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Edoardo Salzano
I quattro principi per la legge quadro
9 Giugno 2006
Urbanistica, proposte
Italia Nostra ha organizzato, il 29 gennaio 2000, un convegno per la presentazione della nuova legge urbanistica del Lazio. Mi è stato chiesto di introdurre l’argomento. L’ho fatto cercando di individuare quali erano stati – nell’elaborazione della legge del Lazio – i “principi” che ci era sembrato di poter desumere dalla legislazione nazionale in corso di gestazione, e che avevamo assunto come punti di riferimento della nostra legge. Li propongo qui, sperando che interessino alcuni dei frequentatori di questo sito.

Il principio di pianificazione

Il principio di pianificazione potrebbe essere enunciato così: ogni ente elettivo di primo grado a rappresentanza generale, che abbia competenza circa scelte suscettibili di incidere sull’assetto del territorio (localizzazione e finanziamento di opere, definizione di ambiti territoriali ecc.), deve esprimere tali scelte attraverso un atto di pianificazione. Deve esprimerle cioè in un procedimento trasparente che consenta a tutti gli interlocutori di valutare e verificare la coerenza tra le differenti scelte territoriali e di comprenderne gli effetti. Che sia perciò tradotto in un insieme di precetti riferito al territorio attraverso una cartografia di adeguata precisione: un “piano”.

Solo la piena affermazione di questo principio può consentire di evitare alcune malattie endemiche, in Italia, del governo del territorio. La malattia del conflitto tra interessi statali diversi (ad esempio: ambiente e infrastrutture) che si presentano contrapposti solo perché non si è praticata la procedura di composizione a priori (di sintesi) che la pianificazione rappresenta. La conseguente malattia della paralisi, derivante dal fatto che ciascuno degli interessi, poiché si esprime separatamente dagli altri, gode di un potere di interdizione non vincibile. La malattia della discrezionalità, derivante dal fatto che ciascun ente tratta separatamente dagli altri con i livelli di governo sott’ordinati, senza alcun impegno al coordinamento e all’effettivo mantenimento degli impegni assunti.

Applicare il principio di pianificazione significa, evidentemente, che deve esserci un livello di pianificazione sia nazionale che regionale: a meno che Stato e Regione non deleghino del tutto ai livelli di governo sott’ordinati tutte le loro competenze in merito alla grande viabilità, ai porti ed aeroporti, alle politiche di tutela ecc. ecc.

Il principio di sussidiarietà

Secondo una certa pubblicistica politica, tributaria dell’ideologia separatista di Bossi, sussidiarietà significa “tutto il potere al basso”. Nella fattispecie, attribuire tutte le competenze in materia di governo del territorio all’istanza più vicina alla gente: al comune. Ma il principio di sussidiarietà è osa un po’ diversa.

Esso nasce nell’ambito della cultura politica europea ed è stato formulato per definire la ripartizione delle competenze tra governi nazionali e organi comunitari. Precisamente, i Trattati affermano che “la Comunità interviene, in accordo con il principio di sussidiarietà, solo se, e fino a dove, gli obiettivi delle azioni proposte non possono essere sufficientemente raggiunti dagli Stati membri e, a causa della loro scala o dei loro effetti, possono essere raggiunti meglio dalla Comunità.

Il principio di sussidiarietà significa perciò che, là dove un determinato livello di governo non può efficacemente raggiungere gli obiettivi proposti, e questi sono raggiungibili in modo più soddisfacente dal livello di governo sovraordinato (lo Stato nei confronti della Regione, o l’Unione europea nei confronti degli stati nazionali) è a quest’ultimo che spetta la responsabilità e la competenza dell’azione. E la scelta del livello giusto va compiuta non in relazione a competenze astratte o nominalistiche, oppure a interessi demaniali, ma (prosegue il legislatore europeo) in relazione a due elementi precisi: la scala dell’azione (o dell’oggetto cui essa si riferisce) oppure i suoi effetti.

Così, ad esempio, si può mai ipotizzare che una strada di grande comunicazione, magari connessa a un sistemi di itinerari europei, abbia rilevanza solo regionale? È certamente un’opera di scala almeno nazionale, come lo è un elemento del sistema portuale o aeroportuale nazionale: per la sua scala, appunto, e non per l’ente che vi ha competenza amministrativa o patrimoniale. Forse che la grande rete dei trasporti, che connette le varie parti del paese e i nodi del sistema insediativo e di quello produttivo, non è al servizio della “Azienda Italia” nel suo complesso? E non richiede perciò forse un loro “governo” alla scala dell’intera nazione?

Il principio di sostenibilità

Molti criticano oggi il temine “sostenibile”: in effetti, è diventato un aggettivo passepartout, può essere stiracchiato fino a coprire qualunque contenuto, anche il più devastante. Ma non c’è da meravigliarsi: succede sempre così, quando una parola diventa alla moda. A maggior ragione occorre allora precisarne il significato.

Io mi riferisco all’accezione del termine che ne è stata data nel Rapporto Brundtland, nella Commissione mondiale per l'ambiente e lo sviluppo dell’ONU, nel 1983. Per “sviluppo sostenibile - si legge nel Rapporto – si intende uno sviluppo che soddisfi i bisogni del presente senza compromettere la capacità delle generazioni future di soddisfare i propri”.

A ragionarci bene, è un’interpretazione ben severa. Non si tratta di trovare un qualche compromesso tra l’esigenza della conservazione e quella della trasformazione. Non si tratta di scegliere le trasformazioni in qualche modo “compatibili” con la tutela. Si tratta, invece, di rinunciare a quelle trasformazioni che comportino una riduzione delle risorse che riteniamo necessarie, oggi e domani, al genere umano. Oppure (ed è un altro modo di dire la stessa cosa) si tratta di garantire che il bilancio di ogni trasformazione porti a un miglioramento dell’insieme delle risorse disponibili: nel campo che ci interessa, a un miglioramento della qualità del territorio e della vita.

In che modo la pianificazione territoriale e urbana può farsi carico del principio di sostenibilità? Un contributo (certo non esaustivo, ma indispensabile) può esser dato dalla prescrizione che la prima fase della pianificazione, ad ogni livello, deve essere costituita dall’assidua ricognizione delle qualità naturali e storiche del territorio, e delle fragilità che ne mettono a rischio le risorse. È ciò che si tentò di fare nell’esperienza della Regione Emilia Romagna del 1985-86 e in altre esperienze di pianificazione comunale in quegli anni, ed è ciò che in sostanza hanno prescritto, in modi più o meno chiari, le nuove leggi urbanistiche della Toscana e della Liguria, e ovviamente quella del Lazio.

Naturalmente, l’individuazione delle qualità e delle fragilità non è fine a se stessa. La ricognizione del territorio deve condurre precettivamente all’individuazione delle trasformazioni fisiche ammissibili e delle utilizzazioni compatibili con le caratteristiche proprie di ogni unità di spazio, come condizione non negoziabile per ogni decisione sulle trasformazione da promuovere o consentire.

Il principio di legalità

“Fatta la legge, trovato l’inganno”: il detto è il frutto di un’antica saggezza popolare, di una lunga italica esperienza. Ma in materia di legislazione urbanistica non sono i malviventi né gli “avvocaticchi” gli autori dell’inganno: è lo stesso legislatore che provvede a scardinare surrettiziamente le regole che lui stesso ha proclamato.

Dai “piani di ricostruzione” dell’immediato dopoguerra (che sospesero l’attuazione della legge urbanistica del 1942 prima ancora di averne iniziata la sperimentazione) fino ai reiterati condoni dell’abusivismo e alla fioritura dei “piani anomali”, la storia dell’urbanistica italiana è la storia della distruzione della legge da parte del legislatore.

Perciò è importante affermare, tra i fondamentali principi della legislazione urbanistica, quello di legalità. È importante stabilire, ad esempio, che “ogni violazione delle norme urbanistiche è punita sulla base della legge nazionale” e che “essa comporta la demolizione dei manufatti abusivi da parte del proprietario e, in caso di inadempienza, il trasferimento a titolo gratuito al patrimonio pubblico del manufatto e dell’area di pertinenza, e la sua demolizione a spese del proprietario medesimo”: come si afferma nelle Schede della Commissione della Camera dei deputati. Ed è importante stabilire che la nuova legislazione abrogherà esplicitamente tutte le norme che, a partire dal 1980 a oggi, hanno promosso le pratiche deregolative e derogatorie nelle procedure del governo del territorio.

Una nota sui "piani anomali"

Sono preoccupato delle fortune che sempre più stanno ricevendo quegli strumenti urbanistici “anomali”, che dall’inizio degli anni Ottanta stanno rendendo via via più complicata – e più perversa – la pratica della pianificazione. Mi riferisco ai programmi integrati, ai programmi di recupero urbano, ai programmi di riqualificazione urbana, ai contratti di quartiere, agli accordi di programma quadro, ai contratti di programma, ai patti territoriali, ai contratti d’area, ai programmi straordinari di edilizia residenziale, e infine ai programmi di riqualificazione urbana e sviluppo sostenibile del territorio. Ciò che accomuna la quasi totalità di questi “piani anomali” è che enfatizzano il circoscritto e trascurano il complessivo, celebrano il contingente e sacrificano il permanente, assumono come motore l’interesse particolare e subordinano ad esso l’interesse generale, scelgono il salotto discreto della contrattazione e disertano la piazza della valutazione corale.

Abbandonando le metafore, caratteristica comune di (quasi) tutti gli strumenti di pianificazione “anomali” è quello di consentire a qualunque intervento promosso da attori privati di derogare dalle regole comuni della pianificazione “ordinaria”. Di derogare cioè dalle regole della coerenza (ossia della subordinazione del progetto al quadro complessivo determinato dal piano) e della trasparenza (ossia della pubblicità delle decisioni prima che divengano efficaci e della possibilità del contraddittorio con i cittadini).

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