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Andrea Manzella
La riforma della magistratura che paralizza la giustizia
18 Agosto 2005
Articoli del 2004
La magistratura è una delle strutture portanti del sistema democratico. La sua autonomia dalle altre strutture (dal governo, dal parlamento) è condizione essenziale di libertà per tutti i cittadini. Perciò occorre preoccuparsi per quanto sta succedendo. Come ci ricorda questo articolo, da la Repubblica del 21 luglio 2004.

Dicono che dopo 63 anni di attesa si stia costruendo un nuovo ordinamento per i giudici. Sarà. Costa però un certo sforzo di fantasia credere che sia un ordinamento quello in cui, in ogni direzione regionale del ministero della Giustizia, sia istituito un super-ufficio di sorveglianza sull´"esito di tutti i procedimenti giudiziari in tutte le fasi e gradi del giudizio" alla ricerca di "situazioni inequivocabilmente rivelatrici di carenze professionali" dei magistrati che hanno lavorato a quei processi. Ci vuole anche una forte immaginazione istituzionale per un ordinamento in cui i magistrati posti a capo degli "uffici di diretta collaborazione del ministro della Giustizia" abbiano, in forza di legge, un titolo preferenziale per la promozione alle funzioni superiori.

Ed è quasi incredibile un ordinamento giudiziario in cui il ministro di Giustizia possa ricorrere al Tar contro le decisioni di un organo costituzionale come è il Consiglio superiore della magistratura. È come se si ammettesse che il ministro può ricorrere al giudice amministrativo per il procedimento con cui è stata approvata una legge dal Parlamento. La sostituzione, per legge ordinaria, del processo costituzionale con uno amministrativo è davvero una stravaganza. È, ancora, perniciosa creatività pensare che alla Corte di Cassazione possa essere affidata la funzione di governo e selezione di tutti gli altri magistrati italiani. La Corte si trasformerebbe così, di fatto, da guardiana della intima coerenza della evoluzione giurisprudenziale del diritto - così preziosa in un tempo, come il nostro, di effervescente integrazione degli ordinamenti - a guardiana dei magistrati.

Si potrebbe continuare. Perché queste invenzioni e molte altre ancora, che si ritrovano tutte assieme nei criteri del nuovo ordinamento giudiziario, lo rendono assai poco affidabile perfino nel nome.

Si deve poi aggiungere che, forse per ragioni di serietà interna alla maggioranza (la gravitas che i romani consigliavano ai magistrati) questa legge fa proprio il criterio e principio direttivo a suo tempo determinato dal presidente del Consiglio: i giovani che aspirino ad entrare in magistratura devono perciò essere "positivamente valutati nei test di idoneità psicoattitudinale all´esercizio della professione di magistrato". Si ignora al momento in quale laboratorio scientifico siano in via di elaborazione questi test assai particolari.

È contro questo disegno di legge che i magistrati hanno già protestato e vogliono ancora farlo con uno "sciopero istituzionale" in settembre.

Ora, ci sono molti in Italia che ritengono gli scioperi dei magistrati non compatibili con la loro condizione collettiva di ordine-potere della Repubblica. E ritengono sciagurata, in certi suoi effetti, la vecchia legge Breganze sulle loro promozioni automatiche per anzianità. E assurdo il ritardo per cui non si è ancora rinnovato il loro ordinamento precostituzionale (via via rattoppato, dal 1941, con leggi parziali e con sentenze della Corte costituzionale). E, soprattutto, ritengono vergognoso che né i governi né il Consiglio superiore della magistratura né gli stessi magistrati siano finora riusciti a trovare soluzioni efficaci a quel disservizio della giustizia, evidente a tutti i cittadini a causa della irragionevole durata dei processi civili e di quelli penali.

Senonché nessuna di queste piaghe della giustizia italiana è affrontata dal nuovo disegno. Al contrario, altre se ne aggiungono. Così la Costituzione del 1948 che, alla disposizione VII, consegna un promemoria per il rinnovo dell´ordinamento giudiziario, "in conformità" alle garanzie, ai valori e ai principi da essa indicati, risulta ora tradita non solo da questa o quella norma (e ne abbiamo appena visto alcuni esemplari) ma dall´intero impianto della legge che il governo propone.

Questo impianto si regge, infatti, su un solo pensiero dominante: sostituire all´autogoverno dell´ordine giudiziario un altro governo, il governo del governo, la sostituzione strisciante del Guardasigilli al Consiglio superiore della magistratura. Dal punto di vista della Costituzione il golpe che si profila è assai grossolano. Salta infatti, con la piena autonomia della magistratura, il presupposto principale dello Stato costituzionale.

Il Consiglio superiore ha impiegato 28 pagine per dimostrare, con un´analisi implacabile, tale tentativo di estrometterlo di fatto dalle sue funzioni: dal concorso di ingresso nella magistratura, al meccanismo delle promozioni, alla formazione dei magistrati, ai compiti disciplinari. Ma dal punto di vista del comune cittadino importa di più una sola pagina bianca. Quella che il governo non è stato capace di riempire per far fronte alle piaghe della giustizia italiana.

Contro i guasti della progressione automatica in carriera, non è stato proposto alcuno dei possibili rimedi basati sulla valutazione della produzione giudiziaria dei singoli magistrati. L´opposizione aveva proposto verifiche del loro lavoro ogni quattro anni con la sanzione dell´espulsione dopo una doppia valutazione negativa del rendimento. È stato architettato invece un sistema labirintico di concorsi (diciotto per le qualifiche, quattro per le funzioni) che avrà il prevedibile effetto di favorire un carrierismo per titoli e per esami e non per il lavoro effettivamente svolto nell´interesse pubblico.

D´altra parte, l´ossessione per la carriera e per il posto è instillata, in forma di legge, fin dai primi passi. Appena vinto il concorso di ingresso, i magistrati-ragazzini sono forzati a scegliere "dalla culla alla bara", se faranno i giudici o i pubblici ministeri. Dopo cinque anni, la loro scelta sarà irrevocabile: funzioni separate per sempre. È ignorata, invece, la via indicata dalla Costituzione, di costruire per i pubblici ministeri uno status di garanzie diverse (il che non vuol dire inferiore) a quello dei giudici, per consentirgli di esercitare l´azione penale con autonomia di magistrato e coscienza delle priorità pubbliche.

Queste priorità di politica giudiziaria potrebbero, e forse dovrebbero, essere definite soltanto con un atto di indirizzo dei due terzi dei parlamentari (e non certo della loro maggioranza semplice) rivolto al Consiglio superiore della magistratura (e non certo al ministro). Invece, a leggere il progetto, la politica criminale dovrebbe essere definita, ufficio per ufficio, dai Procuratori della Repubblica "titolari esclusivi dell´azione penale", unici responsabili del suo "corretto e uniforme esercizio". I sostituti procuratori sarebbero, invece, declassati da magistrati soggetti soltanto alla legge a semplici funzionari esecutori di direttive del superiore. Basta una semplice "divergenza" tra procuratore e sostituto-procuratore perché la delega sia revocata senza più possibilità di appello. Con questa sudditanza dei pubblici ministeri ad un titolare gerarchico, le costituzionali "condizioni di parità" - tra un´accusa, diretta dall´alto per gerarchia extra processuale, e una difesa tutta dentro al concreto procedimento - rischiano di essere, quindi, di volta in volta alterate rispetto alla vera realtà processuale.

Quanto alla rapidità dei processi, la Corte di cassazione è distolta dalle sue funzioni di "amica del diritto" per compiti di governatrice della magistratura, proprio quando se ne sarebbe dovuta istituzionalizzare una funzione giurisprudenziale "per principi", allo scopo di semplificare la conclusione dei processi. E anche, e soprattutto, per dare ai cittadini e alle imprese - sulla base di una commistione tra giurisprudenza anglosassone e quella della Corte di giustizia europea sul "vincolo di precedente" - una ragionevole prevedibilità delle conseguenze giuridiche delle proprie azioni. Il bene pubblico della certezza del diritto sulla cui base perfino la Banca Mondiale classifica l´affidabilità degli Stati...

Aspettare 63 anni per ritrovarsi con un niente intitolato "nuovo ordinamento giudiziario" è un po´ troppo. E questo vuoto è perfino ancora più pericoloso dei soprusi alla Costituzione che pure ci sono. Vien fatto di dire - anche da chi non se lo augura - che se i magistrati a settembre sciopereranno, non lo faranno tanto come membri dell´ordine giudiziario quanto come cittadini informati dei fatti: nell´interesse di tutti gli altri cittadini che in questo progetto non hanno trovato nulla di quanto avrebbero voluto come "consumatori" di giustizia. Salvo, come sembra noiosamente evidente, il solito, e questa volta più complicato, regolamento di conti che dall´inizio della legislatura, si trascina tra il governo e chi deve giudicare "in nome del popolo italiano".

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