Strategia per la qualità urbana ed ecologico ambientale (articolo 34 comma 2) da un lato, e la Disciplina di dettaglio del territorio urbanizzato e la Disciplina del territorio rurale (articoli 33 e 36) consente di rimettere interamente ai consigli comunali le modifiche a queste ultime, se coerenti alla Strategia, analogamente a quanto è da confermare per la formazione e modifica dei piani urbanistici attuativi. Ma in generale, per quanto infine riguarda le procedure di formazione ed approvazione dei Piani, il progetto di legge dedica un intero Capo (il III°) del Titolo III, dall’art.43 all’art.47. si tratta di un tema di grande delicatezza perché se fino a quanto detto fino ad ora il progetto sembra far danni al solo territorio, le disposizioni a riguardo sembrano far danni anche alla democrazia. A seguito dei dispositivi dell’art.45, il Consiglio adotta la proposta di Piano solo a seguito della proposta di decisione sulle osservazioni. Vale a dire che il Piano esposto, sulle scelte del quale vengono raccolte le osservazioni e magari si apre un processo partecipativo disciplinato dal comma 8 dell’art.45, non è il Piano adottato dal Consiglio, ma quello proposto dalla Giunta.
La semplificazione consiste nel tentare di evitare il passaggio di dibattito e voto in Consiglio che tradizionalmente veniva compiuto prima della esposizione e della raccolta delle osservazioni. Questa soluzione, tuttavia, oltre a riflettersi negativamente sui tempi nel caso la minoranza, in sede di adozione finale, facesse valere le proprie ragioni imponendo di modificare il Piano (costringendo in questo caso ad una seconda esposizione e raccolta di osservazioni) non può non umiliare il Consiglio, che è trattato come un estraneo rispetto la volontà del Comune finché non viene chiamato a discutere ed infine ad adottare un documento già condizionato dalla proposta di Giunta relativa alle osservazioni raccolte. L’opposizione dovrà in questo caso, per farsi sentire, agire come una qualsiasi associazione o privato cittadino, facendo formale osservazione alla proposta di Giunta.
Insomma, questa soluzione esclude l’ipotesi di una leale partecipazione della minoranza, magari collaborativa in considerazione della importanza delle decisioni da assumere. La disposizione proposta sembra dunque seriamente lesiva di un corretto comportamento democratico. Per quanto poi riguarda il procedimento di approvazione pare opportuno formulare due osservazioni.
La prima riguarda il comma 5 dell’art.46, che stabilisce una procedura di “silenzio/assenso” in caso che il termine di 120 giorni di cui al comma 2, relativo ai tempi concessi al Comitato Urbanistico per esprimere il proprio parere non risultassero sufficienti. Stabilire un termine perentorio di quattro mesi senza considerare le differenze di istruttoria che distinguono il Piano di Bologna da quello di Bettola sembra davvero un segnale della protervia delle Città/Stato, le vere autrici di gran parte delle disposizioni.
La seconda riguarda il sesto comma del medesimo art.46, che non dispone alcuna operazione di verifica della accettazione delle riserve espresse dal Comitato Urbanistico e che peraltro stabilisce che di alcune di queste il Comune possa allegramente infischiarsene “con motivazioni puntuali e circostanziate”.
12. Sull’efficacia e cogenza della disciplina urbanistica
E’ questo il tema su cui il PdL sembra operare il maggior sforzo di “semplificazione”. All’interno del TU l’art.33 comma 2 chiarisce che è compito del PUG individuare “con una cartografia a carattere ideogrammatico… le parti della città che presentano caratteristiche omogenee, dal punto di vista funzionale, morfologico, ambientale, paesaggistico e storico culturale e che, per questo, richiedono una disciplina uniforme”.
Quali caratteri deve possedere, secondo il progetto di legge, questa disciplina “uniforme” per le parti che posseggono “caratteristiche omogenee”? Lo chiarisce il successivo comma 3, dovendo il PUG, per ciascuna di queste parti definire “gli obiettivi generali per il miglioramento della qualità urbana e ambientale e le dotazioni territoriali, infrastrutture e servizi pubblici ritenuti necessari… nonché la gamma degli usi e delle trasformazioni ammissibili”. Sino a qui sembrerebbe nulla di nuovo, configurando la disciplina proposta null’altro che la tradizionale zonizzazione, a meno, naturalmente, della straordinaria sciocchezza che vorrebbe che quanto descritto potesse essere rappresentato da “una cartografia a carattere ideogrammatico”, come prescritto dal citato comma 2 dell’art.33.

Se non che, op là, il Comma 3 del medesimo art.33, dopo aver ricordato gli obiettivi generali, le dotazioni territoriali, la gamma degli usi e delle trasformazioni ammissibili, chiarisce che “in particolare” (il che ha tutta l’aria di significare “in sostanza”) il PUG “definisce, per ciascuna parte del territorio urbanizzato: a) gli interventi di addensamento e sostituzione urbana subordinati alla stipula di accordi operativi….b) gli interventi sul territorio urbano consolidato (perché “consolidato”? significa che gli interventi di “addensamento e sostituzione” sarebbero tipici di un tessuto urbano non consolidato? La prescrizione di suddivisione per parti “omogenee” del territorio urbanizzato sottintende quindi la suddivisione in parti consolidate e non consolidate? ndr) che possono essere attuati direttamente con la presentazione di un titolo abilitativo edilizio”, vale a dire, come chiarisce il successivo comma 4, le trasformazioni “attuabili per intervento diretto”.

Eccola dunque la semplificazione. Si tratta di sottrarre al Piano non tanto le regole di disciplina della quotidianità abitativa o produttiva (il tessuto “consolidato”, che resta disciplinato dalle attuali disposizioni) ma quelle relative alle aree “di addensamento e sostituzione”, che andrebbero decise volta a volta dagli accordi operativi, per i quali, recita il comma 5 dell’art.33, il PUG “non può stabilire la capacità edificatoria, anche potenziale, delle aree del territorio urbanizzato né fissare la disciplina di dettaglio degli interventi la cui attuazione sia subordinata ad accordo operativo”.
All’esterno del TU. E le nuove previsioni, quelle da contenere, in base all’art.5, al 3% della superficie del territorio urbanizzato? Anche esse vanno attuate attraverso accordi operativi, ma solo dopo che il PUG “ricostruisce la griglia degli elementi strutturali che connotano il territorio extraurbano e che costituiscono riferimento necessario per le nuove previsioni, e stabilisce i limiti, le condizioni e le opportunità insediative che ne derivano”. Per esse il Piano fornisce dunque localizzazioni e quantità? Sembrerebbe così, tanto più che il comma 5 dell’art.35 finalmente concede che il piano fornisca, “attraverso appositi elaborati cartografici, una puntuale rappresentazione dei sistemi ed elementi strutturali….e definisce attraverso apposita zonizzazione gli ambiti destinati ad assicurare la fattibilità delle opere pubbliche”. Siamo, almeno in questo caso, al linguaggio e agli strumenti dell’urbanistica?

Macchè, il comma successivo, come in un gioco da play station, smentisce quanto appena detto e chiarisce che “Gli elaborati di cui al comma 5 non contengono in nessun caso una rappresentazione cartografica delle aree idonee ai nuovi insediamenti bensì indicano, attraverso apposita rappresentazione ideogrammatica…. le parti del territorio extraurbano, contermini al territorio urbanizzato, che non presentano fattori preclusivi o fortemente limitanti alle trasformazioni urbane”. Al mercato la scelta.

Ma il comma 2 dell’art.35 non garantisce che “Per le nuove urbanizzazioni, la strategia per la qualità urbana ed ecologico ambientale stabilisce i requisiti prestazionali e le condizioni di sostenibilità ambientale e territoriale”? Si, ma per quanto riguarda gli accordi, la lettera b) del secondo comma dell’art.24 chiarisce che “le indicazioni della componente strategica del PUG relative: ai criteri di localizzazione delle nuove previsioni insediative, agli indici di edificabilità, alle modalità di intervento, agli usi e ai parametri urbanistici ed edilizi, costituiscono riferimenti di massima circa l’assetto insediativo del territorio comunale, la cui puntuale definizione e specificazione è di competenza degli accordi operativi e dei piani attuativi di iniziativa pubblica, senza richiedere la variazione del PUG”. In conclusione, il progetto di legge sembra scritto da due persone diverse, con idee difficilmente conciliabili, con diverso bagaglio tecnico e culturale. Con risultato, questo sì, a saldo zero. A che serva in definitiva il PUG sarebbe da spiegare.
Nonostante il continuo saltare da un’affermazione al suo contrario, la semplificazione proposta consiste, in definitiva, nel consegnare agli accordi operativi la massima libertà, intendendo evidentemente che ogni scelta che condizioni il mercato compiuta dal Piano rappresenti una limitazione inaccettabile alla trasformazione del territorio. In conclusione, la semplificazione proposta in riferimento ai contenuti di Piano consiste semplicemente nella eliminazione delle regole, sperando che così si risvegli il mercato. E’ come sperare che l’eliminazione dei semafori velocizzi il traffico.
Qui sta il cuore della proposta e, per forza di cose, il cuore della nostra resistenza, ostinata e contraria.

Continuano i dibattiti sulla devastante proposta di legge urbanistica della Regione Emilia-Romagna. Il prossimo a Bologna: intervengono tra gli altri anche M.C.Gibelli, R.Camagni, P.Bonora e E.Righi. Con riferimenti. (i.b)

Programma Dettagliato dell'evento

Per un suolo felice
PRIVATIZZARE L’URBANISTICA?
Commento alla proposta di legge urbanistica della Regione Emilia-Romagna

Mercoledì 15, 2017
dalle ore 9.00 alle 18.00
Aula Magna della Regione Emilia-Romagna, viale Aldo Moro, 30 Bologna

Ore 9.00 Sui quattro obiettivi del progetto di legge
Presiedono e introducono: PIERLUIGI CERVELLATI e SERGIO CASERTA
Intervengono: PIERO CAVALCOLI Limitazione al consumo di suolo e pianificazione territoriale
RODOLFO LEWANSKI Partecipazione e democrazia
FILIPPO BOSCHI
ROBERTO CAMAGNI Perché favorire la rendita immobiliare?
PAOLA BONORA Rigenerazione urbana e riconfigurazione della rendita
EZIO RIGHI Potere alla rendita, esautorati i comuni (e semplificare non è semplice)
ROBERTO GABRIELLI
YURI TORRI
IGOR TARUFFI

Ore 13.00 pausa pranzo

Ore 14.30 Urbanistica e politiche regionali
Presiede e introduce SERGIO CASERTA
Intervengono SILVIA PRODI Urbanistica e democrazia
MARIA CRISTINA GIBELLI Perché copiare (e peggiorare) il modello lombardo?
ANGELA BARBANENTE Rigenerazione urbana per chi?
ANNA MARSON Il territorio bene comune? Il ruolo delle politiche regionali
GIOVANNI LOSAVIO
MARINA FOSCHI il paesaggio e il Codice – La Regione e le Sovraintendenze
Conclude PIERGIOVANNI ALLEVA.

Riferimenti
Qui un articolo introduttivo di eddyburg sulla scellerata legge di eddyburg "Diciamo No al progetto al progetto di legge urbanistica della regione Emilia Romagna!" Qui una recensione al libro "Consumo di luogo" - a cura di Ilaria Agostini e testi di Alleva, Berdini, Bevilacqua, Bonora, Caserta, Cervellati, Dignatici, Foschi, Losavio, Marson, Montanari, Quintavalla, Righi, Rocchi, Salzano che critica questa legge urbanistica. Vi segnaliamo anche, sempre su eddyburg gli articoli di Enzo Righi, di Ilaria Agostini di Giovanni Losavio e di Paola Bonora, scritti per i nostri frequentatori.

Per un approfondimento si legga l' analisi critica del progetto di legge contenuta nel documento della sezione emiliano-romagnola di Italia Nostra (la prima a lanciare l'allarme).

il Fatto Quotidiano, 12 settembre 2017 (p.d.)

Dal nubifragio al naufragio non c’è che un passo. Il nubifragio arriva puntuale a ogni autunno, devasta porzioni di territorio, miete vite umane, una volta a Livorno, un’altra a Messina, un’altra a Genova, e così via. Ma questo stesso ripetersi degli eventi è sintomo di un più vasto naufragio del quale siamo (inconsapevoli?) vittime e protagonisti: il naufragio della nave Italia. A ogni evento, a ogni stagione, si ripete lo stesso scenario: spronati dalle urgenze, siamo bravissimi a piangere i nostri morti, a contare le frane e i fiumi che straripano, a deplorare l’inefficienza delle amministrazioni pubbliche (impegnatissime, poi, a deplorarsi a vicenda). Ma siamo ancor più bravi a dimenticare tutto, appena l’emergenza è passata. In attesa, s’intende, del prossimo disastro. Così il dissesto idrogeologico, male oscuro e congenito della Penisola, è diventato l’oggetto di opposte retoriche: c’è chi accusa il governo di inadempienze che durano da trent’anni, e c’è chi risponde, sopraffatto dal malumore, scrivendo che “il dissesto geologico è una boiata” (Il Foglio, 18 novembre 2014), slogan-spazzatura del trumpismo de noantri.
Nessuno lo ha detto meglio del famoso antropologo David Harvey: “Non c’è nulla di naturale in un ‘disastro naturale’”. Ogni volta che ci stracciamo le vesti per l’ultima disgrazia dovremmo ricordarci che la responsabilità massima (che è della politica, cioè di tutti noi) è nella mancanza di prevenzione, nella mancata manutenzione del suolo, nel cieco accanimento con cui alteriamo le condizioni naturali del territorio senza calcolare le conseguenze. Dimentichiamo che il 7% d’Italia è collocato in frana, il 10% a elevato rischio idrogeologico, il 44% a elevato rischio sismico. Eppure non abbiamo attendibili mappe del rischio, anzi perfino la carta geologica d’Italia, indispensabile per la conoscenza del territorio e dunque per la prevenzione, per il 60% è ancora ferma a quella in scala 1:100.000 voluta da Quintino Sella nel 1862.

Problemi annosi, che i cambiamenti climatici rendono più drammatici, trasformando sempre più spesso un acquazzone in temibile “bomba d’acqua”. In questa situazione, è di importanza vitale una riflessione sul “tempo di ritorno”, cioè l’intervallo medio con cui si verificano eventi meteorologici di particolare intensità. Calcolare il tempo di ritorno di precipitazioni estreme è una collaudata tecnica statistica: l’Istat diffonde annualmente la serie storica dei dati climatici dal 1866 a ieri, consentendo di stabilire il livello “normale” di piovosità e, per distinzione, la frequenza di eventi straordinari nelle varie aree geografiche. Ma le principali opere pubbliche (per non dire dell’edilizia privata) sono state progettate ed eseguite tenendo conto di tempi di ritorno ormai radicalmente trasformati a seguito dei cambiamenti climatici a livello planetario. In altri termini, il tempo di ritorno di una “bomba d’acqua” si è ridotto di anno in anno, e presumibilmente si ridurrà ancora. È dunque essenziale, se si vuol fare un buon lavoro di prevenzione con alto grado di probabilità, incrociare le serie storiche sulla piovosità con valutazioni accurate sulle modificazioni del clima, e ricalcolare anno per anno il tempo di ritorno degli eventi estremi.

“La lotta contro la distruzione del suolo italiano sarà dura e lunga, forse secolare. Ma è il massimo compito di oggi se si vuole salvare il suolo in cui vivono gli Italiani” (1951): questo monito di Luigi Einaudi, allora Capo dello Stato, è rimasto inascoltato. Continuiamo a violentare la natura, che “si vendica” sempre più spesso: anzi proprio gli anni del dopoguerra hanno visto un’indiscriminata espansione edilizia, informi periferie cresciute a macchia d’olio senza tener conto della fragilità del territorio. La legge nazionale di protezione del suolo invocata da Einaudi non vide mai la luce, anzi dal 1977 la protezione idrogeologica passò alla competenza delle Regioni (Dpr 616). Andava così dispersa l’esperienza accumulata da alcuni organi statali, dal Genio Civile agli Ispettorati forestali, all’Azienda Foreste demaniali, irresponsabilmente soppressa nel 1977 senza nemmeno trasferirne le strutture alle varie amministrazioni regionali. Le Regioni poi, per lo più, trasferirono le relative competenze alle Province o alle Comunità montane, frazionando e segmentando il territorio in modo quando mai irragionevole e contrario a qualsiasi seria pianificazione di azioni manutentive o preventive. In Toscana questa riduzione del territorio a uno spezzatino per minuscoli e spesso pretenziosi ras locali si è ancora complicata, con l’attribuzione di ulteriori competenze ai Consorzi di bonifica.

Quel che ci vorrebbe è uno sguardo unitario, calibrato sulla geografia e la geologia, e non sui confini fra comuni, province e regioni. Si è invece generato un pulviscolo di competenze, sostanzialmente immodificato anche dopo la legge del 1989 (n. 183) sulla difesa del suolo. L’autonomia regionale, anziché consolidare la difesa del suolo, ha ferito a morte ogni cultura ed esperienza nella gestione dei complessi problemi idrogeologici, spesso affidati a “esperti” improvvisati di nomina esclusivamente politica. Situazione ulteriormente aggravatasi dopo la pessima riforma costituzionale del 2001, che trasferiva alle Regioni ulteriori competenze e funzioni, e dopo l’ancor peggiore riforma del 2016, per fortuna sgominata dal referendum del 4 dicembre: ma ne sopravvive, per “merito” di Delrio, la cosiddetta abolizione delle Province (peraltro ancora previste dall’art. 114 Cost.), che ha portato a ulteriori frantumazioni di funzioni e competenze, per non dire della recentissima abolizione della Guardia Forestale. Per riassumere: oggi spendiamo molto più di una volta per tenere in piedi un disordinato arcipelago di enti di tutela, con efficienza vicina a zero. E il principale ostacolo a una vera difesa del suolo è che non si sa bene chi dovrebbe farla.

Secondo una ricerca condotta due anni fa dall’Associazione Nazionale Costruttori e dal Cresme (Centro di ricerche economiche e sociali sul mercato edilizio), in Italia perdiamo mediamente 3,5 miliardi l’anno per la mancata manutenzione del territorio, per non dire delle vite umane: secondo il Consiglio Nazionale dei geologi, negli ultimi 25 anni si contano 12.600 morti o dispersi, e 1.600 eventi su un totale di 4.000 hanno comportato vittime. A fronte di questo disastro perpetuamente annunciato, secondo Ance-Cresme un piano nazionale per la messa in sicurezza del territorio richiederebbe un investimento annuo di 1,2 miliardi per 20 anni. Ma il principale ostacolo è la frantumazione delle normative, l’arroccarsi di micro-signori della guerra nelle loro roccaforti locali: una navigazione di piccolo cabotaggio che consente solo analisi e provvedimenti di limitatissimo orizzonte, ma fornisce un alibi ai Soloni dei governi nazionali, che avendo delegato tutto se ne lavano cinicamente le mani. Intanto, l’Italia frana e la gente muore.

Ecco come la Regione Campania rinvia ad un futuro - che via via retrocede - la determinazione organica di regole per l’uso pianificato del territorio, e consente intanto forme dissennate di densificazione edilizia e di abusivismo

A giudicare dalla produzione legislativa della Regione Campania, le finalità effettive cui deve rispondere il “governo” del territorio secondo le visioni della maggioranza che la amministra appaiono molto preoccupanti. Lo documentano bene – io credo – un provvedimento compiuto (ora impugnato dal ministro Delrio) ed uno in itinere.

Il primo è costituito dalla legge regionale 19/2017.

Fra parentesi, vale la pena di evidenziare, con la sensibilità scaramantica che affligge noi partenopei, che il numero 19 non porta bene al territorio e all’ambiente in Campania. Nel 2001 la legge regionale 19 è stata quella con cui si è dato il via alla costruzione di parcheggi sotterranei, piccoli, grandi e grandissimi – tantill’ tant’, cchiù tant’ e tanton’, per dirla con il napoletano antico de ‘o guarracin’ – al posto degli agrumeti e dei giardini della penisola sorrentina. Nel 2009 la legge regionale 19 è stata quella con cui si è “disciplinato” in Campania il famigerato piano casa berlusconiano, poi più volte rimaneggiata e prorogata, sempre peggiorandola.

Ora, nel 2017, con la nuova legge 19 la maggioranza che sostiene la giunta De Luca ha annunciato «linee guida regionali per supportare gli enti locali che intendono azionare misure alternative alla demolizione degli immobili abusivi ai sensi dell’articolo 31, comma 5, del DPR 6 giugno 2001, n. 380 (testo unico […] in materia edilizia)».

In concreto, la sullodata maggioranza impegna l’esecutivo regionale a fornire ai consigli comunali, ormai entro pochi giorni (devono essere 90 a partire dal 22 giugno 2017), suggerimenti utili a:
- individuare i «prevalenti interessi pubblici» che possano giustificare la mancata demolizione di edifici abusivi;
- affittare o vendere, «anche con preferenza per gli occupanti per necessità», gli immobili abusivi acquisiti al patrimonio comunale e non demoliti;
- determinare quindi canoni o prezzi differenziati per le superfici adeguate al nucleo familiare e per quelle eventualmente eccedenti;
- definire e verificare l’originale requisito di “occupante per necessità”;
- determinare i parametri relativi all’adeguatezza della superficie abitativa rispetto alla composizione familiare;
- comunicare le deliberazioni consiliari in materia ai magistrati che – arrassosia ! – abbiano ordinato, per gli stessi immobili, la demolizione ai sensi dell’art. 31 comma 9 del DPR 380/2001.

Con la medesima legge 19/2017, poi, non solo è stata concessa un’ulteriore proroga, rispettivamente fino al 31 dicembre 2018 ed al 31 dicembre 2019, per l’adozione e per l’approvazione dei Piani Urbanistici Comunali (PUC) nelle province dotate di un piano territoriale approvato (tutte, meno quella di Napoli, dove pertanto non vige praticamente scadenza alcuna), ma viene anche consentito nei comuni sprovvisti di piano di ampliare, nel frattempo, gli edifici artigianali o industriali fino ad un rapporto di copertura pari al 60 % del lotto.

In parole povere, la Regione Campania rinvia ad un futuro che via via retrocede la determinazione organica di regole per l’uso pianificato del territorio, consente intanto forme dissennate di densificazione edilizia con l’alibi delle destinazioni produttive e, comunque, resiste all’idea di demolire gli edifici abusivi, dei quali auspica invece la vendita ai medesimi abusivisti, con evidenti ammiccamenti – fora le zeze e fora lo scorno, disse la vavosa malezziosa – a tutti coloro che di diventare abusivisti stanno meditando.

E nei territori sui quali le regole sono già state compiutamente determinate ? Per esempio, nell’area sorrentino-amalfitana, che è dotata di un piano urbanistico-territoriale (in sigla PUT) con specifica considerazione dei valori paesaggistico-ambientali approvato, ai sensi della 431/1985, con la legge regionale 35/1987 ? Nella seduta del 20 luglio 2017 la commissione consiliare regionale competente ha licenziato per l’aula, con qualche prudente emendamento, la proposta di legge del consigliere regionale Alfonso Longobardi, del Gruppo “De Luca Presidente”.

La proposta licenziata prevede numerose modifiche della l.r. 35/1987, che costituisce il testo normativo del PUT. Modifiche tendenti tutte a consentire interventi edilizi non ammessi oggi, specie nelle more della formazione dei PUC conformi al PUT (in particolare per quanto concerne ristrutturazioni ed ampliamenti edilizi anche in ambiti fortemente tutelati), oppure a ridurre la portata delle disposizioni volte a salvaguardare il paesaggio o a soddisfare esigenze collettive.

Le possibili modifiche più gravi sono diverse. Ci limitiamo perciò a citarne alcune esemplificando.

Si propone innanzitutto di introdurre nell’art. 3 la specificazione che il PUT «ha efficacia sull’attività di trasformazione edilizia ed urbanistica soltanto attraverso i piani urbanistici comunali e/o intercomunali», in frontale conflitto con la natura del PUT, che ha valore ed efficacia di piano paesaggistico, ed è dunque immediatamente, direttamente ed universalmente cogente.

Si vorrebbe poi introdurre l’obbligo, per il dimensionamento dei piani comunali, di calcolare il fabbisogno abitativo computandovi la «somma dei fabbisogni di ciascuna abitazione sovraffollata»; l'interpretazione letterale del testo integrativo porterebbe a considerare sovraffollata ogni abitazione in cui risieda una famiglia con un numero di componenti superiore a quello delle stanze, quindi anche un'abitazione di 3 stanze in cui viva una famiglia di 4 persone o una di 4 stanze con 5 residenti o una di 5 stanze con 6 residenti, e via dicendo. Di conseguenza, il vano che risulterebbe necessario in ognuno di questi casi confluirebbe nel monte vani di fabbisogno da tradurre in nuove abitazioni programmate, ma l'abitante in più nell'abitazione sovraffollata non ne riceverebbe alcun beneficio, continuando a dover vivere in quella che usa: in altri termini, il disagio di alcuni si tradurrebbe nel vantaggio parassitario di altri. E non è un caso, infatti, che si preveda anche di cancellare radicalmente la norma che oggi obbliga a riservare i nuovi alloggi necessari in rapporto al disagio abitativo alle sole famiglie residenti in abitazioni malsane o sovraffollate. Tali proposte appaiono in definitiva capaci di produrre soltanto un sovradimensionamento speculativo dei piani comunali.

Si intende inoltre cancellare integralmente l’art. 11 che prevede specifici standard urbanistici per i comuni dell’area, incrementati rispetto agli altri della Campania per ciò che riguarda il verde pubblico, in considerazione della loro vocazione turistica.

Si propongono ancora forti modifiche alla disciplina degli interventi stradali, consentendo dovunque, anche per la viabilità minore o poderale, di realizzare sezioni stradali praticamente doppie rispetto a quelle minimali oggi ammesse in rapporto alla variegatissima e fragile morfologia del territorio ed ai suoi valori paesaggistici.

Si ammettono infine ampliamenti volumetrici, nuove pertinenze e nuove piscine per tutte le strutture ricettive esistenti, a prescindere dalla loro ubicazione, che spesso insiste invece in tessuti edificati storici o in ambiti extraurbani delicatissimi e più che vulnerabili.

Il senso dell’iniziativa legislativa è chiarissimo: non potendo abrogare il PUT, se ne persegue l’erosione, con esiti certamente più lenti, ma non meno distruttivi.

Perché in Campania governare il territorio deve ormai significare, nella visione programmatica dell’attuale maggioranza, ridurre “lacci e lacciuoli” e promuovere senza eccezioni la logica dello slogan “padroni in casa propria”. Proprio com’era per la maggioranza che sosteneva la giunta Caldoro nella precedente consiliatura.

Repliche di Paola Bonora su Articolo 9 blog - la Repubblica e di Piergiovanni Alleva alle dichiarazioni dell'assessore Donini a seguito dell'articolo di Tomaso Montanari sul disegno di legge urbanistica dell'Emilia-Romagna. 14 agosto 2017 (p.d.)


la Repubblica, Articolo 9 blog - 14 agosto 2017
LEGGE URBANISTICA EMILIA-ROMAGNA:

PERCHÉ E' PERICOLOSA
di Paola Bonora

L'8 agosto ho pubblicato su Repubblica un articolo dedicato alla pessima legge urbanistica che sta per essere approvata dal Consiglio Regionale dell'Emilia Romagna. Il giorno dopo ha replicato, con molto spazio e nessun argomento, l'assessore Donini. Io non ho avuto occasione di replicare. Lo fa ora, con la lettera che pubblico di seguito, una delle massime esperte di consumo di territorio, la bolognese Paola Bonora. (t.m.)

Caro Tomaso,
avevo letto con grande piacere il tuo articolo su Repubblica dell’8 agosto sulla legge urbanistica dell’Emilia-Romagna. Speravo nell’apertura di una discussione nazionale visto con quanto impegno il giornale affronta il tema dell’abusivismo e del destino del territorio martoriato da troppe costruzioni. Ma la risposta dell’assessore di due giorni dopo sembra aver messo un macigno su qualsiasi confronto, a conferma che l’Emilia appartiene a un universo parallelo inscalfibile, non è chiaro se per l’antica reputazione o se per disegni neogovernativi che solo qui possono mostrare consenso.

Non a caso non si è mai aperta una riflessione sulle scelte urbanistiche operate in Emilia-Romagna, sia in termini di suolo consumato (sempre tra le quote più alte a livello nazionale), che di strumenti urbanistici e fiscali applicati (fino a illeciti ammanchi erariali che hanno superato il mezzo miliardo di euro a favore dei costruttori proprio negli anni delle plusvalenze stratosferiche della bolla speculativa - come ho documentato sulla rivista il Mulino). Nell’indifferenza generale e nell’illuminata continuità dell’amministrazione.
Ciò che stride in questo fervore estivo contro l’abusivismo è il non accorgersi che il problema non è solo la liceità degli insediamenti, ma la loro entità. Per carità non voglio neanche lontanamente difendere o giustificare l’abusivismo, neppure quello cosiddetto “di necessità”, ma la questione non sta solo nella concessione preliminare alla costruzione, ma nella quantità immane di costruzioni comunque realizzate - nonostante la crisi, nonostante l’invenduto, nonostante il disastro ambientale e paesaggistico. Nonostante le fervide dichiarazioni di intenti.
Le parole con cui l’assessore regionale ti ha risposto sono emblematiche: non si è preso neppure il disturbo di controbattere, si è chiuso nella vuota retorica del linguaggio propagandistico e ha ripetuto le falsità che da mesi va ripetendo a chi muove critiche. Le tue argomentazioni non sono state neppure sfiorate.

Una legge che consentirà una liberalizzazione insensata grazie a deroghe prive di margini, controproducente sotto il profilo economico in una situazione che ancora risente del surplus produttivo, irrazionale in termini urbanistici nel rifiuto di piani istituzionalmente definiti, antidemocratica sul versante delle potestà municipali schiacciate dalle opzioni di investimento private. Figlia dell’insana passione neoliberista del centro-sinistra per il cemento e l’asfalto. Al cui riguardo l’assessore rivendica la primazia emiliana: sempre i primi della classe questi ligi emiliani, peccato l’affermazione soffra anche di un grave difetto di informazione. Persino Confindustria, nell’audizione consultiva, ha protestato per gli eccessi di indeterminatezza e vacuità del ruolo istituzionale: non se la sentono, i costruttori, di assumersi la responsabilità di sostituirsi alle istituzioni. Che ognuno si assuma le proprie. Paradossale. E desolante.

Ma da noi l’ipocrisia legalista è prassi consolidata, non si abusa, si deroga. Molto più semplice, si inventano le scappatoie e si legittima a priori. Tutto regolare. Condoni preventivi. Avrei casi scandalosi da raccontare di insediamenti, regolarmente licenziati attraverso fantasiose normette ad hoc, privi di opere di urbanizzazione tra cui addirittura le fogne. Dov’e la differenza con il Sud? Quando anche le entrate fiscali diventano sempre più misere - come la legge in discussione ora prescrive.

Questo chiasso tardivo sull’abusivismo (fenomeno notissimo e denunciato da tempo) rischia di diventare un altro modo per distrarre l’attenzione da problemi e contraddizioni ancor più gravi. Nel silenzio assordante che in nome della crescita consente scempi “legali”. Sarebbe il momento di aprire una discussione seria sui principi di legalità e di interesse pubblico, in urbanistica continuamente strapazzati e distorti. Ma siamo vittime della retorica di quest’epoca barbara che ha perso intelligenza e cerca di abbagliarci con giochi di parole cui non corrispondono realtà.

Paola Bonora

RISPOSTA A DONINI...
OVVERO DI BELLE INTANZIONI
E' LASTRICATO IL PAVIMENTO
DELL'INFERNO
di Piergiovanni Alleva
Occorre dare atto all'Assessore alle infrastrutture della Regione Emilia-Romagna di essere un interlocutore affabile e dialogico, infatti il più delle volte (non proprio sempre) non si sottrae al confronto. Egli è anche intervenuto al primo convegno “Fino alla fine del suolo” – promosso in Regione dall'Altra Emilia Romagna, insieme al M5S, nello scorso mese di marzo –, dopo aver ascoltato gli interventi degli eminenti urbanisti e studiosi che hanno mosso argomentate critiche alla proposta di legge della Giunta “disciplina regionale sulla tutela e l'uso del territorio” numero 218 del 27 febbraio 2017.
Anche in quell'occasione, come nella recente risposta all'articolo di Tomaso Montanari (la Repubblica, 8 agosto scorso) che riprende la sua prefazione al libro promosso da AER “Consumo di luogo” (ed. Pendragon, curato da Ilaria Agostini, ricercatrice di urbanista presso l'Università di Bologna), egli evita accuratamente di entrare nel merito degli argomenti che evidenziano le vistose incoerenze e contraddizioni che pongono radicalmente in discussione gli enunciati obiettivi della proposta di limitazione nel consumo di suolo, di semplificazione delle procedure, di difesa della legalità e di sviluppo economico attraverso la riqualificazione urbana. Una legge che mette in allarme non folle di esagitati contestatori, ma il meglio della cultura urbanistica di una Regione che fu all'avanguardia in Italia per la capacità di preservare il territorio dalle offese inflitte in tante altre parti del Paese.
Donini fa soprattutto professione di fede.
Dimentica di dire che la legge impone una svolta decisa verso la contrattazione pubblico-privato, esautora i comuni dai poteri di pianificazione urbanistica e li obbliga a raggiungere accordi con i privati entro scadenze brevi e perentorie. Che oblitera l’istituto degli standard urbanistici, garanzia di democratico accesso ai servizi. Che punta su una rassicurante “rigenerazione urbana” fondata su operazioni di “addensamento” e di demolizione e ricostruzione di edifici o di interi isolati, esenti da qualsiasi condizionamento e disciplina urbanistica cogenti. Una “rigenerazione” che si preannuncia foriera di diseguaglianze, espulsioni e marginalizzazioni.
Ma non dimentica di proclamare ore rotundo lo slogan del contenimento di uso del suolo. L'articolo 6 del disegno di legge pone effettivamente un limite al nuovo suolo consumabile. Ma Donini non dice che la soglia del 3% – quota peraltro in sé troppo elevata – si sommeranno quantità provenienti dalle vigenti previsioni comunali e le volumetrie derivate dagli accordi operativi in deroga.
Sui centri storici, Donini garantisce continuità. Non è vero: l’art. 33 introduce pericolose deroghe in merito alla conservazione dei caratteri tipologici e formali delle città storiche, al mantenimento delle destinazioni d’uso in atto, al divieto di edificazione di aree e spazi rimasti liberi ad usi urbani collettivi. Il PUG (Piano Urbanistico Generale che assorbe ogni altro strumento di pianificazione comunale) può peraltro prevedere in ambiti determinati del centro storico l’attuazione di tali modifiche mediante «accordi operativi» (ovvero contratti pubblico-privato congegnati dal DdL ad esclusivo vantaggio della parte privata) e può individuare parti del centro storico, «prive dei caratteri storico architettonici» (sic), nelle quali sono ammesse interventi di riuso e rigenerazione anche con aumento delle volumetrie.
È del tutto evidente quali spazi si aprano all'intervento arbitrario in luoghi ove finora non è stato permesso modificare le architetture, e che sono il patrimonio residuo del nostro Paese. Come ebbe a dire Pierluigi Cervellati, «da questa disposizione può discendere che si può pensare nel centro di Bologna, in uno spazio cui sia riconosciuta la possibilità di derogare dai divieti, di costruire un edificio a forma di tortellino per magnificare la cultura gastronomica petroniana....». Qui si alterano rendendoli legali principi di salvaguardia di un patrimonio che non può che essere unitario e intangibile.
Si può continuare nelle citazioni illustri: Giovanni Losavio già magistrato in Cassazione e presidente di Italia nostra sezione di Modena denuncia che «sono travolti i principi fondamentali di governo del territorio, offesa l'autonomia comunale». Egli pone in discussione che siano lesi con questa legge, che svuota di fatto le funzioni di pianificazione, due principi fondamentali della legislazione nazionale: «il principio della potestà urbanistica alle istituzioni pubbliche rappresentative della Comunità, e quello dipendente dal primo, secondo cui i modi dell'edificare debbono corrispondere a regole normativamente predeterminate e fissarne i limiti che non possono essere affidati al libero accordo tra amministrazione comunale e privato imprenditore», esattamente l'architrave invece di questa proposta di legge che tutto affida agli accordi e alla negoziazione tra privati e pubblico.
A questa proposta di legge – non fondata su una lucida ricognizione dello stato del territorio regionale, afflitto da un’ipertrofia edilizia che innalza pericolosamente il rischio idrogeologico – manca il respiro culturale, e fa suo l’affanno del turbocapitalismo: per risolvere le patologie territoriali manifestatesi quale risultato dell’applicazione dei principi neoliberisti, esso dispone un’accelerazione proprio di quei processi che sono stati la causa del male.
Eppure non mancherebbero esempi di buona legislazione regionale da cui attingere: la Toscana, come ricorda l'ex assessore Anna Marson in “Consumo di luogo”, con la legge 65/2014 affronta il contrasto al consumo di suolo, attraverso punti qualificanti: «il divieto esplicito di nuove costruzioni residenziali al di fuori del territorio già urbanizzato, attraverso anche disincentivi procedurali e finanziari; l'obbligo di dimostrare l'assenza di alternative praticabili, per richiedere nuove edificazioni in area agricola per le altre destinazioni d'uso ammesse; il combinato disposto tra criteri dettati dalla legge e piano paesaggistico, per individuare i confini del territorio urbanizzato ecc.». Dell’esempio virtuoso è stata tratta unicamente la definizione di suolo urbanizzato, ma è stato trascurato il messaggio di fondo: lo spreco di suolo si contiene opponendogli agricoltura “multifunzionale” di qualità, che offre servizi ecosistemici, posti di lavoro e nuove qualità paesaggistiche, come scrive Piero Bevilacqua.
Donini afferma che c'è disponibilità a modificare il testo nella prossima discussione degli emendamenti; pur convinti della pressoché totale inemendabilità della legge per le innumerevoli e stridenti incoerenze, abbiamo lavorato con il prezioso contributo della pattuglia di architetti di massima competenza regionale Ezio Righi, Pero Cavalcoli e Maurizio Sani, per formulare un insieme di proposte di emendamento che consentano almeno in parte evitare le brutture del testo proposto. Nelle nostre critiche non siamo soli, le hanno espresse in vario modo diverse a autorevoli associazioni: Italia Nostra, attiva nell’opposizione sin dal primo momento, l'Istituto Nazionale di Urbanistica e Legambiente, solo per citare le più note, mentre il confronto con le realtà locali non è stato ampio ed esauriente come Donini afferma, tutt'altro: il dissenso a questa proposta è molto esteso e forte. Le proposte di emendamenti sono state depositate e firmate congiuntamente oltre che dall'Altra Emilia Romagna, anche dai rappresentanti di Sinistra italiana e di Articolo 1 MDP, a riprova di un'ampia convergenza unitaria, ulteriori proposte di modifica verranno avanzate. Vedremo se dal confronto si determineranno condizioni più favorevoli. Se son rose fioriranno.
Piergiovanni Alleva
consigliere regionale AER

italianostra.org, 8 agosto 2017 (p.d.)

Italia Nostra esprime massima preoccupazione per il Decreto Legislativo n. 401/2017 che indebolisce drammaticamente il procedimento di Valutazione di Impatto Ambientale. Il decreto legislativo n. 401 approvato il 16 giugno scorso con seguente titolo: “Attuazione della direttiva 2014/52/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 16 aprile 2014, che modifica la direttiva 2011/92/UE, concernente la valutazione dell’impatto ambientale di determinati progetti pubblici e privati, ai sensi degli articoli 1 e 14 della legge 9 luglio 2015, n. 114, anziché recepire la 2014/52/UE, ne stravolge totalmente i contenuti.

Le finalità di trasparenza e di partecipazione alla base della VIA che la direttiva europea intende perseguire nella legislazione italiana si trasformano in maggiore spazio per arbitrarietà e contrattazione; minor efficacia valutativa e, in alcuni casi, suo annullamento; riduzione della partecipazione dei cittadini alle procedure di Valutazione di Impatto Ambientale. Il tutto stravolgendo la natura stessa della procedura VIA, strutturata sul principio dell’azione preventiva, diretta a evitare gli effetti diretti/indiretti negativi sull’ambiente e sulla salute umana legati alla realizzazione dei progetti, anziché combatterli successivamente. La struttura della procedura viene concepita per dare informazioni al pubblico e guidare il processo decisionale in maniera partecipata.
Per Italia Nostra il D.Lgs. 401/2017 rafforza il carattere di rapina del sistema delle grandi opere e delle infrastrutture territoriali, a discapito del patrimonio culturale e ambientale del Paese. E ha un profilo potenzialmente criminogeno. Non meraviglia che le “novità” e le “misure per la semplificazione e l’efficacia dei procedimenti” introdotte dal decreto vengano presentate, ancor prima che nelle sedi istituzionali, nella sede di Confindustria. Proprio a quegli imprenditori che trarranno il maggior profitto dallo smantellamento delle procedure di VIA”.
Nove i punti che Italia Nostra contesta: possibilità di presentare solo un “progetto di fattibilità” invece del progetto definitivo; riduzione della partecipazione dei cittadini e delle associazioni alla fase di consultazione pubblica; maggiore ingerenza della politica nelle procedure tecniche; mancanza di requisiti specifici per i componenti della commissione di “esperti” (unico requisito richiesto è aver prestato per 5 anni servizio nella PA); esenzione dalla procedura di VIA anche a casi eccezionali di cui non viene specificata la natura, né l’autorità preposta a stabilire tale eccezionalità; via libera a cantieri abusivi, con la possibilità di assegnare un termine entro il quale avviare un nuovo procedimento di valutazione, consentendo persino la prosecuzione dei lavori; esiguità delle misure sanzionatorie assolutamente inefficaci; applicabilità della nuova disciplina anche ai procedimenti in corso per i quali la Via ha già indicato prescrizioni vincolanti; introduzione della contrattazione tra proponenti e l’autorità competente, trattative che si collocano agli antipodi rispetto alla trasparenza del processo decisionale invocata dalla direttiva europea; introduzione di tempi contingentati per i pareri tecnici, ivi compreso il ricatto ai dirigenti responsabili dell’iter procedurale che ne risponderanno da un punto di vista disciplinare.
Di seguito maggiori dettagli sui nove punti contestati:
1) Minor definizione di dettaglio nel progetto sottoposto a VIA
Il DLgs 401/2017 elimina l’obbligo di produrre il “progetto definitivo” previsto nella legislazione previgente e introduce la possibilità di presentare solo un “progetto di fattibilità” che, oltre ad essere più lacunoso, successivamente al rilascio dell’autorizzazione consente varianti che saranno sottratte a ogni preventiva valutazione. Proprio a causa di queste lacune e delle occasioni offerte da tale variabilità, infine, i costi dell’opera aumenteranno a dismisura e, come è noto, è questo il terreno fertile per corruzione e malavita organizzata.

2) Riduzione della partecipazione dei cittadini e dell’associazionismo
Il D.Lgs. 401/2017 elimina la fase di consultazione del pubblico nella procedura di “Verifica di assoggettabilità” delle opere a VIA contrariamente al «diritto di partecipazione del pubblico alle attività decisionali in materia ambientale, per contribuire a tutelare il diritto di vivere in un ambiente adeguato ad assicurare la salute e il benessere delle persone» (Premessa, punto 19) disposto dalla direttiva 2014/52/UE. Misure antidemocratiche che tagliano fuori dal procedimento le popolazioni locali e contrastano in modo insanabile con la convenzione di Aarhus, ratificata con Legge 108/2001, impedendo qualsiasi istanza critica e ogni possibile opposizione proveniente dalla cittadinanza, dai comitati e dall’associazionismo.

3) Maggior ingerenza della politica nelle procedure tecniche

La commissione VIA sarà di nomina ministeriale e si avvarrà di un Comitato tecnico istruttorio posto alle dipendenze funzionali del Ministero dell’Ambiente formato da 30 dipendenti pubblici con almeno cinque anni di anzianità di servizio nella pubblica amministrazione» (art 6, comma 3). Per i trenta «esperti» l’unico requisito è dunque di aver prestato per cinque anni servizio nella PA. Eppure nell’estate 2016 la Corte dei Conti aveva bocciato la commissione VIA, nominata direttamente dal ministro Galletti, per assenza di valutazione comparativa tra i curricula pervenuti. La norma attuale supera agilmente l’ostacolo giudiziario. L’esenzione dalla procedura di VIA, oltre agli interventi disposti in via d’urgenza, relativi ad opere «che riguardano la protezione civile», viene ora estesa anche a «casi eccezionali» (art. 3, comma 1, lett. h) dei quali non è specificata la natura, né l’autorità preposta a stabilire tale eccezionalità. Una norma aperta che, consentendo di aggirare la stringente normativa comunitaria, presenta immediati e certi profili di incostituzionalità.
4) Esenzione dalla procedura di VIA anche a “casi eccezionali” di “ignota natura”
L’esenzione dalla procedura di VIA, oltre agli interventi disposti in via d’urgenza, relativi ad opere «che riguardano la protezione civile», viene ora estesa anche a «casi eccezionali» (art. 3, comma 1, lett. h) dei quali non è specificata la natura, né l’autorità preposta a stabilire tale eccezionalità. Una norma aperta che, consentendo di aggirare la stringente normativa comunitaria, presenta immediati e certi profili di incostituzionalità.

5) Via libera ai cantieri abusivi
Nel caso in cui un’opera stia procedendo in difformità o in assenza di VIA – o nel caso in cui essa sia stata annullata dal TAR o dal Consiglio di Stato – l’autorità competente assegna un termine entro il quale avviare un nuovo procedimento di valutazione, consentendo persino la prosecuzione dei lavori. Non solo, l’abuso, potrà essere iterato, purché nei «termini di sicurezza con riguardo agli eventuali rischi sanitari, ambientali o per il patrimonio culturale» (art. 18, comma 3), termini che – si badi bene – dovrebbe essere proprio la VIA mancante a individuare e definire. Rientra in questa ipotesi anche la famosa vicenda di Malfatano, sulla costa di Teulada, in Sardegna, una causa vinta dalla nostra associazione davanti al Tar e al Consiglio di Stato, con sentenza confermata dalla Corte di Cassazione a Sezioni Unite, proprio perché l’intervento edilizio, realizzato in parte, era sprovvisto di VIA.
6) Esiguità delle misure sanzionatorie
Se un’opera non ottempera alle prescrizioni di VIA, «salvo il fatto che non costituisca reato», è prevista una sanzione amministrativa da 35.000 a 100.000 euro. Tali valori sono ridotti a 20.000 e 80.000 euro se il proponente, in possesso di VIA, non ne osserva le condizioni ambientali. Sanzioni che, di valore risibile rispetto all’ammontare dell’opera e ai proventi che ne derivano (si pensi a cave o discariche ma anche agli interventi edilizi importanti), costituiscono un pericoloso incentivo a delinquere. La modestia delle sanzioni, inoltre, contrasta con la direttiva 2014/52/UE, art. 10bis, dove si stabilisce che le «sanzioni sono effettive, proporzionate e dissuasive».
7) La fase transitoria
Nei procedimenti in corso, su istanza del proponente, può essere applicata la nuova disciplina che prevede anche – nel caso di opere pubbliche – un Provvedimento unico in materia ambientale, «comprensivo di ogni autorizzazione, intesa, parere, concerto, nulla osta, o atto di assenso in materia ambientale, richiesto dalla normativa vigente per la realizzazione e l’esercizio del progetto» (art. 16, comma 1). Rimane salva la possibilità del proponente di ritirare l’istanza presentata e presentarne una nuova ai sensi del D.Lgs. 401/2017. In questo ultimo caso potrebbe rientrare – tra le tante grandi opere che costituiscono una minaccia per la salvaguardia dell’ambiente antropizzato – il progetto per il nuovo aeroporto di Firenze, per la realizzazione del quale la Commissione tecnica di verifica dell’impatto ambientale VIA aveva indicato ben 142 prescrizioni. La nuova procedura consentirà certo di superarle, ma non di superare i rischi derivanti dalla costruzione dell’opera che quelle prescrizioni avrebbero verosimilmente scongiurato.
8) Introduzione della contrattazione
I proponenti e l’autorità competente potranno in ogni momento mettersi d’accordo sul grado di definizione del progetto. Lo sancisce l’art. 9 del D.Lgs.: «Il proponente ha la facoltà di richiedere, in qualunque momento, una fase di confronto con l’autorità competente al fine di definire la portata delle informazioni e il relativo livello di dettaglio degli elaborati progettuali necessari allo svolgimento del procedimento di VIA». Trattative di questa natura si collocano agli antipodi rispetto alla trasparenza del processo decisionale invocata in premessa dalla direttiva europea (punto 16), che dovrebbe favorire sia la consapevolezza del pubblico sui problemi ambientali, sia il sostegno alle decisioni adottate.
9) Riduzione dei tempi
Il D.Lgs. introduce tempi contingentati per i pareri tecnici, ivi compreso il ricatto ai dirigenti responsabili dell’iter procedurale che ne risponderanno da un punto di vista disciplinare.

La nuova legge urbanistica della regione Emilia-Romagna, una volta all'avanguardia del buongoverno del territorio, legittima l'abusivismo della speculazione immobiliare. la Repubblica, 8 agosto 2017

L'altra faccia dell’abusivismo speculativo che sfigura l’Italia è lo stravolgimento della legislazione del territorio, non di rado tesa a sanare preventivamente gli abusi, anzi a trasformare l’abuso in legge, sostituendo alla pianificazione pubblica l’iniziativa dei costruttori. È successo con la Legge Obiettivo e il Piano Casa di Silvio Berlusconi, e poi con lo Sblocca Italia di Matteo Renzi, in una continuità ideologica garantita dal fatto che tutti questi provvedimenti furono voluti e costruiti da Maurizio Lupi, mai pentito apostolo del cemento.
Ma ora, e la notizia è clamorosa, questa tendenza rischia di raggiungere l’apice in Emilia-Romagna: cioè nella regione rossa che è stata la culla della migliore urbanistica italiana. È quanto succederebbe se il Consiglio Regionale emiliano approvasse la legge urbanistica licenziata dalla Giunta Bonaccini. L’articolo cardine di questa legge è il 32, che al comma 4 stabilisce che il Piano Urbanistico Generale dei comuni emiliani «non può stabilire la capacità edificatoria, anche potenziale, delle aree del territorio urbanizzato né dettagliare gli altri parametri urbanistici ed edilizi degli interventi ammissibili». Tradotto vuol dire che i cittadini non potranno più decidere, attraverso i loro eletti come, dove, quanto cresceranno le loro città. È l’idea antitetica a quella del piano, cioè di una crescita sostenibile, governata ed equa.
Ma se non decide la comunità chi decide? Semplice: decide la speculazione. Il futuro del territorio emiliano è affidato - denuncia un documento firmato dai migliori urbanisti italiani - «agli accordi operativi derivanti dalla negoziazione fra l’amministrazione comunale e gli operatori privati che hanno presentato al comune un’apposita proposta (art. 37, c. 3), da approvare in 60 giorni, tempo proibitivo per i comuni. E siffatti accordi “sostituiscono ogni piano urbanistico operativo e attuativo, comunque denominato” (art. 29, c. 1, lettera b). La conseguenza è un piano urbanistico comunale privo di contenuti dimensionali e localizzativi: non si sa quante saranno e dove saranno ubicate le nuove residenze, le attività produttive, le attrezzature e i servizi».
La stessa legge prevede che ogni comune emiliano possa continuare a consumare il suolo, nella misura del 3% del territorio urbanizzato. Per capire la gravità di questo dato bisogna ricordare (come fa l’Ispra: il nostro massimo istituto di ricerca sull’ambiente, un ente pubblico occupato dai ricercatori precari che il governo non riesce, incredibilmente, ad assumere) che dal 2012 ad oggi è come se in Italia si fosse costruita una città grande quanto Roma. Ora, non solo il 3% è assai lontano da quel consumo di suolo zero che l’Unione europea fissa come obiettivo inderogabile per il 2050, ma soprattutto la legge contiene tali deroghe (assai vaghe: per opere d’interesse pubblico per le quali non sussistano «ragionevoli alternative»; per «ampliamenti di attività produttive»; per «nuovi insediamenti produttivi d’interesse strategico regionale»; nonché gli interventi previsti dai piani urbanistici previgenti autorizzati entro tre anni dall’approvazione della nuova legge) da indurre a conteggiare che il consumo di territorio reale sfiorerà, in Emilia, il 10%.
Aggiungiamo che la legge prevede che si possano «individuare le parti del centro storico prive dei caratteri storico architettonici, culturali e testimoniali, nei quali sono ammessi interventi di riuso e rigenerazione, ai fini dell’eliminazione degli elementi incongrui e del miglioramento della qualità urbanistica ed edilizia dei tessuti urbani, ed è ammesso l’aumento delle volumetrie preesistenti». Una misura che segna la fine di quella dottrina, emilianissima, che vede nei centri storici organismi vivi e unitari, che non si possono distruggere selettivamente, magari per speculazioni che spingono, a seconda dei casi, verso una gentrificazione del lusso (la direzione di Venezia, e ora di Firenze) o verso la moltiplicazione di supermercati o fast food.
Al fondo, l’idea di questa legge è che il territorio non vada governato, ma affidato al mercato, cioè alla legge del più forte: un abusivismo di Stato. O di Regione.

il Fatto Quotidiano, 8 agosto 2017 (p.d.)

Il fuoco che sta devastando mezza Italia comporta un pericolo futuro che, in tempi di caldo e siccità, si fa fatica a considerare: gli incendi aumentano considerevolmente il già alto rischio idrogeologico in molte zone del Paese. Non è un caso che il capo della Protezione civile Fabrizio Curcio – proprio parlando del fuoco che brucia piante e boschi lasciando dietro di sé un terreno sfibrato e debole – abbia parlato di “nuove o aggravate condizioni di rischio idrogeologico” e chiesto agli enti locali di “lavorare, da subito, in termini di pianificazione, prevenzione e informazione per essere pronti a fronteggiare eventuali emergenze”. Insomma, come ci ricorda il violento temporale a Cortina della scorsa settimana, a breve torneranno le piogge e il rischio di frane e inondazioni nel frattempo è aumentato grazie ai roghi (si pensi alle pendici del Vesuvio, ancora fumanti).
Dirà il lettore: però c’è il “Piano contro il dissesto” annunciato a suo tempo dal governo Renzi e i cui risultati sono stati vantati dall’attuale giusto a maggio scorso. Dotarsi di un piano e della relativa struttura di missione a Palazzo Chigi (“Italia sicura”, guidata dall’ex direttore dell’Unità Erasmo D’Angelis) è sicuramente un’ottima idea, ma i 9 miliardi di investimenti in sette anni di cui parlavano due anni fa l’attuale segretario Pd e il ministro dell’Ambiente Gianluca Galletti si sono rivelati poca cosa. Al momento sono stati effettivamente investiti – dice lo stesso ministero dell’Ambiente in documenti ufficiali – poche centinaia di milioni “nuovi” a fronte di richieste delle regioni arrivate al sistema ReNDiS dell’Ispra per 20,4 miliardi per il quinquennio 2015-2020.
Andiamo con ordine. In principio furono i 9 miliardi venduti ai giornali da Renzi e Galletti. Nella realtà, l’unica iniziativa partita è il cosiddetto “Piano stralcio” (settembre 2015) che riguarda le aree metropolitane e quelle aree urbane con molta popolazione esposta a rischio di alluvione. Dotazione finanziaria: circa 650 milioni di euro, che sono un po’meno di 9 miliardi. E cosa è stato effettivamente fatto e quanti soldi sono arrivati alle Regioni finora? Ce lo dice il ministero dell’Ambiente rispondendo a una interrogazione di Federica Daga, deputata del M5S. Partiamo dai cantieri: al 27 aprile 2017, dei 33 interventi totali previsti dal Piano stralcio “6 risultano non avviati (1 Abruzzo; 2 Liguria; 1 Sardegna; 2 Toscana); 16 in corso di progettazione (2 Emilia-Romagna, 7 Lombardia, 4 Toscana, 3 Veneto); 6 con progettazione ultimata (3 Toscana e 3 Emilia-Romagna); 3 con lavori in esecuzione (2 Liguria e 1 Lombardia); 1 con lavori ultimati (Emilia-Romagna)”.
Quanto ai soldi, la situazione è questa: alle Regioni sono stati trasferiti circa 110 milioni di euro (il 16,9% del totale). Così distribuiti: 7,8 milioni all’Abruzzo; 18,5 all’Emilia-Romagna; 40 alla Liguria; 9,2 alla Toscana; 16,2 alla Lombardia; 15,6 al Veneto; 2,5 alla Sardegna. Nessuna notizia sull’uso effettivo dei 100 milioni (presi dal Fondo di Sviluppo e Coesione) previsti da una norma del luglio 2016 per la progettazione degli interventi contro il dissesto idrogeologico che non avevano raggiunto un livello di progettazione esecutiva.
E poi c’è la bizzarra questione delle “revoche”. Siccome l’Italia, ci ha detto Renzi per tre anni, è bloccata dalla burocrazia e dalla mancanza di un credibile progetto di futuro, il decreto Sblocca Italia stabilì che erano revocati tutti i soldi assegnati a progetti contro il dissesto idrogeologico che, al 30 settembre 2014, non avessero visto pubblicato il bando di gara o disposto l’affidamento dei lavori. Sono le cosiddette “revoche”, tutti soldi bloccati dai cattivi che ora Palazzo Chigi avrebbe usato per rendere sicura l’Italia. A maggio 2017 Italia Sicura spiegava che le “revoche” sono manna dal cielo: 2,2 miliardi di euro che possono cambiare verso al Paese. Se esistessero, però.
Il 5 luglio il ministero dell’Ambiente spiega però alla solita deputata Daga: “Gli interventi oggetto di tale procedimento sono risultati 169, l’importo finanziato corrispondente ammonta a circa 245,5 milioni di euro (...) pari al 5,3 per cento di quelli complessivamente finanziati nel periodo 1998-2008”. Solo 250 milioni? No, per la verità solo 7 (sette) milioni: alla fine le revoche autorizzate hanno riguardato, infatti, solo 15 progetti su 169. No, dice Italia Sicura a mezzo stampa, sono 2,2 miliardi “frutto di un enorme lavoro di monitoraggio e di verifica della spesa pubblica al di là degli schieramenti politici (sic), finalizzata ad accelerare al massimo progetti indifferibili (...) Di queste risorse solo una piccolissima parte è stata revocata”. Insomma sono 2,2 miliardi, ma solo qualche decina di milioni messi negli ultimi tre anni e il resto risalenti anche a vent’anni fa.
Ecco un'altra delle mille trappole di cui è piena la nuova legge urbanistica dell'Emilia-Romagna. La chiamano semplificazione ma è una liberalizzazione le cui finalità sono ben altre. 18 luglio 2017 (p.d.)
Qualche giorno fa in Emilia-Romagna è entrata in vigore la legge regionale 12/2017, che ha modificato le due leggi regionali regolatrici del controllo edilizio. Fra le sue numerose infelici innovazioni ce n’è una di particolare empietà: il restauro scientifico e il restauro e risanamento conservativo vengono classificati come attività edilizia libera e assoggettati a semplice comunicazione di inizio dei lavori asseverata (CILA), quando non modifichino le destinazioni d'uso, e non riguardino le parti strutturali. Altrimenti rimangono soggetti a segnalazione certificata di inizio attività (SCIA).

É il caso di ricordare che la CILA non è un titolo abilitativo di interventi edilizi: è una modalità prescritta per alcuni casi di attività edilizia libera che apportano modificazioni allo stato di fatto che vanno registrate a futura memoria: recinzioni, demolizioni, modifiche interne, modifiche dell’uso... Restauro scientifico e restauro e risanamento conservativo vengono quindi accomunati per importanza all’allargamento di un bagno o alla conversione di un laboratorio in magazzino.

Perché farne scandalo? Fino ad ora il restauro è rimasto (disgraziatamente) assoggettato a SCIA, e anche con questa è il progettista ad attestare conformità e bontà del suo progetto. Per gli interventi su costruzioni classificate di valore storico-architettonico, culturale e testimoniale dai piani urbanistici, si tratti di CILA o di SCIA, è comunque obbligatorio il parere della Commissione per la qualità architettonica e il paesaggio, e in entrambi i casi i lavori possono avere immediato inizio. In fin dei conti non sembra esserci una gran differenza. E invece la differenza c’è, eccome: riguarda le sanzioni in caso di violazioni, che il dis-ordinamento nazionale e regionale del controllo edilizio differenzia secondo le opere eseguite siano soggette a permesso di costruire o a SCIA. In un intrico di disposizioni confuse e contraddittorie le violazioni di carattere qualitativo, quali rilevano per gli immobili con vincolo urbanistico a restauro, ricadono fra gli interventi eseguiti in assenza o in difformità dalla SCIA, e come tali sanzionate, anche se con troppa clemenza.

Ma la CILA non trova posto in questi dispositivi: secondo la norma nazionale la sua mancata presentazione comporta una sanzione di mille euro, ridotta di due terzi se la comunicazione è effettuata in ritardo. Con molto dubbia legittimità la legge regionale ha introdotto di sua iniziativa una sanzione amministrativa per interventi di edilizia libera difformi dalla disciplina dell'attività edilizia, come alternativa al ripristino. Sanzione irrilevante, perché commisurata all’incremento di valore apportato dall’abuso: selvagge devastazioni nell’ambito di quello che avrebbe dovuto essere un intervento di restauro sarebbero soggette a una sanzione di mille euro, se non ne vengono accresciute le superfici vendibili. In alternativa il colpevole sarebbe tenuto al solo ripristino, cioè esattamente a quanto si era proposto per sveltire ed economizzare i lavori, senza sanzioni di sorta.

A confortare la degradazione del restauro scientifico e del restauro e risanamento conservativo al rango di una recinzione o di una serra è stato certamente lo stupefacente groviglio del decreto Madia di dicembre. La Regione ha però ampia autonomia in proposito, conferita dall’articolo 22 del testo unico dell’edilizia, che le consentirebbe di assoggettare gli interventi di restauro a permesso di costruire, come sarebbe giusto e logico. Giusto, perché la natura qualitativa delle valutazioni di un progetto di restauro non ammette certo che sia l’autore stesso ad effettuarle, logico perché i vantaggi di celerità del procedimento della SCIA rispetto a quello del permesso di costruire sono sostanzialmente annullati dall’indispensabile passaggio in Commissione per la qualità architettonica e il paesaggio e dagli adempimenti in materia di onerosità e sicurezza. Ma, all’opposto di quanto sarebbe giusto e logico, la Regione ha voluto assoggettare il restauro scientifico e il restauro e risanamento conservativo a CILA.

Contemporaneamente la medesima legge, per minuscoli motivi ben altrimenti solubili, ha allargato in modo spropositato la nozione di tolleranze costruttive, includendovi la diversa collocazione di impianti e opere interne e le modifiche alle finiture degli edifici. Ne sono esempi, non esaustivi, la mancata realizzazione di elementi architettonici non strutturali, la difforme ubicazione delle aperture interne, la difforme esecuzione di opere rientranti nella nozione di manutenzione ordinaria, nonché (clamoroso) gli errori progettuali corretti in cantiere e gli errori materiali di rappresentazione progettuale delle opere. L’eseguito può essere quindi anche sostanzialmente diverso dal progettato, senza nemmeno l’obbligo di regolarizzare gli scostamenti con una SCIA di variante a fine lavori. Non si comprende perché far perdere alla Commissione per la qualità architettonica e il paesaggio nella valutazione di progetti che poi possono essere arbitrariamente alterati nel corso dei lavori.
In realtà tutta la materia del controllo edilizio, già inadeguata dall’origine, ha subito negli anni un drammatico dissesto, come effetto del connubio fra sconsiderate semplificazioni e primazia curialesca, estranee alle finalità della disciplina del territorio e ai modi della sua concreta applicazione, quando non sprezzanti. La cultura urbanistica, anche la migliore, ha colpevolmente trascurato le questioni dell’ordinamento e della efficacia dei sistemi di regole indispensabili a un buon governo delle trasformazioni del territorio, soprattutto ove riguardano il territorio urbanizzato e il patrimonio edilizio esistente. Amici e colleghi, bisogna rimboccarsi le maniche.
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