Titolo originale: Changing the Culture of “No”. A performance audit is one way to do it – Traduzione per Eddyburg di Fabrizio Bottini

Avete visto quell’adesivo che dice “fate diventare l’assistenza difficile da ottenere: come una licenza edilizia”?

I dipendenti delle amministrazioni locali che lavorano allo sportello dei permessi possono anche trovarlo poco divertente, ma c’è del vero. La gente che viene a chiedere un’autorizzazione urbanistica o edilizia è abituata a sentirsi dire: “No, non puoi farlo”.

Negli ultimi dieci anni, dopo la pubblicazione di libri come Reinventing Government, parecchi governi locali si sono sforzati di diventare più amichevoli verso l’utenza, e di lavorare in modo simile a quello dell’impresa privata. Ma la maggior parte ha ottenuto scarsi risultati.

Questo forse perché molti uffici pubblici hanno una clientela diversificata, e devono equilibrare i vari interessi. Ci sono le associazioni di quartiere, i gruppi ambientalisti, e i contribuenti, che vogliono essere sicuri che i costruttori seguano alla lettera la legge.

Quella che segue è la storia di un ufficio pubblico che è riuscito a reinventarsi usando uno strumento chiamato valutazione di efficienza.

Choc culturale

La Clark County, nello stato di Washington, fa parte dell’area metropolitana di Portland-Vancouver (2,4 milioni di abitanti complessivi). La regione (e gli stati dell’Oregon e di Washington) è fisicamente e politicamente divisa dal fiume Columbia. Il censimento del 2000 mostra che la Clark County è la contea con crescita più rapida di tutto lo stato. Oggi ha una popolazione di 534.191 persone, a cui se ne aggiungono 28 ogni giorno. Questo significa che 10 nuove famiglie ogni giorno hanno bisogno di case, scuole, uffici, negozi.

I 150 dipendenti dell’ufficio responsabile per il territorio, l’urbanistica, le opere pubbliche, l’edilizia, esaminano progetti di nuove costruzioni per 500 milioni di dollari ogni anno. Quando sono diventato direttore di questo planning department nel gennaio 1999, il consiglio dei commissari mi ha informato che la mia priorità assoluta era quella di “cambiare la cultura” dell’ufficio.

La percezione del pubblico era che il nostro settore fosse inefficiente, indifferente, poco sensibile ai bisogni dell’utenza. E non era davvero importante, se questa percezione corrispondesse al vero, oppure no.

Ma cos’è la cultura dell’organizzazione, e come si fa a cambiarla? Gli autori del libro Improvement Driven Government, nel 1996 definiscono la cultura dell’organizzazione come “insieme di nozioni, norme e valori, formali e informali, che sottostanno ai modi in cui gli appartenenti all’organizzazione si comportano e reagiscono ai cambiamenti”. Gli autori proseguono poi dicendo che il cambiamento può avvenire quando si definiscono gli obiettivi e si comprendono le variabili che è possibile trasformare per conseguirli.

Sapevo di dover realizzare cambiamenti concreti nel modo in cui il dipartimento svolgeva le sue attività: ma quali passi dovevo fare? Nel loro lavoro classico sul management, In Search of Excellence, Tom Peters e Robert Waterman notano che “alcune delle azioni più rischiose che compiamo riguardano l’alterazione delle strutture organizzative. Le emozioni scorrono spontanee, e quasi tutti si sentono minacciati”. Sapevo di non poter semplicemente emanare un editto, che imponeva allo staff di cambiare. Questo mi avrebbe reso il cattivo, indifferente ai bisogni (e ai problemi) dei miei dipendenti.

Per prima cosa dovevo capire bene la situazione, e il miglior modo di farlo era con una valutazione di efficienza, ovvero un esame oggettivo e sistematico delle strutture amministrative, dei loro programmi, delle loro attività. Una valutazione tipicamente si utilizza quando un ufficio pubblico ha difficoltà a svolgere le proprie funzioni, ma serve anche a perfezionare operazioni in corso.

Per iniziare, decisi di coinvolgere una terza parte neutrale. La prima persona della lista era Greg Kimsey, nominato valutatore di contea nel 1999 nel quadro di una verifica di efficienza. Ero già stato coinvolto in due operazioni simili e le ritenevo un importante strumento di gestione. Per questo motivo fermai Kimsey per strada, mi presentai, e gli chiesi di valutare il mio ufficio.

Sono sicuro che mi prese per un tipo strano. Ma avevo tre buone ragioni per la mia richiesta. In primo luogo sarebbe stato merito mio se avessi chiesto da subito una valutazione prestazionale nel mio ambito (e un demerito se me ne fosse stata imposta una più tardi). In secondo luogo, ritenevo che il nuovo valutatore di contea volesse che il suo primo incarico si concludesse con un clamoroso successo. Sarebbe stato il solo modo per dimostrare agli altri uffici che le valutazioni di efficienza erano una buona cosa. Terzo, credevo che la valutazione fosse il miglior veicolo per realizzare una vera trasformazione culturale.

Avevo alcune idee chiare su come trasformare la verifica in un successo per tutti. Convinsi delle mie proposte l’amministratore, i commissari e il valutatore, dicendo che avremmo ingaggiato un gruppo di lavoro di esperti esterno, che i funzionari avrebbero accettato a e considerato alla pari.

Lo schieramento delle forze

Nel febbraio 1999, la contea incaricò la Citygate Associates di Folsom, California. I suoi responsabili erano ex dipendenti di amministrazioni locali. Uno dei membri del gruppo di lavoro era Bruce McClendon, direttore del Community and Environmental Services Department della Orange County, Florida, ed ex presidente della American Planning Association. Il livello della squadra di consulenza si impose immediatamente all’attenzione dell’ufficio.

Si sarebbe trattato di uno dei processi di valutazione di efficienza più approfonditi mai condotti da un gruppo del genere negli USA. La contea stanziò un bilancio di 240.000 dollari per esso. Sembrano parecchi soldi, ma va considerato che il mio bilancio totale è di 12 milioni di dollari l’anno. La valutazione costava solo il 2% del bilancio totale, e le sue raccomandazioni potevano cambiare il dipartimento per anni a venire.

Tutti sapevamo che la cosa comportava dei rischi. Se una consulenza di così alto profilo e dispendiosa avesse mancato di produrre risultati tangibili, ci sarebbero state serie ripercussioni politiche. In altre parole, avrei potuto perdere il mio lavoro.

All’inizio, fummo tutti d’accordo sul fatto che la valutazione non sarebbe stata una caccia alle streghe, ma un lavoro di squadra in positivo. Questo accordo di base diventò la chiave del successo di tutta l’operazione. Era un fattore critico, l’eliminare le paure implicite in un’operazione del genere. Progressivamente, tutti iniziarono a lavorare insieme per identificare miglioramenti sostanziali e verificabili.

Nel dicembre, la Citygate consegnò il suo rapporto finale, con 44 raccomandazioni. Alcune di esse concernevano problemi basilari nel rapporto con l’utenza:

Nessuno mi richiama. Ciascuna persona dell’ufficio, me compreso, iniziò a tenere diari telefonici. Stabilimmo obiettivi, e realizzammo una percentuale di richiamate entro le 24 ore del 95%

Hai perso la mia pratica. Organizzammo un sistema di controllo della documentazione chiudendo le aree non-pubbliche dell’edificio in modo che tutti i documenti arrivassero allo sportello e potessero essere rintracciati. Facemmo capire ai dipendenti che lo smarrimento dei documenti era grave quanto l’assenteismo cronico. Cominciammo anche a digitalizzare tutta la documentazione, così che potesse essere connessa attraverso il sistema computerizzato delle autorizzazioni. Ora c’era meno carta da poter smarrire, e meno tempo dei funzionari passato negli archivi.

Cosa sta succedendo alla mia domanda? Incaricammo a tempo pieno un ombudsman (a dire il vero è una ombudswoman) che fungesse da difensore dell’utenza. Ha lo stesso livello funzionale di un direttore di divisione e riferisce direttamente al sottoscritto. Se qualcuno è costretto ad aspettare un permesso a lungo senza motivo, ha il potere di accelerare la pratica. Iniziammo anche a mettere sul sito web tutti gli aggiornamenti, così che l’utenza non dovesse per forza chiamarci per conoscere lo stato delle pratiche.

Avere autorizzazioni è scomodo. Il nostro nuovo motto è “Non fare la fila: vai in rete” [ Don’t stand in line. Go online]. Stiamo lavorando per consentire transazioni economiche elettroniche, così che sia possibile ottenere alcuni permessi direttamente tramite internet.

Voi non capite i problemi dell’impresa privata!Abbiamo invitato banchieri, funzionari di agenzie di cambio, investitori immobiliari, mediatori, costruttori, avvocati del settore urbanistico e altri a parlare ai dipendenti dell’ufficio dei loro problemi.

Le altre raccomandazioni del rapporto Citygate riguardavano:

Sviluppare metodi di misurazione dell’efficienza.

Creare una procedura “tutto compreso” meno onerosa.

Istituire un case management system per le pratiche di autorizzazione.

Fare del servizio all’utenza una realtà.

Aumentare le procedure che non richiedono approvazione consiliare, ma solo quella dei funzionari.

Ridurre i tempi di esame tecnico ad un massimo di tre fasi, o organizzarlo per gruppi.

Riscrivere le regole edilizie della contea.

Aumentare i funzionari ispettivi per migliorare la qualità del servizio.

Investire in nuove tecnologie per le ispezioni edilizie, antincendio, strutturali.

Migliorare le valutazioni di costo in modo che chiunque sappia quanto viene a costare un’autorizzazione.

La definizione di un sistema

Indipendentemente dalla valutazione di efficienza, riorganizzai l’ufficio per ottenere un matrix management. Si tratta di una tecnica di gestione ampiamente utilizzata nelle imprese di costruzione, sanitarie, di ricerca. Gli ingredienti chiave sono partecipazione, una buona comunicazione interna, fiducia reciproca.

La maggior parte degli uffici pubblici si basa su un sistema di autorità verticale. Ciò è particolarmente vero per le strutture esecutive di un ufficio dello sceriffo di contea, o un carcere, o una caserma dei pompieri. Con il matrix management, la comunicazione viaggia in entrambe le direzioni. Un sistema del genere funziona molto bene per un ufficio come il mio, dove già esiste un modello collaborativo.

Il risultato fu l’articolazione per responsabili di divisione (programmazione urbanistica, pianificazione esecutiva, opere pubbliche, edilizia, servizi antincendio, ispezioni e verifiche) e per responsabili di funzioni estese a tutto il dipartimento (bilancio, risolse umane, controllo di qualità, pianificazione strategica). Questa trasformazione aumentò la nostra capacità di capire e gestire un ufficio così ampio. I due gruppi di managers costruirono anche un interessante schema di controlli ed equilibrio. In altre parole, cominciai a recepire contemporaneamente due punti di vista su qualunque questione organizzativa.

Esiste una tendenza dei managers di programma a dire al proprio direttore che va tutto bene, anche quando non è vero. I managers esecutivi possono evitarlo, identificando le aree di problemi potenziali riguardo al personale, l’efficienza, le finanze.

Risultati

Nell’aprile 2001, il consiglio dei commissari di contea approvò il primo piano strategico quinquennale dell’ufficio, prodotto collaterale della verifica di efficienza. La delibera è incorniciata e sta appesa fuori dalla mia porta.

Uno dei risultati immediati fu la promessa, da parte del consiglio, che avrebbe preso in considerazione la possibilità di incrementare le nostre tariffe e risorse, se avessimo seguito le nostre stesse raccomandazioni. Lo facemmo, e le lamentele rivolte all’ufficio crollarono di colpo. Questo fu l’indicatore di successo più importante. Dopo un breve periodo, il consiglio accettò di lasciarci applicare tariffe sufficienti a recuperare l’intero costo delle procedure.

Lo scorso gennaio il principale giornale locale, il Columbian, ha pubblicato a proposito un editoriale molto positivo, e un articolo intitolato “ L’Ufficio del NO sta cambiando”. L’articolo usciva proprio mentre il verificatore di contea stava terminando un esame dei nostri sforzi per attuare le raccomandazioni di efficienza. Nell’articolo si citavano parecchi legali in campo urbanistico, costruttori, ambientalisti e attivisti di quartiere, i quali testimoniavano di aver notato significativi mutamenti culturali all’interno dell’ufficio.

Ma ci vuole più di una verifica di efficienza per cambiare una cultura. Questo tipo di trasformazioni riguarda le persone, i loro valori. Come disse uno dei miei collaboratori all’inizio della verifica: “Si può salire sul treno, o scendere dal treno”. Negli ultimi cinque anni, ho visto un ricambio del 50% nel gruppo dei dirigenti. Ci sono state parecchie sostituzioni anche fra i quadri esecutivi. Ora stiamo molto attenti nelle assunzioni, e il personale esecutivo è diventato la fonte principale di innovazione e trasformazione.

Ricordo sempre ai miei collaboratori di non dire mai “MAI”. Invece, di dire agli utenti che c’è sempre una possibilità: un’autorizzazione con qualche vincolo, una variante parziale, una al piano generale o a un comma delle norme. Scelte del genere possono comportare un voto di consiglio, la commissione urbanistica o anche quella di contea: ma il messaggio deve essere che il richiedente ha opzioni concrete.

Adottiamo sempre l’idea di miglioramento continuo. A dire il vero, abbiamo appena terminato il periodo di prova di una nuova procedura denominata express permitting. Lo scopo è quello di esaminare i principali progetti di trasformazione, dalla fase di approvazione a quella di apertura dei cantieri, entro 90 giorni, o meno.

Per ironia, la maggior parte delle lamentele che mi arrivano ora da costruttori e cittadini riguardano il fatto che stiamo cambiando troppo in fretta. Siamo passati dall’essere una burocrazia inflessibile ad un modello fin troppo flessibile. Beh: questa è una lamentela che posso accettare.

Nota: qui il link al testo originale sul numero di Planning del dicembre 2004: a semplice titolo di esempio di quanto riferito nel testo, allego qui di seguito un file PDF che elenca per il 2004 gli strumenti di comunicazione pubblica messi in campo dalla stessa Clark County/Planning Department per quanto riguarda il piano generale. Ulteriori informazioni sono ovviamente disponibili direttamente al sito di Contea (f.b.)