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Disposizioni per la tutela e la valorizzazione del paesaggio rurale

Relazione

Onorevoli Senatori. – L’esigenza di un intervento legislativo per la tutela e la valorizzazione del paesaggio rurale italiano nasce dalla constatazione che il processo di consumo e di abbandono del territorio agricolo nazionale non si arresta ed ha anzi conosciuto nel decennio trascorso una ulteriore e preoccupante accelerazione.

Vorrei avviare l’illustrazione del presente disegno di legge proprio con i dati diffusi recentemente dall’Associazione nazionale bonifiche e irrigazione (ANBI) relativi all’evoluzione nazionale della superficie agricola utilizzata (SAU). Nel periodo intercorso fra il 1990 ed il 2003 la SAU si è ridotta del 20,4 per cento passando da oltre 15 milioni di ettari a poco più 12, con 3 milioni di ettari (10 per cento del territorio nazionale) conquistati dalla cementificazione o dai processi di abbandono e desertificazione. Un’analisi su base regionale dei dati del «bollettino di guerra» aiuta ad interpretare le tendenze in atto: impressionante il calo della SAU nel Lazio (dal 48 per cento al 35 per cento della sup. regionale), nell’Abruzzo (dal 48 per cento al 27 per cento), nella Liguria (dal 17 per cento all’8 per cento), nella Campania (dal 48 per cento al 36 per cento), nella Sardegna (dal 56 per cento al 42 per cento) con un trend che interessa peraltro, anche se in modo disomogeneo, l’intero territorio nazionale. Ad agire sono spinte all’urbanizzazione diffusa, che interessano le aree periurbane ma anche comprensori di grande pregio agricolo, una politica delle infrastrutture disordinata e con crescente impatto territoriale, e il procedere di fenomeni di marginalizzazione di aree agricole periferiche, dove le difficili condizioni di redditività e il forte tasso di invecchiamento dei conduttori accelerano l’abbandono dell’attività.

Sono recentemente assurti all’onore delle cronache, per le caratteristiche di particolare valore paesaggistico delle aree interessate, i casi della Val d’Orcia e della Valpolicella. Il Ministro per i beni e le attività culturali, in una conferenza stampa tenutasi il 4 aprile scorso, ha parlato di «sfregio silenzioso del paesaggio italiano», denunciando alcuni casi particolarmente eclatanti, ma anche evidenziando la preoccupante quotidianità di una pressione continua sulle zone vincolate, ad esempio con oltre 30.000 richieste di trasformazione all’anno inoltrate all’esame delle competenti Soprintendenze nella sola Lombardia. Andrea Zanzotto, uno dei massimi poeti italiani viventi, ha avuto modo di affermare di recente, con riferimento ai processi in atto nel natìo Veneto: «una volta esistevano i campi di sterminio, oggi siamo allo sterminio dei campi».

Eppure a soccombere è un patrimonio di storia, cultura e natura di importanza inestimabile per il nostro Paese. Una secolare evoluzione che ha incontrato condizioni particolarmente favorevoli nella diversità geografica, litologica, climatica e biologica della penisola, dando sostanza a quelle «cento agricolture» e a quella pluralità e qualità dei paesaggi rurali ammirata dai viaggiatori di tutto il mondo fin dal secolo XVIII, arricchita dalla varietà delle tipologie dell’architettura rurale regionale. Non si può non sottolineare in questo contesto il ruolo insostituibile degli agricoltori nel determinare la straordinaria ricchezza di forme del «Bel Paese», laddove è stato l’ingegno e la capacità di adattamento dell’attività produttiva ad ambienti naturali a volte ostili a consentire la strutturazione del mosaico delle campagne italiane. Un mosaico ancora vivo nel quale si leggono però i segni di una riduzione delle caratteristiche identitarie, della tendenza all’impoverimento delle componenti arboree, arbustive ed erbacee, dell’abbandono del pascolo brado e delle colture promiscue.

L’urgenza di agire per la conservazione di questo patrimonio nasce dalla consapevolezza del suo carattere multifunzionale che travalica la dimensione, pure di eccezionale rilevanza, concernente il valore estetico e di identità nazionale, riconosciuto dal dettato costituzionale. Il mantenimento del paesaggio rurale e delle attività che lo supportano è la più efficace forma di contrasto del dissesto idrogeologico, che interessa attualmente il territorio di 5.500 comuni, e di prevenzione dei processi indotti dal cambiamento climatico ed in particolare della tendenza alla desertificazione, già così evidente in alcune regioni. Il territorio rurale svolge inoltre un ruolo ambientale insostituibile a partire dai cicli biogechimici, con il mantenimento di superfici fotosinteticamente attive che metabolizzano l’anidride carbonica e contribuiscono ad ammortizzare l’effetto serra e con il ruolo di «serbatoio» della diversità genetica rappresentato dalle varietà vegetali agricole e dalle razze animali autoctone, un patrimonio ancora ricco nel nostro Paese che merita una politica mirata di protezione.

Ma il paesaggio rurale può essere anche il volano di un nuovo sviluppo economico-territoriale, duraturo e sostenibile, che si va affermando in alcune aree del Paese. Il riferimento è a quella offerta integrata di prodotti agricoli tipici e dell’artigianato alimentare con servizi culturali e di fruizione del paesaggio che conosce, con l’agriturismo e il turismo enogastronomico, una importante fase di crescita nell’attenzione degli utenti. L’offerta integrata di risorse del territorio, che si incentra sulla conservazione attiva e non sul consumo irreversibile, rappresenta oggi l’unica alternativa effettivamente praticabile in molte realtà del nostro Paese, altrimenti destinate al degrado urbanistico o all’abbandono. Le stesse produzioni alimentari di qualità si identificano oggi con sempre maggiore frequenza con il territorio dal quale provengono, in tutto il mondo la qualità dei sapori italiani, purtroppo anche quando è contraffatta, si accompagna con le immagini-simbolo dei paesaggi di pregio ed è questa una grande opportunità di crescita per il nostro comparto agroalimentare.

Una nuova prospettiva nelle politiche di tutela e valorizzazione del paesaggio rurale si è del resto già manifestata a partire dal contesto internazionale. L’UNESCO, con l’adozione e l’applicazione della World Heritage Convention, ratificata in Italia con legge 6 aprile 1977, n. 184, ha avviato il riconoscimento, quali parti integranti del patrimonio culturale dell’umanità, di sistemi di paesaggio profondamente modellati dall’attività umana, con i primi esempi in Italia costituiti dai comprensori delle Cinque Terre (1997), della costiera amalfitana (1997) e della Val d’Orcia (2004). La Organizzazione per l’alimentazione e l’agricoltura (FAO) ha riscoperto il valore per il futuro dell’alimentazione umana di pratiche agricole tradizionali che vengono studiate e salvaguardate con il progetto GIIAHS (Globally Important Ingenious Agricultural Heritage Systems). L’Unione europea ha aperto alla firma dei Paesi membri nell’ottobre del 2000 la Convenzione europea sul paesaggio, quale strumento di indirizzo per le politiche comuni in materia di salvaguardia, gestione e pianificazione dei paesaggi, ratificato dall’Italia ai sensi della legge 9 gennaio 2006, n. 14, ed ha adottato nel corso del 2003, nel quadro della riforma di medio termine della politica agricola comune, importanti orientamenti innovativi finalizzati a promuovere il carattere multifunzionale dell’agricoltura. La scelta di adottare il disaccoppiamento totale degli aiuti e l’ecocondizionalità, nonché di incrementare progressivamente le risorse per il «secondo pilastro» dello sviluppo rurale, ha aperto la strada ad un orientamento ormai irreversibile nella politica agricola europea che pone al centro dell’attenzione la qualità delle produzioni e l’integrazione con le politiche di sostenibilità ambientale.

Le politiche italiane per il paesaggio rurale nascono nel segno della separatezza fra la pianificazione urbanistica e gli interventi di sostegno del mercato agricolo. Una incomunicabilità che ha coniugato per tutta una fase storica normative di conservazione statica, peraltro inefficaci, con interventi prevalentemente rivolti alla politica dei prezzi, alla specializzazione intensiva e alla standardizzazione delle colture. Più recente è il tentativo di sistematizzare il quadro giuridico in materia, condotto con l’approvazione del codice dei beni culturali e del paesaggio (decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42), e l’avvio di esperienze innovative di integrazione riconducibili alla pianificazione paesaggistica regionale e ad alcuni piani di assetto delle aree naturali protette, in un quadro generale comunque inadeguato a fronteggiare le dinamiche di erosione del paesaggio rurale. Di notevole interesse in questo campo anche alcune iniziative di regolazione concertata, avviate in collaborazione fra enti locali e categorie rappresentative del mondo agricolo, fra le quali si segnala in particolare la «Carta per l’uso sostenibile del territorio rurale del Chianti», recentemente ufficializzata, e il piano regolatore della Città del Vino, un compendio di linee etodologiche per la pianificazione nei comuni a forte vocazione viticola, promosso dall’Associazione «Città del Vino».

Il disegno di legge qui proposto muove dall’assunto che la storicità del paesaggio rurale debba essere considerata una risorsa preziosa per il futuro e che occorra dedicare maggiore attenzione alle condizioni concrete di esercizio di quelle attività di conduzione agricola a cui tuttora è affidata la manutenzione del 40 per cento del territorio nazionale e la sopravvivenza di alcuni dei contesti ambientali più rappresentativi del Paese. Un obiettivo che si può perseguire solo determinando la convergenza delle politiche urbanistiche, agricole e fiscali verso una strategia comune e avviando una più proficua sinergia nell’azione dei molteplici attori istituzionali competenti, in grado di determinare un salto di qualità nelle politiche nazionali e locali per la tutela del paesaggio.

L’articolo 1 del disegno di legge attiene alle finalità generali dell’intervento legislativo, che si propone, in attuazione dell’articolo 9 del dettato costituzionale, di collocare le politiche di tutela del paesaggio rurale, in quanto componente fondante del patrimonio naturale e culturale del Paese, fra le priorità delle politiche ambientali, di pianificazione urbanistica e di sviluppo rurale e di dare nuovo impulso all’azione dei diversi livelli istituzionali, nel rispetto delle competenze attribuite.

L’articolo 2 sostanzia le modifiche che si intendono apportare al codice dei beni culturali e del paesaggio di cui al decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42. In primo luogo si interviene sull’articolo 142 del citato provvedimento, concernente le aree tutelate per legge, per inserire in tale ambito una nuova categoria sottoposta ope legis alla tutela paesaggistica: il territorio che supporta l’agricoltura tipica e di qualità del nostro Paese, vale a dire le aree interessate da colture agricole o pratiche zootecniche finalizzate all’ottenimento di prodotti a denominazione d’origine geografica di cui al regolamento (CE) n. 510/2006, del Consiglio, del 20 marzo 2006, i comprensori coinvolti nella coltivazione di vitigni finalizzata alla produzione dei vini tipici a denominazione geografica di cui alla legge 10 febbraio 1992, n. 164, e le aree che ospitano coltivazioni biologiche ai sensi del regolamento (CE) n. 2092/91 del Consiglio, del 24 giugno 1991. Si tratta concretamente di meglio tutelare i 159 riconoscimenti comunitari già assegnati a prodotti italiani DOP (denominazione d’origine protetta) e IGP (indicazione geografica protetta), i 477 vini nazionali di qualità registrati come denominazione di origine controllata e garantita (DOCG), denominazione di origine controllata (DOC) e indicazione geografica tipica (IGT) e circa un milione di ettari riservati dalle aziende agricole italiane a produzioni biologiche certificate, nel suo complesso un patrimonio di produzioni gastronomiche di alta qualità che ci pone all’avanguardia in merito a livello europeo. Una più accorta vigilanza preventiva quindi sui processi di trasformazione urbanistica delle aree agricole di pregio, laddove occorre meglio proteggere attività che svolgono un ruolo di rilievo nelle formazione del paesaggio e della stessa identità culturale delle comunità locali, ma anche assumono una valenza crescente a livello economico, con un valore sul mercato, per i soli prodotti DOP e IGP, di 9 miliardi di euro, con il primato delle esportazioni vinicole italiane a livello mondiale e circa 1,5 miliardi di euro di prodotti biologici e biodinamici consumati sul mercato interno.

La seconda importante innovazione legislativa introdotta dall’articolo 2 concerne la previsione della possibilità, ricondotta sia alle competenze dello Stato che delle regioni e delle province autonome, di individuare «sistemi prioritari di paesaggio storico-rurale», definiti come quei comprensori che presentano eccezionali relazioni di qualità fra paesaggio e pratiche agronomiche e che si intendono tutelare in via prioritaria in quanto rappresentativi di quelle caratteristiche irripetibili storicamente consolidatesi nel paesaggio rurale italiano. Per questi sistemi territoriali viene introdotta una disciplina di salvaguardia urbanistica finalizzata a prevenire il consumo di territorio agricolo: in sede di approvazione degli strumenti di pianificazione si prescrive una valutazione prioritaria della sussistenza di alternative di riuso e riorganizzazione degli insediamenti e delle infrastrutture esistenti a fronte di eventuali proposte di espansione delle residenze e delle infrastrutture, con l’obiettivo di privilegiare e mantenere l’utilizzazione agricola dei suoli. È stata inoltre inibita la localizzazione in queste aree degli impianti di deposito e smaltimento dei rifiuti, degli impianti di produzione elettrica a generazione eolica di potenza superiore a 50 Kw e delle linee ad alta tensione di portata superiore a 220 Kv. Sono fatti salvi gli interventi funzionali all’esercizio dell’attività agricola e agrituristica e, qualora compatibili con l’indirizzo dettato dalle suddette norme di salvaguardia, i piani paesaggistici di cui all’articolo 135 del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42, già adottati o approvati alla data di entrata in vigore della legge. Nella consapevolezza di agire in una materia di delicato rilievo costituzionale, si è scelto pertanto, nella formulazione dell’articolo 2, di fornire allo Stato e alle regioni una opportunità ulteriore di intervento per una più efficace tutela del paesaggio quale patrimonio culturale della Repubblica nel contesto degli articoli 9 e 117 della Costituzione, senza scardinare il quadro giuridico vigente, nel solco della recente sentenza della Corte costituzionale n. 182 del 5 maggio 2006.

Con l’articolo 3 si concretizza l’esercizio da parte dello Stato di tale nuova opportunità mediante individuazione sul territorio nazionale di una selezione di 19 «sistemi prioritari di paesaggio storico-rurale» che si ritengono solo parzialmente rappresentativi dell’eccezionale mosaico del paesaggio rurale italiano, alla cui perimetrazione sul territorio dovranno provvedere le regioni competenti; a tal fine ci si è avvalsi del prezioso lavoro scientifico, tuttora in corso, condotto dal gruppo di ricerca nazionale GECOAGRI-LANDITALY, coordinato dalla Prof.ssa Maria Gemma Grillotti docente di Geografia presso l’Università Roma Tre, finalizzato alla costruzione di un Catalogo nazionale dei paesaggi rurali, così come auspicato dalla Dichiarazione finale del Colloquium internazionale «Quality Agriculture», accolta in sede FAO in data 5 luglio 2005. Si tratta con ogni evidenza di una elencazione non esaustiva, tendente a definire una prima rete delle tipologie più rappresentative dei diversi paesaggi agricoli in relazione alle colture e alle tecniche di allevamento tradizionali del nostro Paese, che le regioni potranno ampiamente integrare con una autonoma attività di individuazione, anche in rapporto ai propri strumenti di pianificazione paesistica e di sviluppo rurale. Questa prima «rete» di protezione dei paesaggi rurali irrinunciabili colma peraltro, a nostro avviso, un vuoto reale nel sistema nazionale di tutela delle aree di interesse ambientale e paesaggistico e pone le premesse per valorizzare a pieno la dimensione storica del lavoro agricolo nella formazione dell’immagine del Paese.

Con l’articolo 4 si definiscono un serie di interventi rivolti alla valorizzazione delle attività agricole e alla promozione del paesaggio nei «sistemi prioritari di paesaggio storico-rurale», nella convinzione che il mantenimento dell’integrità di questi comprensori non possa essere affidata solo a politiche di tutela passiva, ma debba contemporaneamente fondarsi sulle condizioni reali di conduzione e di redditività delle aziende agricole, di attrattività culturale e di vivibilità delle aree. È necessario pertanto determinare una convergenza degli strumenti di sostegno per le imprese agricole e degli strumenti delle politiche di coesione e sviluppo locale verso questi obiettivi, nonché una nuova finalizzazione di alcune opportunità di investimento oggi non adeguatamente orientate. Il riferimento è in primo luogo a quelle risorse della politica agricola comunitaria specificamente riservate alla qualità e all’ambiente (articolo 69 del regolamento (CE) 1782/2003) che, in sede di applicazione nazionale, il nostro Paese ha scelto ad oggi di distribuire a pioggia, senza alcuna reale efficacia di orientamento verso pratiche apprezzabili in termini di sostenibilità ambientale. L’articolato proposto prevede che il Ministero delle politiche agricole alimentari e forestali, d’intesa con le regioni, provveda ad una nuova formulazione del decreto attuativo per l’impegno di tali risorse, orientandole parzialmente a sostegno delle attività agricole e zootecniche in atto nei «sistemi prioritari di paesaggio storico rurale», dove potrebbero trovare un impiego più coerente con lo spirito della riforma, con particolare riferimento ad alcuni seminativi e alla zootecnia. Il comma 3 dell’articolo 4 introduce inoltre l’integrale deducibilità dal reddito imponibile a fini IRPEF e lRES per le erogazioni liberali effettuate quale contributo alla realizzazione di interventi di recupero ambientale e paesaggistico, approvati dagli enti locali, nei sistemi prioritari di paesaggio storico-rurale. Si tratta di una misura innovativa, che risponde ad alcune sollecitazioni provenienti dal mondo associativo del vino, ed intende facilitare l’investimento privato in opere di miglioramento ambientale, laddove le imprese possono trarre proprio dal rapporto con le qualità territoriali le ragioni fondanti del proprio sviluppo.

Gli articoli 5, 6, e 7 sono destinati ad introdurre misure specifiche di tutela e valorizzazione per tre pratiche tradizionali di grande valore storico per l’agricoltura mediterranea, che rivestono un ruolo primario nella definizione dei paesaggi rurali più tipici: l’olivicoltura, la viticoltura e il pascolo di alta quota.

Per quanto concerne la coltura dell’ulivo si intendono salvaguardare in primo luogo quei complessi arborei che rivestono particolare interesse dal punto di vista botanico, paesaggistico o di tutela dell’assetto idrogeologico ed arginare il fenomeno dell’espianto e del commercio degli ulivi secolari. Si tratta di interventi che depauperano del loro patrimonio ambientale aree consistenti della Puglia, della Toscana e di altre regioni, rivolti a fornire a vivai e giardini privati piante di eccezionali qualità estetiche, in gran parte destinate a deperire in breve tempo. Un censimento degli esemplari e delle aree interessate effettuato dalle regioni consentirà di vietare, con sanzioni adeguate, il danneggiamento, l’espianto e il commercio delle piante tutelate, mentre gli esercizi florovivaistici dovranno esibire, a richiesta degli organi di controllo idonea documentazione atta a risalire all’origine. Per eventuali interventi di manutenzione e gestione delle aree olivicole di particolare pregio le regioni, le province autonome e gli enti locali possono ricorrere a convenzioni con gli imprenditori agricoli ai sensi dell’articolo 15 del decreto legislativo 18 maggio 2001, n. 228, anche per promuovere progetti di agricoltura sociale finalizzati al recupero produttivo.

Il nostro Paese presenta una grande varietà di vitigni autoctoni e forme tradizionali di viticoltura di eccezionale valenza agronomica ed ambientale, come la viticoltura «eroica» dei versanti montani, la viticoltura isolana e quella praticata sulle terrazze costiere. Per tutelare questo patrimonio l’articolo 6 propone che le regioni provvedano a censire sul territorio di rispettiva competenza le aree viticole di interesse storico e ambientale, ad introdurre eventuali disposizioni specifiche per il recupero e la corretta conduzione colturale e a promuovere convenzioni con gli imprenditori agricoli per la gestione delle aree anche con forme di agricoltura sociale.

La pratica dell’alpeggio e della transumanza sui pascoli in quota hanno contribuito a determinare alcuni dei paesaggi alpini e appenninici di maggiore pregio del nostro Paese, nonché prodotti derivati dal latte di grande qualità, apprezzati con sempre maggiore interesse dai consumatori e spesso ad alto rischio di estinzione, unitamente ad alcune razze bovine e ovicaprine autoctone. La forte diminuzione dei piccoli allevamenti in altura procede di pari passo con l’espansione indiscriminata di insediamenti turistici non rispettosi del delicato equilibrio della montagna e con la riduzione della biodiversità vegetale delle praterie alpine. L’articolo 7 intende introdurre indirizzi per le regioni, le province autonome e gli enti locali rivolti a contrastare l’abbandono, la frammentazione e il cambio di destinazione dei pascoli montani e a facilitare la prosecuzione sul posto delle attività di trasformazione del latte. Sono previste fra l’altro una maggiore attenzione alle razze animali autoctone nelle procedure di concessione dei pascoli demaniali e il trasferimento alle regioni e alle province autonome delle competenze in materia di deroghe igienico-sanitarie per le produzioni alimentari tradizionali di cui all’articolo 8 del decreto legislativo 30 aprile 1998, n. 173, al fine di consentire una più adeguata valutazione delle problematiche concernenti le tecniche artigianali in altura. Anche in questo caso le province e gli enti locali possono promuovere convenzioni con gli imprenditori agricoli per la conduzione conservativa dei pascoli, sulla scorta di alcune interessanti esperienze già avviate.

Le misure di contrasto della tendenza all’abbandono delle aree agricole marginali devono entrare a pieno titolo nelle politiche finalizzate alla prevenzione del dissesto idrogeologico, della desertificazione e del degrado dei paesaggi rurali e sono all’ordine del giorno in diversi paesi europei. In Francia la nuova legge d’orientamento in agricoltura (legge n. 157 del 23 febbraio 2005) ha definito le cosiddette «zone di rivitalizzazione rurale», che godono di un particolare regime di esenzione fiscale per le attività agricole ed artigianali, mentre interventi analoghi sono in discussione in Spagna nell’ambito delle politiche nazionali a favore delle aree svantaggiate. Con l’articolo 8 si intende introdurre nel nostro Paese una prima forma di fiscalità di vantaggio per le aree rurali a più forte rischio di abbandono, da identificarsi, con successivi atti, in quei comuni nei quali si registra contemporaneamente declino demografico e forte riduzione della superficie agricola utilizzata. In queste aree si prevede, a decorrere dall’anno 2009, l’applicazione di aliquote IRPEF e IRES ridotte del 25 per cento per gli imprenditori agricoli di cui all’articolo 2135 del codice civile e per le società agricole, come definite dall’articolo 2 del decreto legislativo 29 marzo 2004, n. 99, misure che possono entrare in sinergia con quelle previste dall’articolo 4 del presente disegno di legge per i «sistemi prioritari di paesaggio storico-rurale».

Nei commi 3 e 4 dello stesso articolo viene inoltre introdotta una premialità nei trasferimenti erariali allo Stato per quei comuni dove si registrino risultati significativi in termini di conservazione della superficie agricola utile, al fine di riequilibrare lo stato di fatto che vede avvantaggiati nelle entrate gli enti locali che facilitano le trasformazioni a fini edificatori.

Nell’articolo 9 vengono definite le disposizioni per la copertura finanziaria. Per l’agevolazione fiscale di cui all’articolo 4, comma 3 (deducibilità integrale delle erogazioni liberali per interventi di recupero ambientale) è concessa la spesa di 10 milioni di euro all’anno, per l’attuazione delle convenzioni con gli imprenditori agricoli di cui all’articolo 5, comma 4 e all’articolo 6, comma 3, finalizzate alla gestione delle aree olivicole e vitivinicole di interesse storico e paesistico, è autorizzata la spesa di 2 milioni di euro all’anno, per la fiscalità di vantaggio per le aree rurali a rischio di abbandono (articolo 8) è prevista una copertura annua pari a 20 milioni di euro. Da notare infine che una parte della copertura finanziaria del provvedimento viene reperita attraverso la soppressione di ingiustificate agevolazioni IVA attualmente concesse a prodotti alimentari riconosciuti dannosi per la salute, quali i grassi idrogenati e le bibite analcoliche di fantasia, che godono tuttora di aliquota ridotta al 10 per cento.