Una buona legge, certo criticabile in più di un punto, ma migliore di tante altre che sono state approvate di recente dalle regioni, o che stanno per esserla. Una buona legge, sottoposta a un nutrito fuoco di critiche da parte delle associazioni ambientaliste soprattutto perché abrogherebbe i vincoli di tutela sulle coste e sugli altri elementi rilevanti del paesaggio e gli obblighi di prevedere nei piani determinate dotazioni di spazi pubblici e d’uso pubblico (standard urbanistici). Secondo le associazioni ambientaliste, in sostanza, la legge “appare censurabile sia per i suoi contenuti, sia perchè si pone quale norma eminentemente abrogativa dell’attuale sistema di regole di settore senza che di contro venga proposta una disciplina sostanziale e realmente sostitutiva”. Vale la pena di approfondire l’argomento.
Abrogate le tutele?
Se è vero che la legge abroga (con l’art. 56) le norme di tutela prescritte da alcune leggi regionali, è anche vero che essa prevede un sistema di pianificazione, fortemente incentrato sulla pianificazione regionale e provinciale (e questo della legge è indubbiamente un merito), alle quali viene attribuito il compito di individuare “la struttura delle invarianti territoriali, distinguendo tra aree indisponibili, quindi preposte alla conservazione di specifiche risorse e funzioni, e aree disponibili per la trasformazione richiesta dalle strategie di sviluppo” (art. 28), nonché i diversi elementi del paesaggio e dell’ambiente, adeguatamente elencati (art. 29), cartografati a una scala di sufficiente dettaglio (fino al 1:25.000 e al 1:10.000), e inseriti nel Sistema informativo territoriale regionale (art. 30). A differenza di molte altre leggi regionali recenti, la proposta siciliana prevede opportunamente che le scelte della pianificazione regionale e provinciale abbiano “efficacia prescrittiva e prevalente sugli strumenti urbanistici comunali”, siano cioè conformative della proprietà: veri piani, cioè, e non documenti strategici e d’indirizzo, o addirittura narrazioni e dichiarazioni d’intenti. Le determinazioni dei piani provinciali possono essere modificate dalla pianificazione comunale, ma la loro ammissibilità è soggetta all’approvazione provinciale.
Per questo aspetto, in definitiva, la proposta siciliana sembra del tutto coerente con la novità più profonda e positiva introdotta dalla legge Galasso (431/1985): quella cioè di affidare la tutela del paesaggio e dell’ambiente a tecniche e procedure di pianificazione, anziché soltanto all’arida geometria del vincolo quantitativo Certo, si tratta di piani da venire. Abrogare le norme di tutela (anche se solo procedimentali) in attesa di piani ancora da avviare sarebbe molto più di un’imprudenza: sarebbe un crimine, se si tiene conto degli interessi in gioco, della forza degli interessi immobiliari e della particolare coloritura mafiosa di cui quegli interessi sono tinti.
Ma la legge non termina con l’articolo delle abrogazioni. Essa prosegue, e prevede specifiche norme di salvaguardia (art. 60) in attesa della formazione dei nuovi piani. Nella sostanza, per due anni valgono le norme di vincolo oggi vigenti, e se alla scadenza del biennio i nuovi piani non fossero ancora vigenti le norme vincolistiche sarebbero ancora rafforzate: in particolare, per la fascia costiera il limite di inedificabulità verrebbe portato da 150 a300 metri.
Abrogati gli standard urbanistici?
Del tutto analogo è il ragionamento per quanto riguarda gli standard urbanistici. Il malfamato (giustamente) articolo 56 del disegno di legge siciliano abroga i provvedimenti regionali mediante i quali si era disciplinata per legge l’obbligo di prevedere determinate quantità di spazi pubblici o d’uso pubblico. Ma è sbagliato affermare che in tal modo la legge determina “lo scardinamento del sistema dei cosiddetti standard urbanistici inderogabili”. In realtà la legge stabilisce “la pianificazione territoriale e urbanistica definisce gli standard di qualità urbana e ambientale che si intendono perseguire, nel rispetto delle indicazioni contenute in specifici atti di indirizzo e coordinamento regionali che devono essere emanati dall’Assessorato regionale al territorio e all’ambiente con obbligo di dotazione quantitativa, anche differenziata in base a criteri di funzionalità prestazionale” (art.42). In altri termini, gli standard non sono stabiliti da un atto legislativo ma da un atto amministrativo. Ma non era così, del resto, nello stesso originario provvedimento nazionale? Gli standard furono infatti stabiliti con un decreto interministeriale (1444 del 2 aprile 1968), e non dalla legge (la 765/1967) che lo prevedeva.
E a me francamente non sembra un danno (e anzi) che dall’abrogazione degli standard urbanistici derivi l’impossibilitò di continuare ad adoperare le “zone territoriali omogenee” come metodo cardine della pianificazione comunale. Ho sempre ritenuto, e sostenuto, che le zone territoriali omogenee altro non erano che uno strumento di verifica dell’adeguatezza quantitativa degli standard, e che averle fatte divenire nella prassi (o nella legislazione regionale) strumento di progettazione del piano era stato un errore di burocratismo urbanistico e di pigrizia culturale: come sempre avviene quando si ipostatizza uno strumento al di là della necessità che lo ha originato.
Qui peraltro non sembra che si sia posta la stessa attenzione riservata al periodo transitorio nell’abrogazione delle tutele geometriche. Non è chiarito in che modo il diritto dei cittadini a veder riservate, nei piani urbanistici, determinate quantità di spazio alle esigenze sociali, verrà tenuto in considerazione nel periodo intercorrente tra l’entrata in vigore della legge (e delle abrogazioni previste) e la definizione dei nuovi standard quantitativi e prestazionali che la legge stabilisce di definire. E neppure vi è cenno sul modo di valutare e di accollare agli operatori gli oneri necessari per pagare le opere di urbanizzazione e per ottenerne gratuitamente tutte le aree destinate a usi collettivi.
Non è una legge da buttare
Non sono solo queste le critiche mosse dalle associazioni ambientaliste. Alcune meritano certo d’essere raccolte, e anche altre di essere aggiunte. Per esempio, è criticabile la sottrazione al Consiglio regionale della responsabilità di approvare il Piano territoriale regionale; lo è l’insufficiente specificazione del carattere strutturale della pianificazione territoriale, il frequente ricorso a un concetto di “sostenibilità” più vicino a quello di “sopportabilità” che a quello di “durabilità” (ma non è forse divenuta questa, in Italia, l’accezione corrente di quel termine sfortunato?), l’ulteriore riduzione dei momenti di controllo esterno, la mancata considerazione della necessità dell’intesa con gli organi statali preposti alla tutela dei beni paesaggistici.
Ma se si considera la proposta nel quadro della legislazione urbanistica regionale di questi anni la legge non sembra peggiore di altre, anche considerate tra le migliori, come quella emiliano-romagnola o quella toscana. E’ peggiore per certi aspetti (per esempio il rigore della Toscana nella tutela dei territori rurali), è migliore per altri, come la precettività della pianificazione territoriale e la pulizia garantista del sistema procedurale (fatta salva l’aberrazione nell’approvazione del piano territoriale regionale cui facevo cenno). E’ certamente una legge migliorabile, ma rispettando la dignità e la coerenza della costruzione complessiva.
L’auspicio è che il dibattito faccia chiarezza e aiuti a comprendere e superare i limiti veri distinguendoli degli errori (e orrori) presunti.
Qui la relazione e il collegamento al file scaricabile del disegno di legge urbanistica regionale
Le critiche al disegno di legge cui mi riferisco sono raccolte nel sito di Legambiente Sicilia
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