Negli ultimi mesi gli umori dell’opinione pubblica sono stati sollecitati da annunci a sorpresa relativi a nuovi strumenti normativi e amministrativi finalizzati a ravvivare il settore dell’edilizia privata e pubblica. Si è cominciato nuovamente a parlare di “piano casa”. Espressione questa – sia detto per inciso – un po’ sfortunata, visto che a causa di un “piano casa” nel 1986, si dovette dimettere il sindaco di Milano Carlo Tognoli e, nel 1990, fu arrestato l’imprenditore Salvatore Ligresti.
In ogni caso, si deve sgombrare il campo da un equivoco: la locuzione “piano casa” – che ciclicamente ricorre – indica oggi due politiche diverse.
La prima è un programma nazionale (o meglio, una serie di programmi) per l’offerta di abitazioni a favore di una serie di categorie deboli, attraverso “la costruzione di nuove abitazioni e la realizzazione di misure di recupero del patrimonio abitativo esistente” (art. 11, d.l. n. 112 del 2008, conv. nella l. n. 133 del 2008 e d.p.c.m. 16 luglio 2009). Questa vicenda esula dalla nostra narrazione.
La seconda – quella di cui ci occupiamo – designa invece una strategia di deregolazione, che si è sovrapposta (in termini logici e cronologici) al programma di edilizia residenziale di cui al d.l. n. 112/08 cit..
1. Alcuni principi fondamentali in materia di governo del territorio
Prima di esaminare il secondo “piano casa”, è utile soffermarsi brevemente su alcuni principi che presiedono al “governo del territorio” e alla tutela del paesaggio. Principi che sono stati palesemente violati da questa disciplina.
Il governo del territorio – menzionato nell’art. 117, comma 3, Cost., tra le materie di legislazione concorrente – è materia ampia che comprende anche l’edilizia e l’urbanistica (Corte cost. n. 303 del 2003, § 11.1; sui limiti della materia, cfr. es. Corte cost., n. 383 del 2005 e n. 327 del 2009). I legislatori regionali, in conseguenza, nel dettare regole in tema (ivi comprese quindi l’edilizia e l’urbanistica), devono rispettare i principi fondamentali individuati con legge (o con altra norma avente valore di legge) dello Stato.
La legge dello Stato contenente i principi fondamentali ha la funzione – oltre che di garanzia derivante dalla procedura parlamentare – di individuare elementi di uniformità che si impongano alla normativa regionale (cfr. es. Corte cost., 196 del 2004, cit., §20). In questo ambito, la differenziazione è ammessa, entro i limiti rappresentati, appunto, dai principi fondamentali a tutela di valori unitari.
In assenza di una legge quadro, si pone però il problema di stabilire con sicurezza quali siano i principi fondamentali che si possono desumere dalla vigente legislazione statale. Al riguardo, si registrano numerose incertezze pratiche e teoriche. Non mancano però alcuni punti fermi. Se ne indicano due: il principio del piano e quello della centralità della pianificazione comunale.
Quello del piano è, in realtà, un meta-principio che permea di sé tutta la materia. In base ad esso, il governo del territorio si attua, di regola, attraverso piani. Le collettività locali (comunali, provinciali e regionali) devono cioè prefigurare le loro esigenze di tutela, di uso e di trasformazione del territorio attraverso atti giuridici vincolanti (con Giannini: “disegni ordinati di condotte future composte di più elementi combinati ...”) che considerino la totalità dell’ambito spaziale di competenza (Corte cost. n. 378 del 2000, n. 379 del 1994, 327 del 1990).
Ciò è stabilito con chiarezza lapidaria dall’art. 4, l. n. 1150 del 1942: “la disciplina urbanistica si attua a mezzo dei piani regolatori territoriali, dei piani regolatori comunali (…)”. E tutte le leggi regionali – comprese quelle di nuova generazione (approvate dopo la legge cost. n. 3 del 2001) – sino a oggi hanno confermato, nonostante numerose differenze, la centralità dei piani nel governo del territorio.
Si tratta di un principio non sempre debitamente individuato e valorizzato dalle varie giurisdizioni. Spesso politici, amministratori e accademici lo hanno considerato vetusto e superato dalla regola (pratica) della preminenza del progetto (il piano come insieme dei progetti), di cui è conseguenza la miserevole condizione di ampie porzioni d’Italia.
In ogni caso, quello del piano è principio fondamentale della materia e – se correttamente inteso e soprattutto se effettivamente praticato – ha implicazioni di primaria importanza. Innanzitutto il piano costituisce un essenziale strumento per la conoscenza (fisica, culturale, economica ecc.) del territorio e delle sue dinamiche complessive ed è quindi una garanzia di razionalità dell’azione amministrativa. Ma – cosa ancor più importante – esso, dopo la Costituzione, invera il principio democratico, in primo luogo, perché è imputato a organi rappresentano le collettività interessate (consiglio regionale, provinciale e comunale); in secondo luogo, perché le procedure di adozione e approvazione garantiscono trasparenza delle decisioni e partecipazione dei cittadini all’assunzione delle scelte; in terzo luogo, perché il piano è lo strumento che assicura una relazione fisiologica tra ciascuna collettività locale (complessivamente considerata) e il territorio sui essa è insediata.
Questo principio inoltre consente di governare il pluralismo amministrativo, evitando che si giunga alla frammentazione del territorio. Attraverso le procedure di adozione e l’efficacia differenziata (e reciproca) dei vari livelli di pianificazione (regionale, provinciale e comunale), le esigenze delle diverse collettività si armonizzano, dando vita a un contesto regolativo coerente.
In sintesi, questo principio preclude alle norme regionali di consentire l’autorizzazione di trasformazioni (rilevanti) che non siano il frutto di una preventiva, adeguata e specifica ponderazione degli effetti sul territorio e sulla collettività insediata, attraverso un procedimento ispirato a rigidi criteri di pubblicità e imputato a organi che siano espressione diretta della (o delle) collettività interessate.
Il secondo principio fondamentale rappresenta una conseguenza di quanto ora detto e riguarda la centralità del Comune nella gestione del territorio. Se in base al nuovo titolo V, parte II della Costituzione, Comuni, Province e Regioni, in quanto enti autonomi (ossia esponenziali di collettività politiche), devono essere titolari di funzioni amministrative relative all’assetto del territorio, in base al principio di sussidiarietà (art. 118, comma 1, Cost.), ai Comuni devono essere assicurate tutte le funzioni di pianificazione e di vigilanza che non necessitino di esercizio sovracomunale. In altri termini, la legislazione regionale deve individuare gli interessi che devono essere amministrati nei piani regionali e provinciali, in quanto essenziali per le rispettive comunità; tutti gli altri devono di regole essere attribuiti ai “Comuni, principali titolari dei poteri pianificatori in materia urbanistica nonché dei poteri gestionali” (Corte cost., n. 196/04).
Né va trascurato che il principio di sussidiarietà si affianca e si sostiene vicendevolmente con quello della garanzia dell’autonomia comunale. Sul principio di autonomia in connessione con l’urbanistica, si era già pronunciata la Corte costituzionale sotto la vigenza del precedente titolo V, parte II della Costituzione: "il potere dei comuni di autodeterminarsi in ordine all’assetto e alla utilizzazione del proprio territorio non costituisce elargizione che le regioni, attributarie di competenza in materia urbanistica siano libere di compiere"; ciò in quanto l’art. 128 (oggi abrogato) garantisce “l’autonomia degli enti infraregionali, non solo nei confronti dello Stato, ma anche nei rapporti con le stesse regioni" (cfr. Corte cost. n. 83 del 1997 e n. 378 del 2000).
In questa materia, come noto, l’autonomia comunale (e provinciale) è stata ulteriormente rafforzata. Tanto è vero che, per opinione unanime, i compiti comunali di gestione del territorio sono oggi considerati come funzione fondamentale dei Comuni; funzione che, in quanto tale, è oggetto di legislazione esclusiva dello Stato e non può quindi essere oggetto di eccessiva compressione da parte della legislazione regionale (art. 117, 2 c., lett. p, Cost.).
In base a questo principio, quindi, è precluso alle leggi regionali di privare i piani urbanistici comunali di adeguati ed effettivi spazi di manovra, potendo, al più, prevedere la sottrazione di alcune competenze in considerazione di “concorrenti interessi generali, collegati ad una valutazione più ampia delle esigenze diffuse nel territorio” (Corte cost. n. 378/00 cit.). Le leggi regionali sono tenute cioè a valutare “la maggiore efficienza della gestione a livello sovracomunale degli interessi coinvolti” (Corte. Cost. n. 286 del 1997), e non possono in alcun caso rendere inoperanti i piani comunali che – essendo espressione di funzioni fondamentali – sono garantiti direttamente dalla legge statale, in funzione dell’autonomia comunale.
Infine, un cenno alla tutela del paesaggio. Innanzitutto si deve ricordare che il paesaggio – da intendere in base all’art. 9, Cost., “come la morfologia del territorio” – riguarda “l'ambiente nel suo aspetto visivo”: aspetto che ”per i contenuti ambientali e culturali che contiene (…) è di per sé un valore costituzionale” (Corte cost. n. 367 del 2007 e n. 272 del 2009), che, in quanto tale “va rispettato come valore primario, attraverso un indirizzo unitario che superi la pluralità degli interventi delle amministrazioni locali” (Corte cost. nn. 183 e 182 del 2006).
Vi è qui pacificamente competenza legislativa esclusiva dello Stato (art. 117, comma 2, lett. s), contemperata però da tecniche di coordinamento (es. intese, forme di copianificazione) e dal principio per cui è legittimo “(…) di volta in volta, l'intervento normativo (statale o regionale) di maggior protezione dell'interesse ambientale” (Corte cost., n. 62, n. 232 e n. 336 del 2005 e n. 182/06 cit.).
In materia, quindi, è escluso che le leggi (e conseguentemente gli atti di pianificazione) regionali possano prevedere livelli di protezione del paesaggio inferiori a quelli stabiliti da norme dello Stato.
2. Genesi del “piano casa”: l’intesa tra Governo e Conferenza unificata del 1° aprile 2009
E’ ora possibile passare al “piano casa” per verificarne la compatibilità con i principi sommariamente richiamati. Dato che “natura di cose altro non è che nascimento di esse in certi tempi e con certe guise …”, conviene soffermarsi anzitutto sulla sua genesi.
Del “piano casa” si è discusso nella Conferenza unificata del 25 marzo 2009 a proposito dell’ampliamento di abitazioni monofamiliari e bifamiliari. Il Governo aveva predisposto una bozza di decreto legge. Ma presidenti di Regione e sindaci – premesso che il tema dell’ampliamento delle abitazioni è molto importante e avvertito dall’opinione pubblica – hanno manifestato perplessità e preoccupazione per l’emanazione di un decreto legge in questa materia, che è di legislazione concorrente, e hanno chiesto un approfondimento congiunto dell’argomento. Si è così deciso di istituire un tavolo tecnico-politico.
Il 31 marzo (o il 1° aprile: la data non è chiara) si è giunti a un’intesa in sede di Conferenza unificata; intesa ai sensi dell’art. 8, l. n. 131 del 2003, per “favorire l’armonizzazione delle rispettive legislazioni o il raggiungimento di posizioni unitarie o il conseguimento di obiettivi comuni”. Si è trattato quindi di un accordo politico.
In base all’intesa, le Regioni si sono impegnate ad approvare nel termine di 90 giorni leggi che: a) consentano interventi fino al 20% della volumetria di edifici residenziali uni-bi familiari o comunque di volumetria non superiore ai 1000 metri cubi per un massimo di 200 metri cubi, al fine di migliorare anche la qualità architettonica e/o energetica; b) consentano, allo stesso fine, interventi straordinari di demolizione e ricostruzione con ampliamento per edifici a destinazione residenziale entro il limite del 35%; c) semplifichino e accelerino l'attuazione di detti interventi.
Le leggi regionali possono però individuare ambiti in cui detti interventi sono esclusi o limitati; gli interventi inoltre, salva diversa decisione, possono avere validità temporalmente definita, comunque non superiore a 18 mesi. In caso di inerzia o ritardo il Governo e il presidente della giunta regionale interessata “determinano le modalità procedurali idonee ad attuare compiutamente l'accordo, anche ai sensi dell'art. 8, comma 1, della legge n. 131/2003”.
Il Governo, dal suo canto, si è impegnato a emanare, entro 10 giorni, un decreto legge “i cui contenuti saranno concordati con le Regioni e il sistema delle autonomie” per “semplificare alcune procedure di competenza esclusiva dello Stato” e per “rendere più rapida ed efficace l'azione amministrativa di disciplina dell'attività edilizia”. Il decreto legge non è stato emanato, anche perché non si è trovato un accordo sul suo contenuto con le Regioni e con il sistema delle autonomie.
Non di meno ad oggi ben sedici Regioni hanno legiferato sul punto, in maniera ovviamente disomogenea.
3. Profili di incostituzionalità
Questa “cronachetta” dimostra innanzitutto l’incostituzionalità, dal punto di vista formale, di questa politica. Essa infatti non è stata preceduta da una legge dello Stato che prevedesse la dequotazione del principio di pianificazione; come visto, meta-principio della materia.
Con l’intesa del 31 marzo, il principio della pianificazione è stato (temporaneamente?) sostituito con il suo opposto, con quello cioè della generalizzata depianificazione: vengono consentiti aumenti di volumetria a prescindere dal riferimento al piano urbanistico, prendendo a parametro le sole cubature (legittimamente) esistenti in un dato momento. Tanto è vero che la formula ricorrente nelle leggi regionali attuative dell’intesa è che sono ammessi interventi “in deroga alle previsioni dei regolamenti comunali e degli strumenti urbanistici e territoriali, comunali, provinciali e regionali”, o simili.
La cosa è inaccettabile da diversi punti di vista. Per rimanere agli aspetti costituzionali, si deve osservare che il principio della depianificazione, in quanto nuovo principio della materia, avrebbe dovuto semmai essere introdotto da una norma statale di rango legislativo.
Però con furbizia (e incoscienza), si è ritenuto di poter aggirare l’ostacolo rappresentato dalla legge dello Stato, in sua vece stipulando un’intesa in sede di Conferenza unificata: l’intesa tra il Governo, i presidenti delle Regioni e alcuni (2) rappresentanti dei Comuni e delle Province ha sostituito una legge del Parlamento, eludendo nel contempo il controllo del Presidente della Repubblica. Insomma, un accordo politico tra il Governo e gli esecutivi regionali, con l’avallo di sparute rappresentanze di giunte comunali e provinciali, ha tenuto luogo di una legge.
Le possibili spiegazioni di questo modo di procedere sono due. Sciatteria, superficialità e insensibilità istituzionale. Oppure la contrapposizione concettuale tra legalità costituzionale (finta e chiusa) e “legittimità di una volontà realmente esistente” (dimostrata dall’ampio consenso al “piano casa” nel sistema delle autonomie e tra gli elettori) e fondata sull’emergenza economica; ma questo modo di ragionare (e di governare) richiama alla mente tetri scenari e ideologie degli anni ’30. Probabilmente entrambi i motivi hanno animato i diversi protagonisti della vicenda.
E’ vero che il Governo avrebbe voluto emanare un decreto legge (forse per accaparrarsi i meriti dell’operazione) e che questa idea ha incontrato la ferma opposizione della Conferenza unificata. Ma in base all’intesa del 31 marzo, il decreto avrebbe dovuto contenere non un principio fondamentale della materia (quello della depianificazione provvisoria), ma strumenti di semplificazione di procedimenti di competenza esclusiva dello Stato. Il ricorso al decreto legge, inoltre, sarebbe stato illegittimo per carenza evidente dei requisiti del “caso straordinario di necessità e d'urgenza” (sul che, cfr. Corte cost. 171 del 2007); e certamente non avrebbe surrogato questa carenza la retorica dell’emergenza economica in generale, e quella del settore edilizio, in particolare. Infine, in base all’intesa, al di fuori di ogni previsione costituzionale, il contenuto del decreto legge avrebbe dovuto essere concordato con le Regioni e il sistema delle autonomie.
Vale solo la pena di aggiungere che la mancanza di una norma statale di principio, sta portando a una vera Babele urbanistica.
Ma al di là delle differenze di carattere sostanziale tra le norme regionali (es. circa i limiti volumetrici), va segnalato che il “piano casa” nei fatti ha violato il secondo principio fondamentale sopra ricordato, ossia quello della centralità del Comune nel sistema del governo del territorio.
Infatti, l’effettività della funzione pianificatoria comunale è stata (nella migliore delle ipotesi) sospesa da questa manovra. L’intesa del 31 marzo costituisce dunque una palese violazione dell’autonomia comunale, ossia del rapporto (costituzionalmente garantito) tra la collettività e il suo territorio. Basta una rapida lettura delle leggi regionali (e delle deroghe ivi previste) per verificare questa affermazione. Né si deve trascurare che il ruolo dei Comuni risulta del tutto trasfigurato: è stato limitato (peraltro neanche in tutte le Regioni) essenzialmente all’individuazione, entro un termine perentorio, delle aree in cui gli incrementi di volumetria non sono ammissibili. Il Comune, dunque, da asse portante del sistema della pianificazione territoriale stato trasformato in un soggetto munito di un limitatissimo potere di interdizione; potere, peraltro, sottoposto a termine di decadenza.
In ogni caso, in mancanza dei principi fondamentali, il ruolo delle amministrazioni comunali (ossia il ruolo del piano comunale) in relazione all’attuazione del “piano casa” è stato rimesso alla scelta delle singole Regioni che, senza alcun limite, hanno potuto calibrarne (o eliminarne) i compiti. Come detto, ciò, nell’attuale contesto, è però inammissibile, costituendo una evidente compressione della sfera di autonomia che la Costituzione riconosce ai Comuni.
Tuttavia, detto per inciso, alla Conferenza unificata del 31 marzo era presente solo il sindaco di Roma (e il rappresentante dell’ANCI), mentre erano assenti gli altri tredici sindaci che ne fanno parte (cfr. il verbale della Conferenza unificata n. 7/2009).
Infine – e veniamo al terzo principio – questa politica si pone in pieno contrasto con le regole che presiedono alla tutela del paesaggio. Al riguardo, l’intesa del 1° aprile – oltre a stabilire l’inapplicabilità degli incrementi di volumetria agli edifici abusivi, nei centri storici e in aree di inedificabilità assoluta – prevede che le Regioni possono escludere o limitare tali interventi con riferimento a beni culturali e alle aree di pregio ambientale e paesaggistico. In sostanza, l’accordo ha superato la qualificazione del paesaggio in termini di “valore unitario” che necessita di un ”indirizzo unitario”, che a sua volta, secondo la Corte costituzionale, giustifica l’attribuzione allo Stato della competenza legislativa in materia di tutela del paesaggio. L’intesa ha rimesso la scelta alle singole Regioni.
E le leggi ragionali non hanno mancato di operare scelte ampiamente differenziate. In generale, esse non hanno chiarito i rapporti tra incrementi volumetrici e normativa sul paesaggio, al massimo, in alcuni casi, hanno specificato che gli incrementi di cubatura devono essere compatibili con le norme del d.lgs n. 42 del 2004; in molti casi nulla è stato detto; in altri ancora sono stati addirittura ammessi interventi “in deroga alle previsioni dei piani territoriali di coordinamento dei parchi regionali”.
Ma il richiamo alle norme del codice del paesaggio (ossia alle disposizioni relative ai singoli beni sottoposti a tutela), da un lato è pleonastica, perché è evidente che le leggi regionali non possono incidere sull’applicazione di norme statali. Dall’altro lascia irrisolto un problema molto importante: quello del ruolo che gli strumenti amministrativi a tutela del paesaggio (quelli di vecchia generazione e i pochi adottati a seguito del d.lgs 42/04) svolgono in questa vicenda. Non è infatti chiaro se le deroghe previste dalle leggi regionali riguardino anche le prescrizioni dei piani paesistici e paesaggistici (si pensi ad esempio, alle misure necessarie per il corretto inserimento, nel contesto paesaggistico, degli interventi di trasformazione del territorio, ovvero all’individuazione degli interventi di recupero e riqualificazione delle aree significativamente compromesse o degradate) o se esse devono essere considerate inderogabili.
E’ quindi evidente che, di fatto, le norme regionali – nel pretendere, nel migliore dei casi, il solo rispetto del codice – finiscono per interferire con il complesso processo di predisposizione e di attuazione dei piani paesaggistici. Con ciò concretando un’ulteriore violazione del dato costituzionale, ma anche un’operazione di grave arretratezza culturale.
Quanto detto dimostra innanzitutto che il sistema delle Conferenze (Stato-Regioni e Conferenza unificata) concretizza forme consociative ancora più opache e allarmanti di quelle che l’Italia ha conosciuto negli anni passati. Questa vicenda rappresenta un esempio concreto del mutamento in atto della forma di governo, nel senso della emarginazione del Parlamento a favore del sistema delle Conferenze; ciò produce una rilevante alterazione delle dinamiche democratiche stabilite dalla Costituzione.
Da più parti si sottolinea la necessità che il patrimonio edilizio italiano sia rinnovato e reso compatibile con il sistema ecologico; si sollecitano azioni pubbliche in tal senso. Ma è prioritario che tali politiche siano conformi alla Costituzione: il principio di legalità deve coprire sia la fase normativa sia quella amministrativa; deve cioè pervadere le norme di legge, gli atti di pianificazione, i provvedimenti abilitativi, le attività di vigilanza e di repressione. E' invece tristemente noto che nella gestione del territorio il principio di legalità stenta ad affermarsi, specie (ma non solo) nel Centro-Sud. E' quindi indispensabile il rilancio della cultura della legalità territoriale. Infatti, solo questa cultura potrà portare un vero e duraturo sviluppo economico.
E’ poi necessario che le politiche territoriali siano concepite e gestite con serietà e rigore, in modo da essere affidabili per i cittadini e per gli operatori, ma soprattutto in modo da essere al servizio della collettività e del suo benessere. Nel nostro caso tutto ciò non è avvenuto, per responsabilità che si possono equamente distribuire tra il Governo e il sistema delle Conferenze (e dei soggetti che di esse fanno parte, anche se assenti).
Ecco perché l’operazione “piano casa” è un gigante con i piedi di argilla. Non è affatto improbabile che un singolo (perché animato da spirito civico o, più prosaicamente, perché leso nei suoi diritti) o un’associazione avvii un giudizio avverso una dichiarazione di inizio attività relativa a un ampliamento di volumetria: innanzi al giudice potrà far valere l’inconsistenza dell’impianto giuridico sotteso al “piano casa”, anche attraverso il rinvio alla Corte costituzionale della legge regionale pertinente.
Il sistema istituzionale – con intensità e toni diversi – ha eccitato l’opinione pubblica (e alcuni settori economici) sul tema degli ampliamenti delle volumetrie, ingenerando aspettative di varia natura. Se l’iniziativa avrà successo (se si apriranno molti cantieri), l’eventuale (e a mio parere, non improbabile) crollo dell’edificio non potrà che produrre confusione, insicurezze e contenziosi.
Si dimostrerà in tal modo che il “piano casa” è, in realtà, un’impostura. Il tutto – come spesso accade – a spese del territorio.