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DTZ Pieda Consulting
Insediamento commerciale e centri urbani in Gran Bretagna
19 Marzo 2005
Il territorio del commercio
In un recente rapporto (2004), si delineano la storia recente e le prospettive di sviluppo degli insediamenti commerciali nelle città britanniche. (f.b.)

Titolo originale: The Retail Development Strategy and Land Assembly – Traduzione e estratti [dai capp. 2-3, Vol. I] per Eddyburg a cura di Fabrizio Bottini

Cosa influenza l’insediamento commerciale

“Senza dubbio, la questione più dura è quella dei progetti per le zone centrali. Sembra un miracolo il solo fatto che se ne riescano ancora a realizzare ... tanto per cominciare, non c’è mai una localizzazione fissa ... puoi iniziare a scommettere denaro sulla possibilità che sia modificata ... e poi non c’è mai un orientamento fisso che il progettista possa assimilare. L’idea si evolve condizionata da sottili pressioni commerciali, che cambiano continuamente coi tempi e le mode” (Keith Scott, architetto di centri commerciali)

Introduzione

Il commercio è uno dei più importanti settori, in tutti i paesi economicamente sviluppati. In Gran Bretagna da’ lavoro a più del 20% del totale occupati, e si stima che le vendite costituiscano circa un quarto del prodotto nazionale lordo.

Le imprese commerciali nei paesi sviluppati sono tra le maggiori. In Gran Bretagna, l’edilizia commerciale – negozi e complessi commerciali – costituisce una parte importante dell’ambiente costruito a scala nazionale. Alla fine del 2000, per esempio, nel Regno Unito c’erano circa 1.5000 shopping centres, il che rappresenta un incremento del 10% di superficie (+21 milioni di metri quadri) rispetto al 1998.

Lo sviluppo di nuove superfici commerciali ha costituito una delle principali direzioni di investimento di capitali in Gran Bretagna degli ultimi trent’anni. L’industria dei centri commerciali alimenta grandi quantità di produzione edilizia in tutto il paese, con una stima per il 2000 di oltre 685 milioni di sterline spese nella costruzione di centri e parchi commerciali.

La Gran Bretagna è con ogni probabilità leader internazionale per quanto riguarda l’insediamento di complessi commerciali nei centri urbani. Le città britanniche sembrano essere state fisicamente trasformate da questo punto di vista molto più di quanto non sia accaduto in altri paesi europei come Francia, Germania o Olanda, dove i centri città di solito hanno mantenuto la propria conformazione secolare, senza le grandi trasformazioni della Gran Bretagna.

I centri urbani di varie dimensioni hanno cambiato il proprio aspetto e funzionalità in modo radicale negli ultimi trent’anni. In alcuni casi l’ambiente stradale tradizionale dei piccoli negozi mescolati a uffici, abitazioni e altri usi, è stato rimpiazzato da grandi centri commerciali. I centri urbani britannici sono dominati dai grandi operatori commerciali, in modo molto più massiccio di quanto accada in altre parti dell’Europa Occidentale.

Ci sono alcuni importanti fattori istituzionali ad definire tempi, tipi e localizzazioni dell’insediamento commerciale. Di particolare importanza, sono le fonti di finanziamento per l’urbanizzazione, e l’atteggiamento delle istituzioni rispetto alla minimizzazione dei rischi dei propri investimenti. Inevitabilmente, esiste un conflitto fra le necessità del commercio, degli operatori immobiliari, dei finanziatori e degli urbanisti, e queste tensioni si risolvono spesso in forma di non facili compromessi, non molto soddisfacenti per nessuno dei soggetti coinvolti nell’urbanizzazione commerciale.

Un’altra importante caratteristica dell’insediamento commerciale è la sua dimensione, rapportata a quella del resto degli operatori immobiliari. Gli shopping centres spesso occupano zone estese, e si tratta di strutture complesse e costose in quanto tali. La realizzazione all’interno di un’area commerciale esistente comporta costi aggiuntivi e tempi prolungati, a causa dell’acquisizione degli spazi, dei processi urbanistici, per la predisposizione del sito.



Lo sviluppo commerciale nei centri urbani: una breve storia

Nel secondo dopoguerra il centro commerciale enclosed è emerso come simbolo di un nuovo modello di sviluppo e investimento urbano. Lo shopping mall originariamente nasce in nord America come struttura isolata suburbana, e lo sviluppo nei centri britannici risale alla fine degli anni ’50. Questi primi esempi si realizzano in gran parte su aree bombardate durante la seconda guerra mondiale, e in genere consistono in un gruppi di negozi attorno ad uno spazio aperto, o percorso scoperto. Dopo questi primi progetti, segue una “epoca d’oro” di crescita dei centri commerciali pianificati, che possono essere grosso modo suddivisi in tre categorie, o generazioni:

Prima generazione – Tra le fine degli anni ’60 e i primi anni ’70 si verifica un significativo investimento nei centri commerciali i molte delle principali città britanniche. Il numero dei centri aperti ogni anno aumenta notevolmente in questo periodo. Questa crescita esponenziale nasce dal bisogno di espandere e modernizzare molte aree commerciali centrali del dopoguerra. L’insediamento è alimentato in gran parte da autorità locali favorevoli, e dalla disponibilità di risorse finanziarie per l’edilizia. Ma pochi di questi progetti sono per funzioni miste, e sono stati spesso criticati per essere monolitici, rivolti all’interno, dedicati ad un solo uso, circondati e ricoperti da parcheggi. Molti erano piuttosto poveri dal punto di vista architettonico, e con le loro dimensioni danneggiavano il sistema stradale tradizionale. Il grande commercio era percepito come l’elemento principale dell’insediamento, e veniva conferita poca importanza alla percezione del consumatore, oltre la segregazione dell’automobile. Tra gli esempi di questo periodo ci sono gli Arndale Centres.

Seconda generazione – Nella seconda metà degli anni ’70 si verifica relativamente poco sviluppo nel settore dei centri commerciali. Questa stasi riflette il basso livello di crescita del settore commerciale in generale, e di spesa da parte dei consumatori, unito al crescente rischio per gli investimenti finanziari immobiliari determinato dalle crisi del 1974/75 e dagli alti tassi di interesse a lungo termine. I principali esempi di questo periodo sono quelli nelle new towns, come a Basildon e Milton Keynes.

Terza generazione – Negli anni ’80 c’è una ripresa nella realizzazione di nuove superfici commerciali, e in particolare nell’apertura di shopping centres. Questa crescita è alimentata da un approccio urbanistico e edilizio orientato al mercato, insieme a sostanziali incrementi nella spesa dei consumatori e a mutamenti negli stili di vita. La prima metà del decennio è caratterizzata in modo predominante dagli interventi in centro, con le amministrazioni locali in competizione l’una con l’altra per i nuovi investimenti. Invece la fine degli anni ’80 è caratterizzata dalla crescita degli insediamenti esterni alle città, che cambiano radicalmente il panorama commerciale britannico. Le localizzazioni esterne ai centri urbani sono relativamente facili da reperire e acquisire, e diventano molto popolari per una nuovo generazione di consumatori che trovano un accesso più facile e negozi moderni sotto un solo tetto, servito da abbondanti parcheggi gratuiti. Ma nonostante la tendenza allo sviluppo delle localizzazioni esterne, circa il 75% dello spazio totale realizzato in questo periodo è ancora nel centro città. In più, la metà dei progetti realizzati sono in città dove esisteva già almeno un insediamento del tipo shopping centre. Diventano comuni interventi di infill, e i complessi multipiano superano in numero per la prima volta quelli su un solo livello.

Il risultato di questa vistosa crescita, è la reale e percepita minaccia alla futura vitalità e affidabilità di molti centri città britannici. Ne deriva un mutamento di atteggiamento e politiche pubbliche governative negli anni ’90, che culmina nella pubblicazione del PPG6 [Planning Policy Guidance note 6] nel 1996. Queste linee guida determinano un grande mutamento nelle politiche urbanistiche, dalle aree esterne verso i centri città, sostenute da un ritorno al sistema basato sulla pianificazione.

PPG6 successivamente è stata precisata da vari documenti ministeriali, dallo Urban White Paper, e ora i centri città sono saldamente i fulcro delle politiche pubbliche e del calendario delle decisioni. Le ricerche sui nuovi interventi mostrano chiaramente che questa impostazione funziona, visto che si realizzano più interventi nelle zone interne di quanto non si faccia fuori dai centri. Recentemente, è stata pubblicata una versione rivista della PPG6, che sia di riferimento riguardo alle politiche governative per gli investimenti nei centri urbani.



Sviluppi attuali

Ci sono insediamenti commerciali centrali in corso di apertura o progettati, in molte città britanniche, come Bristol, Cambridge, Canterbury, Cardiff, Chester, Liverpool, Manchester, Norwich, Nottingham, Exeter and Sheffield. Ciò sta creando nuove sfide sia per il settore pubblico che per quello privato, dato che si devono realizzare grossi progetti entro centri che devono anche rispondere alle politiche governative di rinnovo urbano. Per esempio, il progetto Bull Ring nel centro di Birmingham e le proposte per Paradise Street a Liverpool stanno spingendo la tipologia di shopping centre verso una nuova realtà. Questi grandi progetti urbanistici, a funzioni miste, stanno cambiando letteralmente il volto dei centri città, creando quartieri distinti dotati di una rete stradale e di piazze completamente integrata nel tessuto urbano.

Bilanciare una progettazione di alta qualità con il bisogno commerciale di generare sufficiente valorizzazione e ritorno economico per rendere conveniente l’insediamento, è la nuova sfida che sta di fronte a costruttori, investitori, amministrazioni locali. Il problema è ulteriormente acuito dalla scarsità e complessità delle vaste localizzazioni centrali. Di conseguenza, molte delle individuate opportunità di intervento comportano un lavoro su “luoghi vivi”, comprendenti anche una miscela di edificato e attività non ad alto reddito, proprietà differenziata, vincoli di piano. L’elenco seguente riassume alcuni dei più frequenti ostacoli al nuovo insediamento commerciale nelle zone centrali:

I. Comporre localizzazioni di dimensioni sufficienti per consentire una progettazione tradizionale, e offrire contemporaneamente strutture adeguate di accessibilità e servizio, può richiedere parecchi anni in un centro città vecchio e densamente popolato, senza l’assistenza dei poteri di un ufficio urbanistico.

II. Comporre la miscela degli occupanti un complesso commerciale, incluso uno o più anchor store( s) e altri grossi utilizzatori di spazio, può essere difficile, particolarmente quando tutti i potenziali operatori commerciali sono già rappresentati in centro.

III. L’offerta di parcheggi gratuiti, caratteristica degli insediamenti esterni alla città, non è realizzabile in centro dato che lo spazio è scarso e i valori dei suoli troppo elevati. Di conseguenza i parcheggi realizzati come parte del centro commerciale saranno probabilmente multipiano, e anche ciò contribuisce ad elevare il costo di costruzione.

IV. Anche la qualità del progetto, e l’interazione fisica del nuovo shopping centre col centro città nel suo insieme, è un fattore chiave per gli urbanisti municipali, e sempre di più anche per i costruttori negli anni recenti. Una delle questioni è il rapporto fra aspetto generale, altezza, massa e materiali di costruzione del nuovo complesso, e l’affiancarsi all’ambiente stradale esistente nella zona commerciale tradizionale. Molti complessi realizzati negli anni ’60 e ’70 sono stati ampiamente criticati, non solo per aver spazzato via l’edilizia precedente, ma anche per il loro essere “strutture monolitiche di cemento” indifferenti al contesto.

V. Un problema diverso ma connesso è l’organizzazione degli accessi pedonali e della sicurezza interna. Là dove il costruttore preferisce che il centro sia un complesso definito, dove è facile controllare gli accessi indesiderati quando i negozi sono chiusi, l’autorità locale in genere richiede un’apertura degli spazi a tutte le ore, per incoraggiare i flussi pedonali e i collegamenti fra le varie parti del centro città.

Concludendo, l’insediamento commerciale sta diventando dinamico e sofisticato come non era mai stato prima. Nei progetti per le zone centrali ora c’è più dei soli shopping centres. Sono pensati come uno degli elementi di rigenerazione, che offrono opportunità per ridefinire una città, creare spazi pubblici di elevata qualità, diversificare le offerte per il tempo libero, contribuire a sostenere un insieme di altri elementi urbani come la residenza e i trasporti.



[...]

Autorità locali e regolamentazione

Natura, dimensioni e localizzazione degli interventi commerciali nella Gran Bretagna del dopoguerra sono stati massicciamente condizionati dal sistema di pianificazione urbanistica. Le autorità locali di piano hanno giustificato il proprio intervento nel processo di sviluppo commerciale con numerose motivazioni:

• è possibile migliorare l’efficienza del suo funzionamento. Un esempio tipo è l’uso del potere di esproprio per accumulare superfici utili ai grandi insediamenti commerciali.

• l’azione di un mercato incontrollato può condurre a ineguaglianze nel livello di servizio alla popolazione locale. Per esempio, il decentramento della distribuzione alimentare a partire dai tardi anni ’70 ha causato preoccupazioni per i consumatori svantaggiati residenti nelle zone urbane. I pianificatori hanno utilizzato questi argomenti per sostenere posizioni vincolistiche o interventiste.

• i nuovi interventi hanno effetti esterni senza alcuna relazione col successo o fallimento del complesso dal punto di vista commerciale. Gli effetti positivi possono essere di rigenerazione economica e sociale delle aree degradate o abbandonate. Gli effetti negativi alla scala locale possono riguardare i rumori da traffico o l’impatto visivo, o l’azione negativa di tipo economico sulla vitalità e affidabilità del commercio e insediamento preesistente.

Le autorità urbanistiche locali in Gran Bretagna sono state oggetto di numerose critiche per il proprio atteggiamento e intervento nei processi di insediamento commerciale. Molte di queste critiche provengono dall’impresa commerciale, ostile al principio di controllo tramite pianificazione strategica. Esiste anche una generale frustrazione per la cautela e mancanza di comprensione mostrate da uffici urbanistici e autorità locali nei confronti delle proposte innovative per insediamenti commerciali.

Nondimeno, il processo decisionale delle amministrazioni locali è fortemente influenzato dalle politiche del governo centrale, pure pesantemente criticate per l’incongruenza e contraddittorietà delle indicazioni:

- negli anni ‘70, il governo sosteneva che gli urbanisti avrebbero dovuto fissare in linea di massima localizzazioni e tipi di interventi, per proteggere le attività esistenti (in genere di tipo spontaneo) e offrire servizi commerciali di buona qualità alla popolazioen locale.

- ma negli anni ’80 il governo si muove verso posizioni favorevoli a lasciar libera la spinta alla crescita e alla trasformazione tipologica da parte di operatori edilizi e del commercio. Non ci si aspetta più che le autorità locali specifichino localizzazione e tempi dei nuovi interventi. Ad ogni modo lasciare queste decisioni al mercato porta ad una forte pressione verso le localizzazioni decentrate, all’esplosione della tipologia superstore alimentare, ai complessi discount, e agli shopping centres di scala regionale, da metà anni ‘80 in poi, descritte come le “tre ondate” del decentramento degli insediamenti commerciali.

Contemporaneamente, i controlli urbanistici che limitano la disponibilità di localizzazioni hanno gonfiato i prezzi dell’edilizia commerciale al punto che i costruttori devono offrire tipologie standardizzate, che minimizzino i costi, per insediamenti pensati semplicemente a massimizzare la densità delle vendite. Questo Tipo di critica si applica egualmente agli insediamenti centrali e ai grandi complessi e parchi decentrati.

Ma le trasformazioni dei principi urbanistici a partire dai primi anni ’90 hanno avuto effetti significativi si dimensioni e localizzazioni degli interventi commerciali, e ne discuteremo nei paragrafi successivi. C’è stato un crescente interesse a scala nazionale e mondiale, nel corso degli anni ’80, per gli impatti potenziali dovuti al consumo delle risorse naturali e all’inquinamento dell’ambiente. Come conseguenza, le politiche ufficiali governative britanniche, come altrove nella comunità europea, si sono rifocalizzate verso la creazione di insediamenti più sostenibili.



Il sostegno delle autorità locali alle aree centrali urbane

Olter ai poteri urbanistici diretti di regolamentazione degli insediamenti, molte autorità locali hanno avuto un ruolo significativo nei processi di sviluppo commerciale attraverso l’acquisizione di suoli, o entrando in joint-venture col settore privato per la realizzazione dei progetti. Le amministrazioni locali avevano due principali motivi per acquisire superfici in aree centrali e partecipare a processi di riurbanizzazione su larga scala. Il primo motivo era aumentare i livelli di accesso tramite trasporto pubblico e (soprattutto) privato, visto che si stava rapidamente diffondendo la proprietà dell’automobile. Il secondo motivo era quello di ampliare la principale area commerciale della città.

L’acquisizione di terreni in zone che soffrivano di problemi definiti “cattiva organizzazione e edificazione obsoleta” fu autorizzata in un primo tempo dal Town & Country Planning Act 1944. Questo provvedimento era inteso principalmente a consentire alle amministrazioni di acquistare, se necessario tramite esproprio, terreni resi abbandonati a seguito dei bombardamenti del tempo di guerra. Ma l’uso va ben oltre tale limitato scopo.

Negli anni ’50 e ’60, le amministrazioni locali fanno un uso intensivo delle opportunità offerte dalla legge del 1944, per acquisire terreni entro o vicini alle aree commerciali centrali. La perimetrazione di una Comprehensive Development Area (CDA) spesso anticipa interventi di grossa dimensione a carattere commerciale o per altre funzioni appropriate ad una zona centrale, insieme a miglioramenti dell’accessibilità veicolare e delle possibilità di parcheggio. Questo tipo di processo è incoraggiato da una pubblicazione del Ministry of Housing and Local Government (1962), che loda questo tipo di interventi e offre esempi tipo di progetti.

Prima della riorganizzazione del governo locale in Inghilterra e Galles del 1974, molte delle principali città e altri centri minori sono definiti County Boroughs e hanno pieno controllo sulle decisioni urbanistiche e riguardo ai trasporti entro la propria circoscrizione, potere bilanciato solo dai limiti imposti dal governo centrale alle spese. I consiglieri municipali vedono nella spesa per la modernizzazione delle zone centrali commerciali, nel miglioramento dell’accesso motorizzato, un modo di aumentare l’importanza della propria città. Molti imprenditori privati vedono l’opportunità di collaborare con queste amministrazioni. Accade che il costruttore di fatto progetti un nuovo insediamento commerciale, magari con spazi per uffici e attività per il tempo libero, e lo presenti direttamente all’amministrazione, a volte scavalcando anche gli uffici urbanistici responsabili dello stesso ente.

Ma gli imprenditori non potevano completare i propri progetti senza l’intervento del potere pubblico locale di acquisire in tutto o in parte le aree necessarie. Ne risultò una serie di piani di riurbanizzazione comprensiva delle zone centrali, con spazi commerciali, altre funzioni parallele, accessibilità e parcheggi migliorati. Le amministrazioni locali talvolta riuscivano ad ottenere altri servizi, come biblioteche, piscine, stazioni.

Tra questo tipo di interventi spiccano gli Arndale Centres costruiti nei primi anni ’70 dalla Town & City Properties, i più grossi a Manchester e Luton. Parecchi di questi nuovi centri erano realizzati in collaborazione fra privati e autorità locali, ma il ruolo principale di queste ultime era di solito quello di acquisire il controllo delle aree necessarie alla trasformazione.

Nei casi di vera e propria partnership, si concludevano vari tipi di accordo. Il più comune era che l’amministrazione cittadina restasse proprietaria dei suoli, e il costruttore (o finanziatore istituzionale) diventasse principale affittuario, con un interesse a lungo termine e un canone nominale.

A partire dal 1973 il coinvolgimento delle autorità locali nello sviluppo commerciale andò declinando, per diverse ragioni:

I. La crisi economica a partire dalla metà degli anni ’70 rese non profittevoli i grossi insediamenti commerciali. L’alto costo degli interessi superava i probabili ritorni di questi progetti, e dopo l’approvazione del Community Land Act da parte del governo laburista nel 1975, gli affitti per periodi oltre i 99 anni a costruttori o altri soggetti furono proibiti.

II. Le trasformazioni nell’organizzazione delle amministrazioni locali comportano la sostituzione del County Borough col Metropolitan o Shire District. Questo determina una minore identificazione della città con l’autorità locale, e ad un maggior livello di controllo strategico sui grandi insediamenti commerciali nella nuova generazione di structure plans a scala di contea.

III. Nonostante i poteri di acquisire terreni ai sensi dello Act 1944 restino ai District Councils, i tagli alla spesa pubblica da fine anni ’70 e particolarmente negli ’80 rendono piuttosto improbabile l’acquisizione di grandi aree centrali a scopo di trasformazione. Comunque, alcuni progetti vengono portati a termine nel corso degli anni ’80, su terreni acquisiti ai sensi dello Act 1944 (ad esempio il St David’s Centre di Cardiff).

IV. Egualmente importanti, nell’accelerare la crisi dei grandi progetti congiunti pubblico-privati per le aree centrali, sono le trasformazioni di atteggiamento dell’urbanistica per questo genere di zone. I progetto degli anni ’60 avevano spesso comportato la demolizione di aree storiche, e la sostituzione di un ambiente tradizionale, con edifici di piccole dimensioni, con architetture brutalmente moderniste.

V. Un’ultima ragione riguarda la responsabilità. Alcuni consiglieri municipali nei primi anni ’60 avevano potuto stringere alleanze coi costruttori e imporre progetti che potevano essere contrari al pubblico interesse. E non c’è dubbio che alcune collaborazioni di questo tipo per aree centrali siano state dannose sia dal punto di vista dell’impatto ambientale, sia forse anche da quello economico sui centri vicini. Negli anni recenti, le politiche locali per le zone centrali si sono concentrate di più sulle questioni ambientali e, in alcuni casi, su strategie di gestione e di mercato per il centro città nel suo insieme.



[...]

Il settore del commercio

Il sistema della proprietà nelle imprese commerciali e la grande competizione fra i marchi ha influenzato non tanto la domanda di nuove superfici commerciali, ma la loro qualità e localizzazione. A partire dagli anni ’50 in Gran Bretagna c’è stata una marcata trasformazione nella proprietà, dal predominio delle piccole attività indipendenti a quello delle grandi organizzazioni articolate. Questa concentrazione ha conferito ad alcune compagnie un enorme potere di influenza sui processi di insediamento.

La principale caratteristica distintiva dell’insediamento commerciale rispetto ad altri tipi, è il bisogno di affittare tutte le unità di un centro agli operatori prima di aprirlo al pubblico. Una realizzazione di tipo speculativo, intesa a trovare inquilini dopo il completamento, è troppo rischiosa. Quindi l’aspetto della funzione commerciale ha un’influenza massiccia sul processo di insediamento. Per esempio:

I. Non solo deve esistere una domanda totale sufficiente a riempire un insediamento progettato, ma lo stesso tipo di progetto deve riflettere il particolare tipo di domanda dei diversi operatori commerciali.

II. I costruttori di regola non vanno oltre il livello del progetto sin quando non hanno raggiunto un accordo con uno o più utenti di una certa dimensione che fungano da anchor. I negozi minori hanno bisogno di un negozio più grande che provveda attrazione e passaggio, in modo da rendere l’intero spazio commercialmente affidabile. Questo mette i potenziali grandi occupanti in una posizione di potere. In alcuni casi, questo tipo di utenti diventano parte del gruppo promotore.

Le imprese commerciali rispondono ai cambiamenti nei bisogni e preferenze dei consumatori, e questo a sua volta influenza dimensioni, tipologie e localizzazione dei nuovi insediamenti commerciali. Ad esempio, le trasformazioni nella spesa trasformano le decisioni dell’impresa nella ricerca di nuovi spazi, nel restare vicini a quelli esistenti o abbandonarli. In modo simile agiscono le tendenze demografiche, come la crescita di popolazione, i mutamenti nelle classi di età, i sempre più sofisticati cambiamenti nei gusti e nelle preferenze di beni di consumo, degli stessi spazi e del modo di proporli. Per esempio, queste tendenze hanno prodotto commerci legati a “stili di vita” oppure a “nicchie” negli ultimi vent’anni, e questo ha influenzato fortemente progetti e realizzazione della maggior parte dei complessi commerciali.

Un’altra caratteristica specifica dell’insediamento commerciale, se paragonato ad altri tipi di interventi, è l’essere oggetto di considerevoli trasformazioni anche dopo la costruzione. Questo tipo di asset-management è necessario a mantenere l’attrattività del centro e attirare visitatori, e anche ad offrire servizi comuni nei casi in cui ce ne sia bisogno da parte dei diversi utenti.



Conclusioni

La Gran Bretagna ha una posizione avanzata nel settore dell’edilizia commerciale, e ha creato molte aree di attività centrali ad alta efficienza in tutto il paese, anche se non uniformemente diffuse. A seguito di queste operazioni, negli ultimi trent’anni i centri delle città grandi e piccole, e in genere il panorama commerciale, sono radicalmente cambiati.

Gli insediamenti commerciali sono dominati da un numero relativamente piccolo di grandi compagnie ed enti dei settori finanziario, delle costruzioni e del commercio. Il sistema di pianificazione britannico ha influenzato tutto questo, in particolare nell’ultimo decennio, riconcentrando le iniziative di insediamento verso i centri urbani. In particolare i grandi centri, dopo un periodo di insediamenti più dispersi e differenziati.

Il processo di trasformazione dei centri città è altamente complesso e richiede tempo. Si opera attraverso molte fasi, coinvolgendo molti soggetti privati e settori della pubblica amministrazione, spesso con differenti priorità. Lo stesso stato del mercato, e gli effetti dei mutamenti economici, possono provocare consistenti dilatazioni nei tempi di realizzazione, anche più di quanto non sia necessario per rendere disponibile gli spazi necessari. Anche se senza dubbio c’è stato un considerevole sostegno alla trasformazione dei centri urbani e al loro sviluppo commerciale in varie forme nel dopoguerra, questo sostegno non è stato costante. In alcuni casi ha creato insediamenti di qualità e benefici vari, che non sempre hanno corrisposto agli obiettivi pubblici o dell’impresa.

Le posizioni anti-rischio istituzionali, sostenute dal sistema di pianificazione urbanistica, hanno rafforzato la posizione degli insediamenti commerciali di maggior successo. Le zone e gli immobili di alta qualità in Gran Bretagna sono limitate, e questo ne ha aumentato il valore, creando grandi quantità di capitale fisso nei centri di città e cittadine. Le istituzioni si sono associate alle principali imprese commerciali britanniche nel sostenere altri investimenti nelle zone centrali e ciò, si può sostenere, ha ristretto lo sviluppo di altre forme di commercio in altre località.

Riconciliare questi due aspetti, e rendere più efficiente l’intero processo, non è dunque un obiettivo facile. Dato che questo tipo di insediamenti comporta molti soggetti che lavorano in un ambito legislativo complesso, entro condizioni di mercato variabili, un miglioramento del processo può essere affrontato solo in modo selettivo, e per parti. Si stanno effettuando modifiche per migliorarne uno degli aspetti, ovvero la parte urbanistica: ne parleremo con più dettaglio nel prossimo paragrafo.

Ma riteniamo che esista l’opportunità per migliorare gli importanti aspetti connessi al reperimento delle superfici necessarie [land assembly], che esamineremo più avanti.

[...]

L’influenza delle politiche urbanistiche

Abbiamo mostrato come uno dei principali fattori che condizionano le dimensioni e localizzazione dell’insediamento commerciale sia il sistema urbanistico britannico. Un sistema al momento in fase di revisione, con una serie di modifiche proposte dal Planning and Compulsory Purchase Bill ora all’esame del Parlamento.

È importante prendere in considerazione quali linee guida e meccanismi siano a disposizione nel sistema di pianificazione urbanistica a facilitare la disponibilità di aree per insediamenti commerciali, e se un nuovo sistema migliorerà questi meccanismi.



Il sistema di pianificazione attuale

L’attuale sistema britannico si basa su un approccio che vede al centro il development plan. Questo piano esprime la strategia di sviluppo di una amministrazione locale, attraverso una serie di politiche connesse agli usi del suolo, come l’occupazione, la residenza, il commercio, ecc. [schematicamente, secondo il Town & Country Planning Act, 1990, la pianificazione prescrittiva si articola fra i County Structure Plans sovracomunali, a cui sono subordinati nel caso dei centri minori i District Local Plans, e nelle aree metropolitane gli Unitary Development Plans; hanno valore orientativo di una certa forza le linee di politica nazionale della National Planning Guidance, Regional Planning Guidance, Supplementary Planning Guidance n.d.T.].

La Regional planning guidance è uno strumento non prescrittivo utilizzato nella formazione degli Structure Plans e dei Local Plans/ Unitary Development Plans. Offre un quadro di scala regionale per lo sviluppo, identificando zone di crescita economica e/o di rigenerazione, verso cui orientare gli investimenti. Queste linee guida regionali attuano quelle nazionali e gli obiettivi chiave del governo per il riuso dei siti industriali e lo sviluppo urbano sostenibile. Le R.P.G. non offrono linee generali sui metodi di reperimento delle aree.

La Planning Policy Guidance Note 6: PPG6 Town Centre and Retail Developments pubblicata nel giugno 1996 resta il principale documento di orientamento della pianificazione commerciale. La PPG6 è intesa ad attuare l’approccio urbanistico all’insediamento commerciale, e la sua promozione nei centri urbani attraverso varie politiche e l’identificazione dei siti.

Queste linee guida introducono un “approccio sequenziale” per la scelta dei nuovi siti commerciali, per il tempo libero e per altre attività nelle aree centrali urbane e regionali identificate come adatte per tali funzioni. Questo documento, e i successivi Ministerial Statements hanno avuto effetti profondi sulla localizzazione commerciale. È stato utilizzato da numerose amministrazioni locali come strumento di controllo per combattere le localizzazioni decentrate, nel tentativo di rifocalizzare i nuovi investimenti verso le aree centrali. Ma nella loro lotta contro queste tendenze decentratrici, le amministrazioni sono state lente nel facilitare la realizzazione degli insediamenti centrali, principalmente a causa della mancanza di una corretta prospettiva generale a proposito, della mancanza di risorse finanziari disponibili a sostenere il reperimento delle aree, e l’opinione diffusa secondo cui il solo mercato sarebbe riuscito ad offrire spazi a questi progetti.

PPG6 raccomanda che le autorità urbanistiche locali sviluppino un sistema commerciale gerarchico entro la propria circoscrizione, indicando dove debba essere promosso in futuro l’investimento di settore. Questa politica ha avuto come effetto di incoraggiare la crescita dei grossi centri, scoraggiando contemporaneamente un significativo sviluppo in altre localizzazioni.

La Planning Policy Guidance Note 6 non contiene indicazioni su come facilitare il reperimento delle aree [ land assembly] e anche la magior parte dei development plans pur se identificano gli spazi dei centri cittadini offrono poche informazioni sul sistema delle proprietà e sui meccanismi a disposizione per sostenere l’ assembly delel superfici necessarie. Le autorità urbanistiche locali tendono a definire politiche generali per il centro città e le attività commerciali all’interno del development plan, e a offrire linee guida supplementari sotto forma di development brief per ciascun caso di insediamento. Un development brief è un documento non prescrittivo, ma considerato di importanza pratica nel condizionare i progetti di nuovi insediamenti, specialmente se menzionato all’interno del development plan.

Il brief rappresenta un legame fra le linee generali del development plan e i piani di nuovi insediamenti da proporre, offrendo informazioni dettagliate su come dovrebbe essere urbanizzato un sito, il che consente ai promotori di intraprendere studi di fattibilità. Il development brief di solito contiene linee dettagliate di orientamento sulle limitazioni di piano, la progettazione, la miscela di funzioni e la loro organizzazione così come preferite dall’amministrazione locale, insieme a informazioni sulla struttura proprietaria delle aree. Ad esempio, lo Essex County Council fornisce alle autorità municipali della propria circoscrizione un servizio di progetto e pianificazione esecutiva per i programmi di rigenerazione dei centri. L’uso di progetti preliminari all’interno delle supplementary planning guidances, che oriantano concretamente le modalità di presentazione dei piani degli operatori, aiuta a ridurre le incertezze e i rischi per i potenziali acquirenti delle superfici destinate a formare il sito commerciale. I problemi di land assembly possono essere affrontati nel piano esecutivo o nel development brief, offrendo un punto di convergenza ai proprietari riguardo a progetto, tipo e dimensioni dell’intervento. Il brief può rappresentare lo strumento efficace perché le autorità locali di piano trovino sostegno all eproprie linee generali da parte dei proprietari, anche se da solo un simile documento non è sufficiente ad assicurare la conclusione positiva degli interventi.



Riforma del sistema di pianificazione

È opinione comune dell’Ufficio di Vicepresidenza del Consiglio [ora delegato per l’urbanistica, n.d.T.], del Royal Town Planning Institute e altri, che il sistema di pianificazione attuale sia inefficiente. Alcuni dei problemi sono i tempi lunghi per l’adozione del development plan, la mancanza di focalizzazione locale; i tempi denti di adeguamento della pianificazione generale ai mutamenti politici, sociali ed economici, e infine la mancanza di certezze per gli operatori in presenza di numerose e talvolta confliggenti politiche.

La riforma del sistema di pianificazione attraverso l’imminente Planning and Compulsory Purchase Bill 2004 offrirà numerosi cambiamenti significativi. Quello principale è uno spostamento da politiche basate sull’uso del suolo ad altre di definizione spaziale all’interno del development plan. Il Bill intende rafforzare il sistema basato sul piano, entro cui il development plan prescrittivo sia il punto di partenza per l’esame delle proposte di attuazione degli operatori.

Su proposta governativa, un nuovo sistema di linee guida nazionali, chiamate Planning Policy Statements (PPS) sostituirà le attuali Planning Policy Guidances (PPG). Le PPS resteranno documenti non prescrittivi, ma con riferimento obbligatorio nell’esame delle planning applications. Il governo ha pubblicato una bozza del nuovo Planning Policy Statement per l’urbanistica delle aree centrali nel dicembre 2003. A tempo debito questo documento sostituirà l’attuale PPG6 e stabilirà a grandi linee le politiche pubbliche e gli obiettivi per le zone urbane centrali della Gran Bretagna.

A causa della forte concentrazione governativa sulla rivitalizzazione e rigenerazione delle aree centrali urbane, i nuovi PPS6 saranno un importante fattore nel determinare la localizzazione degli insediamenti.

Esistono due ambiti particolari di politiche che risultano rafforzate rispetto alle vecchie PPG6 e che introducono anche nuove idee per lo sviluppo delle zone centrali:

• Lo Statement offre una guida per tutte le attività centrali, non solo per il commercio. Sollecita le autorità locali a pianificare in modo attivo per la crescita del commercio, delle strutture per il tempo libero, per gli uffici ed altre funzioni centrali, selezionando le localizzazioni appropriate per rispondere ai bisogni di nuovi servizi, e identificando gli specifici siti all’interno e nei pressi di questi centri.

• Per la prima volta, lo Statement afferma che le autorità urbanistiche devono programmare la distribuzione della crescita in modo da ri-bilanciare la rete, così che non sia più dominata esclusivamente dagli insediamenti più grandi. Il governo mira ad una più diffusa distribuzione di strutture e ad evitare la superconcentrazione negli insediamenti maggiori. Ciò contrasta con le politiche precedenti (PPG6) concentrate sul definire una gerarchia e sul disporre la crescita secondo questa gerarchia di centri.

• Tra le implicazioni di questo nuovo approccio, il fatto che le autorità locali potranno incoraggiare gli interventi in un ampio numero di centri. Resta però il problema se l’impresa delle costruzioni, investitori e commercianti, coglieranno prontamente queste nuove opportunità riguardo ai gradini bassi della gerarchia.

• Lo Statement è anche molto più deciso nel richiedere che le amministrazioni locali identifichino i siti per gli interventi. Le autorità devono mettere in pratica l’approccio sequenziale alla scelta dei siti (in cui alle localizzazioni centrali viene data priorità rispetto a quelle sui margini o esterne ai centri). Devono anche essere attente alle esigenze dei costruttori, e identificare siti che siano realistici e consentano l’organizzazione di strutture atte a rispondere ai bisogni, come quello di sistemare una vasta gamma di tipologie d’attività. È un tentativo di contestualizzare commerci che si presentano con formati di negozio (ad esempio B&Q o IKEA) che di norma sono associati esclusivamente ai grossi insediamenti extraurbani. Il governo sollecita le autorità locali, nei nuovi PPS6, ad ampliare le dimensioni dei centri, se essi non sono in grado di contenere i formati maggiori entro quelli attuali.

I consigli municipali quindi sono ora in prima linea nella selezione e promozione di zone di dimensioni sufficienti a rispondere ai bisogni futuri su un arco di cinque anni, come indicato dallo Statement, che significativamente incoraggia le amministrazioni a intraprendere azioni in positivo, affermando come:

“…. Un’apparente carenza di spazi delle adeguate dimensioni nella giusta collocazione non deve essere considerata un ostacolo a scelte e interventi per rispondere a questo bisogno. Le autorità urbanistiche locali devono prendere in considerazione la possibilità di acquisire superfici utilizzando i propri poteri di esproprio, per assicurare che siti adatti, all’interno o ai margini immediati del centro urbano, siano resi disponibili alla trasformazione (paragrafo 2.44).

Le linee di pianificazione regionale attuali saranno sostituite da Regional Spatial Strategies (RSS) con poteri di inquadramento ad attuare l’agenda regionale governativa e a costituire una cornice di certezze di piano in ciascuna regione. Le nuove RSS nei contenuti saranno simili alle attuali RPG, ma dovranno fornire una più specifica strategia sub-regionale a rimpiazzare i County Structure Plans che secondo il nuovo di segno di legge andranno aboliti. È improbabile che ci sia alcuna specifica indicazione sulle operazioni di land assembly, nelle RSS, ma determineranno le strategie ampie e le tendenze del nuovo sviluppo commerciale.

Il Bill sostituisce anche gli attuali District Local Plans e gli Unitary Development Plans con un Local Development Framework ( LDF). È una cornice a comprendere una serie di Local Development Documents ( LDD) alcuni dei quali hanno natura e funzioni di development plan, altri delle attuali supplementary planning guidance. Le autorità urbanistiche locali dovranno redigere un Local Development Scheme, che anticipi il LDD che intendono produrre.

Un nuovo significativo strumento che può aiutare nel land assembly è l’ Area Action Plans ( AAP) con poteri simili al development plan, che sarà redatto per zone significative di conservazione o trasformazione. L’ AAP offrirà un chiaro riferimento per lo sviluppo delle aree locali, secondo un meccanismo che è stato carente sinora nel sistema dei piani urbanistici basato sugli usi del suolo.

Gli Area Action Plans possono riunire le informazioni, simili a quelle di un development brief, con in più l’opportunità per le amministrazioni locali di offrire dati dettagliati sull’organizzazione della proprietà nella zona sottoposta a AAP, e le possibilità di land assembly con relative forme di finanziamento.



Conclusioni

Il sistema urbanistico attuale guidato da piani basati sui modi d’uso del suolo è inefficiente e sarà modificato dal Planning and Compulsory Purchase Bill presentato al Parlamento nel 2004. Il development plan continuerà ad essere il principale documento a determinare le modalità di trasformazione, anche se esiste uno spostamento di enfasi da un approccio basato sugli usi del suolo ad uno di tipo spaziale. Il nuovo sistema si concentra più sulla formazione del piano che sul controllo delle trasformazioni.

L’introduzione dell’ Area Action Plan, e di una maggiore flessibilità nell’insediamento commerciale così come proposta dalla bozza di PPS6, consente alle autorità locali di avere un ruolo più attivo e positivo nell’identificazione dei siti, e di assumere l’iniziativa per facilitare la trasformazione. L’ Area Action Plan dovrà essere la base urbanistica per i progetti commerciali, con le amministrazioni locali in una posizione guida nella raccolta e diffusione delle informazioni sul sistema proprietario dei suoli, ad offrire orientamenti sulla disponibilità di finanziamenti, e strumenti per acquisire e trasformare gli spazi.

Le questioni principali che restano aperte riguardano la capacità delle amministrazioni di svolgere effettivamente alcune delle funzioni proposte dal progetto di legge, ad esempio:

• Individuare i siti che il governo richiede di trovare, per nuovo commercio e altre attività;

• Costruire una prospettiva e fungere da guida secondo le indicazioni del PPS6, garantendo l’avanzamento delle attuazioni;

• Ri-orientare i processi di sviluppo lontano dalle città più grandi, dove già agisce l’attrazione del mercato, verso un sistema più ampio di centri. I nuovi PPS aprono la strada alle amministrazioni per agire lateralmente al vecchio approccio di tipo gerarchico. Ma c’è bisogno di un chiaro orientamento per attirare gli investimenti verso i piccoli centri e le cittadine.

• Le autorità locali devono ricomporre i conflitti fra i propri compiti di pianificazione e gli obblighi in quanto proprietari di aree, promuovendo le trasformazioni. Sono conflitti che emergono e possono condurre a soluzioni non ottimali. D’altra parte, se le autorità hanno una corretta prospettiva, questi impegni possono anche ricondursi a vantaggio per i centri.

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