Se si parla, o si scrive, di PRG o di pianificazione comunale, tutti sanno di che cosa si parla: benché le interpretazioni (spesso cristallizzate in “scuole”) siano diverse, un’idea generale della pianificazione a livello locale si è formata, non solo tra i savants e i clercs, ma anche nell’opinione pubblica corrente, nel pensiero del cittadino. Ciò è dovuto certamente al fatto che c’è ormai una lunga, plurisecolare esperienza di regolazione dei diritti edificatori delle proprietà e di razionalizzazione delle infrastrutture e degli spazi pubblici in Europa. Non è così per la pianificazione d’area vasta. Benché, in Italia, sia stata prevista dall’avveduto legislatore fin dal 1942 [1], e ancora prima sia stata in almeno un caso praticata [2], la pianificazione territoriale non ha avuto fortuna; nessun piano territoriale è stato portato a termine fino all’istituzione delle regioni, e pochissimi nei decenni successivi.
Parlare, come intendo fare, di un piano territoriale, richiede perciò che si risponda preliminarmente alla domanda: che cos’è un piano territoriale?
La discussione sulla pianificazione d’area vasta si è sviluppata, impetuosa e inconcludente, negli anni Sessanta, Settanta e Ottanta, proponendo e sperimentando (soprattutto dopo l’istituzione delle Regioni) diverse strade. Volta a volta ci si riferiva alla “regione”, fornendo a questo termine accezioni molto diversificate[3], alla “comunità”, riferendosi ad esperienze della cultura americana rivisitate alla luce del personalismo di Emmanuel Mounier[4], al “comprensorio”, già presente nell’elaborazione dell’INU di Piccinato, Astengo, Detti, Samonà negli anni 60, poi tentativamente adoperato in alcune rilevanti esperienze regionali e statali[5].
Vale la pena di osservare che nella discussione (o per meglio dire, nella serie di dibattiti che si accesero e spensero), non si diede mai particolare rilievo alle differenze che avrebbero impedito, o reso troppo problematica, l’applicazione della pianificazione nel Mezzogiorno, e anzi le esperienze di studi preliminari alla formazione di atti di pianificazione furono particolarmente vivaci nel Sud del paese, soprattutto – ma non esclusivamente - in relazione all’attività della Cassa del Mezzogiorno e delle strutture ad essa collegate (come l’Iasm e il Formez).
Finalmente, nel 1990 si è approdati a una soluzione unanimemente accettata. Con la legge 142 del 1990 (poi integrata e ridefinita nel decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267) si sono individuati i tre livelli di pianificazione validi in Italia (comunale, provinciale e regionale), attribuendo al livello provinciale la denominazione di “piano territoriale di coordinamento”.
Vediamo che cosa dice del PTC il DL 267 del 2000:
“La provincia, inoltre, ferme restando le competenze dei comuni ed in attuazione della legislazione e dei programmi regionali, predispone ed adotta il piano territoriale di coordinamento che determina gli indirizzi generali di assetto del territorio e, in particolare, indica: a) le diverse destinazioni del territorio in relazione alla prevalente vocazione delle sue parti; b) la localizzazione di massima delle maggiori infrastrutture e delle principali linee di comunicazione; c) le linee di intervento per la sistemazione idrica, idrogeologica ed idraulico-forestale ed in genere per il consolidamento del suolo e la regimazione delle acque; d) le aree nelle quali sia opportuno istituire parchi o riserve naturali”[6].
Una definizione, come si vede, molto sommaria. Ma si tratta – non dimentichiamolo – di una indicazione che dovrebbe essere di mero principio, poiché la competenza legislativa in materia urbanistica fu trasferita alle Regioni, nel 1948, dall’articolo 117 della Costituzione della Repubblica.
Ma la Regione Campania, come si sa, non ha legiferato in materia: in compagnia del Molise, della Calabria e della Sicilia è una delle pochissime Regioni che non ha una legge organica in materia di urbanistica (o, com’è più corretto dire, di governo del territorio). Nell’avviare la pianificazione territoriale nella provincia di Salerno abbiamo perciò dovuto dare una nostra interpretazione della pianificazione territoriale provinciale (e della dizione Piano territoriale di coordinamento). Mi sembra utile esporla.
A ben vedere, l’esegesi legislativa, l’esame comparato delle legislazioni regionali, l’analisi delle pratiche professionali e amministrative e l’esplorazione della letteratura consentono di indicare tre funzioni essenziali cui la pianificazione territoriale provinciale (e in generale la pianificazione territoriale, a tutti i livelli) deve adempiere.
Una prima funzione può essere definita strategica. Si tratta di delineare le grandi scelte sul territorio, il disegno del futuro cui si vuole tendere, le grandi opzioni (in materia di organizzazione dello spazio e del rapporto tra spazio e società) sulle quali si vogliono indirizzare le energie della società. È una funzione che richiama i concetti di “futuro”, di “comunicazione”, di “consenso”.
Una seconda funzione può essere definita diautocoordinamento. Si tratta di rendere esplicite a priori, e di rappresentare sul territorio, le scelte proprie delle competenze provinciali: in modo che ciascuno (trasparenza) possa misurarne la coerenza e valutarne l’efficacia. In che modo, però, definire le scelte proprie della Provincia? Nell’assenza di una specifica legislazione (e/o pianificazione) regionale, si è dovuto ragionare con attenzione, e procedere tentativamente, per affrontare questo problema: se ne parlerà più avanti.
Una terza funzione può essere definita diindirizzo. Il livello di pianificazione più direttamente operativo (che è anche quello più tradizionale e sperimentato) è quello comunale, i cui piani sono soggetti all’approvazione degli enti sovraordinati[7]. L’esigenza di razionalità nei rapporti istituzionali, pretenderebbe invece che la coerenza tra le scelte dei diversi enti, e la loro riconduzione a finalità d’interesse generale, non avvenisse più con i tradizionali sistemi di controllo a posteriori sulle decisioni degli enti sottordinati, ma indirizzandoa priori, mediante opportune norme, la loro attività sul territorio.
Per distinguere le competenze tra i diversi livelli di governo si ricorre ormai, in Europa, al principio di sussidiarietà. Ma questo principio viene tirato da una parte e dall’altra, a seconda degli interessi di chi lo invoca. Conviene perciò rifarsi a una definizione ufficiale: a quel vero e proprio statuto dell’unione europea che è il Trattato istitutivo della comunità europea, stipulato a Roma nel 1957. Secondo l’articolo 3b, aggiunto al Trattato con l’accordo di Maastricht (1992) [8],
“nei campi che non ricadono nella sua esclusiva competenza la Comunità interviene, in accordo con il principio di sussidiarietà, solo se, e fino a dove, gli obiettivi delle azioni proposte non possono essere sufficientemente raggiunti dagli Stati membri e, a causa della loro scala o dei loro effetti, possono essere raggiunti meglio dalla Comunità”.
Il principio di sussidiarietà è stato coniato, su sollecitazione di Jacques Delors, per difendere le prerogative dei governi nazionali nei confronti della comunità europea: parte, per così dire, “dal basso”, e attribuisce agli organismi sovranazionali solo ciò che al livello nazionale non può essere efficacemente governato. Ma esso è suscettibile anche della lettura inversa: il principio di sussidiarietà afferma anche che, là dove un determinato livello di governo non può efficacemente raggiungere gli obiettivi proposti, e questi sono raggiungibili in modo più soddisfacente dal livello di governo sovraordinato, è a quest’ultimo che spetta la responsabilità e la competenza dell’azione. E che la scelta del livello giusto va compiuta non in relazione a competenze astratte o nominalistiche, oppure a interessi demaniali, ma (come suggerisce il trattato europeo) in relazione a due elementi: la scala dell’azione (o dell’oggetto cui essa si riferisce) oppure i suoi effetti. É su questa base che è possibile distinguere in modo sufficientemente rigoroso e certo le competenze territoriali della Provincia da quelle della Regione e del Comune.
Distinguere le competenze tra i diversi livelli istituzionali conduce a comprendere a quale degli enti appartenga la responsabilità delle scelte, e della decisione finale. Ciò non significa affatto abbandonare la pratica della concertazione tra le rappresentanze degli interessi pubblici e collettivi: anzi, sollecita a praticarla correttamente là dove non viene praticata, o viene applicata in modo insufficiente o distorto.
La concertazione ha la sua ragione essenziale nella necessità di abbreviare i tempi delle decisioni in tutte le (numerosissime) questioni nelle quali diversi enti rappresentativi di interessi pubblici e collettivi sono coinvolti. Si tratta di abbandonare la prassi di trasferire le “pratiche” da un ufficio all’altro, con relativa lettera di trasmissione debitamente firmata e protocollata in uscita e in entrata, collocarle in ordine nella relativa pila di pratiche sulla scrivania del dirigente del competente ufficio, da questo trasmessa al funzionario istruttore, da questo poi restituita per la firma al dirigente, trasmessa all’ufficio mittente, per poi collocare questo segmento del procedimento in serie con tutti gli altri necessari segmenti. Si tratta si abbandonare di questo procedimento, che rinvia alla burocrazia degli Zar di tutte le Russie, e di stabilire invece che, quando ne ricorre la necessità oppure periodicamente, funzionari delegati dei diversi uffici competenti per una questione si riuniscono, discutono, decidono, verbalizzano la decisione assunta, stabilendo la data di un successivo incontro in quei soli casi in cui uno o più degli uffici coinvolti ha bisogno di approfondire la conoscenza della questione[9].
Naturalmente, nell’ambito di questo procedimento (nuovo solo perché l’antica prassi ministeriale delle “conferenze di amministrazioni” e delle “conferenze di servizi” è stata abbandonata o corrotta negli ultimi decenni) occorre distinguere con cura i portatori dei diversi interessi, e il sistema delle garanzie cui i procedimenti oggi (sia pure in forme spesso distorte dal barocchismo normativo e dallo smarrimento della ragione originaria dei diversi passaggi procedimentali) sono espressione. Ma a questo, nella materia della pianificazione, dovrebbe provvedere un’avveduta e aggiornata legislazione regionale.
Applicando in modo rigoroso il principio di sussidiarietà, si può dire che le competenze della Provincia si esplicano in tre grandi aree:
A) La tutela delle risorse territoriali (il suolo, l’acqua, la vegetazione e la fauna, il paesaggio, la storia, i beni culturali e quelli artistici), la prevenzione dei rischi derivanti da un loro uso improprio o eccessivo rispetto alla capacità di sopportazione del territorio (carrying capacity), la valorizzazione delle loro qualità suscettibili di fruizione collettiva. É evidente che questo compito spetta in modo prevalente alla Provincia, a causa della scala, generalmente infraregionale e sovracomunale, alla quale le risorse suddette si collocano.
B) La corretta localizzazione degli elementi del sistema insediativo (residenze, produzione di beni e di servizi, infrastrutture per la comunicazione di persone, merci, informazioni ed energia) che hanno rilevanza sovracomunale. Il limite superiore, rispetto all’insieme di elementi collocabili in questa categoria, dovrebbe essere costituito da ciò che viene definito dalla pianificazione di livello regionale ma, come si è detto, in Campania questa è ancora assente.
C) Le scelte d’uso del territorio le quali, pur non essendo di per sé di livello provinciale (a differenza delle precedenti), richiedono ugualmente una visione di livello sovracomunale per evitare che la sommatoria delle scelte comunali contraddica la strategia complessiva delineata per l’intero territorio provinciale (per esempio, il dimensionamento della residenza e delle attività), oppure che le normative comunali contraddicano le scelte relative alle grandi opzioni d’uso del territorio (per esempio, in materia di tutela e valorizzazione dei beni culturali e delle risorse ambientali).
Il rapporto tra “pianificazione” e “piano” è certamente complesso. Da tempo gran parte della cultura urbanistica italiana sostiene che non è affatto sufficiente fare un piano (definire una volta per tutte un assetto del territorio, rappresentato in un disegno accompagnato da un apparato di “norme tecniche d’attuazione”), ma che occorre governare le trasformazioni del territorio attraverso una successione di atti (di analisi, di verifica, di controllo, di monitoraggio), che accompagnino sistematicamente il momento centrale delle scelte: che non occorre tanto fare piani, quanto condurre un’attività sistematica di pianificazione[10]. Quest’affermazione viene spesso intesa in due modi, sostanzialmente contrapposti, ciascuno dei quali mi sembra insufficiente a cogliere la realtà.
V’è chi intende la processualità dell’azione di pianificazione semplicemente come il definire, insieme al “piano” classicamente inteso, un apparato tecnico che sia in grado di gestirlo: di tradurre cioè il disegno del piano in trasformazioni del territorio attraverso i necessari adempimenti tecnici (la progettazione delle infrastrutture e dei piani attuativi, l’acquisizione delle aree necessarie per le finalità pubbliche ecc.). Dominus del procedimento rimane insomma il “piano”, ancilla ne è l’implementazione.
La persistenza, in Italia, di questa concezione è probabilmente legata al fatto che da noi la pianificazione urbanistica e territoriale è figlia dell’architettura: di una disciplina cioè per la quale (almeno nella sua concezione oggi dominante) l’Oggetto è la finalità assoluta e l’Architetto ne è creatore e padre esclusivo. Da ciò il grande rilievo che hanno i “piani firmati”, dove l’autorevolezza della firma fa premio sulla coerenza con gli obiettivi sociali e con l’efficacia ai fini della guida delle trasformazioni.
Vi è invece chi, con errore simmetrico, vede la pianificazione come mera processualità: come traduzione in un mutevole documento - in un palinsesto continuamente modificato - delle decisioni che via via gli “attori” più rilevanti o influenti, gli interessi volta per volta più forti, ottengono dal decisore politico o amministrativo. Dove quest’ultimo è mosso non dalla tensione verso un definito progetto di società (che nella pianificazione trova uno dei suoi strumenti), quanto dalla ricerca di un rassicurante consenso sociale.
È difficile non mettere in relazione questa seconda tendenza con una condizione che caratterizza i nostri anni, dopo il tramonto delle grandi ideologie (e delle grandi chiese): il fatto che la politica non è più capace di cercare, o di ottenere, consenso sul proprio progetto di società. Poiché in democrazia il consenso è essenziale, se non lo si raggiunge con la forza delle idee generali, allora ci si deve piegare a ottenerlo con la mediazione spicciola degli interessi: e tanto peggio se questa induce, volta per volta, a compromettere e degradare quel tanto di progetto politico che si era riusciti a formulare[11]. In questa logica, il piano come sistema di regole che consente di raggiungere un definito progetto di territorio è solo un impaccio, e la pianificazione è un modo per scavalcarlo.
Pianificazione, insomma, come travestimento del piano, o come sua negazione. Come evitare che il passaggio dal “piano” alla “pianificazione” eviti entrambi questi trabocchetti? Si può individuare un percorso, azzardare dei tentativi, non formulare una ricetta.
La linea maestra è forse (almeno così l’abbiamo tentata a Salerno) quella di concepire la pianificazione come la composizione di tre eventi:
- la formazione di una base conoscitiva, sistematicamente aggiornata, finalizzata alla definizione, all’aggiornamento, al monitoraggio e alla comunicazione dei documenti contenenti le scelte della pianificazione;
- la definizione e l’aggiornamento di un sistema di regole, formulate in un formato e con un rigore scientifico e giuridico che le rendano opposables au tiers, costruite in relazione a tempi indefiniti, e comunque molto lunghi, riguardanti le finalità generali e permanenti, le grandi indicazioni strategiche e strutturali, che la società assume circa l’uso delle risorse territoriali;
- il succedersi di momenti discreti, a cadenze regolari e istituzionalmente definite (per esempio ogni cinque anni, un ritmo coincidente con quello del mandato amministrativo) nel quale le scelte valide per il breve periodo trovano la loro codificazione in un atto formalizzato, reso esplicito e consolidato da un consenso maggioritario, definito nei suoi effetti, efficace nei confronti dei terzi, impegnativo per il periodo successivo (un “piano”, insomma), e quelle valide a tempo indefinito vengono aggiornate sulla base dell’aggiornamento delle basi informative[12].
Percorrere questa direttrice di lavoro non porta però ad esiti soddisfacenti se non ci si fa anche carico delle esigenze che stanno dietro quelle due posizioni (pianificazione come travestimento del piano tradizionale, e pianificazione come negazione del piano).
Al di sotto della seconda posizione vi è un’esigenza indubbiamente non eludibile: quella del consenso. Per soddisfarla, si fa ricorso crescente a strumenti e a pratiche che in termini sintetici, possiamo ricondurre alla progressiva sostituzione della governance al government: alla sostituzione di pratiche basate sulla partecipazione di un’ampia e variegata platea di soggetti (“attori”) con i quali si costruisce il consenso su un progetto condiviso, alle pratiche autoritative basate sul criterio di gerarchia e di investitura pubblica.
È evidente che, per rendere efficace un progetto di trasformazione del territorio occorre ottenere il consenso, oltre che dei soggetti pubblici direttamente coinvolti (cui abbiamo già accennato a proposito di concertazione tra amministrazioni), anche dei soggetti privati che devono concorrere all’attuazione delle scelte. Molti sono i modi per ottenerlo, le pratiche messe in atto per conseguire il risultato. Le pratiche, però, si valutano (e si costruiscono) in relazione al loro contesto. Altro è la governance in paesi dove l’autorità dell’amministrazione pubblica è forte, e dove gli interessi privati che si vogliono coinvolgere sono quelli degli imprenditori e degli usagers (come nelle esperienze francesi), altro è adoperare quelle medesime pratiche dove l’autorità pubblica è debole, e gli interessi che si vogliono coinvolgere (o che si riesce a coinvolgere) sono in primo luogo quelli della proprietà immobiliare, e degli altri “attori” volti alla percezione di rendite vecchie e nuove.
A me sembra particolarmente rilevante il rischio di una utilizzazione distorta di tecniche consensuali nate in altri orizzonti economici, sociali e amministrativi in ambienti nei quali, come nel Mezzogiorno, l’imprenditorialità è ancora debole rispetto al parassitismo assistenziale e alla speculazione immobiliare, e ancor più debole sono ancora l’amministrazione pubblica, le sue risorse, i suoi strumenti.
L’esigenza dell’autorevolezza dei poteri pubblici è un’esigenza che non nasce solo dalla necessità di costruire, con gli interessi privati, rapporti non subalterni. Essa è anche sottesa alla ricerca, da parte di molte amministrazioni, di una griffe, di un Autore che, con la sua autorità, riesca a supplire alla carenza di autorità dell’amministrazione. Si tratta, evidentemente, di una scorciatoia illusoria: poiché un’amministrazione forte e autorevole per il suo progetto politico, per la determinazione con la quale lo realizza, per la credibilità degli strumenti di cui si è dotata, non ha bisogno di acquistare sul mercato protagonisti cui delegare la costruzione delle scelte (può aver bisogno, semmai, di consulenti che l’aiutino a tracciare e aggiornare il percorso tecnico-scientifico sulla base di una più ampia messe di esperienze).
A Salerno ci siamo impegnati in modo particolare a dotare l’amministrazione di strumenti tecnico amministrativi adeguati, e coerenti col progetto politico che aveva dato l’avvio alla pianificazione territoriale. Il lavoro non è stato semplice né rapido. Del resto, non ci illudevamo che lo fosse: eccezionali sono, nel Mezzogiorno, le amministrazioni dotate di propri strumenti operativi adeguati alle necessità di un efficace governo del territorio. Il tecnico cui era stato affidato dall’assessore al Territorio, Giovanni Lambiase, il compito di essere responsabile interno del lavoro, Gaetano Fiore, ha saputo costituire un piccolo ufficio, costituito da cinque giovani professionisti assunti a contratto di diritto privato (in attesa della formazione di un organico più completo). Benché le procedure di decisione, finanziamento, selezione, stipula dei contratti siano state molto lunghe, il gruppo era all’opera nella fase conclusiva della redazione del piano, talché ha potuto essere un adeguato punto di riferimento per i diversi esperti di settore e – soprattutto – ha potuto essere partecipe delle decisioni tecniche e quindi maturo per seguirne l’implementazione.
Parallelamente, si è provveduto ad acquisire l’hardware per la costituzione di un sistema informativo territoriale (SIT) e – dopo un tentativo inutilmente compiuto di assunzione di personale informatico – a stipulare un contratto di fornitura di servizi per l’impianto del SIT e l’addestramento del personale dell’ufficio ad una società locale (Risorse ambientali). L’operazione è stata di grandissima utilità. Ha consentito, nel giro di pochi mesi, di recuperare il ritardo accumulato e risolvere i problemi derivanti dall’assenza di un preliminare progetto del sistema. In particolare, si è dovuto provvedere a rendere coerenti gli elaborati predisposti dai diversi consulenti di settore, diversi non solo per i formati informatici, ma anche per le coordinate geografiche di riferimento.
Un ruolo notevole, per aiutare la formazione dell’ufficio ponendo i suoi membri a contatto diretto con esperienze consolidate di pianificazione, è stato svolto dal progetto PASS ID 121: un programma di trasferimento di tecnologie dall’ufficio del piano della provincia di Bologna a quello della provincia di Salerno, finanziato dalla regione Campania su fondi della Presidenza del consiglio dei ministri e organizzato dalla società RSO spa di Milano. Il programma si è concretato, oltre che nella partecipazione diretta di tecnici della provincia di Bologna alle operazioni di pianificazione e a soggiorni di lavoro di membri dell’ufficio salernitano in quello bolognese, nella organizzazione di un master, svoltosi nell’arco di un intero anno e aperto ad alcune decine di tecnici e amministratori della provincia e di numerosi comuni del salernitano, su temi relativi alla pianificazione e allo sviluppo. L’esperienza è stata di grande utilità soprattutto perché ha consentito di mettere in contatto diretto tecnici e amministratori comunali con i temi (gli obiettivi, i metodi, i problemi, le scelte) della pianificazione provinciale nel momento della sua formazione, preparando così il terreno alla sua attuazione e implementazione al livello comunale.
Alla redazione del piano ha contribuito, come ho accennato, un gruppo di consulenti chiamati dalla Provincia, su indicazione del coordinatore, a fornire contributi specifici di analisi e proposta su determinati settori. Oltre all’esperto in normative urbanistiche Luigi Scano e all’architetto Imma Apreda, che costituivano il nucleo di coordinamento, hanno collaborato Paolo Leon e il CLES, per gli aspetti economico.sociali, Stefano Mazzoleni, Antonio Di Gennaro e altri esperti, per gli aspetti naturalistici; Giuliano Cannata e Alpha Cygni per l’assetto idrogeomorfologico, Matelda Reho per l’economia agro-silvo.pastorale e il paesaggio agrario, Maria Berrini e Ambiente Italia per i rifiuti e il risparmio energetico, Giulio Cantarella per la mobilità.
Oltre al lavoro, per così dire, di routine, un così articolato gruppo di lavoro ha costituito l’occasione per alcune interessanti discussioni, nel corso delle quali si sono confrontate posizioni diverse che il più delle volte hanno raggiunto, nelle scelte del piano, soddisfacenti sintesi, altre volte hanno lasciato l’esigenza di approfondire l’argomento, di proseguire nell’analisi e nella formulazione di proposte. È forse utile enunciare alcuni degli argomenti, rinviando ad altra occasione il loro approfondimento.
Ha senso, in una situazione nella quale la produzione di beni ha raggiunto livelli di assoluta sovrabbondanza e in un mercato nel quale la popolazione e la forza lavoro sono in costante diminuzione, seguire ancora i segni tardivi di potenziale espansione di alcuni settori produttivi e di alcuni comparti dell’industria manifatturiera per promuoverne lo sviluppo? E, nel medesimo quadro e in una situazione in cui la produzione agricola delle aree più produttive del Nord basterebbe a sfamare l’intera popolazione italiana, ha senso rincorrere, tutelare e cercar di favorire lo sviluppo di produzioni agricole (sia pure di qualità), i cui costi le pongono fatalmente “fuori mercato”? E ancora, quale speranza di sopravvivenza hanno le strutture insediative a bassa densità che caratterizzano vaste aree collinari e pedemontane interne, e quindi che senso sociale ha investire per frenarne l’abbandono? Ha senso investire in attività primarie di presidio nelle aree dove l’abbandono dell’uomo ha causato la dominanza degli assetti naturalistici, anziché promuoverne una rinaturalizzazione integrale – un sostanziale inselvatichimento – forse più efficace ai fini della difesa del suolo? Questi sono alcuni interrogativi che sono stati sollevati nelle discussioni sul piano.
Le scelte adottate nel piano sono generalmente orientate nel dare una risposta positiva a siffatti quesiti, senza peraltro considerare conclusiva la risposta. In effetti, ha certamente senso una politica del territorio orientata a radicare – ovunque tecnicamente possibile ed economicamente sostenibile – la presenza dell’uomo e delle sue attività sul territorio, a promuovere produzioni agricole e silvo-pastorali “di nicchia” ove siano suscettibili di conservare o accrescere le attuali qualità (dei prodotti, e del paesaggio), a tutelare e valorizzare le ricchissime risorse paesaggistiche e culturali inserendone la fruizione nel crescente flusso del turismo mondiale.
Queste scelte, però, hanno un reale significato di sviluppo se sono inserite in una quadro del quale non siano componenti marginali e subalterne, ma ne divengano componenti centrali: se diventano espressive di una nuova strategia dello sviluppo. Una strategia basata non sulla crescita della produzione di beni e servizi ottenibili, a costi minori, in altre parti del territorio nazionale (ed europeo), e producibili nel Mezzogiorno solo al prezzo di una ulteriore espansione dell’assistenzialismo (quello diretto, o quello malavitoso e abusivista), ma sullo sviluppo di quei prodotti e quei servizi la cui qualità esprime valori tipici di quei luoghi: della loro storia e della loro natura.
Alcuni settori e attività che sono sembrati particolarmente significativi sono le produzioni agricole della costiera amalfitana e dell’area delle “colline della qualità” (nel medio-alto corso del Sele), quelle latteo-casearie dell’agro di Capaccio e dell’altopiano dei Lattari, le attività per la commercializzazione dei prodotti agricoli tipici e quelle relative alla comunicazione, e – in larghissima misura – quelle orientate alla fruizione ricreativa e culturale, alla conservazione e all’adeguamento tecnologico del ricchissimo patrimonio culturale e paesaggistico.
E’ nel quadro di una politica e di un’attività amministrativa coerentemente volte a una simile strategia che diviene possibile fornire risposte realistiche ma non disperate a progredenti fenomeni di abbandono. In aree non marginali del Salernitano (e dell’intero Mezzogiorno) il carico di popolazione e attività economicamente sostenibili nell’ambito delle attività oggi praticate tenderà inevitabilmente a ridursi ulteriormente, man mano che le leggi dell’economia prevarranno (come non può non avvenire) su quelle dell’assistenzialismo, e che la ricerca di condizioni di vita moderna e cittadina spingerà i giovani all’abbandono del paesello natio. L’abbandono sarà inevitabile. Ma se verrà lasciato alle sole regole dello spontaneismo, gli effetti saranno altrettanto devastanti quanto quelli delle grandi trasformazioni territoriali che contrassegnarono il nostro paese negli anni Cinquanta e Sessanta dello scorso secolo.
Occorre perciò definire un “progetto di abbandono”. Occorre individuare quali sono (dove ci sono) le aree nelle quali la natura e la storia indicano la possibilità (e l’economia riconosce la convenienza) di praticare colture agricole, zootecniche, forestali di qualità tale da far premio sui maggiori costi di produzione. Occorre individuare, area per area, in relazione alle caratteristiche dell’assetto geomorfologico e di quello vegetazionale, quali sono le opere di presidio necessarie per mantenere il suolo, evitare il suo disfacimento e garantire la stabilità dei versanti: quali sono le vegetazioni più opportune, le naturalizzazioni più convenienti, i ripristini più necessari. Occorre definire calibrati programmi di fruizione, a fini turistici, delle risorse naturalistiche e dei beni culturali disseminati sul territorio, e realistici progetti di organizzazione, valorizzazione, commercializzazione del vasto patrimonio destinabile alla crescente domanda di ricreazione, conoscenza, cultura. Occorre individuare, nelle aree nelle quali le utilizzazioni coerenti con le caratteristiche dei luoghi non comportano che una bassa densità insediativa, quali modelli di organizzazione dei servizi e delle infrastrutture (economiche, organizzative, urbanistiche, amministrative ecc.) siano attivabili per garantire soddisfacenti livelli di vita in condizioni “non urbane”. E occorre individuare quali risorse siano disponibili in funzione delle risorse localmente attivabili, quale “piegatura”occorra conferire agli investimenti ordinari per renderli funzionali al “progetto di abbandono”.
Il passo successivo della pianificazione provinciale, l’implementazione del piano consegnato nel giugno scorso, dovrà condurre ad approfondire – tra gli altri – questi specifici argomenti. Alle modalità secondo cui sarà gestito l’abbandono e, insieme, ai modi nei quali si sarà capaci di valorizzare le specifiche risorse locali, è affidata la capacità di vaste regioni del Mezzogiorno, e del Mezzogiorno nel suo complesso, di reagire positivamente alla forbice tra degrado e omologazione, cui altrimenti la storia lo condanna.
Il piano è certo (l’ho già affermato) un insieme di regole: regole direttamente operative, là dove la responsabilità e la competenza sono interamente della Provincia, e regole che lo diventeranno per il tramite della pianificazione provinciale. E il piano è dotato del suo apparato normativo, particolarmente incisivo là dove si tratta di garantire l’integrità fisica del territorio e la sua identità culturale. Ma il piano (la pianificazione) deve essere anche un insieme di azioni, necessarie per raggiungerne gli obiettivi e attivate da una molteplicità di soggetti. Nel PTCP si è data un’importanza notevole a questo aspetto poco tradizionale, sebbene si sia convinti che molto lavoro vada ancora fatto in questa direzione, e molte possibilità vadano esplorate.
Nel PTCP si sono individuati una serie di “ambiti”, individuati soprattutto in relazione alle caratteristiche, ai problemi e alle prospettive del sistema insediativo, ma costruiti tenendo conto delle interrelazioni tra insediamento e ambiente, tra organizzazione della vita dell’uomo e della società e habitat naturale. Per ciascuno di questi ambiti[13] si sono indicati (accanto alla descrizione e alla individuazione dei problemi e degli obiettivi generali) le specifiche azioni che è necessario porre in essere per raggiungere gli obiettivi proposti e la loro articolazione, gli strumenti da adoperare e i soggetti da attivare per ciascuna di esse. E’ soprattutto in questa parte del piano che si sono inseriti gli strumenti di “programmazione integrata” e di “contrattazione programmata”, che sempre più attirano l’attenzione e sollecitano l’interesse degli amministratori, dei politici e delle forse sociali.
Il tentativo (a mio parere non ancora del tutto riuscito) è stato quello di gettare un ponte tra la pianificazione “classica” e quella “anomala”: di utilizzare gli istituti (e le risorse) di quest’ultima per dare al piano ulteriori “gambe” oltre a quelle già consentite dalle “regole”. Un ponte tra due realtà che tendono viceversa a marciar separate, spesso in contraddizione l’una con l’altra. Dove da un lato (quello della pianificazione “classica”) vi è la certezza del diritto, la trasparenza del procedimento di formazione delle scelte, l’efficacia erga omnes – ma anche la rigidità, l’inerzia, la scarsa efficacia – e dall’altra (quella della pianificazione “anomala”) vi sono le risorse, il consenso, la duttilità (ma anche la discrezionalità, la derogazione, la confusione degli interessi).
Anche questo, in definitiva, è un argomento a proposito del quale il piano si sforza di indicare alcune direzioni di lavoro, con la consapevolezza che esse sono da percorrere nel difficile cammino del passaggio concreto dal piano alla pianificazione. Un passaggio affidato a chi, localmente, ha la responsabilità politica o quella tecnico-amministrativa di sviluppare il lavoro giunto a un primo traguardo.
Edoardo Salzano
Loutro, Creta, 15 agosto 2001
[1] Legge 8 agosto 1942, n. 1150. Si veda in proposito: Cinquant'anni dalla legge urbanistica italiana : 1942-1992, a cura di E. Salzano, Editori riuniti, Roma 1993.
[2] Mi riferisco al piano di bonifica delle Paludi pontine, per cui rinvio a: P. Sica, Storia dell’urbanistica - , vol. III: Il Novecento, Editori Laterza, Bari 19914, pp. 350 e segg.
[3] Alla regione si riferiva l’istituto nazionale di urbanistica nel suo Codice dell’urbanistica, proposto nel 1960 (si veda in: Urbanistica, n. 33, aprile 1961). Ma a realtà, situazioni e proposte del tutto diverse si riallacciava Giancarlo De Carlo (ILSES, Relazioni del seminario La nuova dimensione della città: la città-regione, Stresa 19-21 gennaio 1962). In sede politica e legislativa i termini di riferimento erano ancora diversi.
[4] Il movimento Comunità fu lanciato e alimentato da Adriano Olivetti, illuminato e colto industriale eporediese, nel 1947. Si veda: V. Ochetto, Adriano Olivetti, Milano, Mondadori 1985; G. Berta , Le idee al potere, tra la fabbrica e la comuinità, Milano, Edizioni Comunità, 1980.
[5] Comprensori, come associazioni di più comuni o come emanazioni della regione, furono proposti e applicati dalle prime legislazioni regionali in Piemonte, Emilia Romagna, Umbria, Veneto, Lazio, Lombardia, verso la metà degli anni Settanta.
[6] Decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, articolo 20, comma 2.
[7] Benché ad osservatori esterni ciò sembri incredibile, in Campania i piani comunali non sono approvati da un unico ente (generalmente le Regioni hanno delegato le province), ma: i piani dei comuni capoluoghi di provincia sono approvati dalla Regione, quelli compresi nelle Comunità montane(104 comuni su 158) da queste, e solo il residuo(53 su 158) dalla Provincia.
[8] L’articolo è stato ratificato e ridenominato come articolo 5 con l’accordo di Amsterdam (1997).
[9] Come, seppure in termini assai diversificati, fanno la legge 5/1995 della Regione Toscana, la legge 28/1995 e la legge 31/1997 della Regione Umbria, la legge 23/1999 della Regione Basilicata, la legge 38/1999 della Regione Lazio, la legge 20/2000 della Regione Emilia Romagna.
[10] Si veda, ad esempio, E. Salzano, L’urbanistica dal “piano” alla “pianificazione”, in: “La Rivista Trimestrale”, n.4, dicembre 1985, pp. 9-28.
[11] Tipici, in proposito, i patteggiamenti in materia ambientale: il rapido passaggio dalle proclamazioni generali alle concessioni più devastanti.
[12]Mi riferisco a un “modello” di pianificazione che ho cominciato a sperimentare a Venezia e a Carpi negli anni Ottanta, che è stato illustrato in alcuni convegni all’inizio degli anni Novanta (si veda, in particolare: L. Scano, Le ragioni e i contenuti di una proposta di legge, in: Cinquant’anni dopo la legge urbanistica italiana - 1942-1992, a cura di E. Salzano, Editori Riuniti, Roma 1993, pp.137-153), che è stato rilanciato dall’INU a partire dal 1994, che ha dato luogo (in forme più o meno chiare) alle leggi regionali recenti, e che è sostanzialmente ripreso nel testo unificato di legge urbanistica nazionale della Commissione Ambiente e Territorio della Camera di deputati (Camera dei deputati - XIII legislatura, Resoconto della VIII Commissione permanente, giovedì 11 gennaio 2001, Allegato 2, Norme in materia urbanistica).
[13] Essi sono i seguenti: Agro Sarnese-Nocerino, Costiera Amalfitana, Salerno, Valle dell’Irno, Eboli-Battipaglia, Picentini, Alto Sele, Vallo di Diano, Cilento, Cava dei Tirreni.