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Edoardo Salzano
20050000 Pianificazione e paesaggio nel Mezzogiorno
15 Gennaio 2008
Articoli e saggi
Un contributo per un volume collettaneo La pianificazione territoriale provinciale in Campania e nel Mezzogiorno (titolo provv.), a cura di Imma Apreda, in corso di stampa

Una premessa:

Quale strategia per il territorio?

La pianificazione è uno strumento, non un fine. Domandarsi in che modo la pianificazione possa aiutare il Mezzogiorno a valorizzare le proprie risorse richiede preliminarmente comprendere quale sia l’uso che si ritiene di fare del territorio, quale sia il rapporto desiderabile tra la società e il territorio nel quale essa vive: quel territorio la cui forma costituisce il paesaggio, espressione e testimonianza del modo in cui la storia ha operato con la natura, guidandola e assecondandola, oppure violentandola. Solo dopo aver fornito una risposta attendibile a questa domanda avrà senso interrogarsi sulle caratteristiche, sui contenuti, sulle modalità di una pianificazione idonea a raggiungere gli obiettivi definiti.

Il territorio

Del territorio si possono dare, e si sono date, interpretazioni diverse. Gli studiosi e gli operatori oscillano tra due differenti immagini, l’una tradizionale, l’altra emersa e divenuta egemone in tempi più recenti.

La prima interpretazione vede il territorio come una realtà omogenea e isotropa, priva di caratteristiche proprie, oppure dotata, in talune sue parti, di irregolarità che lo rendono ostile, o poco utilizzabile, e che quindi meritano rilevanza solo in quanto ostacoli che devono essere rimossi o aggirati. È la concezione del territorio molto diffusa nell’ambito delle scienze economiche e di quelle sociali, come nelle elaborazioni dell’economia territoriale e nelle pratiche dello Spatial Planning. Ed è l’impostazione sottesa a quella lunga stagione dell’urbanistica che ha visto, e ancora talvolta vede, il territorio come una tabula rasa utile unicamente a disporre, in modo più o meno ordinato, funzionale ed estetico, i mille prodotti delle trasformazioni desiderate dall’uomo: le residenze, le infrastrutture, le industrie, i servizi pubblici e privati, i depositi e così enumerando. Un territorio servile, insomma, la cui qualità maggiore sarebbe la propensione a divenire altro da sé.

Una seconda interpretazione è quella che si è sviluppata nei decenni più vicini a noi, sebbene abbia certamente anticipazioni in tempi e culture più distanti nel tempo. Per essa il territorio è una realtà viva, dotata di qualità e valori che la rendono caratterizzato da un’individualità espressa dalla stessa fisicità della sua struttura (sebbene sia il prodotto di una profonda interazione tra società e natura). È un’interpretazione alternativa rispetto a quella tradizionale, sebbene non la neghi ma la completi, considerando il territorio non solo un insieme di qualità (e di potenziali rischi), ma anche una gamma di potenzialità di trasformazione.

Questa seconda, e più evoluta, idea di territorio si è consolidata per effetto di due movimenti convergenti, entrambi orientati a riconoscere nel territorio (quello fatto di suolo stabile o soggetto a dinamismi, di vegetazione e di fauna allevata e brada e selvatica, di centri e manufatti e percorsi storici, di morfologie differenziate e di identità culturali diverse, di acque superficiali e profonde, correnti e ferme e stagnanti, e soprattutto di intricati intrecci tra queste diverse componenti dello spazio reale) un soggetto di diritti[1]. Da una parte, infatti, si è compreso che le dimensioni delle trasformazioni provocate dai benefici dello sviluppo capitalistico incontravano un limite non valicabile nella scarsità e nella irriproducibilità di talune risorse naturali, costitutive del territorio. Dall’altro lato, si è generalizzata (almeno in una parte del mondo) la consapevolezza del fatto che la forma del territorio (ciò che può essere sintetizzato nel termine “paesaggio”) esprime qualità e valori che costituiscono una risorsa di cui non si può fare a meno.

Consumare o conservare?

La questione centrale da porre (se si vuole parlare di fini prima che di strumenti) è allora questa: si vuole considerare il territorio come qualcosa da consumare in funzione della crescita di determinate qualità e attività, oppure come qualcosa da conservare perché costituisce un insieme di risorse, di valori, già presenti perché depositati dal lavoro congiunto della cultura e dal lavoro dell’uomo in feconda collaborazione con la natura?

A me sembra che la prima scelta è quella che di fatto si è compiuta e si continua a compiere, nel Mezzogiorno, o almeno in gran parte di esso. Non è necessario evocare particolari siti o coste o pianure per ricordare la distruzione che si è compiuta. Ciò che forse è utile ricordare è il particolare carattere che ha contrassegnato il consumo di territorio nel Mezzogiorno rispetto a ciò che è avvenuto in altre parti d’Italia.

Mentre altrove il territorio è stato occupato in gran parte da strutture fisiche in qualche modo collegate all’attività produttiva, e quindi si può dire che il consumo di suolo sia il prezzo che si è pagato per una crescita del benessere economico e un rafforzamento della base industriale del paese, nel Mezzogiorno il medesimo fenomeno è servito quasi esclusivamente ad alimentare la rendita immobiliare. E mentre altrove la “diffusione urbana” è stata in grandissima parte controllata dalle regole della pianificazione (adoperate con minore o maggiore intelligenza), nel Mezzogiorno essa è avvenuta in grande maggioranza per effetto di pratiche abusive, e si è perciò strettamente correlata all’espansione dell’illegalità e al suo rafforzamento. In sostanza, nel Mezzogiorno il consumo di territorio ha alimentato quele che probabilmente sono due delle principali cause del degrado sociale ed economico di sue rilevanti porzioni: il forte squilibrio che nell’economia meridionale ha la rendita rispetto al profitto (e quindi le attività sperperatrici di risorse rispetto a quelle proprie di un economia capitalistica), e la patologica presenza di un’illegalità diffusa, a sua volta portatrice di sottosviluppo.

Mi sembra perciò evidente che la conservazione dei valori già presenti nel territorio sia nel Mezzogiorno un obiettivo ancora più rilevante che altrove, poiché non ha neppure quegli alibi (divenuti ormai del tutto falsi) che può avere altrove: la crescita, lo sviluppo, il benessere economico. Ma conviene precisare adesso che cosa sia la pianificazione territoriale e urbana.

La pianificazione:

una pratica obsoleta?

Oggi la pianificazione territoriale e urbana è in disgrazia. Questo dimostra, paradossalmente, la verità del titolo, e dell’ispirazione, del bellissimo libro di Piero Bevilacqua, sulla utilità della storia[2]. Se la memoria non si fosse smarrita tutti (o almeno chi è scelto per governare il paese e i suoi paesi) ricorderebbe che la pianificazione è nata per risolvere quei problemi che, come si comprese fin dagli albori del XIX secolo, il mercato non era in grado di risolvere: quei problemi –come la localizzazione sul territorio delle diverse attività, la connessione tra loro, la tutela dei beni comuni – che la somma delle convenienze dei singoli centri di decisione del sistema economico non riusciva a risolvere[3]. Se i nostri contemporanei avessero cognizione e memoria di ciò che è avvenuto, della ragione che ha prodotto molte delle cose di cui ci gioviamo (tecniche, metodi, utensili, istituti) la pianificazione non sarebbe stata gettata alle ortiche, slogan come “privato è bello”, “meno Stato e più mercato”, “via i lacci e laccioli che frenano la libera iniziativa”, non sarebbero stati pronunciati, o avrebbero avuto enfasi e modulazioni ben differenti da quelle che hanno avuto nella pubblicistica e nelle dichiarazioni politiche dell’ultimo ventennio.

Una logica di pianificazione

Che cos’è dunque la pianificazione? Intendo per pianificazione territoriale ed urbanistica quel metodo, e quell’insieme di strumenti, che si ritengono capaci di garantire - in funzione di determinati obiettivi - coerenza, nello spazio e nel tempo, alle trasformazioni territoriali, ragionevole flessibilità alle scelte che tali trasformazioni determinano o condizionano, trasparenza del processo di formazione delle scelte e delle loro motivazioni.

Per completare questa definizione, devo precisare ancora il suo oggetto. C’è un consenso abbastanza ampio nel ritenere che sono oggetto della pianificazione territoriale ed urbanistica le trasformazioni, sia fisiche che funzionali, che sono suscettibili, singolarmente o nel loro insieme, di provocare o indurre modificazioni significative nell’assetto dell’ambito territoriale considerato, e di essere promosse, condizionate o controllate dai soggetti titolari della pianificazione. Dove per trasformazioni fisiche si intendono quelle che comunque modifichino la struttura o la forma del territorio o di parti significative di esso, e per trasformazioni funzionali quelle che modifichino gli usi cui le singole porzioni del territorio sono adibite e le relazioni che le connettono[4].

Obiettivi, coerenza nello spazio e nel tempo, flessibilità, trasparenza: sono tutti termini sui quali si dovrebbe ragionare e argomentare, chiarire e definire. Vorrei limitarmi in questa sede ad affrontare un solo tema, che è peraltro uno di quelli sui quali c’è oggi maggiore discussione e si registrano più devastanti differenze: chi è il soggetto della pianificazione.

Il soggetto della pianificazione e

la questione della democrazia

Per quanti ritengono che obiettivo della pianificazione non è l’arricchimento di una determinata categoria di proprietari, esso non può consistere che nell’assicurare, in una prospettiva di medio e lungo termine, le migliori condizioni di vita agli abitanti residenti o frequentanti una determinata area, le più efficienti condizioni di esercizio delle attività insediate nonché il più ragionevole e parsimonioso impiego delle risorse territoriali disponibili. Se è così, allora trova un fondamento l’espressione corrente secondo la quale il piano urbanistico costituisce il disegno della città futura (e del futuro assetto del territorio).

Ma allora è del tutto evidente che il soggetto della pianificazione si identifica col soggetto cui le regole costitutive di quella determinata società attribuiscono il potere. In un sistema democratico rappresentativo, quale quello nel quale per ora viviamo, gli elettori e gli uomini e i gruppi che essi scelgono secondo le istituzioni che hanno definito.

È aperta da tempo una discussione sui limiti e sulle insufficienze di tale sistema. Le critiche ne mettono in luce: la scarsa rappresentatività effettiva dei gruppi al potere, grazie alle pesanti differenze che la maggiore o minore possibilità di mezzi stabilisce tra i diversi concorrenti all’esercizio del governo; la modesta propensione a farsi carico di esigenze e interessi che non diano tangibili risultati di consenso a breve termine, quali quelli dei gruppi sociali minoritari e quelli delle “generazioni future”[5] . In attesa che la ricerca e la sperimentazione (e l’inesauribile creatività della storia) rivelino nuove superiori forme di governo, ci si accontenta dell’aforisma di Winston Churchill, il quale affermava che, certo, la democrazia è un sistema pieno di difetti, ma tra tutti i sistemi che gli uomini hanno inventato è quello che ne possiede di meno.

Quali istituzioni?

Il “principio di pianificazione”

In Italia, il soggetto principale del sistema democratico rappresentativo, ed il primo livello di rappresentanza generale del cittadino, è il Comune, e in effetti storicamente la prima forma di pianificazione che si è manifestata è quella comunale.

Per molti anni, raggiunta l’unità statuale della nazione italiana, i piani regolavano l’espansione e il risanamento delle città. Ci si cominciò ad occupare del territorio extraurbano quando anche questo divenne oggetto di trasformazioni consistenti, estranee ai ritmi dominati dalla natura. In Italia, il primo episodio che richiese una pianificazione territoriale (alla scala di “area vasta”) fu la bonifica e l’urbanizzazione delle Paludi Pontine, nella seconda metà degli anni Trenta[6]. E la legge urbanistica inserì il “piano territoriale di coordinamento” nella scarna panoplia dei documenti di pianificazione[7].

Nell’immediato dopoguerra la legge urbanistica fu, di fatto, lasciata inoperosa: “lacci e laccioli” non dovevano disturbare una ricostruzione affidata alla spontaneità delle forze selvagge del mercato, e in gran parte al settore dell’edilizia. Il raggiungimento della concorrenzialità con i paesi dell’Occidente fu ottenuto pagando il prezzo di devastazioni dell’ambiente e di degradazione degli insediamenti che, oltre a distruggere parte consistente del patrimonio comune, ancora pesano sulla vita della società italiana e ne impoveriscono il futuro. Negli anni Sessanta i guasti cominciarono a pesare, e si cercarono strade diverse. Si riprese l’utilizzazione della legge urbanistica, introducendovi modifiche di portata più modesta di quelle richieste dalle componenti riformatrici della politica e della cultura[8]. A partire dal decennio successivo si costituirono le regioni e si mise a punto un sistema di pianificazione nel quale, accanto al Comune, assunsero il ruolo di soggetti della pianificazione la Regione e la Provincia[9].

Da allora la situazione si è ulteriormente complicata. La potestà legislativa in materia di urbanistica era attribuita dall’articolo 117 della costituzione (prima delle recenti modifiche) alle regioni. Queste però, mentre in una prima fase si sono limitate a chiosare e arricchire la legge del 1942, a partire dalla metà degli anni Novanta hanno lavorato con maggiore ampiezza sul sistema di pianificazione: senza mai sconvolgerlo nella sua struttura (così come questa si era venuta a definire sulla base della legge del 1942), ma attribuendo pesi, contenuti ed efficacia diversi ai tre livelli su statuali del comune, della provincia e della regione[10].

Quando il Parlamento, nel corso della XIII legislatura, provò a ragionare seriamente sull’argomento, si coniò una formula che sintetizzava un punto di arrivo della riflessione su questo tema, costituiva comunque un principio di approccio razionale al governo del territorio e apriva la strada a una corretta definizione dei poteri dei diversi livelli di governo ne campo della pianificazione. Si tratta del “principio di pianificazione”, il quale potrebbe essere enunciato così: ogni ente territoriale elettivo di primo grado, responsabile di scelte sul territorio, assume le decisioni sulla base di un “piano”, ossia di un documento riferito al territorio, nel quale sia possibile verificare la coerenza tra le scelte relative ai diversi aspetti, formato con procedure che garantiscano la trasparenza[11].

Ogni ente, insomma, esprime le sue scelte sul territorio mediante un piano. Ma come si fa a distinguere di ciò che è competenza di un piano anziché di un altro?

Il principio di sussidiarietà

Esistono molti modi di ripartire le competenze tra soggetti di diverso livello. Un tempo si praticava una ripartizione basata sulle “materie” (gli acquedotti spettano a Tizio, i trasporti a Caio, l’ambiente a Sempronio). Si può dire che questa concezione ha prevalso nel nostro paese grosso modo fino ai decreti di trasferimento delle competenze alle regioni, nel 1977. Oggi si è affermato un nuovo principio: quello di sussidiarietà. Esso ha però declinazioni molto diverse tra loro. A un estremo vi è quella assunta dalla Lega del nord, e in qualche modo subita nella “legge Bassanini” del 1997 e nelle modifiche al Titolo V della Costituzione fortunosamente varate dal governo D’Alema nel 2001. Esso consiste nel dire che tutto deve essere tendenzialmente devoluto al livello di governo più vicino al popolo, salvo quello che a quel livello non è proprio possibile governare, e nel prevedere l’affidamento di funzioni amministrative a privati[12].

Una formulazione più seria, che non stabilisce gerarchie, è quella adottato dagli organismi europei per distinguere le competenze tra la responsabilità comunitaria e quella dei singoli stati. Esso è formalizzato nel Trattato dell’Unione Europea, sottoscritto a Maastricht dai rappresentanti di dodici governi il 7 febbraio 1992. L’articolo 3b afferma:

"La Comunità interviene entro i limiti dei poteri ad essa conferiti da questo Trattato e degli obiettivi ad essa assegnati. Nei campi che non ricadono nella sua esclusiva competenza la Comunità interviene, in accordo con il principio di sussidiarietà, solo se, e fino a dove, gli obiettivi delle azioni proposte non possono essere sufficientemente raggiunti dagli Stati membri e, a causa della loro scala o dei loro effetti, possono essere raggiunti meglio dalla Comunità".[13]

Il principio di sussidiarietà significa perciò che là dove un determinato livello di governo non può efficacemente raggiungere gli obiettivi proposti, e questi sono raggiungibili in modo più soddisfacente dal livello di governo sovraordinato (lo Stato nei confronti della Regione, o l’Unione europea nei confronti degli stati nazionali) è a quest’ultimo che spetta la responsabilità e la competenza dell’azione. E la scelta del livello giusto va compiuta non in relazione a competenze astratte o nominalistiche, oppure a interessi demaniali, ma (prosegue il legislatore europeo) in relazione a due elementi precisi: la scala dell’azione (o dell’oggetto cui essa si riferisce) oppure i suoi effetti.

La pratica della concertazione

tra gli interessi generali

Accanto al principio della sussidiarietà, gli orientamenti legislativi recenti concordano nell’introduzione di qualcosa che difficilmente potrebbe definirsi un principio, ma certo trae le sue ragioni dai principi che governano la buona amministrazione: quello, ad esempio, della necessaria collaborazione tra istituti che aspirano tutti al raggiungimento di obiettivi nell’interesse generale. Mi riferisco alla pratica della concertazione. Si tratta, per la verità, di una pratica presente da decenni nella tradizione delle amministrazioni centrali dello Stato.

Le leggi regionali nuove (o, almeno, la maggior parte di esse) definisce questa pratica inventando un nuovo istituto (prevalentemente denominato “Conferenza di pianificazione”), e attribuendogli un ruolo di consultazione obbligatoria del corso del procedimento formativo degli atti di pianificazione. È interessante osservare che le regioni tendono, giustamente, a distinguere il ruolo degli enti pubblici da quello dei privati, riservando le conferenze di pianificazione (o simili) ai rappresentanti dei primi. Alcune, poi, distinguono il ruolo di partecipazione consultiva dei privati privilegiando (o riservando la partecipazione) alle associazioni che esprimono interessi diffusi.

Altrettanto rilevante è che le leggi regionali tendano a chiudere i troppi varchi che la legislazione statale ha aperto, con i numerosissimi “strumenti urbanistici anomali”, alla deroga generalizzata al sistema di garanzie che le procedure della formazione dei piani vuole assicurare. Anche nel caso di “accordi di programma” o di altre intese potenzialmente derogatorie, la maggior parte delle leggi regionali ribadiscono la necessità dell’approvazione esplicita da parte degli organi collegiali delle amministrazioni elettive interessate, e quella della sostanziale conformità alle regole, oltre che alle finalità, degli strumenti urbanistici ordinari.

Questi strumenti nuovi (o “innovativi”, come li definiscono i loro laudatori) hanno avuto una fortuna discreta ne mondo accademico e in una parte del mondo amministrativo. Corrono il rischio di far breccia nel Mezzogiorno, dove sono stati rari i tentativi di utilizzare l’intervento “straordinario” per dare gambe e fiato al governo ordinario del territorio. Conviene perciò farne cenno.

Gli “strumenti innovativi”

Nel periodo del governo di Craxi si era cominciato a coinvolgere pesantemente gli interessi immobiliari nelle scelte sulla città, contrattando con essi le modifiche agli strumenti urbanistici e cogliendo ogni occasione[14] per introdurre deroghe ai piani. Nel periodo successivo si introdussero ope legis una serie di “strumenti urbanistici anomali”[15], nei quali si saldavano tre elementi: il sostegno del finanziamento pubblico, il coinvolgimento degli interessi immobiliari, la deroga alla strumentazione urbanistica ordinaria.

Si cominciò con i Programmi integrati (1992), i Programmi di recupero urbano (1993), i Programmi di riqualificazione urbana (1994); tutti dispositivi analoghi ai piani particolareggiati della legge del 1942, ma caratterizzati dal fatto di utilizzare finanziamenti pubblici per stimolare interventi immobiliari privati e, a questo fine, di consentire di derogare alle prescrizioni della disciplina urbanistica con procedure snelle (e poco garantiste dell’interesse pubblico). Altri strumenti successivi, come i Programmi di riqualificazione urbana e sviluppo sostenibile del territorio (PRUSST, 1997) non prevedevano esplicitamente la possibilità di modificare le prescrizioni urbanistiche, ma si appoggiavano – per farlo – agli Accordi di programma, introdotti nel 1990 nell’ambito della legge 142/1980. Questi ultimi, richiamati anche da altri successivi strumenti di negoziazione, come i Patti territoriali (1995) e i Contratti d’area (1997), consentono di derogare sia alla logica che alla procedura della pianificazione ordinaria, ma seguendo iter che garantiscono almeno la formalità dell’approvazione degli enti istituzionali.

Non risulta che questi strumenti “innovativi” abbiano mobilitato rilevanti risorse, né che abbiano provocato, come ci si proponeva, accelerazione nelle realizzazioni. E’ invece dimostrato[16] che essi hanno comportato peggioramenti ai progetti delle città, sottraendo aree destinate a spazi pubblici (o addirittura già utilizzate a questo fine) e realizzando pezzi di città ancora più sgraziati dei precedenti.

Chiuso il rubinetto dei finanziamenti pubblici gli strumenti “innovativi” sono spariti dalla scena. E’ restata però la loro logica: ancora spesso gli amministratori si affidano, per definire il progetto della città, non a un disegno generale costruito a partire dagli interessi dei cittadini, ma alla mobilitazione degli interessi immobiliari e alla maggiore o minore prontezza degli appetiti dei proprietari delle aree[17].

Mezzogiorno: superare la pianificazione?

Si sente dire spesso che la pianificazione è un metodo, e comporta l’impiego di una serie di strumenti, troppo complicati e “distanti” dal Mezzogiorno per essere adoperata nelle sue regioni. E’ un ragionamento che ho sentito fare molte volte[18].

Sono invece convinto che sia vero il contrario, e che anzi proprio le particolari condizioni del Mezzogiorno costituiscano una ragione in più per praticare la pianificazione. In primo luogo, quel particolare rapporto che lega, nel Mezzogiorno, le prospettive di sviluppo e l’ambiente, sul quale mi sono già soffermato all’inizio di questo scritto e sul quale vorrei adesso conclusivamente ritornare.

Ambiente e sviluppo

Il ruolo che l’ambiente fisico ha avuto nel condizionare lo sviluppo dell’economia, della società e delle istituzioni è stato analizzato con intelligenza, soprattutto (negli ultimi decenni) da Piero Bevilacqua e dai suoi allievi. Leggere alcune delle monografie del suo libro Tra natura e storia[19] aiuta a comprendere qualcosa, che del resto non sfugge a un’analisi anche empirica, ma non viziata dagli idola dell’industrialismo. Il destino economico, sociale e istituzionale del Mezzogiorno è legato alla capacità dei gruppi dirigenti di comprendere che, lì più ancora che altrove, l’ambiente (la sua ricchezza, la sua storicità, la sua bellezza espressa e quella esprimibile) sono, insieme all’intelligenza umana, l’unica base materiale dello sviluppo. E di comprenderlo non in termini meramente accademici, per poi agire in modo opposto a ciò che una comprensione finalizzata all’agire comporterebbe.

A me sembra indubbio che la situazione attuale e le sue prospettive rendano imperativa (ovunque, ma in particolare nel Mezzogiorno) l’attenzione all’ambiente fisico come base del possibile sviluppo. La produzione manifatturiera generica è in evidente declino, non solo per l’imperizia e la rapacità degli attori determinanti ma per ragioni più di fondo, ad alcune delle quali ho provato a riferirmi nella prima parte di questo scritto. L’agricoltura generica (quella che produce beni fungibili) non ha alcun futuro, come comincia a diventar palese in modo dirompente con il venir meno dei sussidi europei. A che cos’altro dunque può essere affidata una speranza di sviluppo nelle regioni del Mezzogiorno se non a un’intelligente applicazione della cultura e del lavoro dell’uomo ai dati della natura, nel rispetto e nella sapiente utilizzazione di ciò che l’innesto tra queste due risorse ha prodotto nel passato?

Molti segni in direzione di uno sviluppo simile già si vedono. Essi tralucono però negli interstizi delle politiche ufficiali (della destra come della sinistra), le quali, nel loro complesso, appaiono mosse da ispirazioni di segno opposto, obsolete, perdenti e distruttive. L’utilizzazione rapace di ciò che lavoro e natura hanno prodotto nei millenni trascorsi, la sostituzione dei paesaggi di consolidata bellezza con panorami dominati dal cemento e dall’asfalto, la utilizzazione idiota di terreni resi fertili da eventi geologici milionari per la localizzazione di gigantesche aree industriali (destinate a restar deserte di uomini e di attività) o addirittura per impianti di smaltimento dei rifiuti: questi sono gli eventi che ancor oggi si registrano.

Un siffatto modo di procedere non è solo in contrasto con ogni elementare responsabilità civile e culturale nei confronti del mondo attuale e delle generazioni future, ma è insano anche da un punto di vista esclusivamente economico. È infatti evidente a tutti che le attività legare alla visita, all’impiego intelligente e sano del tempo libero, al godimento della natura e dei beni culturali, tutto ciò (che sarebbe riduttivo racchiudere nella categoria del “turismo”) ha nel Mezzogiorno una enorme potenzialità di sviluppo proprio grazie alla possibilità di utilizzare il vastissimo patrimonio di natura, paesaggio, storia, arte, costumi, prodotti, intimamente legati al territorio e alla suo millenario processo di formazione.

È utilizzando in modo durevole questo patrimonio immenso (ma quindi, in primo luogo, tutelandolo attraverso la conoscenza e la salvaguardia) che il Mezzogiorno può trovare una ragione di sviluppo alternativa rispetto alle produzioni manifatturiere ormai obsolete, o alle produzioni agricole generiche ormai indifendibili in territori come i nostri, oppure rispetto a quelle di un “turismo di quantità” dissipatore della sua stessa materia prima.

Rendere “industria” l’insieme del territorio

In una recente discussione sul rapporto tra industrializzazione e ambiente nel Mezzogiorno[20] ho rilevato che l’eredità lasciata dai tentativi di industrializzazione nel Mezzogiorno hanno lasciato più problemi che benefici, e ho sostenuto che comunque non era sufficiente proporsi gli obiettivi, certamente urgenti, di riorganizzare in modo più decente i siti degradati, di diversificare e legare al territorio le aree per quella quota di produzione manifatturiera che è necessaria in relazione alle specifiche potenzialità dei siti, alle produzioni “di eccellenza” o “di nicchia” legate alle risorse locali, di adeguare l’infrastruttura del territorio, i “sistemi territoriali”, alle esigenze di una industria moderna.

Tutto questo è certamente necessario, ma – come ho appena argomentato - non garantisce uno sviluppo, soprattutto nella prospettiva. Credo che si debba invece preparare un futuro diverso applicando l’intelligenza, la creatività, l’innovazione, l’interesse – che nei secoli trascorsi di è applicato alla produzione industriale di merci – a una realtà diversa. Con una frase forse ardita, si tratta, insomma, di rendere “industria” l’insieme del territorio: di utilizzare gli elementi, fisici e sociali, ai quali è attribuibile valore e qualità, in esso disseminati, organizzandoli nel loro insieme, rendendoli fruibili mediante la conoscenza e l’uso, attivando le attività necessarie per valorizzarli[21] , per curarne la manutenzione e il miglioramento, per implementarne la qualità.

Se si pensa alla quantità di valori presenti nei nostri territori – in particolare nel Mezzogiorno –sembra addirittura stravagante che nessuno sforzo serio sia stato compiuto in passato in questa direzione. Ciò dipende forse da due circostanze.

La prima, che le stesse attività economiche legate a questo tipo di risorsa (il paesaggio, i beni culturali, la natura) hanno risentito delle logiche quantitative prevalenti nell’ideologia corrente. Si è sviluppato quindi un “turismo di quantità”, che ha provocato danni analoghi a quelli prodotti dall’industria. Che questo sia l’unico tipo di turismo possibile è un errore di immaginazione che spesso viene compiuto.

La seconda circostanza è che una “domanda” di quel tipo di bene di una certa consistenza si sta manifestando ora, ma nel passato era del tutto marginale. Ciò induce a pensare quanto potrebbe aumentare quella domanda di beni territoriali se una vertenza per la promozione della “industria del territorio”, nei termini in cui l’ho proposta, si legasse a una vertenza per una riduzione del tempo di lavoro, che le immani quantità della produzione di merci e la rivoluzione informatica avrebbero da tempo consentito.

Ora, in che modo si può pensare di affrontare un percorso che conduca alla formazione di un’evoluta “industria del territorio”, a un’organizzazione di quest’ultimo che recuperi, tuteli e valorizzi le qualità in esso disseminate, che le metta in rete con le risorse insediative (le città e i paesi, le infrastrutture, le attrezzature sociali ed economiche), che promuova la restituzione di bellezza e funzionalità ai luoghi deturpati dallo sviluppo selvaggio, se non ricorrendo alla logica e agli strumenti della pianificazione? La domanda è, palesemente, retorica.

Pubblica amministrazione e legalità

Il ricorso alla pianificazione è ostacolato da molte cose, presenti nel Mezzogiorno in modo forse più marcato che altrove., In primo luogo, il rapporto distorto tra pubblico e privato che si è manifestato tra i decisori (e anche nella cultura corrente) negli ultimi decenni: più precisamente, dall’epoca del governo di Craxi.

Per la verità, oggi in Italia l’ubriacatura del “privato e bello”, l’apoteosi del “meno Stato e più mercato”, sembra stiano passando di moda. I risultati che si volevano ottenere si sono rivelati illusori. Il mercato ha confermato la sua insufficienza a svolgere anche solo le funzioni regolatrici del valore di scambio senza una forte presenza pubblica, figuriamoci se poteva tener conto della sempre più estesa domanda sociale di accrescere i valori d’uso. Tuttavia il danno che la fortuna di quegli slogan ha provocato sono consistenti, soprattutto là dove – come nel Mezzogiorno – la debolezza dello Stato era diventata cronica ed era stata surrogata da un individualismo distruttore e da un familismo spesso criminoso.

La questione alla quale generazioni di meridionalisti si erano dedicati (la costruzione nel Mezzogiorno di strumenti di una statualità moderna) è quindi oggi più centrale che mai. Il rafforzamento delle strutture pubbliche è quindi, oggi, problema prioritario. Senza un potere politico dotato di strumenti efficaci diventa impossibile guidare le forze dell’economia verso orizzonti coerenti con gli interessi generali; diventa impossibile scegliere tra impieghi produttivi e strategici delle risorse disponibili e impegni parassitari e miopi; diventa impossibile scegliere a quali risorse attribuire priorità, per quali loro utilizzazioni, in vista di quali interessi.

In questo quadro mi sembra particolarmente rilevante la questione della legalità, sempre all’ordine del giorno in molte parti del Mezzogiorno. E’ una questione direttamente legata al modo di funzionare della pubblica amministrazione.

Perché un’amministrazione pubblica sia efficace, e perciò capace di incidere sulla realtà, essa deve essere rispettata. Può esserlo in due modi: può imporsi col ricatto del terrore (ed è il modo praticato dalla criminalità organizzata: da noi, mafia, camorra, ndrangheta); oppure può guadagnare il consenso dei cittadini. Quest’ultima strada richiede però alcune condizioni che l’amministrazione deve assicurare al cittadino.

La prima condizione è che al cittadino sia chiara la ragione di ciascuna delle regole che l’amministrazione lo impegna a rispettare. La seconda è che le regole siano rispettate da tutti, ugualmente rigorose per chi può violarle e per chi deve rispettarle. Perciò mi sembra che combattere il burocratismo (imperante in molta parte dell’amministrazione pubblica) sia un impegno civile, e che pratiche come la co-pianificazione e l’intesa interistituzionale siano da praticare largamente. Perciò, soprattutto, mi sembra che il rispetto della legalità sia nel Mezzogiorno un impegno d’onore ancor più necessario che in altre regioni d’Italia e d’Europa. Perciò mi preoccupano le lesioni alla legalità che vengono compiute, anche se per nobili motivi, di chi ha le maggiori responsabilità pubbliche[22].

La “buona pianificazione”

Questa considerazioni sono una conferma della tesi che ho iniziato ad argomentare: che cioè la pianificazione sia uno metodo (più ancora che un insieme di strumenti) essenziale soprattutto nel Mezzogiorno. Non solo perché, come ho sostenuto, essa potrebbe svolgere un ruolo decisivo come strumento di uno sviluppo basato – come non può non essere nelle regioni meridionali - su un’attenta considerazione delle risorse dell’ambiente. Ma anche perché la certezza delle procedure e la trasparenza delle decisioni (caratteristiche esenziali della buona pianificazione) sono connotati rilevanti di un’azione amministrativa tesa al ripristino della legalità.

Per meritare l’attributo di “buona pianificazione”, essa dovrebbe essere il luogo nel quale tutte le scelte degli enti pubblici suscettibili di indurre trasformazioni territoriali (da quelle dello “sviluppo” a quelle della “tutela”) trovino la loro sintesi. Tanto per fare un esempio, i contenuti dei “piani operativi regionali” (POR), i programmi e i progetti di infrastrutture d’interesse regionale, le politiche regionali per l’abitazione, il turismo, l’agricoltura, quelle per la riduzione e lo smaltimento dei rifiuti, dovrebbero tutte trovare la loro coerenza – e la coerenza con le regole per il corretto impiego delle risorse culturali, paesaggistiche, naturali e con i relativi vincoli – in un atto di pianificazione unitario, sottoposto al vaglio del confronto pubblico, impegnativo nei suoi esiti prima di dar luogo a decisioni operative. È così che succede nel Mezzogiorno? Non mi sembra.

Una “buona pianificazione”, perciò utile ad affrontare i problemi del Mezzogiorno in coerenza con le tesi ora sostenute, dovrebbe avere nella lettura attenta (e sistematicamente aggiornata) delle risorse territoriali la base conoscitiva d’ogni decisione. Da tale lettura dovrebbe discendere un sistema non di “vincoli”, ma di definizione delle opportunità e delle condizioni che l’esigenza di non dissipare o degradare il valore delle risorse territoriali, pongono a ogni ipotizzabile trasformazione. Quante e quali sono le banche di dati sistematicamente aggiornate disponibili nelle regioni, nelle province (e nei comuni) del Mezzogiorno? Quanti sono i sistemi informativi territoriali vivi (cioè sistematicamente aggiornati) che possano sorreggere le scelte di localizzazione sistematiche (della pianificazione) o episodiche (dell’emergenza)? Non mi sembra che ci sia da rallegrarsi del bilancio.

Pianificazione e strategia

Anche nel Mezzogiorno ha preso piede l’impiego di quei nuovi “strumenti innovativi” cui mi sono riferito. Non più piani regolatori generali o piani territoriali di coordinamento, ma patti territoriali, programmi di recupero urbano, programmi di riqualificazione urbana, i programmi di riqualificazione urbana e sviluppo sostenibile del territorio e così enumerando. E negli ultimi tempi, i piani strategici. Non più strumenti di “governo”, ma di “governance”[23].

Tutti quegli strumenti (con una sola eccezione) premiano le esigenze, le opportunità, le disponibilità del breve periodo, e offrono spazi consistenti agli interessi privati, in particolare a quelli più forti. Sono quindi utilmente impiegabili a due sole condizioni: che vi sia un rigoroso sistema di regole certe e forti sul territorio, mediante le quali siano garantite le prospettive di una utilizzazione durevole delle risorse disponibili, e quindi un efficace sistema di pianificazione; che il potere pubblico sia autorevole, qualificato, decisamente orientato a favorire la prevalenza degli interessi generali e la tutela degli interessi “deboli”.

Queste due condizioni non sono certo diffusamente presenti nel Mezzogiorno. Se è così (e dove è così, e finché è così), sostituire governance a government, come del resto affannarsi nella formazione di strumenti urbanistici “innovativi” invece di quelli tradizionali, significa premiare, una volta ancora, gli interessi forti e le opportunità di breve periodo rispetto a ogni altro interesse e opportunità. Nel concreto, nelle regioni del Mezzogiorno questo quindi significa privilegiare, una volta ancora, le utilizzazioni edilizie dei suoli e la valorizzazione della rendita fondiaria rispetto alle utilizzazioni coerenti con l’esigenza di uno sviluppo durevole e con l’opportunità di un pieno impiego delle risorse territoriali. Significa premiare e promuovere il consolidamento delle attività economiche parassitarie anziché lo sviluppo di quelle innovative e produttive nei settori dell’agricoltura di qualità e di sito, dei servizi alle persone e alle imprese, del turismo di conoscenza e di fruizione evoluta del territorio, delle produzioni avanzate ad alta intensità di intelligenza e a bassa intensità di consumo di territorio e di energia.

La pianificazione strategica

Diverso è il ragionamento per quanto riguarda la pianificazione strategica. Per la verità con questo termine si indicano cose molto diverse tra loro, e anzi opposte. Da un lato (e così vorrebbe un impiego corretto del termine “strategia”) si allude alla definizione di una prospettiva di lungo periodo che, per avere qualche speranza di tradursi in prassi, deve necessariamente essere fondata su una larga condivisione. Ma dall’altra parte (e molto spesso nella pratica italiana) pianificazione strategica significa esattamente il contrario: significa invitare attorno al “tavolo” tutti gli attori disponibili e costruire con loro una sorta di elenco delle cose che si vorrebbero o potrebbero fare. Nulla di strategico, quindi, ma una mera raccolta tattica di opportunità di breve periodo. Nessun aiuto alla costruzione di una vera strategia, capace di dare prospettiva alla pianificazione ordinaria e alla sua attuazione, ma rinuncia a qualsiasi capacità di governo delle trasformazioni

Eppure, se correttamente adoperata la pianificazione strategica potrebbe dare un sostegno serio a un governo del territorio che volesse (appunto) essere strategico: impegnare cioè in una visione e in un progetto di lungo periodo l’insieme delle realtà sociali presenti sul territorio. Se così volesse essere, un piano strategico dovrebbe allora avere tra i suoi contenuti proprio la traduzione della strategia (del progetto di società) in un efficace sistema di regole, coerenti con quella strategia, trasparentemente definite, capaci di costituire le premesse e i binari di una conseguente successione di azioni volte alle concrete trasformazioni del territorio. Allora si potrebbe sottrarre la pianificazione ordinaria ai suoi limiti e adoperarla come sempre avrebbe dovuto essere: come lo strumento (uno degli strumenti) di una volontà politica determinata e lungimirante. E si potrebbe, insieme a quelli della pianificazione ordinaria, adoperare altri strumenti capaci di rendere operativa la strategia, nell’ambito delle regole definite: magari non più quelli “innovativi”, ma altri già presenti nella panoplia delle pratiche amministrative ordinarie e negli impegni dei bilanci pubblici e privati.

Una simile prospettiva è praticabile. Ma per concretarla occorrere, soprattutto nel Mezzogiorno, che si manifesti una nuova capacità dei cittadini di organizzare la propria partecipazione alla vita istituzionale. Bisogna che i cittadini comprendano che lo stato (la regione, i comuni) non sono né una maledizione esterna né un dio a cui rivolgersi in preghiera, ma il prodotto di una costruzione collettiva. Bisogna ricordarlo nell’agire politico quotidiano, che troppo spesso oscilla tra la tolleranza per i comportamenti deviati dei politici, e dall’attesa di soluzioni salvifiche, a mere manifestazioni di protesta. Forse solo alla capacità di agire “dal basso”, come cittadini e non più come sudditi, che è legata la possibilità della formazione di un ceto politico all’altezza dei problemi e delle potenzialità: poiché non è solo agli strumenti, ma anche alla mano che li adopera che occorre in primo luogo guardare.

[1] Molti anni fa intitolai un editoriale di Urbanistica informazioni (n. 67, gennaio-febbraio 1983), che allora dirigevo, “I diritti del territorio”.

[2] P. Bevilacqua, Utilità della storia, Donzelli, Roma 19..

[3]Il primo piano regolatore moderno è considerato quello che New York si diede nel 1811. Esso fu imposto dagli operatori economici e dalla popolazione per risolvere problemi che il mercato, di per sé, non riusciva a risolvere: la promiscuità tra fabbriche e abitazioni, la congestione del traffico, l’instabilità dei valori immobiliari. Senza un intervento pubblico di regolazione il mercato sarebbe impazzito, la vita economica e quella sociale sarebbero diventate insostenibili.

[4] Ho sviluppato alquanto questo argomento nel libro Fondamenti di urbanistica – La storia e la norma, Laterza Editori, Bari-Roma 20045.

[5] Se considerassimo la democrazia rappresentativa (o meglio, l’attuale sistema politico) come un dato permanente ci sfuggirebbe il rischio immanente della sua degenerazione verso forme innovative di dominio. Cfr. L. Canfora, La democrazia, storia d’una ideologia, Laterza Editori, Roma-Bari 2004.

[6] Tra il 1926 e la fine degli anni Trenta si sviluppa in Italia la grande impresa della bonifica della Pianura Pontina. 60 mila ettari di terreno paludoso sono bonificati e messi a coltura, mediante un razionale sistema di appoderamento, la realizzazione di 2 mila km di canali e 900 km di strade, e la costruzione di numerose città. Nello stesso periodo in USA si sviluppa la gigantesca impresa della Tennassee Valley Authority e delle altre misure keynesiane anticrisi promosse da Roosvelt.

[7]Legge 17 agosto 1942, n. 1150, “Legge urbanistica”.

[8] Allora le riforme per le quali ci si batteva non erano, come in questi anni, quelle del sistema istituzionale e dell’asservimento della giustizia al potere politico, ma quelle della struttura economica, quindi dell’energia elettrica, dell’agricoltura, del regime dei suoli urbani. Le forze che si battevano per questi obiettivi si chiamavano “riformatrici”, non “riformiste”.

[9]Legge 8 Giugno 1990, n. 142, “Ordinamento delle province e dei comuni”, modificata con legge 3 agosto 1999 n. 265.

[10] Anche nomenclature diverse. Sicché, mentre in Europa si tende ad avvicinare i linguaggi delle varie nazioni, in Italia si tende a differenziare quelle delle sue varie regioni. Del resto Arlecchino è una maschera tipicamente italiana.

[11] Proposta di legge d’iniziativa Mussi, Zagatti, Bandoli e altri, Legge quadro per il governo del territorio, XIII Legislatura, Atti parlamentari Camera dei Deputati, n. 3206.

[12]La sussidiarietà è definita come “l’attribuzione della generalità dei compiti e delle funzioni amministrative ai comuni, alle province e alle comunità montane, secondo le rispettive dimensioni territoriali, associative e organizzative, con l'esclusione delle sole funzioni incompatibili con le dimensioni medesime, attribuendo le responsabilità pubbliche anche al fine di favorire l'assolvimento di funzioni e di compiti di rilevanza sociale da parte delle famiglie, associazioni e comunità, alla autorità territorialmente e funzionalmente più vicina ai cittadini interessati”. Legge 15 marzo 1997, n. 59, "Delega al Governo per il conferimento di funzioni e compiti alle regioni ed enti locali, per la riforma della Pubblica Amministrazione e per la semplificazione amministrativa".

[13] Il testo dell’articolo è stato confermato nel Trattato di Amsterdam il 2 ottobre 1997, ed è divenuto l’articolo 5 del Trattato istitutivo della Unione europea.

[14] Iniziò la serie delle leggi derogatorie la legge n.1 del 3 gennaio 1978, Accelerazione delle procedure per l'esecuzione di opere pubbliche e di impianti e costruzioni industriali. Seguirono leggi nel 1980 (legge Andreatta, Legge n 25 del 15 febbraio 1980), 1982 (legge Nicolazzi, n. 94 del 23 gennaio 1982), e poi le leggi per le “emergenze” dei campionati di calcio, per le mucillagini in Adriatico, per i poliziotti, per i terremoti. Si veda anche P. Della Seta-E. Salzano, L’Italia a sacco, Editori riuniti, Roma 1993; anche in http://eddyburg.it

[15]Imma Apreda, Analisi degli strumenti anomali, rispetto alla strumentazione tradizionale, che sono stati introdotti nel recente passato, sia attraverso la legislazione che per iniziativa amministrativa, in: «Nuove forme di governo del territorio», a cura di M. Savino, Franco Angeli, Milano 2003.

[16] Compagnia dei Celestini, Dal Piano RegOlatore al Piano RegAlatore, Bologna 2002. Anche in http://www.celestini.it

[17] Per esempio a Bologna sia la giunta Vitali (odg 70 dell’aprile 1997) che la giunta Guazzaloca (odg 136 del gennaio 2001) emanarono bandi nei quali chiedevano ai proprietari immobiliari di presentare proposte di interventi anche in variante al PRG.

[18] Ho il ricordo vivido di una riunione nazionale convocata dalla direzione del PCI in una sala di Palermo, nel tentativo di risolvere il forte dissidio tra chi, in quel partito, sosteneva che l’abusivismo doveva essere oggetto di una sanatoria e chi, viceversa, difendeva la legalità e la pianificazione (e il territorio). Ebbene, allora i “condonisti” sostenevano che la legge urbanistica del 1942 era una legge “nordica”, e che nel Sud erano necessari strumenti diversi.

[19]Piero Bevilacqua, Tra natura e storia, Donzelli, Roma 1966.

[20] Convegno sul tema "Manfredonia e il Gargano: economia e ambiente", organizzato dall’Università di Foggia, 24-26 settembre 2004.

[21] Intendo per “valorizzazione” l’esaltazione del valor d’uso, non del valore di scambio: degli oggetti in quanto beni, non in quanto merci. In un’economia che ha dimenticato i valori d’uso e ha ridotto ogni bene a merce, una simile affermazione equivale a dire che la valorizzazione deve essere misurata secondo parametri non economici.

[22] Per questa ragione mi è sembrata una scelta scandalosamente sbagliata quella dei governanti della Regione Campania, della Provincia di Salerno, del Comune di Ravello e della Sovrintendenza ai beni architettonici, culturali, paesistici e ambientali di promuovere una pesante forzatura della legge per poter realizzare il cosiddetto Auditorium di Niemeyer, a Ravello. L’illeggittimità è stata rilevata dai due tribunali amministrativi che si sono pronunciati nel merito mentre l’ultima sentenza (quella del Consiglio di Stato) ha eluso il merito arrestandosi a un ... errore d’indirizzo nella notifica!

[23] Un equilibrato concorso della governance (ricerca del consenso negoziale) con il government (esercizio del principio di autorità) è a mio parere molto utile se si tiene sempre presente che gli interessi in gioco non sono tutti uguali, e non hanno tutti il diritto di partecipare in ugual modo alle scelte di governo. Altro è il consenso tra le istituzioni (a condizione che sia chiaro chi, in ultima istanza, ha la responsabilità di decidere), altro è quello con i cittadini, i lavoratori e le loro associazioni, altro ancora quello con i portatori di interessi industriali o comunque legati alla produzione, altro infine (last and least) quello con i portatori di interessi immobiliari.

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