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Giovanni Losavio
Un piano contrario alla Costituzione
12 Dicembre 2009
La barbara edilizia di Berlusconi
Le leggi piano-casa regionali sono incostituzionali perchè contrastano con il principio fondamentale di governo del territorio. Per eddyburg, 3 ottobre 2009 (m.p.g.)

Era stata, si ricorderà, una invenzione estemporanea del presidente del consiglio che aveva annunciato il piano casa come l’iniziativa del Governo capace di rilanciare l’economia attraverso la rianimazione della stanca edilizia. Un annuncio che tenne campo in una non breve stagione politica e attrasse la generale attenzione. Berlusconi espose un progetto definito minutamente nelle ipotesi di concesso aumento quantitativo delle costruzioni esistenti e ne fece anche oggetto di uno schema di decreto legge, diffuso dal suo ufficio stampa. Un premio di cubatura a favore di chi la casa già ce l’ha, l’edilizia insomma contro l’urbanistica, perché i concessi incrementi quantitativi si impongono sulle diverse previsioni dei piani regolatori. Una libera uscita, guidata e a termine, da regole opprimenti. Un condono preventivo di minori (così considerati) abusi edilizi.

Ma la cultura urbanistica e istituzionale di Berlusconi (e dei suoi consiglieri) non aveva messo in conto che edilizia ed urbanistica, il governo del territorio secondo il lessico del rinnovato titolo V della Costituzione, fanno materia di potestà legislativa concorrente, limitata, quella dello Stato, alla determinazione dei principi fondamentali. E certo non poteva passare per principio fondamentale la previsione legislativa di specifiche ipotesi, minutamente disciplinate, di sospensione temporanea della applicazione dei piani regolatori.

Se ne accorsero con qualche ritardo, dapprima perplesse, le Regioni, che non contestarono il merito della iniziativa governativa, ma fecero quadrato a difesa dalla indebita invasione di campo. La eccezione istituzionale aveva la forza di far irrimediabilmente cadere l’annunciato piano casa. Ma le Regioni si diedero disposte a riceverlo in successione, anzi a farlo proprio, e nella intesa raggiunta nella conferenza unificata Stato – Regioni siglarono l’ impegno a metterlo entro tempi certi nelle loro leggi. Non lo fecero, si intende, senza corrispettivo, perché pretesero dal Governo che rapidamente, entro dieci giorni con decreto legge, semplificasse la disciplina dei procedimenti per il rilascio dei concorrenti titoli abilitativi degli interventi edilizi nelle materie di potestà legislativa esclusiva dello Stato, dunque innanzitutto per il rilascio di autorizzazioni paesaggistiche e le verifiche preventive sulla osservanza delle misure antisismiche. A quell’intesa seguì di pochi giorni il disastroso sisma d’Abruzzo, di quel decreto legge non si fece nulla e le Regioni si guardarono bene dal pretendere dal Governo l’osservanza del suo impegno (ad attenuare il rigore dei controlli preventivi in funzione antisismica?). Certo è che del decreto legge, con i previsti contenuti, le Regioni non avevano bisogno per far le loro leggi – piano casa.

Non dunque per questa ragione (perché manca il decreto legge) le leggi regionali già approvate e prossime ad essere approvate in adempimento dell’impegno assunto nella conferenza unificata si espongono a rilievi di legittimità costituzionale. Perché tutte non toccano la disciplina del Codice dei beni culturali e del paesaggio (i modi della autorizzazione paesaggistica) e neppure certo la disciplina antisismica.

Non interessa qui affrontare la valutazione comparativa delle leggi regionali – piano casa approvate e prossime all’approvazione. Rimandiamo alle accurate analisi critiche che più centri studio hanno compiuto, mettendo in evidenza le diverse applicazioni dei criteri definiti nell’intesa con il governo, talune perfino estensive, altre più giudiziosamente restrittive come quelle delle leggi di Toscana ed Emilia Romagna, che hanno tentato di ridurre a margini decenti gli inevitabili contrasti con le vigenti discipline di piano regolatore (e hanno per altro riconosciuto ai Comuni la facoltà di escludere l’efficacia del piano casa da speciali definiti ambiti del loro territorio). Perché è chiaro a tutti che si tratta di una misura eccezionale con efficacia a tempo determinato (diciotto o ventiquattro mesi) che esonera in previste e regolate ipotesi edilizie dalla applicazione della vigente e più restrittiva disciplina di piano. Che alla data scadenza riprenderà il suo pieno vigore e dunque vieterà per l’avvenire quegli incrementi edilizi temporaneamente legittimati. Per il principio di non contraddizione neppure le leggi più virtuose possono essere riuscite a far rientrare le nuove misure nella vigente generale pianificazione, perché sarebbe venuto meno il fine stesso dello speciale intervento legislativo, non ne sarebbe concettualmente concepibile la limitata efficacia nel tempo.

Non si è però riflettuto che simili leggi regionali che esonerano temporaneamente dalla osservanza della vigente disciplina urbanistico-edilizia contrastano per certo con i principi fondamentali che orientano la legislazione (concorrente) nella materia del governo del territorio. E se è vero che ancora il parlamento non ne ha formalizzato in un unico testo legislativo i principi fondamentali (la cui determinazione, in materia di potestà legislativa concorrente, è riservata allo Stato), quei principi ben possono e debbono essere riconosciuti operanti nella vigente legislazione statale nella stessa materia. Non sembra allora contestabile che a muovere dalla legge “ponte” del 1967 ancora in gran parte vigente, il sistema legislativo del governo delle trasformazioni urbane e territoriali si è consolidato sull’essenziale principio per cui tutte le trasformazioni anche edilizie debbono essere previste in strumenti generali di pianificazione che ne valutino la rispondenza agli interessi generali degli insediamenti. E contro questo principio, il principio fondamentale del governo del territorio (in difetto del quale il governo stesso si nega), si sono per certo poste tutte le leggi regionali - piano casa, che hanno sospeso a tempo l’applicazione dei piani regolatori, consentendo interventi di trasformazione edilizia non previsti quindi vietati nei vigenti strumenti urbanistici e nella relativa disciplina attuativa. Non sarà certo il Governo, che con l’intesa ha impegnato le Regioni a legiferare contro i principi fondamentali, a sollevare il conflitto di attribuzione davanti alla Corte Costituzionale. E sembra difficile che l’applicazione delle leggi regionali così fatte diano motivo a contenziosi giudiziari nei quali la questione di legittimità costituzionale possa essere sollevata incidentalmente. E tuttavia non vogliamo piegarci a constatare inerti il grave caso di sofferenza istituzionale.

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