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Un gruppo di senatori PD ha presentato nei giorni scorsi alla Commissione Lavori pubblici e Ambiente del Senato un emendamento al decreto cosiddetto “Sblocca-cantieri” che andrà al voto dell’Aula il prossimo 28 maggio.
In questa pagina del sito di carteinregola potete leggere l’analisi puntuale delle proposte contenute nell'emendamento e i riferimenti allo Sblocca-cantieri.

perUnaltracittà, 19 febbraio 2019. Le ragioni di un'iniziativa di tutela delle città storiche, più che mai necessaria negli anni in cui cancellare la memoria è la premessa per l'asservimento completo di ogni valore al profitto. Qui l'articolo e riferimenti. (e.s.)

L 'articolo di Ilaria Agostini si può leggere sul sito di perUnaltracittà. Qui il testo della «Proposta di legge in materia di tutela dei centri storici, dei nuclei e dei complessi edilizi storici» elaborata dalla Associazione Ranuccio Bianchi Bandinelli, presentata e discussa al convegno «Il diritto alla città storica», che si è tenuto a Roma il 12 novembre 2018, in cui sono intervenuti tra gli altri Vezio De Lucia, Ilaria Agostini e Paola Somma.
Si legga l'intervento di apertura al convegno di Vezio De Lucia e l'intervista di Maria Pia Guermandi a Vezio De Lucia.

Qui l'ebook «Il diritto alla città storica» con gli atti del convegno edito dallAssociazione Bianchi Bandinell.

Sono passati 10 anni da quando una norma sciagurata ha consentito di impiegare gli oneri di urbanizzazione per finanziare ogni tipo di spesa corrente. In pratica, per attenuare l’impatto del taglio dei trasferimenti statali, si sono sottratte risorse - già di per sé scarse - agli investimenti sull’infrastrutturazione pubblica.

I governi Renzi e Gentiloni hanno messo fine a questa deriva e una recente deliberazione della Corte dei Conti consente di tracciare il punto: dal primo gennaio 2018 “i proventi da “oneri di urbanizzazione” cessano di essere entrate con destinazione generica a spese di investimento per divenire entrate vincolate alle determinate categorie di spese” stabilite dalla legge. Queste ultime attengono a un’ampia serie di interventi, compresi il risanamento dei centri storici e delle periferie, la demolizione di costruzioni abusive, la riqualificazione ambientale e si estendono anche alle spese correnti, ma limitatamente agli interventi di manutenzione ordinaria sulle opere di urbanizzazione primaria e secondaria”

Ai sindaci spetta decidere, quindi, come impiegare le risorse, sperabilmente sulla base di piani e programmi che stabiliscano le priorità sulla base di pensieri lunghi e sistemici, dei quali abbiamo drammaticamente bisogno.

Qui si può scaricare la deliberazione 163/2018 della Corte dei Conti.
Sullo stesso tema, un articolo di Raffaele Lungarella, su sito lavoce.info, e uno di Marco Pompilio sul sito Millennio urbano.

Siamo persuasi che una normativa che si ponga l’obiettivo di impedire l’ulteriore consumo di suolo debba prevedere procedure realmente efficaci e modalità applicative tempestive e omogenee sull’intero territorio nazionale. In questa direzione risulta di oggettivo impedimento delegare le Regioni ad emanare proprie leggi per regolamentare la materia, non solo per i tempi che potrebbero risultare smisuratamente diluiti vanificando la finalità della normativa nazionale che deve contenere quale elemento qualificante un deciso carattere di urgenza, ma anche – e soprattutto – perché le Regioni non hanno dimostrato, con poche eccezioni, la necessaria sensibilità alla tutela dell’ambiente (per tutti valga la vicenda dei piani paesaggistici) e al mantenimento nella sfera pubblica delle decisioni concernenti il governo del territorio (da ultimo la legge urbanistica dell’Emilia Romagna).

È quindi indispensabile formulare norme che risultino, senza mediazioni, immediatamente operative per i Comuni. In che modo? Facendo capo alla legislazione esclusiva dello Stato a norma del 2° comma dell’art. 117 della Costituzione, in particolare alla lettera s) tutela dell’ambiente, dell’ecosistema e dei beni culturali. Che forse lo stop al consumo del suolo non coincide perfettamente con la tutela dell’ambiente, dell’ecosistema e dei beni culturali?
Viceversa i disegni di legge in discussione al Senato fanno tutti riferimento al governo del territorio, materia compresa fra quelle elencate al 3° comma dell’art. 117, che riguarda la legislazione concorrente. “Nelle materie di legislazione concorrente spetta alle Regioni la potestà legislativa, – recita il 3° comma dell’art. 117 – salvo che per la determinazione dei principi fondamentali, riservata alla legislazione dello Stato”. Le proposte di cui discutiamo sono quindi “principi fondamentali” (1) la cui efficacia si realizza solo, se e quando le Regioni decidono di dotarsi di proprie leggi per l’attuazione di quei principi.

Un’altra questione meritevole di riflessione riguarda l’arco temporale per l’azzeramento del consumo del suolo. I disegni di legge in esame, quasi tutti, propongono un avvicinamento graduale all’obiettivo con un orizzonte, per il suo pieno raggiungimento, fissato in un’altra era: l’anno 2050. Per questa ragione i titoli dei provvedimenti proposti si riferiscono alla riduzione ovvero al contenimento del consumo del suolo mentre sarebbe indispensabile assumere come obiettivo fondamentale quello d’impedire subito l’ulteriore consumo del suolo, come prevede solo il disegno di legge Nugnes Fattori. Basta ricordare la condizione disastrosa della città di Roma che continua a dissipare il territorio a ritmo vertiginoso con nuovi insediamenti all’esterno del Grande raccordo autostradale con densità inverosimili (anche meno di 20 ab/ha). Roma non è più una città, ma un agglomerato senza fine, senza forma e senza memoria. E sarà sempre peggio se non si ferma subito il consumo del suolo.

Che quest’obiettivo sia immediatamente perseguibile lo dimostrano due importanti esempi

  1. il piano regolatore di Napoli del 2004, l’unico piano di una grande città italiana che non prevede consumo di suolo, non ci sono zone di espansione, solo ristrutturazione e riqualificazione. E l’attuazione continua con regolarità e con il sostanziale consenso degli operatori;
  2. la legge regionale urbanistica della Toscana (65/2014), fortemente voluta dall’allora assessore Anna Marson, che obbliga ogni Comune a dividere il proprio territorio in due parti: quella urbanizzata e quella rurale. Le nuove edificazioni vanno concentrate all’interno del territorio urbanizzato, all’esterno non sono consentite nuove residenze. Sono eccezionalmente possibili altre destinazioni solo se la Regione verifica che non ci sono alternative nell’area vasta circostante.

Dalla legge regionale toscana è utile riportare anche la definizione di territorio urbanizzato, dal punto di vista urbanistico parametro primario ed essenziale, mentre le proposte in esame si dilungano in complesse definizioni di una pluralità di termini che rischiano di complicare inutilmente l’efficacia del provvedimento. La definizione di territorio urbanizzato nella legge toscana (3° comma, art. 4) è la seguente: “Il territorio urbanizzato è costituito dai centri storici, le aree edificate con continuità dei lotti a destinazione residenziale, industriale e artigianale, commerciale, direzionale, di servizio, turistico-ricettiva, le attrezzature e i servizi, i parchi urbani, gli impianti tecnologici, i lotti e gli spazi inedificati interclusi dotati di opere di urbanizzazione primaria.”


I disegni di legge oggetto dell'audizione sono:
86, De Petris e altri,
Disposizioni per la riduzione del consumo di suolo nonché delega al Governo in materia di rigenerazione delle aree urbane degradate.
164, Nugnes e Fattori,
Disposizioni per il contenimento del consumo di suolo, di riuso del suolo edificato e per la tutela del paesaggio.
438, Gallone e altri, Disposizioni in materia di riqualificazione delle aree urbane degradate.
572, Nastri, Agevolazioni per la riduzione del consumo del suolo, il recupero delle aree urbane e il riuso del suolo edificato, mediante un credito d’imposta per l’acquisto di fabbricati da restaurare.
715, Dommo, Promozione di iniziative locali per il recupero di terreni abbandonati e la creazione di orti sociali.
843, Taricco e altri, Misure per il contenimento del consumo del suolo e il riuso del suolo edificato e deleghe per la disciplina in materia di rigenerazione delle aree urbane degradate e per la definizione di incentivi di natura fiscale.
866, Nastri, Norme per il contenimento del consumo del suolo e la rigenerazione urbana, la tutela e la valorizzazione dell’agricoltura e modifica all’articolo 14 del decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78, convertito, con modificazioni, dalla legge 30 luglio 2010, n. 122, per la messa in sicurezza del territorio contro i rischi derivanti dal dissesto idrogeologico.



Note

  1. Nel 1° comma dell’art.1 del disegno di legge AS 164 delle senatrici Nugnes e Fattori si legge infatti che “la presente legge [...] stabilisce i principi fondamentali [corsivo nostro] per la tutela del suolo e delle sue funzioni, anche al fine di promuovere e tutelare l’ambiente, il paesaggio e l’attività agricola nonché di impedire l’ulteriore consumo di suolo”. Idem nel 1° comma dell’art. 1 del disegno di legge AS 86 della senatrice De Petris e altri.

Mercoledì 19 Dicembre, alle 18.00, a Roma, incontro organizzato da Sinistra Italiana per illustrare la proposta di legge per la tutela dei centri storici elaborata dall'Associazione Bianchi Bandinelli. Qui la locandina. (m.b.)

PRESENTAZIONE DELLA PROPOSTA DI LEGGE PER LA TUTELA DEI CENTRI STORICI
Mercoledì 19 Dicembre, ore 18.00

Sala delle Carte Geografiche
Via Napoli 36, Roma

Partecipano: Vezio De Lucia - Loredana De Petris - Stefano Fassina - Giancarlo Storto.
Coordina: Adriano Labbucci
Interverranno: Carte in Regola - Coordinamento Residenti Città Storica - Forum Salviamo il Paesaggio Roma e Lazio - Italia Nostra Roma - Associazioni e Comitati territoriali
Riferimenti

L'associazione Bianchi Bandinelli ha elaborato una proposta di legge che Sinistra Italiana ha deciso di sostenere per il suo carattere innovativo. Su eddyburg potete trovare:

- il testo della proposta di legge;
- un'intervista di Maria Pia Guermandi a Vezio De Lucia e l'intervento introduttivo al convegno organizzato dall'associazione Bianchi Bandinelli nel quale è stata presentata la legge.

Centri storici: più rendono economicamente, più sono sfruttati senza remore. Più sono fragili, più sono lasciati a se stessi. La proposta di legge promossa dall'associazione Bianchi Bandinelli si oppone a questa deriva e propone una felice sintesi fra il diritto alla città storica e il diritto all'abitare. Con riferimenti (m.b.)

Intervento di apertura al convegno Il diritto alla città storica, promosso dall'Associazione Bianchi Bandinelli

1. Nella seconda metà del secolo scorso l’Italia ha fondato la cultura della conservazione e del recupero dei centri storici. Fu Antonio Cederna a capire per primo che la città antica è un complesso unitario, non un assortimento di edilizia minore e di architetture più o meno importanti. Leggo solo qualche riga da quel testo fondativo dell’urbanistica moderna che è l’introduzione a I vandali in casa, del 1956:
Il carattere principale di questi antichi centri di città non sta nei «monumenti principali», ma nel complesso contesto stradale ed edilizio, nell’articolazione organica di strade, case, piazze, giardini, nella successione compatta di stili e gusti diversi, nella continuità dell’architettura «minore», che di ogni nucleo antico di città costituisce il tono, il tessuto necessario, l’elemento connettivo, in una parola l’«ambiente» vitale. Questi antichi centri urbani sono un patrimonio incalcolabile, perché la storia vi si è sedimentata e stratificata, accordando la diversità in unità viva e tangibile, tanto più ammirevole quanto più varie, composite e diffuse sono le sue testimonianze. Un patrimonio d’arte e di storia colmo e compiuto nel suo ciclo, necessario a noi oggi proprio perché irripetibili e insostituibili sono i valori che l’hanno determinato.
Il pensiero di Cederna fu profondamente innovativo quando ancora prevaleva il convincimento che la tutela dovesse essere limitata agli edifici di rilevanza monumentale (chiese, palazzi, eccetera) mentre il tessuto edilizio di base era disponibile a demolizioni e sostituzioni per ragioni d’igiene, di traffico, di estetica. Era sempre in voga la teoria del “diradamento” di Gustavo Giovannoni (Vecchie città ed edilizia nuova del 1931), né va dimenticato che nel 1925 Benito Mussolini aveva impartito la direttiva che “i monumenti millenari devono giganteggiare nella necessaria solitudine”. Ai tempi della mia formazione universitaria era di moda l’“ambientamento”, metodo mai univocamente definito, volta a volta riferito a limiti volumetrici o a una sorta di mimetizzazione della modernità in ambiente antico.
Quattro anni dopo I vandali in casa, l’intangibile unitarietà dei centri storici fu proclamata in occasione del 1° convegno dell’Ancsa – Associazione italiana centri storico artistici – a Gubbio nel 1960 (relatori Cederna e Mario Manieri Elia). In sintesi estrema: i centri storici non sono solo contenitori di monumenti ma sono essi stessi monumento, interi pezzi di città, vissuti e consumati, devono essere considerati monumento.
Non molti sanno che la Carta di Gubbio fu ripresa dalla cosiddetta legge ponte del 1967 voluta dal ministro socialista Giacomo Mancini – uomo politico i cui meriti sono stati finora sottostimati – dopo la frana di Agrigento del luglio 1966. Pensate un po’, Governo e Parlamento danno forza di legge a un principio di tutela radicalmente nuovo, che solo pochi anni prima era stato elaborato sul piano teorico.
E ditemi se non dobbiamo amaramente rimpiangere la qualità politica e culturale del primo centro-sinistra.
Un altro grande merito della legge ponte – l’unica riforma urbanistica dell’Italia repubblicana – fu l’introdurre, fra i contenuti del piano regolatore, la tutela del paesaggio e dei complessi storici, monumentali, ambientali e archeologici (per la prima volta la parola paesaggio compare in una legge ordinaria). La legge ponte subordina i nuovi interventi nei centri storici all’approvazione di appositi piani particolareggiati. Una soluzione all’apparenza labile e semplicistica che però, con il passare degli anni, dimostrò una sorprendente efficacia, in particolare perché i piani particolareggiati non furono mai approvati, mentre maturava la cultura del recupero. Anche per questo l’Italia è stata il solo Paese europeo che per decenni ha in larga misura salvato i propri centri storici, mettendo fine alle gravissime alterazioni, se non alle vere e proprie distruzioni avvenute nel primo dopoguerra.
Dall’innovazione teorica alla legge, alla pratica operativa. All’inizio fu il piano del centro storico di Bologna dei primi anni Settanta, noto in mezzo mondo. Ma anche altre esperienze si svilupparono nei decenni scorsi, fra le quali non dimentico Taranto (che con Franco Blandino affrontò il recupero della Città Vecchia, addirittura prima di Bologna) e Venzone, magistralmente ricostruita dopo il terremoto del 1976, come sanno bene Marisa Dalai e Pierluigi Cervellati che ne hanno scritto. In seguito, fino alla fine del secolo scorso, si sono sviluppate le esperienze di grandi e piccole città, da Como a Brescia a Venezia a Palermo a Napoli.
Fu l’età dell’oro dell’urbanistica italiana. Intendiamoci: allora, come sempre, in gran parte d’Italia, dettavano legge gli energumeni del cemento armato, ma fu un’età dell’oro perché era diffusa la speranza che le cose potessero cambiare, e la speranza era alimentata soprattutto da Bologna e dintorni. È in onore di quella stagione che oggi premiamo Pierluigi Cervellati che n’è testimone supremo.

2. Di tutto ciò restano oggi solo macerie, materiali e ideali. Non penso di andare fuori tema se dico che il disastro è cominciato quando Margaret Thatcher dichiarò che non esiste la società, esistono gli uomini, le donne e le famiglie. Che, nella nostra lingua, è come dire che non esistono le città, esistono le case; non esiste l’urbanistica, esiste l’architettura.
La regressione non fu certo repentina, il primato italiano nel recupero è diventato a mano a mano ingombrante, è stato accantonato, poi rinnegato. Si è infine tornati alle pratiche selvagge del primo dopoguerra come quando Milano – sempre efficiente e frettolosa – rase al suolo il suo centro storico.
La ferita più dolorosa viene proprio da Bologna e dall’Emilia Romagna che hanno negato la tutela dei tessuti edilizi storici per soddisfare la presunzione degli architetti di lasciare il segno nella città antica (vedi sulla locandina l’immagine dello scempio autorizzato grazie al piano regolatore del 2009). Da autorevoli uffici governativi e regionali fu stabilito che la ricostruzione dopo il terremoto del 2012 andava bene dov’era non com’era.
Una via crucis la cui ultima stazione è la pessima legge urbanistica dell’Emilia Romagna approvata nel dicembre dell’anno scorso.
Per non dire degli scenari sinistri che incombono a causa dell’esasperazione dell’autonomia regionale, per esempio del Veneto in materia scolastica …

3. Abbiamo cominciato a pensare al convegno quando si seppe che a Roma era possibile la sostituzione dei villini di un secolo fa con ordinaria speculazione edilizia, e che a Firenze era in discussione una variante al Prg (poi approvata) che cancella il restauro e consente di sottoporre a ristrutturazione edilizia gli edifici storici anche vincolati. Notizie che facevano seguito all’allarmante aggravarsi della situazione veneziana (8 alloggi su 10 di proprietà di investitori).
I centri storici – a cominciare da quelli delle città d’arte – sono tornati così pascolo della speculazione e del malgoverno e, più di ogni altro male, sono affetti da gravi fenomeni di spopolamento. Non dovunque e non nella stessa misura, ma sono drammatici i dati sulla progressiva diminuzione dei cittadini residenti, massicciamente sostituiti da turisti e da attività legate al turismo, mentre nei piccoli comuni delle zone interne del Mezzogiorno (l’“osso” di Manlio Rossi Doria) sono dissanguati dall’emigrazione e abbandonati (con l’inaudita eccezione di Riace del sindaco Lucano).
Da tutto ciò deriva il titolo del convegno. A cinquant’anni dal libro di Henri Lefebvre abbiamo “specializzato” il diritto alla città in diritto alla città storica.
Enzo Scandurra ha recentemente scritto che, a Roma, i giovani si danno appuntamento al Pigneto, al Quadraro, perfino a Corviale abbandonando ai turisti il Centro e la “Grande Bellezza”. La vita vera si svolge in questi luoghi tra mille contraddizioni ed espedienti di sopravvivenza.
Sembra che, alla fine, paradossalmente, la degenerazione dei centri storici a opera del turismo si trasformi in fattore di valorizzazione delle periferie. Potevamo mai sospettare una cosa del genere, che la salvezza delle periferie venisse dalla rovina del centro? Uno scenario straniante, che ci costringe a un generale ripensamento, che comunque dà forza alla necessità di restituire il centro alla vita ordinaria delle città.
E a questo proposito mi piacerebbe soffermarmi sul Progetto Fori che ebbe inizio giusto 40 anni fa, nel dicembre del 1978, progetto che è stato la prima e unica, geniale proposta di riappropriazione popolare del centro storico di Roma, mentre, tra l’altro, a Tor di Nona e a San Paolino alla Regola si realizzavano – sull’esempio di Bologna – interventi di edilizia popolare.
Non sembrano passati quarant’anni, sembra che la linea della storia sia tornata indietro.
Se c’è tempo riprendo il tema nelle conclusioni.

4. Convinti che non basta la denuncia, e con l’intento di impedire gli scempi di Firenze, di Roma, di Venezia, di Bologna abbiamo messo mano alla legge per la tutela dei centri storici di cui si discute nel pomeriggio. Non anticipo qui la proposta che sarà ottimamente illustrata da Giovanni Losavio. È il prodotto di un lavoro collettivo, cominciato nella primavera scorsa con un vasto concorso di esperienze, discusso più volte in riunioni allargate, e ringrazio Patrizia Marzaro dell’università Padova per i preziosi suggerimenti e Salvatore Settis che ha studiato e apprezzato il nostro lavoro.
All’inizio abbiamo recuperato e cominciato ad aggiornare un antico disegno di legge di esclusiva competenza statale degli anni Novanta (quello elaborato da Antonio Iannello, fatto proprio da Walter Veltroni, al tempo ministro, poi archiviato su richiesta dell’Inu), un testo volto a sottoporre a tutela ope legis tutti i centri storici italiani come individuati dagli strumenti urbanistici comunali. Abbiamo poi tenuto conto del duro intreccio che lega la tutela all’urbanistica, lo Stato a Regioni e Comuni. E, quindi, all’intervento diretto dello Stato (con la dichiarazione dei centri storici come “beni culturali d’insieme”, e con divieto di demolizione e ricostruzione e di trasformazione) sono stati aggiunti una serie di “principi” di buon governo del territorio che devono essere recepiti dalla legislazione regionale.
Qualche parola in più solo riguardo al contenuto, secondo, me più audace della proposta di legge, l’articolo 5, che riguarda il programma straordinario dello Stato di edilizia residenziale pubblica nei centri storici. Lo proponiamo essendo assolutamente convinti che, per quanto rigorose ed efficaci siano le norme di tutela, se non si affronta con determinazione il nodo dello spopolamento, il destino dei centri storici è segnato. Perciò serve l’intervento diretto e straordinario dello Stato, come nei casi di gravi calamità naturali. Di questo si tratta: lo svuotamento residenziale di Venezia è peggio dell’alluvione del 1966.
La proposta prevede perciò interventi molto determinati, dall’utilizzo a favore dell’edilizia pubblica del patrimonio pubblico dismesso, all’obbligo di mantenere le destinazioni residenziali con la sospensione dei cambi d’uso, all’erogazione di contributi a favore di Comuni in esodo per l’acquisto di alloggi da cedere in locazione a canone agevolato (norma che vale soprattutto per i piccoli paesi).

Infine, ma meglio di me lo dirà Losavio, consideriamo il testo non un punto d’arrivo ma un punto di partenza da sviluppare coinvolgendo settori interessati dell’ambientalismo, delle associazioni culturali, della politica, dell’amministrazione statale e regionale, del mondo accademico, sperando soprattutto che sia raccolto dalle aule parlamentari.
Concludo. Sappiamo bene che è una proposta radicale: provocatoria ma concreta, l’ha definita Pierluigi. Non spetta a noi l’esercizio della mediazione con il mondo politico e parlamentare. Ci spetta invece formulare una soluzione coraggiosa, adeguata alla gravità delle cose, ma tecnicamente fattibile, questo penso che sia il compito di un’associazione culturale.

Riferimenti.
La proposta di legge è consultabile sul sito dell'Associazione Bianchi Bandinelli e si può scaricare direttamente da eddyburg, qui.

Su eddyburg numerosi articoli riguardano i problemi dei centri storici. Segnaliamo, tra le cose più recenti:
- una rassegna critica coordinata da Tomaso Montanari su degrado e speranza per i centri storici, pubblicata sul Fatto Quotidiano;
- due commenti di Ilaria Agostini sul rapporto fra turismo e città storiche, e sul conflitto fra sfruttamento turismo e diritto alla casa a Firenze;
- uno scritto di Vittorio Emiliani sul centro storico di Roma, ridotto ad acquario per i turisti;
Nel sito troverete anche un'ampia documentazione su Venezia. Ce ne siamo occupati anche in una sessione della scuola di eddyburg. Tra i documenti disponibili, segnalo in particolare un estratto del Piano programma 82-85, ideato e voluto dal sindaco di allora - Gianni Pellicani - con il quale l'amministrazione si proponeva di portare a coerenza gli interventi sul turismo, la mobilità, il riequilibrio dell'ambiente lagunare, il riuso abitativo della città.

[P.s. il vecchio archivio di eddyburg è in manutenzione, non appena possibile lo renderemo nuovamente consultabile]

Innovativa e impegnativa è la proposta di legge per la tutela dei centri storici (finora ignorati dalle leggi di tutela, se non per singoli monumenti). È il prodotto di un lavoro collettivo, cominciato nella primavera scorsa con un vasto concorso di esperienze. È d’impianto radicale, e nessuno di noi s’illude che possa essere approvata così come la presentiamo. Ma non spetta a noi l’esercizio della mediazione con il mondo politico e parlamentare. Ci spetta invece formulare una proposta limpida, ma tecnicamente fattibile, questo penso che sia il compito di un’associazione culturale.

Molto in sintesi, i contenuti essenziali della proposta sono i seguenti:
- la definizione di centro storico, che facciamo coincidere con gli insediamenti urbani riportati nel catasto del 1939, unificando in tal modo i riferimenti temporali e cartografici degli strumenti urbanistici comunali (art. 1);
- la dichiarazione dei centri storici come “beni culturali d’insieme”, sottoposti alla disciplina conservativa del Codice dei beni culturali, con “divieto di demolizione e ricostruzione e di trasformazione dei caratteri tipologici e morfologici degli organismi edilizi e dei luoghi aperti, di modificazione della trama viaria storica” e con divieto di nuova edificazione (art 2). Norma immediatamente prescrittiva che, se fosse approvata, impedirebbe gli scempi che abbiamo denunciato nell'iniziativa promossa dall'Associazione Ranuccio Bianchi Bandinelli;
- una serie di “principi” di buon governo del territorio di competenza statale che devono essere recepiti dalla legislazione regionale, come prevede il 3° comma dell’art. 117 della Costituzione (art. 3).

Ma il contenuto più audace, se posso dire così, è quello dell’art. 5: un programma straordinario dello Stato di edilizia residenziale pubblica nei centri storici, essendo assolutamente convinti che, per rigorose ed efficaci che siano le norme di tutela, se non si affronta con determinazione il nodo dello spopolamento, il destino dei centri storici è segnato. Perciò serve l’intervento diretto e straordinario dello Stato, come nei casi di gravi calamità naturali: in effetti di questo si tratta: lo svuotamento residenziale di Venezia non è diverso dalla disastrosa alluvione del 1966. La proposta prevede perciò interventi molto determinati: l’utilizzo a favore dell’edilizia residenziale pubblica del patrimonio immobiliare pubblico dismesso (statale, comunale e regionale); l’obbligo di mantenere le destinazioni residenziali con la sospensione dei cambi d’uso verso destinazioni diverse da quelle abitative; l’erogazione di contributi a favore di Comuni in esodo per l’acquisto di alloggi da cedere in locazione a canone agevolato.

Riferimenti
Qui si può scaricare il testo della proposta di legge
La proposta di legge è stata presentata durante un incontro promosso dall’Associazione Ranuccio Bianchi Bandinelli il 12 novembre 2018.
Su eddyburg l'intervista di Maria Pia Guermandi a Vezio De Lucia, tra gli estensori della proposta di legge.




Left, 9 Novembre 2018. Intervista di Maria Pia Guermandi a Vezio De Lucia sul disegno di legge a tutela dei centri storici di fatto ignorati dalla legislazione per la salvaguardia dei beni culturali, che si presenterà il 12 novembre al Convegno "Il diritto alla città storica" 

Il 12 novembre, a Roma, si svolgerà un’iniziativa organizzata dall’Associazione Bianchi Bandinelli: “Il diritto alla città storica” [qui il link al programma n.d.r.]. Sarà l’occasione per presentare un disegno di legge a tutela dei centri storici elaborato da un gruppo di urbanisti e intellettuali e, allo stesso tempo, riportare al centro della discussione urbanistica, politica e sociale un tema che, come dimostrano le recenti e spesso disastrose trasformazioni di tanti nostri centri urbani, si impone per urgenza.

Perché un’iniziativa sui centri storici? Non eravamo il paese più tutelato d’Europa?

Eravamo. In effetti il nostro Paese fu il primo, all’inizio degli anni Sessanta, ad affrontare il tema della conservazione e del recupero dei centri storici, non solo come contenitori di monumenti ma essi stessi monumento: e il merito va soprattutto ad Antonio Cederna indiscusso ispiratore di quell’autentica rivoluzione culturale.

E poi che è successo?

È successo che proprio l’Italia sta rinnegando il suo passato e dovunque è in grave crisi la vivibilità dei centri storici, di nuovo pascolo privilegiato della speculazione, del malgoverno, di piccoli e grandi abusi, ma più di ogni altra cosa i centri storici sono affetti da gravi fenomeni di spopolamento. Non dovunque e non nella stessa misura, ma sono drammatici i dati sulla diminuzione dei cittadini delle città d’arte, massicciamente sostituiti da turisti e da attività legate al turismo, e dei piccoli comuni delle zone interne del Mezzogiorno (l’“osso” di Manlio Rossi Doria) dissanguati dall’emigrazione e abbandonati. Con il convegno del 12 novembre cerchiamo di delineare una strategia per ribaltare le tendenze.

Per quanto riguarda le città d’arte, possiamo dire che il turismo, prima industria mondiale, sta cannibalizzando i quartieri centrali?

Sì è così, e Venezia è un esempio paradigmatico. Secondo Paola Somma, che ne parla al convegno, Venezia da tempo non è più una “città”, ma solo il quartiere turistico di una conurbazione che aveva bisogno di grandi opere infrastrutturali per massimizzare l’accessibilità e potenziare i punti di sbarco: aeroporto, porto, stazione, parcheggi, darsene. Piano perfettamente riuscito. Oggi 8 case su 10 sono di proprietà di investitori, ogni sabato scendono dalle grandi navi 30.000 turisti che, uniti agli sbarchi via terra e via aria, sono numericamente superiori agli abitanti. Qualcuno ancora protesta, ma il sindaco è soddisfatto e dice: la città è di chi la ama.
E cose analoghe si registrano a Firenze e Roma.

È davvero un fenomeno così esteso o riguarda in fondo solo le grandi mete turistiche?

Il turismo è certo causa fra le più importanti di operazioni di gentrificazione, ma in moltissimi centri continua a essere la speculazione immobiliare a erodere spazi pubblici e a innescare operazioni di espulsione delle fasce sociali economicamente più svantaggiate.

La seconda parte del convegno è dedicata al premio Ranuccio Bianchi Bandinelli che ogni anno l’associazione assegna a un benemerito della tutela del nostro patrimonio. Quest’anno tocca a Pier Luigi Cervellati.

E a chi se non a Cervellati, il fondatore, in Italia e, credo, nel mondo, del restauro urbano, oppure, se volete, più banalmente, del recupero dei centri storici a usi abitativi? Il suo nome è tutt’uno con il piano per il centro storico di Bologna del 1972, un piano per l’edilizia economica e popolare che per la prima volta ha previsto la realizzazione di edilizia pubblica tramite interventi di recupero: la tutela delle strutture fisiche come condizione per garantire la permanenza in centro delle famiglie residenti e delle attività tradizionali (comel’artigianato e il piccolo commercio). A illustrare la figura di Cervellati contribuisce anche la proiezione di un’inedita intervista proprio sul piano del centro storico di Bologna, e in particolare sulle difficoltà che incontrò nel rapporto con l’amministrazione comunista e anche con i militanti preoccupati dell’esproprio.

Perché una legge? Pensate davvero che nell’attuale contesto politico sia lo strumento migliore?

Perché i centri storici sono stati di fatto ignorati dalle leggi di tutela, a partire dallo stesso Codice dei beni culturali. La proposta è il prodotto di un lavoro collettivo, cominciato nella primavera scorsa. È d’impianto radicale, e nessuno di noi s’illude che possa essere approvata così come la presentiamo. Ma non spetta a noi l’esercizio della mediazione con il mondo politico e parlamentare. Ci spetta invece di formulare una proposta limpida, ma tecnicamente fattibile, questo penso che sia il compito di un’associazione culturale.

Quali sono i contenuti essenziali di questa proposta e in particolare quelli che potrebbero arginare l’attuale situazione di degrado?

Molto in sintesi, sono i seguenti:

Fin qui si tratta di principi “conservativi”: non temete di passare per “anime belle”?

Non corriamo questo rischio perché non ci fermiamo alla tutela. Per rigorose ed efficaci che siano le norme di tutela, se non si affronta con determinazione il nodo dello spopolamento, il destino dei centri storici è segnato. Per questo il contenuto più forte della nostra legge è un programma straordinario dello Stato di edilizia residenziale pubblica nei centri storici. Serve l’intervento diretto e straordinario dello Stato, come nei casi di gravi calamità naturali: in effetti di questo si tratta: lo svuotamento residenziale di Venezia non è diverso dalla disastrosa alluvione del 1966. La proposta prevede perciò interventi molto determinati: l’utilizzo a favore dell’edilizia residenziale pubblica del patrimonio immobiliare pubblico dismesso (statale, comunale e regionale); l’obbligo di mantenere le destinazioni residenziali con la sospensione dei cambi d’uso verso destinazioni diverse da quelle abitative; l’erogazione di contributi a favore di Comuni in esodo per l’acquisto di alloggi da cedere in locazione a canone agevolato (norma che vale in particolare per i paesi in esodo).

scienzainrete.it, 26 ottobre 2018. Ogni pretesto è buono per sanare costruzioni abusive ive comprese quelle edificate in aree sottoposte a particolare tutela per l'instabilità geologica o qualità paesaggista. Con commento (e.s.)

Il decreto 109 del 28 settembre 2018 (“Decreto Genova”), oltre a contenere i due più noti capi sugli "Interventi urgenti per il sostegno e la ripresa economica del territorio del Comune di Genova" e la "Sicurezza della rete nazionale delle infrastrutture e dei trasporti" dispone anche sugli "Interventi nei territori dei Comuni di Casamicciola Terme, Forio, Lacco Ameno dell'Isola di Ischia interessati dagli eventi sismici verificatisi il giorno 21 agosto 2017". Queste disposizioni "sono volte a disciplinare gli interventi per la riparazione, la ricostruzione, l'assistenza alla popolazione e la ripresa economica nei territori" interessati dal terremoto del 21 agosto 2017".
Con l'articolo 25 intitolato "Definizione delle procedure di condono" che dispone:

1. Al fine di dare attuazione alle disposizioni di cui al presente decreto, i Comuni di cui all'articolo 17, comma 1, definiscono le istanze di condono relative agli immobili distrutti o danneggiati dal sisma del 21 agosto 2017, presentate ai sensi della legge 28 febbraio 1985, n. 47, della legge 23 dicembre 1994, n. 724, e del decreto-legge 30 settembre 2003, n. 269, convertito, con modificazioni, dalla legge 23 novembre 2003, n. 326, pendenti alla data di entrata in vigore del presente decreto. Per la definizione delle istanze di cui al presente articolo, trovano esclusiva applicazione le disposizioni di cui ai Capi IV e V della legge 28 febbraio 1985, n. 47.
2. I comuni di cui all'articolo 17, comma 1, provvedono, anche mediante l'indizione di apposite conferenze dei servizi, ad assicurare la conclusione dei procedimenti volti all'esame delle predette istanze di condono, entro sei mesi dalla data di entrata in vigore della legge di conversione del presente decreto.
3. Il procedimento per la concessione dei contributi di cui al presente decreto e' sospeso nelle more dell'esame delle istanze di condono e la loro erogazione e' subordinata all'accoglimento di dette istanze.

Si sancisce quindi, come sottolinea la petizione di Italia Nostra "l’ammissibilità al condono di tutte le istanze di sanatoria riguardanti le edificazioni abusive realizzate sull’isola di Ischia dal 1983 al 1993 in gran parte non suscettibili di sanatoria secondo le limitazioni della legge 724/94, e tutte quelle abusivamente realizzate dal 1993 al 2003 del tutto escluse in applicazione della legge 326/03".
Quindi ogni pretesto è buono per confermare la pervicace volontà di condonare l'abusivismo urbanistico e incoraggiarne in tal modo la prosecuzione. Tutto ciò nel silenzio oggettivamente complice delle associazioni degli urbanisti italiani. (e.s.)
Senza pudore, molti parlamentari sostengono ancora che l'art 25 del decreto “ponte di Genova” (povera Genova…) si limiti a disciplinare la procedura per snellire i procedimenti - ancora giacenti - di condono sull’isola d’Ischia e così agevolare l’assegnazione dei contributi per la ricostruzione del dopo terremoto. Altri parlamentari credendo di far bene vorrebbero introdurre l’obbligo di sottoporre i condoni a pareri preventivi, attraverso proposte di emendamenti del tutto pleonastici che richiamerebbero la responsabilità delle istituzioni preposte alla tutela di vincoli paesaggistico e idrogeologico invece stringenti (anche di inedificabilità assoluta) esistenti su quelle zone, ma non fanno altro che richiamare disposizioni già esistenti.

Il decreto, invece, stabilisce con ogni evidenza che le istanze di condono presentate ai sensi della legge introduttiva del “terzo condono” in Italia (Berlusconi, l. 326/03), la cui proposizione era già inammissibile nelle zone tutelate, divengano d’incanto "ammissibili" e quelle case che in quei posti non devono stare, pure finanziabili a carico dell’erario pubblico per la loro ricostruzione in quegli stessi posti. Aggiuntivamente, sia i condoni ammessi dalla legge introduttiva del “secondo condono” (Berlusconi, l. 724/94) che soprattutto quelli ex l. 326/03, godrebbero di forte sconto sulle sanzioni pecuniarie, applicandosi quelle infinitamente più basse stabilite dalla legge introduttiva del “primo condono” (Craxi, l. 47/85). Infine, vengono condonati anche “i grandi abusi” (con volume superiore ai 750 metri cubi –all’incirca 250 metri quadrati-) che la legge del “secondo condono” escludeva in quanto limitava la sanatoria solo ai cd “abusi di necessità”.

Chi a suo tempo ha inoltrato un’improponibile domanda per gli abusi compresi tra il 1994 e il 2003 ben sapeva di non poterla presentare, in quanto il condono era del tutto inammissibile secondo la stessa legge. Detti soggetti –oggi premiati!- lo fecero principalmente per bloccare gli effetti delle ordinanze di demolizione, in quanto la legge stabilisce che solo all’esito (negativo) dell’istanza possa procedersi ad abbattere l’abuso: è questa la ragione per la quale non si è mai demolito nulla, con la sfacciata complicità dei Comuni che da anni lasciano dormire le domande negli armadi e delle Regioni che non attivano le procedure sostitutive fissate dalle leggi.

Coloro i quali presentarono un’improponibile domanda (avevano la sfera di cristallo?) sono oggi ulteriormente favoriti rispetto ad altri che -consapevoli della improponibilità- non presentarono alcuna richiesta e magari intanto saranno stati demoliti (certo, pochi) o hanno un procedimento penale in corso e certamente perdente, anche lì con i tempi della giustizia aggravati dalla burocrazia e da ulteriori introduzioni di norme che stabilirebbero procedure per fissare improbabili criteri di priorità nelle demolizioni (vedi ad esempio la legge della Campania n.19/2017 dichiarata incostituzionale dalla Corte costituzionale, con sentenza n. 140 del 5 luglio 2018).

E intanto, “campa cavallo” con quel che segue. Ricordiamo pure che la legge consente ai notai di rogitare gli atti di vendita di un immobile anche abusivo purché all'atto stesso sia allegata la copia della domanda di condono (un’altra ragione per la quale tanti presentarono l’istanza ex l. 326). È esemplare il caso dei 74 fabbricati abusivi di Casalnuovo dove 450 abitazioni per un valore commerciale stimato intorno ai 50 milioni di euro, sono state vendute (allegando al rogito la “domandina”) e poi emerse la inammissibilità di quelle istanze (fondate su documenti falsificati per far risultare precedenti al 2003 le costruzioni invece terminate nel 2005), e che in realtà mai erano state esaminate, messe a giacere negli armadi degli uffici comunali. Solo alcuni di quegli edifici furono demoliti, ma i reati penali tutti prescritti.

Un’ultima considerazione. Perché in gran parte del Bel Paese non si demoliscono gli abusi? Secondo procedura dei Tribunali, il giudice che mette finalmente in esecuzione una sentenza di demolizione incarica un tecnico per verificare innanzitutto la convenienza a utilizzare uomini e mezzi del Genio Militare. Il povero tecnico riferirà sistematicamente che resta più conveniente affidare la demolizione alle procedure “ordinarie” per le quali occorre espletare una regolare gara d’appalto e utilizzare i prezzari fissati dal Genio civile regionale, pur impelagandosi in ulteriori complicazioni per via della indispensabile collaborazione dei Comuni, già inadempienti. E perché non demolire con il Genio Militare, dando a tutti la concreta contezza della presenza dello Stato? È presto detto: il tariffario dei lavori edili del Genio Militare ancora vigente è quello concordato con un protocollo del 1995, mai revocato, tra un Ministro ai Lavori Pubblici e uno alla Difesa, che mediamente triplica i prezzi dei tariffari degli uffici regionali del Genio civile ed esclude la demolizione delle opere in sottosuolo (fondazioni, volumi interrati, ecc) e addirittura la bonifica e lo smaltimento delle macerie.

Sicuramente non ce ne vorranno gli abitanti di Genova se l'Associazione Italia Nostra che l'incostituzionalità del provvedimento di legge in discussione (in tutte le salse lo si voglia dipingere) è decisamente palese. Ma non limitiamoci soltanto a quel provvedimento.

Qui la petizione "Basta condoni edilizi" lanciata da Italia Nostra.

Ci scusiamo con i lettori per il ritardo con il quale commentiamo l’ultima proposta di legge del Forum Salviamo il paesaggio «Norme per l’arresto del consumo di suolo e per il riuso dei suoli urbanizzati» del 31 gennaio 2018.

Una proposta completamente nuova e in larga misura condivisibile, lontanissima dal disegno di legge cosiddetto Catania del 2012, successivamente più volte modificato, ma sempre sostenuto dal Forum Salviamo il paesaggio. Nella Premessa all’ultima proposta si prendono invece nettamente le distanze dalle precedenti elaborazioni. Ma la presa di distanze non è argomentata e ci si limita a scrivere che il disegno di legge ex Catania «si è progressivamente svuotato di contenuti e di parametri in grado di fronteggiare adeguatamente l’emergenza consumo del suolo», nient’altro che queste parole. Assolutamente nessuna autocritica riguardo all’inconcludenza del meccanismo a cascata Stato-regioni-comuni-Prg che ha sempre rappresentato la spina dorsale delle precedenti stesure. Comunque, tutto è bene quel che finisce bene e ci pare ragionevole pensare che il radicale cambiamento di linea sia anche conseguenza delle nostre ripetute critiche.

La novità essenziale della nuova proposta sta nel fatto che dalla data di entrata in vigore della legge «non è consentito consumo di suolo per qualsivoglia destinazione» (art. 3, c. 1), anche se la perentorietà è temperata dal «tranne che per i lavori e le opere inseriti negli strumenti di programmazione delle amministrazioni aggiudicatrici [?-n.d.r.], vigenti alla data di entrata in vigore della presente legge» (art. 9, c.1). Chiariamo subito che queste e altre imprecisioni e improprietà tecniche non sono assolutamente da attribuire ad astuzie dorotee ma all’evidente assenza di competenza urbanistica, almeno quella tradizionalmente intesa. Nel testo, prevalgono invece di gran lunga la cultura ecologista e quella dei cosiddetti “beni comuni” arricchita dalle sacrosante interpretazioni evolutive di Paolo Maddalena sulla funzione sociale della proprietà (art. 42 della Costituzione) e quindi sulla legittimità dell’acquisizione pubblica dei beni abbandonati ecc.

Dobbiamo infine aggiungere che la proposta è stata elaborata con la partecipazione di ben 75 esperti di varie discipline, fra i quali alcuni più o meno vicini anche a eddyburg (Paolo Berdini, Paola Bonora, Luisa Calimani, Stefano Deliperi, Salvatore Lo Balbo, Paolo Maddalena, Luca Martinelli, Luca Mercalli, Antonio Perrotti, Redazione di Altraeconomia, Sauro Turroni e altri).

Per concludere, ci pare indispensabile che eddyburg prenda atto con soddisfazione della novità, sperando che si possano sempre più avvicinare i nostri punti di vista.

Ci riferiamo in particolare alla proposta di legge patrocinata da eddyburg del 3 giugno 2013 che considera la salvaguardia del territorio non urbanizzato parte integrante della tutela dell’ambiente e del paesaggio, e perciò fa capo alla competenza legislativa esclusiva dello Stato, ai sensi dell’art. 117, comma 2, lett. s) della Costituzione. Il che si traduce in una significativa compressione delle competenze legislative delle regioni, secondo noi indispensabile per raggiungere risultati soddisfacenti in tempi ragionevoli.
N.B.
In un articolo del 2015 "Eddyburg e le norme del consumo di suolo" si riassumono le posizioni e l'operato di eddyburg sulla questione.

errare humanum est, perseverare diabolicum. Con riferimenti

I senatori e senatrici – La Forgia, De Petris, Errani, e Grasso - hanno presentato l’ennesima proposta di legge sul consumo di suolo senza aver capito niente di due cose: che cos’è il consumo di suolo, e come funziona il processo delle decisioni nel sistema amministrativo e istituzionale in Italia. Questo secondo vizio è senza dubbio peggiore del primo: essendo senatori e senatrici, cioè membri del supremo consesso legislativo ordinario italiano dovrebbero sapere come funziona l’insieme del sistema istituzionale di cui costituiscono, immeritatamente, il vertice.

Siamo veramente stufi di dover ripetere su queste pagine (e in numerosi testi e discorsi in varie sedi), che una proposta di legge come quella che stancamente ripropongono non servirà a nulla.

Poichè siamo stanchi, ci limitiamo a inserire i collegamenti a due dei numerosi articoli pubblicati su queste pagine. Essi rivelano minuziosamente le cause per cui la strada sulla quale stolidamente insistono non consente di raggiungere i risultati desiderati nemmeno alla scadenza lunghissima (mezzo secolo) che costituisce il loro velleitario obiettivo. Non sarà più rimasto un palmo di terra da salvare.

Eppure la soluzione, immediatamente praticabile, ci sarebbe, come a suo tempo abbiamo proposto. Qui la proposta di legge Disposizioni per la riduzione del consumo di suolo e i due articoli di eddyburg citati: A partire dalle buone intenzioni del ministro, il Parlamento approda a una legge inservibile” con la quale si confermano e precisano le critiche all’allora proposta di legge, qui oggi sostanzialmente ripresa, e la seconda proposta di eddyburgUna proposta di legge per la salvaguardia del territorio non urbanizzato” l’unica che, tra l’altro, consentirebbe convincenti risultati in tempi brevi.

Ulteriori riferimenti

Si veda su questo sito il punto di vista di eddyburg sulle norme sul consumo di suolo, febbraio 2015.
Sulla disinformazione in corso, sull'uso pretestuale dei termini "contro il consumo di suolo" e sugli equivoci che ne derivano si veda di Virginia Sala La legge arenata che ha creato una metropoli, di ottobre 2017, e di Edoardo Salzano Consumo di suolo: un terribile equivoco, giugno 2017.
I numeri e le ragioni per cui non si può aspettare ancora di intervenire con una legge di Salvatore Settis Il suolo devastato dai partiti inerti, febbraio 2018 e di Giacomo Pellini Consumo di suolo, città italiane sempre più cementificate, maggio 2017. Si vedano inoltre su eddyburg numerosi altri articoli. Tra l'altro, i seguenti: di Vezio De Lucia Consumo di suolo a un passo dal baratro, giugno 2013 e Nessuno ferma il consumo di suolo, luglio 2016, di Cristina Gibelli, Neologismi in libertà: «compendi neorurali periurbani, gennaio 2015, di Ilaria Agostini Due leggi per il suolo, maggio 2015, nonché l'eddytoriale n. 169 dell'11 dicembre 2015.

Millenio Urbano, 25 gennaio 2018. «Uno dei condizionamenti più pesanti sulla strada di un minore consumo di suolo agricolo è stato rimosso, ora si deve lavorare perché anche le leggi regionali agiscano di conseguenza». E non è scontato. (m.p.r.)

Ogni tanto c’è una buona notizia. Dal 1 gennaio gli oneri di urbanizzazione ritornano ad avere una destinazione vincolata, apparentemente coerente con gli scopi per cui vengono riscossi, e per cui erano stati introdotti dalla L. 10/1977 (Legge Bucalossi). Il DPR 380/2001 aveva cancellato il vincolo di destinazione lasciando ai comuni la libertà di utilizzarli per finanziare i più vari capitoli di bilancio, anche quelli inerenti la parte corrente, come per esempio gli stipendi dei dipendenti e i consumi ordinari di cancelleria.

La progressiva contrazione dei finanziamenti statali e la crisi economica hanno indotto i comuni ad avvalersi in modo sempre più sistematico di questa possibilità finendo per assuefarsi e a dipendere da questi introiti per mantenere a galla il bilancio comunale. Le previsioni edilizie sono così state gonfiate ben oltre quanto necessario per rispondere ai fabbisogni locali. L’Agenzia delle Entrate ha con propria interpretazione stabilito che gli oneri per le previsioni edificatorie debbano essere pagati dal momento in cui la previsione è stata inserita nel piano comunale, molto prima quindi di avere ottenuto le autorizzazioni necessarie per passare alla realizzazione. Fatto che rende ancora più difficile per i comuni l’eventuale ritorno a destinazione agricola delle aree non attuate.

Le previsioni insediative hanno così continuato ad essere incrementate nei piani, paradossalmente anche durante il periodo di crisi del mercato immobiliare degli ultimi anni.

In diversi casi la crisi economica, le tasse gravanti sulle aree e l’allontanarsi della prospettiva di una ripresa del mercato immobiliare hanno indotto i proprietari a chiedere o accettare la cancellazione delle previsioni edificatorie e il ritorno delle aree a destinazione agricola. Tuttavia sono pochi i comuni che hanno percorso questa strada, e non pochi contenziosi si sono aperti con quei proprietari che invece preferiscono mantenere il valore aggiuntivo in attesa di tempi più favorevoli di ripresa immobiliare, o dell’occasione di incamerare la rendita vendendo le aree ad altri imprenditori. Abbiamo quindi ancora oggi, nonostante la stasi demografica, piani comunali fortemente sovradimensionati, con relativo consumo ed uso irrazionale del suolo, un po’ in tutte le regioni italiane. Gli interessi in gioco sono tali che le Amministrazioni regionali, indipendentemente dal colore politico, non riescono a sviluppare provvedimenti normativi realmente capaci di arginare il fenomeno.

Gli effetti negativi sono molteplici: il consumo di suolo, ma anche tutto quanto ruota attorno ai guadagni facili della rendita fondiaria, purtroppo anche corruzione e interessi della malavita organizzata. Inoltre, incrementare l’offerta di aree e facilitare l’intervento in zona agricola frena gli investimenti nel riuso delle aree urbane dismesse o degradate, e quindi lo sviluppo di cultura e competenze nella rigenerazione urbana, la quale continua a rimanere semplice intento sulla carta, senza gambe per camminare.

Lo scorso anno la Finanziaria 2017 ai commi 460 e 461 aveva finalmente fissato all’1 gennaio 2018 il termine per reintrodurre i vincoli di destinazione, ovviamente aggiornandoli negli obiettivi rispetto a quelli che erano in vigore nel 1977. Non solo quindi per opere di urbanizzazione primaria e secondaria come era nella Legge Bucalossi. Una maggiore attenzione viene ora dedicata alla riqualificazione della città esistente: recupero dei centri storici, demolizione delle costruzioni abusive, interventi di tutela e riqualificazione dell’ambiente e del paesaggio, mitigazione del rischio idrogeologico. Il testo del comma 460 è qui integralmente riportato.

“A decorrere dal 1º gennaio 2018, i proventi dei titoli abilitativi edilizi e delle sanzioni previste dal testo unico di cui al decreto del Presidente della Repubblica 6 giugno 2001, n. 380, sono destinati esclusivamente e senza vincoli temporali alla realizzazione e alla manutenzione ordinaria e straordinaria delle opere di urbanizzazione primaria e secondaria, al risanamento di complessi edilizi compresi nei centri storici e nelle periferie degradate, a interventi di riuso e di rigenerazione, a interventi di demolizione di costruzioni abusive, all’acquisizione e alla realizzazione di aree verdi destinate a uso pubblico, a interventi di tutela e riqualificazione dell’ambiente e del paesaggio, anche ai fini della prevenzione e della mitigazione del rischio idrogeologico e sismico e della tutela e riqualificazione del patrimonio rurale pubblico, nonché a interventi volti a favorire l’insediamento di attività di agricoltura nell’ambito urbano”.

In realtà come si legge nel testo una parte degli oneri può ancora interessare la parte corrente dei bilanci, attraverso le attività di manutenzione ordinaria. Si tratta tuttavia di un bel passo avanti, che potrebbe forse innescare una virtuosa inversione di tendenza nei comuni, spostando l’attenzione maggiormente sulla città esistente piuttosto che sulle aree agricole periurbane. La Finanziaria 2018 non ha fortunatamente modificato la precedente norma né ne ha rinviato l’entrata in vigore, anche se sembra che a dicembre qualche pressione per un emendamento in tale senso ci sia stata.

Uno dei condizionamenti più pesanti sulla strada di un minore consumo di suolo agricolo è stato rimosso, ora si deve lavorare perché anche le leggi regionali agiscano di conseguenza. La norma nazionale ha indicato la direzione da seguire, dando priorità e un concreto sostegno all’intervento di riqualificazione sulla città costruita. Le recenti leggi regionali sul governo del territorio e sul consumo di suolo devono ora mostrare più coerenza e più coraggio nell’orientare gli interventi sulla città consolidata stringendo contemporaneamente i vincoli in zona agricola. Dovranno inoltre cancellare tutte quelle eccezioni che, in accordo con una tradizione tipica nostrana, sono state introdotte per aggirare le restrizioni, a volte vanificando nei fatti l’obiettivo stesso di contenimento del consumo di suolo.

Articolo ripreso da Millenio Urbano e qui raggiungibile

riferimenti
La lunga vicenda, dal 2001 ad oggi, che ha fatto diventare gli oneri di urbanizzazione la fonte principale se non unica di finanziamento per le amministrazioni locali, con pesanti ricadute sul consumo di suolo, è ripresa nei molti articoli di eddyburg raggiungibili con il "cerca" digitando "oneri di urbanizzazione“

La legge sui piccoli comuni, approvata il 28 settembre, è piena di buone intenzioni per una causa meritoria. Giuste ambizioni, ma poche risorse e molti impegni affidati alla buona volontà delle istituzioni. Con riferimenti. (m.b.)

"I paesi hanno questo di particolare:
vi trovi dentro tracce di due epiloghi,
quello appena trascorso, della civiltà contadina,
e quello in corso, della modernità"
(Franco Arminio, Terracarne, 2011)

Un merito va sicuramente riconosciuto alla nuova legge “Misure per il sostegno e la valorizzazione dei piccoli comuni, nonché disposizioni per la riqualificazione e il recupero dei centri storici dei medesimi comuni” di recente (28 settembre) approvata in via definitiva al Senato: riportare l’attenzione sullo stato di abbandono di un immenso patrimonio, sia costruito che naturale, che connota le aree interne, ma non solo quelle, del Paese. Un abbandono diverso da quello conosciuto da importanti luoghi delle città a seguito di dismissioni di interi comparti economico-produttivi. Intanto perché meno percepibile da un’osservazione fondata principalmente sui valori economici in gioco, sugli asset aziendali, sulle appetibilità del mercato. Lungo le fasce alpine e prealpine, la dorsale appenninica, persi nelle retrovie delle aree sviluppate” si incontrano luoghi in cui la crisi urbana incontra la crisi ambientale e il dissesto del territorio. Sono i cosiddetti "piccoli comuni", 5.500 enti locali, 2.000 dei quali si trovano in Piemonte e Lombardia. In termini di popolazione, si tratta del 16% degli italiani; in termini di territorio, del 55%.

Il cuore della legge è l’istituzione di un fondo di 85 milioni di euro, ripartito in cinque annualità, destinato a finanziare opere pubbliche di carattere edilizio e infrastrutturale, con particolare attenzione al recupero e alla valorizzazione dei centri storici. Il finanziamento è concesso sulla base di progetti presentati alla presidenza del consiglio dei ministri, sulla base di un piano nazionale, di validità triennale, che dovrà essere approvato entro sei mesi (se il termine sarà rispettato, significa entro la fine dell’attuale legislatura).

Le rimanenti disposizioni hanno per lo più un carattere di principio. La parola più ricorrente è “possono”: i comuni possono individuare zone di pregio (art. 4), acquistare stazioni e case cantoniere (art. 6), stipulare convenzioni con le Poste (art. 10) o con la Diocesi (art. 7), promuovere la vendita dei prodotti locali (art. 11) e la realizzazione di alberghi diffusi (art. 4). Le regioni possono definire interventi ulteriori (art. 1), concorrere alle spese (art. 2), e coordinare l'attività dei comuni (art. 5). E anche le istituzioni competenti in materia di istruzione, trasporti, cultura, informazione ed editoria sono esortate - nell’ambito delle proprie competenze - a dedicare specifica attenzione ai piccoli comuni. Apparentemente, tutte iniziative che si potevano fare anche prima, ma d’ora in avanti si potrà agire non soltanto per buona volontà, ma anche in base alla legge.

In estrema sintesi, si può dire che, per le ottime ragioni e finalità dalla legge, non si può essere soddisfatti dei suoi contenuti.

La prima carenza evidente, riguarda la sproporzione tra fini e mezzi. Considerato nell’arco di 5 anni, lo stanziamento è pari 15.000 € per comune. In altri termini, le risorse sono sufficienti per sostenere un paio di progetti l’anno, in ogni regione. Decisamente poco. Basti pensare che per il solo bando riguardante i laboratori urbani (simile, per contenuti e finalità, a quelli ipotizzabili dalla legge sui piccoli comuni) - la regione Puglia ha stanziato 54 milioni di euro. Insomma, al fondo manca uno zero che potrebbe trasformare un provvedimento simbolico in un sostegno strutturale.

E, ancora: tutte le esperienze condotte negli ultimi venti anni (a partire dai benemeriti “Contratti di quartiere”, stupidamente abbandonati) hanno dimostrato che le iniziative delle persone, delle associazioni e delle imprese sociali contano altrettanto - se non più - degli interventi fisici e che solo un legame virtuoso tra attività e interventi garantisce il necessario abbrivio iniziale. La legge sembra ignorare questo aspetto e c’è da augurarsi che la cantierabilità delle opere non sia l’unico criterio di selezione, come purtroppo sembra costume di questo periodo.

Infine, un ulteriore lato debole risiede nel rapporto tra Stato promotore dell’iniziativa e comuni attuatori: la “governance” del progetto. La linea dei finanziamenti parte dai Ministeri competenti e aspetta di incontrare l’iniziativa dei comuni potenzialmente interessati. Manca l’individuazione di specifiche strutture decentrate in grado di organizzare e sostenere queste iniziative e una visibile riorganizzazione delle pratiche con cui i diversi livelli istituzionali partecipano al gioco.
I piccoli comuni, dispersi non solo geograficamente, necessitano di riorganizzazioni territoriali e funzionali ben orientate a questo scopo. Le unioni di comuni non sono così diffuse e ancor meno lo sono le integrazioni di servizi e cura del territorio. Senza questo salto di qualità della cornice in cui si collocano iniziative come questa hanno il fiato corto. Chi ha avuto occasione di frequentare qualche comune tra quelli potenzialmente interessati ai benefici previsti dalla nuova legge sa quali difficoltà si incontrano. Ha visto una dotazione organica ridotta e messa alle corde nella gestione di attività ordinarie. Ha visto la penuria di mezzi operativi con sindaci e amministratori spesso autoincaricatisi di svolgere servizi quotidiani dell’ente come il trasporto di persone disabili, piccoli lavori di manutenzione, sorveglianza e molto altro. Dire loro “Ti aiutiamo a fermare il declino della tua comunità” senza modificare il circuito dei rapporti istituzionali che, quantomeno, ha contribuito a marginalizzarli non basta. Occorre un supporto attivo che affianchi i comuni interessati. Pensiamo a gruppi di lavoro misti decentrati (per Provincia o area vasta o per ambiti montani etc.) con lo scopo di:
- affiancare i comuni in questo progetto con il compito di rilevare le situazioni segnalate, raccogliere dati e informazioni propedeutiche al progetto, supportare i sindaci nelle negoziazioni con soggetti terzi (altri enti pubblici, istituzioni, istituti finanziari, privati).
- favorire l’incontro tra potenzialità dei luoghi e domande latenti che potrebbero essere intercettate dagli obiettivi del progetto.
- preparare programmi economico-finanziari con individuazione di risorse da attivare e piani di spesa e di rientro generati dalle attività messe in campo dai progetti.
- costituire un Osservatorio per il monitoraggio costante delle iniziative e rilevazione delle criticità su cui intervenire tempestivamente.
- costituire un repertorio delle iniziative per renderle note ed estendibili ad altri luoghi.

In altri termini, per passare da un provvedimento buono solo per le agenzie di stampa a uno utile per cambiare le cose occorre un forte e qualificato impegno organizzativo. L’iniziativa pubblica deve essere univoca, priva di ambiguità, abbandonando, per esempio, velleità di nuovi condoni e altre scelte contradditorie. La legge dice che Stato e regioni “possono” fare la differenza. Vedremo se sarà così.

Riferimenti

Qui è scaricabile il testo della legge. Qui potete riascoltare il podcast della puntata di Zona mista - un'interessante trasmissione di Radiopopolare - dedicata allo spopolamento dei paesi alpini.
Su eddyburg trovate diversi scritti di Franco Armino e un'intervista di Francesco Erbani.

la Repubblica, 19 luglio 2017 (c.m.c)
Benvenuti nella Regione Lazio, dove la libertà di mansarda è garantita a tutti ormai da otto lunghi anni. Per legge. Qui i sottotetti non rischiano certo di restare desolatamente vuoti o di essere relegati, ben che vada, a polverosi depositi di cianfrusaglie. Una miracolosa sanatoria regionale permette ai proprietari di trasformarli in abitazione, pagando semplicemente gli oneri di concessione edilizia.

E il bello è che il prodigio del condono infinito si è ripetuto ( per ora) quattro volte consecutive, poco importa se con una maggioranza di destra o di sinistra. L’ultima, giusto qualche giorno fa.

A partorire la prima sanatoria per le mansarde è il centrosinistra dell’ex governatore laziale Piero Marrazzo. Corre l’anno 2009 quando un bel giorno di aprile passa una legge regionale con il seguente titolo: “ Disposizioni per il recupero ai fini abitativi dei sottotetti esistenti”.
Il provvedimento stabilisce che « i volumi sovrastanti l’ultimo piano dell’edificio o di sue parti, compresi nella sagoma di copertura che, all’atto del rilascio del relativo titolo abitativo non siano stati computati come volumi residenziali» possono essere trasformati in abitazioni. A patto che l’edificio nel quale si trovano sia stato costruito in modo legittimo o condonato ( e ci mancherebbe altro) e purché ricorrano certe condizioni di altezze: da un metro e trenta a due metri e quaranta.
La giustificazione? Semplicemente grottesca. « L’obiettivo», c’è scritto nel primo articolo della legge, è « limitare il consumo di nuovo territorio attraverso un più efficace utilizzo dei volumi esistenti”. Nonché “ favorire la messa in opera di interventi tecnologici per il contenimento dei consumi energetici».
Com’è logico, trattandosi nei fatti di un condono, la cosa non può che riguardare unicamente i sottotetti “ esistenti alla data di entrata in vigore della legge”. Cioè, il 21 aprile 2009.
Passano poco più di tre anni e si arriva al 6 agosto 2012. Marrazzo se n’è andato da un pezzo, macinato dalla vicenda dei rapporti con transessuali. E al suo posto è arrivata Renata Polverini, a capo di una giunta di destra. Non sa che sta per partire la slavina dei milioni dei gruppi politici spesi per cenette a base di champagne, book fotografici, vacanze da sogno e fuoristrada per le nevi del Circeo, che presto travolgerà il consiglio e anche il suo governo regionale.
Ma c’è ancora tempo per recepire il piano casa voluto dal Cavaliere, che consente di aumentare del 20 per cento le cubature esistenti. E nelle pieghe di quella legge spunta di nuovo il condono dei sottotetti: vengono sanati tutti quelli realizzati dal 21 aprile 2009 al 31 dicembre 2011. La prima proroga passa fra gli sbadigli.
Due anni ancora, e salta fuori una proroga bis. Il 10 novembre 2014 alla Regione c’è di nuovo una maggioranza di centrosinistra, con una giunta presieduta da Nicola Zingaretti. Nessuno se la sente di tradire le mansarde. Così la sanatoria viene estesa ai sottotetti realizzati entro il 31 dicembre 2013, e con una piccola modifica. Cioè che il condono non vale solo per le mansarde recuperate “ a fini abitativi”, ma anche “ a fini turistico ricettivi”.
Si può forse discriminare chi nel sottotetto vuole farci, che so, un piccolo bed & breakfast? Con la fame di alloggi per turisti che c’è a Roma, poi?
Arriviamo così all’ 11 luglio 2017. Il consiglio regionale del Lazio approva in serata la legge sulla rigenerazione urbana, che fa esultare il presidente Daniele Leodori, democratico: « Così rimettiamo in moto l’economia del territorio senza aumentare il consumo del suolo » . Ma insieme a lui esultano anche i proprietari dei sottotetti che si vedono recapitare un regalino a quanto pare già previsto. Ovvero, la proroga ter della sanatoria per le mansarde. Valida, stavolta, per tutte quelle costruite entro il primo giugno 2017.
L’emendamento relativo da un consiglio ormai fiaccato da una lunghissima discussione sul resto della legge, porta in testa la firma di Gianfranco Zambelli: consigliere regionale del Partito democratico, dov’è planato al termine di alcuni travagli interiori scanditi da altrettanti cambi di casacca.
Partito da Forza Italia, eccolo a fine 2005 capogruppo dell’Udeur nel consiglio capitolino per assumere un annetto dopo perfino l’incarico di segretario romano del partito di Clemente Mastella. Un anno ancora, e ancora una conversione: stavolta al Pd, che rappresenta nella commissione urbanistica del Comune di Roma.
A Natale dello scorso anno Repubblica ha rivelato che tanto lui quanto l’ex vicepresidente Udc della Regione Lazio Luciano Ciocchetti avevano comprato un appartamento ( compreso di lavatoio, quello di Zambelli) nello stesso complesso dove Raffaele Marra, ex braccio destro di Virginia Raggi, risultava acquirente di un’abitazione con supersconto.
Venditore di quegli appartamenti, sempre Sergio Scarpellini: il costruttore e immobiliarista specializzato nell’affitto di palazzi per uffici al Parlamento e ad altre istituzioni, fra cui il Comune di Roma. Attualmente è sotto processo per corruzione insieme a Marra.

il manifesto, 21 giugno 2017 (c.m.c)

I parchi, ovvero le 27 aree protette nazionali e le 120 aree protette regionali – il polmone d’Italia – cambiano registro con una nuova legge quadro approvata ieri dalla Camera e quindi tornata in seconda lettura al Senato. Ma su questo cambiamento di pelle non c’è per niente accordo.

Le associazioni ambientaliste – non proprio tutte ma 12 sigle, le più grandi incluso Wwf, Lipu e Greenpeace – sono sul piede di guerra e hanno chiesto ai parlamentari di non votare la nuova legge per come è sortita dalla commissione. In più ieri a Palazzo Madama il testo emendato è stato approvato da una maggioranza azzoppata: 249 voti a favore, ma ben 115 contrari e 32 astenuti. A esprimere pollice verso non ci sono state solo le opposizioni (M5s, Sinistra Italiana e Lega) ma anche i bersaniani di Mdp, mentre Forza Italia si è astenuta. La legge, a giudizio anche dei suoi critici, non è interamente da buttare, anche perché l’esigenza di ammodernare la precedente normativa risalente al 1991 è largamente condivisa.

Ad esempio la nomina dei direttori dei parchi esclusivamente tra gli iscritti all’apposito albo professionale è considerata quasi universalmente corporativa e burocratica, da superare. I modelli gestionali vanno effettivamente resi in grado di implementare e ottimizzare le risorse trasferite dallo Stato, che sono considerevoli: circa 80 milioni di euro a ogni finanziaria, ma spesso non interamente utilizzate o non al meglio.

Ciò che però proprio non piace agli ambientalisti è il modello di governance e più in generale l’impianto «economicista» – una visione in cui il parco deve essere una risorsa economica più che un bene pubblico da tutelare – che si consoliderebbe nel disegno di legge con le modifiche parlamentari e governative apportate. Due i nodi: le royalties sulle attività economiche impattanti sull’ambiente – da una fonte di acque minerali fino alle trivelle della Val d’Agri – già presenti nell’area protetta e il «peso» dei rappresentanti delle categorie economiche locali nella gestione degli enti, che verrebbero così trasformati in una sorta di nuovo ente locale non elettivo.

La riforma enfatizza il ruolo delle royalties volendo, a parole, rinforzare l’autonomia gestionale del singolo parco – con anche la valorizzazione del proprio marchio, e relativa merchandising – ma nello stesso tempo si prevede che questi prelievi sul fatturato vengano pagati anche una tantum, istituendo di fatto al più un indennizzo che una penalità o una compensazione.

Quanto alla governance, finora le nomine di presidenti e direttori generali degli enti parco erano appannaggio del ministero dell’Ambiente, (i direttori scelti nell’albo).

Con la nuova legge l’albo non c’è più, il singolo presidente viene scelto sempre dal ministero ma «d’intesa» con la Regione competente, la quale deve sottoporre una terna di candidati. Mentre il direttore generale viene individuato da una commissione composta da un membro di scelta ministeriale e due nominati dal consiglio direttivo, che a sua volta è composto da 4 rappresentanti «nazionali» e 4 «locali». Ma all’interno del consiglio direttivo si introduce anche una quota di rappresentanza considerevole per il «mondo agricolo e dei pescatori».

Gli ambientalisti avevano invece proposto che la figura gestionale fondamentale del direttore generale venisse selezionata attraverso un concorso dirigenziale pubblico. Mentre così, senza nessun requisito richiesto, alla politica, probabilmente locale se non clientelare, vengono lasciate le mani del tutto libere.

sbilanciamoci.info, 9 giugno 2017 (c.m.c.)

Il 20 maggio 2017 è entrato in funzione il Decreto correttivo ed integrativo del Codice Appalti vigente, con la pubblicazione del Dlgs 56/2017 sulla Gazzetta ufficiale n.103 del 5 maggio 2017.

E’ stata una lunga gestazione, perché dopo pochi mesi dalla entrata in vigore del nuovo codice appalti ad aprile 2016, sono partite subito le polemiche per aver causato il blocco degli appalti, di essere troppo complesso, di avere un regime transitorio troppo breve: imprese, sindacati, concessionarie ed Enti Locali hanno chiesto fin da subito robuste modifiche.

Il nuovo testo approvato di recente ha complessivamente retto alla forza d’urto di chi voleva tornare ai vecchi sistemi, ma in diverse modifiche si leggono compromessi negativi ed arretramenti. L’appalto integrato, il subappalto, i lavori delle concessionarie autostradali, massimo ribasso, i poteri di Anac, l’estensione del regime transitorio, gli strumenti di tutela, sono stati tra i temi più controversi e dibattuti. Vediamo dunque alcune tra le principali modifiche.

Appalto integrato e ripristino dei vecchi progetti

Il nuovo correttivo introduce diverse eccezioni al divieto assoluto del Codice 2016 di utilizzare l’appalto integrato, cioè progettazione ed esecuzione congiunta che aveva prodotto progetti di scarsa qualità, più funzionali agli interessi dei costruttori che all’interesse pubblico. Con le integrazioni odierne, frutto di un compromesso, si potrà mandare in gara il progetto definitivo negli appalti ad alto contenuto tecnologico, per i beni culturali, per le manutenzioni. Inserita nelle modifiche l’allungamento della fase transitoria: tutti i progetti definitivi approvati entro il 19 aprile 2016 vengono salvati. Il periodo nel quale si potrà fare la gara sarà di dodici mesi: la finestra per gli appalti integrati si chiuderà quindi il 20 maggio del 2018. Si tratta di un arretramento della norma e resta poi da vedere in concreto quali saranno i progetti tirati fuori dai cassetti che andranno in gara nei prossimi mesi.

Il subappalto resta al 30%

L’impresa che si aggiudica l’appalto non potrà subappaltare ad altre imprese più del 30% del valore del contratto, come già avveniva prima e le regole saranno fisse per tutte le gare. Per i lavori sopra la soglia comunitaria di 5,2 milioni di euro e per quelli a rischio infiltrazione (noli a caldo e movimenti terra) qualunque sia l’importo, interviene l’obbligo di indicare con l’offerta una terna di subappaltatori disponibili e qualificati a eseguire le opere. Sul subappalto vi è stato un lungo braccio di ferro con ANCE, l’associazione dei costruttori, che ha invocato la liberalizzazione totale del subappalto secondo le Direttive Europee ed i sindacati, contrari ad eliminare la quota del 30%. I pareri del Parlamenti ed il Governo hanno scelto giustamente di confermare la quota, anche se questa previsione è già nel mirino di Bruxelles.

Cresce il massimo ribasso, più inviti nella trattativa privata
Sale da uno a due milioni la soglia di utilizzo del criterio del massimo ribasso con esclusione delle offerte anomale per assegnare le opere. Per arrivare fino alla soglia massima, l’appalto andrà assegnato con “procedura ordinaria” e sulla base di un progetto esecutivo, senza possibilità di modifiche del progetto da parte delle imprese che dovranno limitarsi a eseguire i lavori. Per la trattativa privata, sale da 5 a 10 il numero minimo di imprese da invitare alle procedure negoziate per i lavori di importo compresi tra 40mila e 150mila euro. E a 15 per le opere comprese tra 150mila euro e un milione. Infine i siti da bonificare vengono eliminati tra quelli ammessi a trattativa privata, per evitare che si lascino marcire i problemi per poi intervenire “d’urgenza” senza gara.

Meno trasparenza sotto 40mila euro

Per gli appalti, incarichi e consulenze fino a 40 mila euro si cancella l’obbligo di motivare la scelta dell’affidamento diretto ed il suggerimento di richiedere almeno due preventivi, come previsto dalle recenti Linee Guida approvate dall’Anac, l’Autorità Anticorruzione. Invece come richiesto da Comuni e Regioni, il correttivo archivia la proposta di Cantone per questi incarichi fiduciari affidati direttamente dalle Pubblica Amministrazione.

Autostrade, un anno in più per la trasformazione delle concessioni in house
Per le concessioni autostradali scadute, ci sarà un anno in più per portare a termine gli eventuali affidamenti in house, che quindi arriva fino ad aprile 2019. Inoltre con l’articolo 178 arriva la normativa che consentirà al MIT di assegnare le concessioni autostradali in house ad altre amministrazioni, con il controllo analogo di un Comitato appositamente costituito: due norme certamente pensate per le concessionarie AutoBrennero SpA ed Autovie SpA. Niente modifiche, dopo molte discussioni, per la percentuali di lavori che le concessionarie devono mettere a gara, che resta fissata all’80% mentre il restante 20% potrà essere realizzato con società in house. Ma va anche ricordato che questa previsione del Codice 2016 scatta ad aprile 2018 mentre ora la quota è ancora 60/40: c’è quindi ancora il tempo per modificare in peggio la norma come chiedono concessionari e sindacati.

Concessionari, si allentano i vincoli pubblici di controllo

Diversi articoli riferiti alle concessioni allentano il potere pubblico di intervento come nel caso dell’articolo 165 dove viene eliminata la previsione che se entro 12 mesi dalla firma del contratto non è perfezionato il contratto di finanziamento la concessione decade (il nuovo testo parla di 18 mesi e senza decadenza). O ancora all’articolo 176 dove vengono elencate le ragioni per la cessazione della concessione che si trasforma dal netto “cessa” in un più blando e discrezionale “può cessare” che aumenterà trattative e contenziosi. Infine si segnala sempre dell’articolo 176, il comma 5bis aggiuntivo di non chiara interpretazione e che ha il sapore di una proroga mascherata. Infatti si prevede che in caso di cessazione non dovuta ad inadempimenti del concessionario (per esempio una scadenza naturale) il concessionario ha “il diritto di proseguire nella gestione dell’opera, incassandone i ricavi da essa derivanti, sino all’effettivo pagamento delle suddette somme per il tramite del nuovo soggetto subentrante”.

Contributo pubblico al 49% nel project financing ai privati

Si tratta di un grave arretramento del correttivo con l’innalzamento dal 30% al 49% del tetto massimo per il contributo pubblico nelle opere finanziate con capitali privati. E’ una modifica che spazza via tutta la retorica sempre invocata che l’autofinanziamento è la soluzione per realizzare gli investimenti mentre in realtà si chiede sempre di più un robusto finanziamento pubblico, come conferma anche questa modifica del Codice. Pare molto critico del Consiglio di Stato su questa scelta perchè in contraddizione “con i criteri di ripartizione del rischio” mirati a ridurre “la compartecipazione pubblica” e perchè rivede in maniera radicale gli elementi che servono a pesare l’equilibrio economico finanziario della concessione.

Si riduce il potere di intervento per Anac, ma niente silenzio-assenzo
E’ la modifica a sorpresa che ha fatto sobbalzare Raffaele Cantone, perchè toglie il potere di “raccomandazione vincolante” di Anac. Infatti il correttivo cancella il comma 2 dell’articolo 211 del Dlgs 50/2016 sul precontenzioso, cioè la misura che autorizzava l’Anac a intervenire in tempo reale sulla gestione delle gare da parte delle stazioni appaltanti, intimando ai funzionari di correggere in corsa gli atti o le procedure giudicate illegittime, pena la minaccia di sanzioni fino a 25mila euro. Dopo le proteste di Cantone e le rassicurazioni del Presidente del Consiglio Gentiloni, la misura è stata recuperata, sia pure modificata nella direzione indicata dal Consiglio di Stato nel suo parere, con un emendamento alla “manovrina” all’esame del Parlamento. Il nuovo testo concordato con Cantone prevede che se Anac riscontra vizi ed illegittimità potrà richiamare la stazione appaltante ad adeguarsi al rispetto delle norme. Se si rifiuta allora Anac potrà ricorrere entro i 30 giorni successivi al giudice amministrativo che decide nel merito. Quindi Anac perde dei poteri ma si rientra più coerentemente nell’alveo del nostro sistema giuridico, come aveva anche richiesto il Consiglio di Stato nel suo parere.

Nel correttivo si elimina anche la norma che imponeva all’Autorità Anticorruzione di rispondere in trenta giorni alla richiesta di parere sulle varianti, facendo scattare, in caso contrario, una sorta di silenzio-assenso. Una precisa richiesta di Cantone, «perché la valutazione delle varianti prevede un esame molto complesso che presuppone peraltro una conoscenza approfondita del progetto». Per evitare una valanga di pareri positivi tramite silenzio assenso, il correttivo cancella questa previsione ed elimina ogni vincolo per i tempi di risposta.

Si estende il giro di vite sugli arbitrati

Si allarga in modo significativo la stretta sui compensi degli arbitri. Il correttivo ha imposto di applicare a tutti i nuovi arbitrati le regole più stringenti su nomine e compensi previste dal Codice 2016, senza scappatoie e colmando l’incertezza lasciata dalla prima versione del testo. Basterà che la procedura sia iniziata dopo l’entrata in vigore del Codice, anche se i relativi appalti sono stati banditi prima.

Costi trasparenti per manodopera e sicurezza
Più chiarezza tra costi della sicurezza e costi della manodopera: il correttivo punta a distinguere in maniera chiara la definizione dei due importi. Nei contratti di lavori e servizi la stazione appaltante, nel momento in cui determina l’importo posto a base d’asta, individua nel progetto i costi della manodopera. I costi della sicurezza saranno trattati a parte e dovranno essere scorporati dal costo complessivo. La distinzione è significativa perchè i costi della sicurezza non sono assoggettati, come è giusto, al ribasso d’asta.

Il General Contractor si applica per opere superiori a 100 milioni

L’istituto del General Contractor resta nel codice appalti ma avrà un ambito di azione ancora più limitato che in passato. Secondo la modifica decisa per l’articolo 195, le stazioni appaltanti non potranno più procedere ad affidamenti a contraente generale per contratti il cui importo non sia almeno pari o superiore alla somma di 100 milioni di euro, quindi solo le grandi opere. Modifica rilevante anche sull’albo dei collaudatori, che sarà tenuto dal MIT, che sarà l’unica strada per partecipare agli appalti affidati tramite contraente generale con il ruolo di collaudatore o direttore lavori. Nel decreto che regola l’albo andranno definiti anche «specifici requisiti di moralità, di competenza e di professionalità» dei professionisti che accedono agli elenchi. Norme giuste ovviamente anche se poi abbiamo visto che la corruzione si può annidare ovunque, purtroppo, Ministeri inclusi.

Modifiche peggiorative sulle procedure di tutela dei progetti
Nel Decreto Correttivo sono contenute tre modifiche sui progetti e le procedure di tutela: si stabilisce (art.27, comma 1bis) che anche in caso di annullamento, revoca o ritiro di un progetto, restano sempre valide le autorizzazione ottenute per la durata di cinque anni. Evidentemente c’è sempre qualche vecchio progetto sbagliato da ritirare fuori dai cassetti.
Secondo, all’art. 216 sul regime transitorio si stabilisce, come già aveva fatto con un parere ANAC, che le infrastrutture strategiche di cui è avviata la procedura di VIA alla data di entrata in funzione del Codice (19 aprile 2016) dovranno concludersi con le procedure semplificate della legge Obiettivo. La terza modifica riguarda la verifica dell’interesse archeologico (art.25) in cui viene inserito un nuovo decreto da emanare per ottenere speditezza ed efficacia e per applicare procedimenti semplificati e dai tempi certi“ che garantiscono la tutela del patrimonio archeologico tenendo conto dell’interesse pubblico sotteso alla realizzazione dell’opera”. Pessima definizione perché sembra di capire che tutelare il nostro patrimonio archeologico non equivalga a fare l’interesse pubblico! Inoltre nel medesimo articolo è modificato il comma 15 in cui si invoca l’applicazione del regolamento Madia di semplificazione per le grandi opere, che in pratica è una nuova Legge Obiettivo, ed è l’opposto di tutta la strategia annunciata dal Ministro Delrio per opere “utili, snelle e condivise”.

Infrastrutture: programmazione delle opere, progettazione e dibattito pubblico

Ed a proposito del superamento reale della Legge obiettivo resta confermato l’impianto del Codice 2016 (articoli 200-203) con la previsione di strumenti di revisione dei progetti, ricognizione e presentazione del Documento Pluriennale di Programmazione con gli interventi da realizzare, aggiornamento del Piano generale dei Trasporti e della Logistica, la gestione del regime transitorio. In riferimento a questo, il primo DPP è stato modificato dal correttivo e potrà essere presentato senza tutta la procedura di proposta di intervento da parte di Regioni ed Enti Locali e dovrà essere riferito a tutte le opere strategiche e non solo a quelle trasporti: questo perché il problema al MIT ed alla Struttura Tecnica di Missione è selezionare dalla sterminata lista e Obblighi Giuridicamente Vincolanti (OGV) della Legge Obiettivo, selezionando e facendo pulizia. Già l’Allegato Infrastrutture al DEF 2017 ha anticipato la strategia ma serve la presentazione del primo DPP che doveva già essere presentato ad aprile 2017, per superare davvero la Legge obiettivo.

Novità del correttivo anche sui livelli di progettazione (art.23) dove si prevede che il Progetto di fattibilità possa essere articolato in due fasi, ma ai soli fini di Programmazione del Piano Triennale, del Dibattimento Pubblico e dei Concorsi di Progettazione. Viene aggiunta la necessità di indicare le possibili soluzioni alternative progettuali sulla base di indicatori ambientali, economici, tecnici, di impatto sul consumo di suolo e la tutela del patrimonio, che dovranno far parte dello Progetto di fattibilità e poste alla discussione del Dibattimento Pubblico (art.22). Sul DP viene istituito un monitoraggio al MIT su tutte le esperienze effettuate. Ma comunque su DP e sui livelli di Progettazione servono i decreti e regolamenti attuativi che inoltre si dovranno raccordare con la procedura di VAS e di VIA. Valutazione di impatto ambientale di cui è in corso il recepimento della nuova Direttiva che si spera – dopo le proteste delle Associazioni ambientaliste ed i pareri del Parlamento – venga applicata adeguatamente sul progetto definitivo.

Salgono a 60 i provvedimenti attuativi del Codice

Infine va ricordato che per attuare il Codice Appalti – sia per il testo del 2016 e sia per le correzioni 2017 – servono 60 provvedimenti attuativi di varie istituzioni (ANAC, MIT, CSLP, Ministero Ambiente..). Di questi ne sono stati adottati 12 ma alcuni andranno già modificati alla luce del nuovo Decreto Legislativo correttivo Dlgs 56/2017. Un numero eccessivo, che pregiudica la funzionalità ed efficacia della nuove norme, ha scritto nel proprio parere il Consiglio di Stato.

Già sono partite discussioni ed interpretazioni su punti specifici, chiarimenti sul testo, difficoltà applicative: del resto sono abbastanza fisiologiche data la complessità ed estensione delle norme. Il lavoro quindi continua e sarà ancora lungo per ottenere una normativa efficiente a tutela della concorrenza e della trasparenza nel nostro Paese.

nemmeno coordinato con la classificazione e con la definizione degli interventi individuati in ambito edilizio-urbanistico». ilSole24ore, 1 maggio 2017 (c.m.c.)

Il nuovo regolamento sulle autorizzazioni paesaggistiche (Dpr del 13 febbraio 2017, n.31) per gli interventi di lieve entità ha individuato le opere che non necessitano del nulla osta e ampliato l’elenco di quelle per le quali è prevista una procedura semplificata, con l’obiettivo di ridurre gli adempimenti e semplificare i procedimenti autorizzativi.

Chi intende eseguire dei lavori deve però prestare attenzione al fatto che fra autorizzazione paesaggistica e titolo abilitativo edilizio non c’è una corrispondenza assoluta: non è cioè per nulla scontato che un intervento che non richiede più il nulla osta paesaggistico rientri anche fra le opere in edilizia libera.

IL Dpr 31/2017

Sono 31 i gruppi di interventi edilizi, di arredo urbano, di manutenzione di alvei e impianti vari, localizzati nelle aree vincolate di tutela del patrimonio culturale e del paesaggio, che possono essere realizzati senza l’autorizzazione paesaggistica. Il loro elenco è riportato in uno dei due allegati al Dpr 31/ 2017, che contiene il regolamento con il quale sono stati individuati sia gli interventi esclusi dall’autorizzazione (allegato A), che quelli la cui realizzazione è sottoposta all’autorizzazione paesaggistica semplificata (allegato B).

Con l’entrata in vigore, lo scorso 6 aprile, di questo nuovo regolamento, va in pensione il Dpr 139/2010, che ha regolato, fino a quella data, il procedimento semplificato di autorizzazione paesaggistica per gli interventi di lieve entità. L’emanazione di un regolamento per l’individuazione degli interventi per i quali non è necessaria l’autorizzazione ordinaria e per lo snellimento e la semplificazione dei procedimenti, è prevista dal Codice dei beni culturali (il Dlgs 42/2004).

Considerati anche i 42 raggruppamenti per i quali è sufficiente l’autorizzazione semplificata diventano 73 i “gruppi di opere” realizzabili nelle aree di tutela senza l’autorizzazione paesaggistica ordinaria.

Il numero degli interventi puntuali che può essere classificato di lieve entità è, però, molto più ampio. Per esempio, tra gli interventi sui prospetti e sulle coperture degli edifici, esclusi dall’autorizzazione paesaggistica, sono compresi la coibentazione degli edifici per migliorare la loro efficienza energetica, la manutenzione di balconi, terrazze o scale esterne, la sostituzione di lucernai, comignoli, parapetti; gli interventi di sistemazione delle aree di pertinenza degli edifici esistenti, per i quali occorre l’autorizzazione semplificata, comprendono le nuove pavimentazioni, gli accessi pedonali e carrabili, la realizzazione di rampe e di opere fisse di arredo.

I titoli abilitativi

Questa pluralità di lavori puntuali, che si riscontra in varie descrizioni degli interventi riportati negli elenchi dei due allegati del Dpr 31/2017, rende difficile stabilire una corrispondenza stretta e univoca tra il regime di autorizzazione paesaggistica, esclusione o semplificazione, e il tipo di titolo abilitativo richiesto per la realizzazione dell’intervento edilizio, e, cioè, se l’intervento può essere realizzato in edilizia libera oppure se serve la comunicazione di inizio lavori asseverata (Cila), la segnalazione certificata di inizio attività (Scia) o il permesso di costruzione. Vi sono interventi che possono essere realizzati con lo stesso titolo abilitativo, per non essendo esclusi dall’autorizzazione paesaggistica in determinati contesti, e avendo bisogno di quella semplificata in altre condizioni. Potrebbe essere questo il caso, per esempio, di alcune opere relative all’installazione di pannelli solari, oppure quello della realizzazione di alcuni interventi per il superamento delle barriere architettoniche.

Per abbinare autorizzazione paesaggistica e titolo edilizio occorre soffermarsi sulle caratteristiche dello specifico intervento.

Le opere escluse

Sugli aspetti tecnici di realizzazione degli interventi, l’articolo 4 del nuovo regolamento, prevede, limitatamente agli interventi e alle opere escluse dall’autorizzazione paesaggistica (quelli riportati nell’allegato A), che i piani paesaggistici possano dettare disposizioni e direttive per specificare, negli strumenti della pianificazione urbanistica comunale, le metodologie che devono essere applicate. Naturalmente, in attesa di indicazioni, da subito si applicano tutte le disposizioni del Dpr 31/2017.

Il rinnovo

Il procedimento di autorizzazione semplificato (previsto per gli interventi dell’allegato B) si applica pure alle richieste di rinnovo dell’autorizzazione paesaggistica, anche ordinaria rilasciata ai sensi dell’articolo 146 del Dlgs 42/2004. Devono però ricorrere diverse condizioni. La richiesta deve riguardare un’autorizzazione scaduta da non più di un anno e l’intervento almeno in parte non deve essere ancora realizzato; inoltre, il progetto per il quale si chiede il rinnovo deve essere conforme a quello originariamente autorizzato e alle altre eventuali prescrizioni.

. (segue)

Un decreto legislativo che sembra scritto da qualche lobby affiliata al potente Partito delle grandi opere (inutili, dannose, supercostose). Tale appare la proposta anonima, presentata, in un comunicato stampa del 10 marzo, dal Consiglio dei Ministri al fine di “efficientare" (sic) le procedure, di innalzare i livelli di tutela ambientale, di contribuire a sbloccare il potenziale derivante dagli investimenti in opere, infrastrutture e impianti per rilanciare la crescita (ovviamente) sostenibile”; proposta motivata come un adeguamento richiesto dalla direttiva 2014/52/UE.

Vediamo, invece, cosa si cela dietro al paravento dell’attuazione della direttiva, la quale non obbliga, ma consente solo delle possibilità in tutt’altro contesto. La Relazione, allegata al Decreto ora assegnato alle Commissioni Ambiente, Bilancio e Politiche dell’Unione Europea, è esplicita a questo proposito. Tutto si incardina su due possibilità che sono offerte ai proponenti di una grande opera da sottoporre a VIA. La prima è di presentare elaborati progettuali con un livello informativo e di dettaglio non più equivalente a quello del “progetto definitivo”, ma nella forma di "progetto di fattibilità" come definito dal Codice degli appalti.

Tuttavia gli estensori si devono essere accorti che i requisiti del “progetto di fattibilità”, formulati all’art. 23 del Codice, se seguiti correttamente, potrebbe essere troppo onerosi e lasciare troppi pochi margini alla discrezionalità del proponente e alla conseguente contrattazione tra poteri - opachi e lontani dai cittadini. Ed ecco che si provvede con una seconda possibilità offerta dal Decreto, quella di “aprire, in qualsiasi momento, una fase di confronto con l'autorità competente finalizzata a condividere la definizione del grado di dettaglio degli elaborati progettuali necessari allo svolgimento della procedura.” In parole povere: quando ci pare, possiamo metterci d’accordo su come deve essere documentato e approfondito il progetto di fattibilità.

Vi sono due altri provvedimenti, sempre nella linea di tagliare fuori ogni possibile opposizione, soprattutto se locale o dal basso: il primo è l’eliminazione della fase di consultazione del pubblico nella procedura di Verifica di assoggettabilità delle opere a VIA; il secondo è la riduzione dei tempi per la conclusione dei procedimenti, che ora diventano “perentori”, compreso il ricatto ai dirigenti responsabili dell’iter procedurale che ne risponderanno da un punto di vista disciplinare.

C’è di più: per “efficientare” le procedure il decreto rimodula (un eufemismo) le competenze normative delle Regioni, “alle quali viene attribuito esclusivamente il potere di disciplinare l'organizzazione e le modalità di esercizio delle proprie funzioni amministrative”. Anche se con una formulazione indiretta, sembra che il Consiglio dei Ministri e gli anonimi proponenti, scontenti del risultato del referendum del 4 dicembre 2016, abbiano deciso di provvedere con un decreto legislativo: le Regioni sono esautorate dalle loro competenze, sancite dalla Costituzione.

Sempre nella stessa linea, si propone di costituire un “Comitato tecnico” formata da 30 esperti che dovrebbe supportare la Commissione VIA (evidentemente fatta di inesperti o, forse, troppo poco malleabile da parte del potere politico) e di applicare, su semplice richiesta del proponente, la nuova normativa anche ai procedimenti già in corso. Un esempio potrebbe essere il progetto del nuovo aeroporto di Firenze, su cui la VIA ha espresso un parere positivo, ma con oltre 140 prescrizioni che il Ministro Galletti non rende pubbliche, né sottoscrive con la sua firma.

Quanto agli effetti positivi, la Relazione si limita a dire che “il provvedimento consentirà, in linea con la politica di semplificazione del governo, di dare risposta alle numerose istanze provenienti dagli operatori economici.

Il significato strategico del Decreto legislativo proposto è evidente. Si vuole che le procedure di Valutazione dell’Impatto Ambientale, lo screening decisivo per l’avvio della realizzazione di una grande opera, siano sottratte a ogni forma di partecipazione, che il grado dettaglio del progetto presentato sia puramente discrezionale e che il tutto si svolga come contrattazione tra governo, politici e imprese proponenti. Se già ora le procedure VIA sono soggette a indebite interferenze della politica, ora, non contenta, la politica vuole sancire la propria esclusiva competenza, a scapito di tutto ciò che può tutelare gli interessi dei cittadini, il paesaggio, l’ambiente. D’altronde, le vicende in corso suonano come campanelli di allarmi per il partito delle grandi opere. Alcuni progetti, giudicati strategici, sono osteggiati da Regioni, (come il gasdotto che ferirà la Puglia o le trivellazioni marine libere) o da enti locali (come la Provincia di Grosseto e un gruppo di Comuni, nel caso dell’autostrada tirrenica); inoltre è sempre più diffusa, forte, argomentata tecnicamente, l’opposizione di comitati alle tante opere inutili in progetto o in corso.

Vi è un ulteriore conseguenza in questo pericoloso tentativo di depotenziare le procedure VIA e renderle soggette al potere politico. Un progetto lacunoso e mal fatto, approvato in forma preliminare, implica numerose correzioni e integrazioni successive, nel progetto definitivo, in quello esecutivo, ma soprattutto in corso d’opera. In questo modo, come avviene per “prassi consolidata”, le imprese possono aggiudicarsi appalti a costi concorrenziali, sapendo di poterli moltiplicare nel corso della realizzazione, oltretutto fuori di ogni controllo. E’ noto che sono questi costi, triplici a dir poco rispetto la media europea, ad alimentare, per tutti i rami, il partito delle grandi opere e la corruzione diffusa.

Rimane un interrogativo: come si comporteranno le forze politiche che si dichiarano di sinistra (in particolare i fuoriusciti dal PD) quando il decreto sarà discusso nelle commissioni ed, eventualmente, in parlamento? E ancora: si opporranno i Governatori, quando consultati nella conferenza Stato-Regioni? Questo ci aiuterà a capire cosa significhi “sinistra” per molti protagonisti della politica italiana, se nelle parole o nei fatti.

Millennio urbano, 24 marzo 2017 (m.c.g.) con riferimenti

La sentenza del Consiglio di Stato n. 2921 del 30.6.2016 e la correlata decisione del TAR di Milano del febbraio 2015 hanno annullato parti rilevanti del piano generale di un comune per non avere tenuto adeguatamente conto delle indicazioni del piano territoriale provinciale. La sentenza tocca alcuni aspetti da sempre controversi, inerenti: il valore delle disposizioni non prescrittive dei piani di area vasta, la necessità di motivare le scelte assunte quando ci si discosti da tali disposizioni, la necessità per la pianificazione comunale di concorrere alla realizzazione degli obiettivi della pianificazione sovracomunale. Entrando nello specifico:

Il comune in questione prevedeva un incremento di consumo di suolo del 13% rispetto all’urbanizzato esistente, valore palesemente più elevato di quanto consentito dal PTCP (massimo 1% trattandosi di zona già oggi molto densamente urbanizzata). Anche se secondo la legge regionale il limite fissato dal piano sovracomunale non è prescrittivo, quindi vincolante per il comune, la sentenza afferma che lo scostamento doveva essere motivato dal comune, facendo riferimento a dati e analisi oggettivi. La provincia svolge dunque la funzione di coordinamento territoriale utilizzando il complesso delle disposizioni del PTCP, sia quelle prescrittive che quelle di indirizzo. Una considerazione che sembra ovvia, che finalmente fa luce su una prassi che si era invece consolidata negli anni, da parte dei comuni, di considerare i PTCP degni di attenzione solo per i pochi temi prescrittivi per legge.

Il piano comunale deve nella sua parte strutturale affrontare e declinare le indicazioni della pianificazione provinciale, dando indicazioni organiche ai successivi interventi attuativi. Nel caso specifico si trattava delle indicazioni dei piani regionale e provinciale relativi all’attuazione del progetto di rete ecologica. Non possono essere rinviate alla pianificazione attuativa dove rischierebbero di disperdersi in interventi frammentari (come faceva il piano comunale censurato, ma che era purtroppo diventata prassi in molti strumenti urbanistici).

La VAS del piano comunale non può omettere il confronto tra opzioni alternative strategiche e la valutazione degli effetti cumulativi delle azioni di piano. Viene affermata la dignità della VAS come strumento di conoscenza e supporto alle decisioni, e viene in sostanza nuovamente richiamata la necessità di affrontare nella parte strutturale del piano comunale le questioni ambientali, molte delle quali sono peraltro oggetto di disposizioni nei piani di area vasta.

Queste pronunce ricordano l’esistenza di due livelli di pianificazione, comunale e sovracomunale, che sono distinti ma anche complementari, che necessitano di essere tra loro tenuti in un continuo rapporto dialettico. Il comune è chiamato a concorrere alla realizzazione degli obiettivi sovracomunali, che il PTCP esplicita sia attraverso disposizioni prescrittive che di indirizzo (1). Sono ora più chiari, grazie a queste pronunce, i riferimenti utili per circoscrivere l’ambito di discrezionalità che esiste nel comma 1 dell’art 118 della Costituzione, che è stato reso ancora più incerto dall’arrivo degli amministratori comunali negli organi provinciali (2). Per mantenere il costruttivo confronto dialettico si deve trovare il modo di evitare il cortocircuito decisionale tra le due distinte cariche istituzionali di amministratore comunale e provinciale.

L’amministratore comunale si occupa di funzioni di prossimità nella sede municipale, ma deve trasferirsi nel palazzo della provincia per esercitare le funzioni di area vasta. Bisogna fare emergere e rafforzare le differenze di contesto, che non riguardano evidentemente solo l’edificio fisico, ma anche le strutture tecnico amministrative, gli statuti e i regolamenti. Non è facile, il percorso è molto stretto, insidioso, e in salita, ma fino a che non si scoprano strade alternative (sempre che esistano) non si può fare a meno di percorrerlo, se si vuole che le politiche di area vasta abbiano ancora un senso.

La Legge Delrio definisce gli indirizzi generali per la riorganizzazione del livello intermedio, ma lascia ai singoli enti ampia flessibilità interpretativa, e possibilità attraverso gli statuti di potenziare la capacità attuativa, per esempio organizzando in modo più efficace le attività degli organi politici e delle strutture tecniche. Il modo in cui la legge ripensa gli organi fornisce lo spunto per superare la separazione in settori che si era nel passato cristallizzata attorno alla tradizionale organizzazione per assessorati, con conseguenze soprattutto nelle materie, come il governo del territorio, dove un approccio interdisciplinare e una visione trasversale sono essenziali.

Gli uffici possono essere rafforzati nella loro rappresentanza esterna, delegando loro pareri e autorizzazioni. Per esempio il parere sui piani comunali potrebbe essere emesso direttamente dal dirigente o responsabile competente riconducendo a materia tecnica l’espressione di compatibilità (cosa che peraltro già avviene in alcune, anche se ancora poche, province). Ricondurre l’istruttoria di compatibilità in un ambito più tecnico, meno discrezionale, aiuterebbe a governare quegli aspetti di area vasta che richiedono un’adeguata distanza, nel senso di autonomia, rispetto agli interessi locali.

Si potrebbe più facilmente distinguere tra tutela e conformazione del suolo. La tutela della risorsa scarsa è tema prima di tutto ambientale, connessa con la competenza esclusiva assegnata dalla Costituzione allo Stato (3), e quindi con le leggi nazionali e con i limiti previsti dai trattati internazionali sulla sostenibilità. Ricondurla ad un ambito decisionale più tecnico aiuterebbe a mantenerla distinta dalla conformazione del suolo, più intimamente connessa con i poteri discrezionali degli amministratori comunali, e più vulnerabile alle pressioni locali.

Gli amministratori comunali dentro gli organi provinciali rappresentano prima di tutto i territori di provenienza, prima anche degli schieramenti politici. Nei nuovi enti intermedi sono i territori a confrontarsi, allearsi, eventualmente anche contrapporsi, sulla base dell’appartenenza ad ambiti omogenei nelle caratteristiche geografiche, nelle problematiche esistenti, negli interessi convergenti e negli obiettivi perseguiti. Così dovrebbe essere secondo il modello organizzativo introdotto dalla Legge Delrio, una della innovazioni più interessanti della legge, ma ancora inattuata.

Fino ad oggi negli statuti e nella pratica quotidiana si è ritenuto più semplice riproporre le previgenti modalità di funzionamento, anche riproducendo artatamente quanto cancellato dalla norma, come le vecchie giunte. Ma negli organi ad elezione indiretta la contrapposizione tra maggioranza e minoranza politica non ha più ragione di essere, o quantomeno non dovrebbe più essere determinante nel dettare l’ordine del giorno dei lavori consiliari.

Si sta rischiando di appesantire l’azione delle province invece di renderla più fluida, come dovrebbe invece essere secondo le intenzioni alla base della legge. Vantaggi in termini di efficacia si otterrebbero se le funzioni di linea venissero affidate ai dirigenti, orientamento già previsto dalle leggi degli anni Novanta ma mai completamente attuato, mentre i consiglieri potrebbero concentrarsi sugli obiettivi più strategici e trasversali, attraverso specifiche deleghe a progetto (4). I consiglieri continuano invece ad essere delegati per settori tematici, come accadeva per i vecchi assessorati.

Se l’articolazione per settori delle deleghe politiche ha già in precedenza mostrato di essere inefficiente, ha ancora meno senso oggi che i consiglieri delegati non hanno il tempo per seguire i lavori della provincia con l’assiduità necessaria. Potrebbero invece più utilmente presidiare obiettivi strategici trasversali alle funzioni di linea, che necessitano di essere guidati e monitorati per assicurare il raggiungimento dei risultati previsti in tempi compatibili con la molto più breve durata del mandato amministrativo.

Dal Decreto Salva Italia del dicembre 2011 la pianificazione di area vasta è sostanzialmente bloccata, in attesa di conoscere il destino delle province. La Legge Delrio ha confermato la pianificazione tra le funzioni della provincia, ma ha profondamente modificato la natura dell’ente intermedio introducendo gli organi ad elezione indiretta. I primi tre anni di applicazione della legge ne hanno evidenziato diversi limiti, ma esistono anche opportunità ad oggi poco esplorate. Archiviato il referendum è ora tempo di farle emergere, e ritornare a ragionare e decidere sui problemi di area vasta, che nel frattempo non hanno smesso di crescere diventando sempre più critici.

(1) Si richiama l’art 19 c.1 della Legge 135/2012 dove tra le funzioni fondamentali dei comuni sono previste: “la pianificazione urbanistica ed edilizia di ambito comunale nonché la partecipazione alla Pianificazione territoriale di livello sovracomunale”.
(2) Sulla discrezionalità nel comma 1art 118 Cost. si rinvia ai ragionamenti svolti nella prima parte di questo scritto, pubblicata su Millennio Urbano dell’11 febbraio 2017
(3) “tutela dell’ambiente, dell’ecosistema e dei beni culturali”, tra le competenze esclusive dello Stato elencate all’art 117 Cost., comma 2 lett s)
(4) Se si va oltre il concetto di una contrapposizione politica tra maggioranza e minoranza, le deleghe di supervisione su obiettivi strategici potrebbero essere assegnate a tutti i consiglieri e non solo a quelli collegati con la lista vincitrice delle elezioni.

Riferimenti

La prima e la seconda parte del saggio, sono raggiungibile in eddyburg:Autonomia, discrezionalità e funzioni fondamentali e Tra conformazione della proprietà e tutela dei beni comuni

il manifesto, 10 marzo 2017. Con riferimenti

La giunta dell’Emilia-Romagna il 27 febbraio ha deliberato il disegno di una nuova legge urbanistica regionale, proponendolo all’approvazione dell’Assemblea legislativa.

Secondo l’assessore alla programmazione territoriale Raffaele Donini, che l’ha presentata, la nuova legge sarebbe fondamentale per affermare il principio del consumo di suolo a saldo zero, promuovere la rigenerazione urbana e la riqualificazione degli edifici, semplificare il sistema di disciplina del territorio, garantire la legalità. Sono slogan che mascherano l’obiettivo essenziale del disegno di legge, ovvero l’impianto di un regime privilegiato a favore delle iniziative immobiliari private.

Proclamando risparmio di suolo e qualificazione urbana, la legge va in senso opposto. Il limite del tre per cento posto all’espansione dei territori urbani, già in sé molto elevato, è aggiuntivo, non alternativo all’ulteriore occupazione di suolo che i piani urbanistici ammettono. E l’«addensamento» indiscriminato, concepito e ribadito come unico modo della rigenerazione urbana, non promette qualità, ma ecomostri.

La realizzazione di nuovi insediamenti residenziali, produttivi, commerciali, e le operazioni di addensamento e rigenerazione urbana mediante la demolizione e ricostruzione di edifici o di interi isolati, sarebbero esenti da qualsiasi condizionamento e disciplina urbanistica cogenti, e interamente rimesse ad «accordi operativi» congegnati a esclusivo vantaggio della parte privata.

Ai comuni sarebbe tassativamente vietato disporre una disciplina urbanistica cogente per i nuovi insediamenti e per la «rigenerazione» di parti urbane.

Esautorati dai poteri di pianificazione urbanistica e obbligati a raggiungere l’accordo con i privati entro scadenze brevi e perentorie, i comuni non avrebbero modo di impedire né selvagge intensificazioni in aree urbane già congestionate, né lo sparpagliamento di strutture commerciali, stabilimenti industriali, insediamenti residenziali attorno ai centri urbani. E per di più sarebbero defraudati di contributi oggi dovuti per questo genere di iniziative dai privati proprietari, che la proposta di legge intenderebbe invece esonerare, in tutto o in parte secondo i casi.

Le implicazioni per le centinaia di comuni di minore dimensione nella nostra regione, e per sistemi insediativi policentrici o diffusi, come nelle realtà montane, sono totalmente ignorate.

Sostanzialmente invariata resterebbe invece la condizione delle trasformazioni diffuse del patrimonio edilizio esistente. L’adeguamento di abitazioni, capannoni, uffici e negozi alle esigenze di famiglie e attività economiche resterebbe soggetto alle consuete e non sempre razionali limitazioni disposte dalla disciplina urbanistica ed edilizia, e ai consueti oneri.

L’autentico intento dalla proposta legge sta dunque nell’impianto di un doppio regime urbanistico, in cui le iniziative immobiliari poste in atto da imprese di costruzione e promotori godrebbero di privilegi e arbitrio inusitati, lasciando le esigenze di famiglie e attività economiche soggette ai vecchi dispositivi, del cui rinnovamento è in certa misura avvertita la necessità, ma non sono nemmeno intravisti i modi.

Con queste finalità il disegno di legge non esita a porsi in frontale contrasto con l’ordinamento nazionale, e violare con ciò la Costituzione. La diffusione di leggi analoghe in altre regioni andrebbe a soverchiare i fondamentali istituti di tutela e disciplina del territorio nel nostro paese, dalla periferia riuscendo in ciò che ripetuti tentativi parlamentari hanno fallito.

Non serve una nuova legge urbanistica regionale. La legge 20/2000, dall’origine mal compresa, peggio attuata e poi variamente pasticciata, ha certamente bisogno di una robusta rielaborazione, ma per fermare il dispendio di suolo e qualificare il territorio, in particolare quello urbano, servono buone politiche di cui i comuni siano attori principali, con rinnovati strumenti e nel quadro di solidi riferimenti nel piano territoriale regionale e nei piani di area vasta. La consegna del territorio agli interessi della speculazione fondiaria va in senso del tutto opposto.

***Firmatari: Ilaria Agostini, Pier Giovanni Alleva, Rossanna Benevelli, Jadranka Bentini, Antonio Bonomi, Paola Bonora, Sergio Caserta, Piero Cavalcoli, Pierluigi Cervellati, Mauro Chiodarelli, Vezio De Lucia, Paolo Dignatici, Marina Foschi, Mariangiola Gallingani, Michele Gentilini, Giulia Gibertoni, Giovanni Losavio,Tomaso Montanari, Ezio Righi, Giovanni Rinaldi, Piergiorgio Rocchi, Edoardo Salzano, Maurizio Sani, Sauro Turroni, Daniele Vannetiello

Riferimenti

Una prima puntuale ed ampia analisi critica del progetto di legge è contenuta nel documento della sezione emiliano-romagnola di Italia nostra, che trovate qui in eddyburg. Vi segnaliamo anche, sempre su eddyburg, la lettera aperta ai governanti della Regione E-R, e gli articoli di Enzo Righi, di Ilaria Agostini e di Giovanni Lo Savio, scritti per i nostri frequentatori, nonchè i seguenti articoli: Un esercizio di filologia urbanistca, di Ilaria Agostini, Demolizione e ricostruzione e di Paola Bonora.

"Pianificazione di area vasta: come orientarsi dopo il referendum? Millennio urbano, 26 febbraio 2017

Pianificazione di area vasta: come orientarsi dopo il referendum?
2. Tra conformazione della proprietà e tutela dei beni comuni

Il buon governo del territorio esige di trattare i piani nei diversi livelli istituzionali come strumenti tra loro integrati, non come entità separate a sé stanti. Ma richiede anche di mantenere una chiara distinzione tra la funzione di pianificazione urbanistica ed edilizia comunale e la funzione di pianificazione territoriale di livello sovracomunale, evitando di fonderle in un tutt’uno indistinto.

Nel furore per la semplificazione, che domina oggi le agende politiche di qualunque colore, separazione e distinzione rischiano di essere assunte come sinonimi. La stessa legge Delrio ne fornisce esempio, facendo passare la credenza che una semplificazione possa in modo naturale derivare dalla riduzione dei livelli di governo da 4 a 3. Non tiene così conto che annullando il livello intermedio (la provincia), che è snodo e collegamento tra i livelli regionale e comunale, il risultato potrebbero essere opposto, di maggiore complessità e confusione.

La semplificazione non consegue dalla mera riduzione del numero dei livelli di governo, bensì dalla realizzazione di processi decisionali più lineari, determinabili nei tempi, chiari e affidabili nello svolgimento e negli esiti. Potrebbe anche in parte derivare dalla riduzione del numero di livelli istituzionali, ma il livello da cancellare dovrebbe essere scelto con attenzione. In ogni caso risultati molto più incisivi si otterrebbero con la riorganizzazione delle modalità di raccordo tra i livelli esistenti, e l’accorpamento degli enti che sono troppo piccoli e inadeguati per svolgere le funzioni fondamentali previste dalle leggi.

La riforma della costituzione non si è completata, ma la Legge Delrio, con l’inserimento degli amministratori comunali negli organi della provincia e della città metropolitana, ha portato molto avanti il processo, probabilmente oltre il punto di non ritorno, con il concreto rischio di annichilire il livello intermedio, fagocitato da quello comunale. La riforma è coerente con una provincia destinata ad ampliare la propria funzione di servizio di supporto tecnico e amministrativo dei comuni, come in effetti la legge auspica, ma per la quale non prevede adeguati strumenti attuativi. Le province sono tuttavia chiamate a svolgere anche funzioni di area vasta, come la pianificazione territoriale di coordinamento, che necessitano di un adeguato grado di autonomia rispetto agli interessi locali.

Il comune deve partecipare alla pianificazione territoriale sovracomunale, è un diritto ma anche un dovere, non può sottrarsi all’obbligo di contribuire al raggiungimento degli obiettivi sovracomunali (1). Agendo all’interno degli organi della provincia la partecipazione è ancora più diretta, e in via teorica più efficace se si riesce ad evitare di cortocircuitare e bruciare ogni distinzione tra comunale e sovracomunale. E’ necessario a tale fine comprendere bene come il sovracomunale si caratterizzi, quali siano gli aspetti distintivi rispetto al comunale. Una possibile strada potrebbe partire dal ragionare sulle diverse competenze, e dal riscontro che queste potrebbero trovare nell’organizzazione dello spazio geografico. Vediamo come nelle righe che seguono.

Grazie alle direttive internazionali, e anche al dibattito di questi anni sul consumo di suolo, alcune delle norme più recenti hanno iniziato a riconoscere e considerare il suolo tra i beni comuni. Lo stesso diritto amministrativo si sta evolvendo; accanto alla conformazione dei beni privati sta recentemente acquisendo sempre più riconoscimento la funzione sociale della proprietà di cui all’art 42 Cost. e quindi la tutela dei beni comuni (2).

Passando alla disciplina di pianificazione, anche qui sta sempre più emergendo una distinzione, tra conformazione degli usi del suolo e consumo della risorsa suolo, dove quest’ultimo è tema sovracomunale, da regolare nei piani di area vasta per garantirne una visione unitaria. Il consumo di una risorsa scarsa e non rinnovabile interessa la “tutela dell’ambiente, dell’ecosistema e dei beni culturali”, competenza esclusiva dello Stato (art 117 Cost. c. 2, lett. s).

Alcuni dei piani territoriali provinciali più innovativi (3) non si limitano a regolare il solo consumo di suolo, ma lo inquadrano in una più generale strategia di contenimento del consumo di risorse scarse e non rinnovabili, tra le quali: l’acqua, l’energia da fonti fossili, la qualità dell’aria. Dove non esistono norme nazionali e regionali i riferimenti per limitare i consumi possono essere trovati nelle convenzioni internazionali. In alcune regioni le norme hanno inoltre messo in evidenza che anche la tutela del comparto produttivo agricolo richiede una visione unitaria sovracomunale, propria degli strumenti di area vasta.

La distinzione introdotta in queste righe potrebbe avere un parallelo e speculare riscontro nello spazio geografico, dove in modo più diretto possono intervenire gli strumenti di pianificazione territoriale. La legge urbanistica nazionale del 1942 all’articolo 7 afferma che il piano regolatore generale del comune, ente esponenziale della propria comunità, deve interessare la totalità del territorio amministrato, per rappresentare e contemperare in modo organico tutti gli interessi, sia privati che pubblici. Tuttavia in alcuni casi la discrezionalità decisoria del singolo comune può comportare effetti rilevanti sui comuni confinanti o sul più ampio ambito di area vasta. Pur senza venire meno a quanto afferma l’articolo 7 della LUN, la discrezionalità del singolo comune deve, quando necessario, essere armonicamente rapportata con analoghi interessi delle altre comunità territoriali (4).

Recentemente alcune norme regionali hanno delineato una modalità operativa per risolvere queste potenziali situazioni di conflitto, che è basata sul disegno del perimetro del tessuto urbanizzato e sulla definizione di due distinti regimi di intervento dentro e fuori tale perimetro. All’interno ha priorità la competenza urbanistica comunale, anche se non in via assoluta, in quanto taluni interventi di recupero e rigenerazione urbana possono avere effetti sovracomunali.

All’esterno del perimetro la competenza comunale deve essere contemperata in modo equilibrato con gli interessi sovracomunali afferenti alla pianificazione di area vasta. Un eccessivo schematismo va ovviamente evitato: la distinzione non deve, come già detto, diventare separazione. Al comune non può essere sottratta la possibilità di intervenire sull’intero suo territorio, ma allo stesso tempo all’esterno del perimetro priorità potrebbe essere data a quegli aspetti tematici che necessitano di una visione unitaria, di area vasta, come quelli ambientali e agricoli. In aree ad intensa urbanizzazione, dove le interazioni reciproche tra comuni sono molto più intense, la priorità potrebbe essere ampliata anche ad altri temi, infrastrutturali e insediadiativi.

Nella legge Toscana sul governo del territorio (LR 65-2014, articolo 25), e in alcuni dei piani provinciali più innovativi, il consumo della risorsa suolo esterna al perimetro viene considerato come eccezione, che il comune deve motivare adeguatamente, in apposita conferenza di copianificazione con gli enti di area vasta e i comuni limitrofi, a fronte di esigenze che non possono essere soddisfatte da interventi rigenerativi interni al perimetro. Soluzioni analoghe sembrano gradualmente guadagnare credito anche nelle più recenti proposte di modifica alle norme sul governo di territorio di altre regioni, come la Lombardia e l’Emilia-Romagna.

Le modalità sopra descritte di tutela degli aspetti sovracomunali derivano da ragionamenti maturati nelle discipline del diritto e dell’urbanistica, ma possono trovare utile applicazione all’interno delle nuove province e delle città metropolitane. Mantenere una chiara distinzione tra comunale e sovracomunale è essenziale per il buon funzionamento degli organi dell’ente intermedio, dove le decisioni discrezionali degli amministratori comunali potrebbero interferire con le questioni di area vasta. Rimane da capire, ma ci torneremo sopra presto, come la struttura provinciale possa essere riorganizzata per mantenere viva ed efficace questa distinzione nell’operatività quotidiana.

Riferimenti

La prima parete del saggio, dal titolo "Autonomia, discrezionalità e funzioni fondamentali" è raggiungibile in eddyburg qui

lavoce.info, 21 febbraio 2017 (c.m.c.)

Cosa sono gli oneri di urbanizzazione

Dal 2018 i sindaci non potranno più utilizzare gli oneri di urbanizzazione per ripianare i bilanci comunali. Lo prevede la legge di stabilità per il 2017.
Chi vuole costruire un nuovo edificio (cambiarne la destinazione d’uso urbanistico o ampliarlo) deve contribuire alle spese che il comune sostiene (o ha sostenuto in passato) per dotare la zona di strade, parcheggi, acquedotti, fognature, infrastrutture degli altri servizi a rete, spazi di verde attrezzato (urbanizzazioni primarie) e di scuole, palestre e campi da calcio, luoghi di culto, mercati rionali e altre attrezzature (urbanizzazioni secondarie). In sostanza, i privati devono concorrere al finanziamento degli investimenti per le infrastrutture pubbliche che valorizzano e rendono più vivibili le loro proprietà.

L’ammontare degli oneri di urbanizzazione (e del contributo di costruzione) è commisurato alla dimensione dell’intervento e può variare in base alla destinazione d’uso dell’immobile e alla dimensione demografica del comune. L’articolo 12 della legge 10/1977 (la legge Bucalossi sull’edificabilità dei suoli) vincolò i proventi, e quelli derivanti dalle sanzioni sulle violazioni delle norme sull’edilizia, esclusivamente alla realizzazione delle opere di urbanizzazione, al risanamento dei complessi edilizi nei centri storici e all’acquisizione di aree sulle quali realizzare anche programmi di edilizia economica e popolare, i famosi Peep.

Un finanziamento per la spesa corrente

Il vincolo di destinazione degli oneri di urbanizzazione è cessato con l’entrata in vigore del testo unico sull’edilizia (Dpr 380/2001), che ha abrogato l’articolo 12. In seguito, la legge finanziaria per il 2008 ha autorizzato i comuni a impiegare fino al 50 per cento di quegli introiti per finanziare la spesa corrente e un altro 25 per cento per la manutenzione ordinaria del verde, delle strade e del patrimonio comunale.

Così è stato fino a tutto il 2015, quando il governo Renzi, per il 2016 e il 2017, ha dato ai sindaci la possibilità di elevare la percentuale fino al 100 per cento (includendo, tra quelle finanziabili, anche le spese per la progettazione delle opere pubbliche), potendo, ovviamente, continuare a decidere di destinare il 50 per cento alla spesa corrente.

Secondo l’Ance (Associazione nazionale costruttori edili), che è contraria a questo loro utilizzo, tra il 2008 e il 2015, i comuni hanno impiegato 8,1 miliardi di euro provenienti da oneri per pagare stipendi, acquistare beni di cancelleria, erogare sevizi e per altre poste di spesa corrente. Ai sindaci, in sostanza, è stata data la possibilità di impiegare somme rilevanti provenienti dagli oneri di urbanizzazione per compensare i tagli ai trasferimenti statali.
In questo modo, però, gli amministratori comunali hanno trovato una fonte di entrate che diventa tanto più consistente quante più case, uffici e capannoni si costruiscono, anche se la loro offerta eccede la domanda effettiva. Oltre che essere un incentivo diretto, la possibilità di destinare a spesa corrente il 50 per cento degli oneri ha anche un effetto moltiplicatore indotto dell’offerta.

Le zone destinate alla costruzione degli immobili devono essere, naturalmente, dotate dell’insieme delle urbanizzazioni la cui realizzazione richiede investimenti pari almeno all’intero importo degli oneri; compresa, quindi, la parte di essi tramutata in spesa corrente. Per far quadrare il cerchio, i comuni, in genere, concordano con gli operatori che realizzano gli interventi edilizi, la concessione di diritti edificatori aggiuntivi, per equilibrare, economicamente, il pagamento di oneri extra rispetto alle loro tariffe ordinarie.

Dal 2018 destinazione vincolata

Il comma 460 dell’articolo 1 della legge 232/2016 dovrebbe ostacolare questo meccanismo di amplificazione della produzione edilizia. Elenca dettagliatamente, infatti, le opere alla cui realizzazione devono essere destinati “esclusivamente e senza vincoli temporali” gli oneri di urbanizzazione. La lista comprende la realizzazione e la manutenzione ordinaria e straordinaria delle opere di urbanizzazione, il risanamento di complessi edilizi compresi nei centri storici e nelle periferie degradate, interventi di riuso e di rigenerazione edilizia, interventi di demolizione di costruzioni abusive, acquisizione e realizzazione di aree verdi destinate a uso pubblico, interventi di tutela e riqualificazione dell’ambiente e del paesaggio, interventi volti a favorire l’insediamento di attività di agricoltura nell’ambito urbano.

La possibilità di destinare le entrate da oneri a spesa corrente non è totalmente esclusa. Ma, al di là della loro classificazione contabile, sarà possibile realizzare solo opere relative alle infrastrutture urbane del territorio e alla salvaguardia del patrimonio edilizio esistente. Per ora, è una buona notizia; dal prossimo 1° gennaio diventerà anche una buona pratica, se nel frattempo il Parlamento non avrà cambiato idea.

La prima parte di un saggio in due puntate«Il territorio è unico e richiede una visione unitaria e organica per essere governato, ricavabile dalla stretta e leale collaborazione tra livelli istituzionali». millenniourbano, 11 febbraio 2017 (c.m.c.)

Parte prima
Autonomia, discrezionalità e funzioni fondamentali

La Legge Delrio (Legge 56/2014), anticipatrice della riforma costituzionale sottoposta a referendum (1), prevede la pianificazione territoriale di coordinamento tra le funzioni fondamentali della provincia. Per alcuni anni la pianificazione è stata quasi ferma, in quanto legata al destino tracciato per questo ente dal dDecreto "Salva Italia" del dicembre 2011. Probabilmente un aggiustamento della Legge Delrio interverrà nel corso del 2017 per risolvere alcune carenze attuative manifestatesi nei primi tre anni. Molto improbabile è invece una cancellazione completa con ritorno all’elezione diretta degli organi. Sulla costituzionalità degli organi ad elezione indiretta si era peraltro già espressa la Corte costituzionale con sentenza n.50 del 26 marzo 2015.

Le modifiche introdotte fino ad oggi dalla norma hanno in ogni caso profondamente modificato scopo e organizzazione dell’ente intermedio. Tra le funzioni vengono enfatizzate quelle di servizio e assistenza tecnico amministrativa ai comuni, già previste dal Tuel (testo unico degli enti locali, d.lgs 267/2000), ma ora decisamente ampliate e maggiormente articolate. Vengono anche confermate alcune funzioni strategiche, inerenti il governo dei temi di area vasta (2), come la pianificazione territoriale, anche se l’impostazione dei PTCP (piani territoriali di coordinamento provinciale) dovrà essere rivista rispetto a quelli vigenti sviluppati antecedentemente al Decreto Salva Italia.

La coincidenza delle cariche istituzionali di amministratore provinciale e comunale nella stessa persona ha creato le condizioni per un potenziale corto circuito decisionale. Non è semplice in queste condizioni mantenere l’autonomia, il distacco dagli interessi locali, che è necessaria per affrontare i problemi di area vasta. Nelle righe che seguono, e in successivi articoli, si cercherà di mettere a fuoco i contorni della questione e delineare una possibile strada da seguire.

Il comma 1 dell’art 118 della Costituzione (3) attribuisce, in via ordinaria, tutte le funzioni al livello comunale, a meno di quelle che sono di competenza degli altri livelli sulla base dei tre principi fondamentali di sussidiarietà, differenziazione e adeguatezza. La formula scelta per introdurre la seconda parte della frase, ossia la dizione “salvo che”, sembra volere delineare un’eccezione, o deroga, rispetto alla via ordinaria. Il comma 2 è coerente nei contenuti con il comma 1, tuttavia nella sfumatura del testo il conseguente significato appare diverso.

La Legge Delrio sposta il peso sulla prima parte del comma 1, attribuendo di fatto al livello comunale il controllo sia sulle funzioni di prossimità che su quelle di area vasta. Il controllo è tuttavia cosa ben diversa dall’attribuzione di titolarità delle funzioni, e quelle di area vasta rimangono nella responsabilità del solo livello intermedio.

Se la distinzione formale nelle attribuzioni viene garantita, è indubbio che nella pratica operativa quotidiana può essere problematico rispettare i principi di sussidiarietà, differenziazione e adeguatezza. Per mantenere anche nei fatti la distinzione tra le due polarità, comunale e sovracomunale, e quindi evitare il corto circuito decisionale, una possibile strada passa dalla definizione, attraverso regole più chiare, delle condizioni di deroga, ad evitare incertezza e arbitrio, che facilmente portano a decisioni amministrative discrezionali.

A tale fine può essere sufficiente richiamare quanto già da lungo tempo presente nella normativa nazionale. Non serve intervenire ampliando o riducendo le competenze dei due livelli istituzionali.

Si può partire dall’art 19 c.1 della Legge 135/2012, che elenca le funzioni fondamentali dei comuni, e al punto d) distingue tra una competenza di pianificazione urbanistica ed edilizia che è in capo al comune, ed una di pianificazione territoriale di livello sovracomunale alla quale il comune fornisce il proprio apporto partecipativo (4). Esistono dunque aspetti di livello sovracomunale che non possono essere attribuiti al comune, e che spettano ad altri livelli istituzionali.

Analoga distinzione si riscontra nella legge urbanistica nazionale vigente, sempre quella del 1942, che individua distinti strumenti di pianificazione territoriale e pianificazione comunale, rispettivamente art 5 e art 7. Mentre dunque dopo la Legge Delrio le figure fisiche dell’amministratore comunale e provinciale coincidono, le cariche istituzionali che la stessa persona esercita sono distinte. Le funzioni di area vasta, gli aspetti sovracomunali, la pianificazione territoriale, anche se ricadono sulla stessa persona, non possono essere sviluppati nella sede municipale.

Distinguere è diverso da separare. Il territorio è unico e richiede una visione unitaria e organica per essere governato, ricavabile dalla stretta e leale collaborazione tra livelli istituzionali.

L’art.19 sopra citato afferma che il comune “partecipa” alla pianificazione sovracomunale. Tale diritto è riconosciuto nelle norme regionali, con modalità diverse da regione a regione, ma tutte con la finalità di garantire il coinvolgimento fattivo dei comuni nella formazione dei piani provinciali. Partecipare alla pianificazione sovracomunale è anche un obbligo per il comune, non è una semplice opzione volontaria o arbitraria. Un obbligo che non si esaurisce con il rispetto dei vincoli sovraordinati, ma che implica anche la partecipazione attiva al raggiungimento degli obiettivi fissati dalla pianificazione sovracomunale.

(parte 1, continua)

Note:

(1) Anticipatrici, si ricorda infatti l’incipit dei commi 5 e 51 art.1 della Legge 56/2014 “In attesa della riforma del titolo V della parte seconda della Costituzione e delle relative norme di attuazione, ….”

(2) Il termine “area vasta” con riferimento agli enti intermedi sostitutivi delle province viene utilizzato dalla Legge 56/2014 e dalla Legge di Riforma Costituzionale.

(3) Art 118 Cost. comma 1: “Le funzioni amministrative sono attribuite ai Comuni salvo che, per assicurarne l’esercizio unitario, siano conferite a Province, Città metropolitane, Regioni e Stato, sulla base dei princìpi di sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza”, e comma 2: “I Comuni, le Province e le Città metropolitane sono titolari di funzioni amministrative proprie e di quelle conferite con legge statale o regionale, secondo le rispettive competenze”.

(4) Art 19 c.1 lettera d) della Legge 135/2012: “la pianificazione urbanistica ed edilizia di ambito comunale nonché la partecipazione alla Pianificazione territoriale di livello sovracomunale”.

Secondo l'autopropaganda della regione E-R «la Regione frena il consumo di suolo: taglio a nuove previsioni di espansione, saldo zero, rigenerazione urbana e adeguamento sismico con regole più semplici, legalità e trasparenza» (dal sito ER territorio). Invece...

Non c’è risparmio di suolo, non c’è qualificazione urbana. Per tutto quanto concerne le iniziative immobiliari per nuovi insediamenti o di rigenerazione urbana, è soppressa la possibilità stessa di una cogente disciplina urbanistica preventiva, sottraendo meticolosamente ai comuni ogni potere e strumento per governarli.

L’interesse pubblico alla qualità e funzionalità del territorio è ignorato, e la massima attenzione è dedicata a disporre le condizioni di maggior vantaggio per la rendita fondiaria nelle realtà urbane maggiori.

1 Non c’è risparmio di suolo

Secondo l’assessore Donini, limitando al tre per cento il possibile ampliamento urbano, i 250 chilometri quadrati di espansioni urbanistiche oggi già possibili si ridurrebbero a 70.

Non è così. Ai proprietari di quei 250 chilometri quadrati sarebbero concessi tre anni (o forse cinque) per metterne perpetuamente al sicuro la classificazione urbanistica, stipulando accordi operativi a cui i comuni non avrebbero reale possibilità di sottrarsi. Come potrebbe un comune negare la conferma di un’edificabilità disposta dal piano vigente al di fuori di un formale procedimento di variante, sulla base della semplice delibera di indirizzo indicata dalla proposta di legge?

Il vantato limite del tre per cento all’incremento del territorio urbano sarebbe quindi aggiuntivo alle espansioni urbanistiche già vigenti e confermabili, e comunque elevato in sé: con un incremento del tre per cento ciascuna delle città di Ferrara, Modena, Parma, Ravenna, Reggio crescerebbe di due chilometri quadrati, sufficienti ad accogliervi altri ventimila abitanti.

2 Non c’è qualificazione urbana

Gli interventi di riuso e rigenerazione nel territorio urbanizzato sarebbero interamente ed esclusivamente rimessi all’ iniziativa delle proprietà, che sola avrebbe titolo per sviluppare progetti del tutto arbitrari in quanto:
- esenti da qualsiasi limitazione o regola preventiva su volume, superficie utile, morfologia, uso, dotazioni e geometria
- in deroga agli standard nazionali e locali in materia di verde, servizi pubblici e parcheggi
- in deroga alle norme nazionali e locali in materia di densità edilizia, altezze e distanze dagli altri fabbricati: ad esempio nuove costruzioni su aree liberate da demolizioni potrebbero mantenere la posizione delle demolite, anche se solo a un metro e mezzo dal confine e molto più alte di quelle, mentre il vicino nella sua casetta sarebbe invece tenuto a rispettare tutte le norme urbanistiche locali e nazionali su distanze, altezze, libera visuale, densità...
- senza alcun obbligo di valutare la sostenibilità ambientale e territoriale di quanto progettato.

É ovvio che progetti di rigenerazione sviluppati in queste condizioni ricercherebbero il massimo vantaggio economico privato, e sarebbe illusorio accreditarli di sensibilità e attenzione all’interesse pubblico. Nulla impedisce che interventi concepiti in queste condizioni producano selvaggi aumenti di volumi, indifferenti all’impatto prodotto sulla circolazione e sui servizi, privi di dotazioni essenziali e anzi congestivi e parassitari sul contesto urbano. Le parti più sofferenti delle città esigono politiche di diradamento, non di quell’addensamento che appare l’unico intento e la sola prospettiva della proposta di legge.

Oltre a tutto questo la nuova legge elargirebbe a queste operazioni sostanziali agevolazioni economiche a carico dei comuni, esonerandole dall’obbligo del contributo straordinario (che può arrivare fino a metà dell’incremento di valore apportato dalla classificazione urbanistica) e da almeno un quinto del contributo di costruzione. Contributi regionali assisterebbero la bonifica di suoli privati contaminati, e sarebbero abrogati tutti gli obblighi di contribuzione all’edilizia residenziale sociale disposti dall’attuale legge regionale.

Per questa via non si arriva alla qualificazione della città esistente, ma al suo contrario.

3 Riguardo all’esautoramento dei comuni

3.1 I poteri di pianificazione generale

I comuni rimarrebbero titolari di un unico strumento urbanistico, il piano urbanistico generale (PUG).

Per gli interventi di rigenerazione urbana previsti nel territorio urbanizzato sarebbe tassativamente vietato al PUG di stabilire la capacità edificatoria, anche potenziale... o dettagliare gli altri parametri urbanistici ed edilizi degli interventi ammissibili (articolo 32, comma 4), la cui definizione spetterebbe esclusivamente ad accordi operativi. Qualsiasi altro intervento nel territorio urbano resterebbe invece soggetto alla normale disciplina urbanistica ed edilizia.

I nuovi insediamenti nei 250 chilometri quadrati di espansioni urbanistiche sarebbero regolati dagli accordi operativi stipulati nei primi tre o cinque anni di efficacia della nuova legge.

Per gli ulteriori nuovi insediamenti localizzazioni, dimensioni, destinazioni, caratteri, sarebbero esclusivamente definiti da accordi operativi, in quanto la funzione del PUG in materia di nuove urbanizzazioni consisterebbe esclusivamente nel ricostruire la griglia degli elementi strutturali che connotano il territorio extraurbano e che costituiscono riferimento necessario per le nuove previsioni.

La Strategia per la qualità urbana ed ecologico ambientale, che secondo l’articolo 33 dovrebbe costituire l’asse portante del PUG, è destituita di ogni efficacia cogente. Per quanto forzatamente generiche, secondo il comma 2 del medesimo articolo le sue indicazioni di massima possono essere modificate in sede di accordo operativo senza che ciò costituisca variante al PUG.

In buona sostanza, se la proposta fosse tradotta in legge, il risultato sarebbe un ordinamento sdoppiato:

1. le trasformazioni diffuse nel territorio urbano e nel territorio rurale rimarrebbero soggette a una disciplina urbanistica cogente, si tratti di nuove edificazioni su lotti di completamento, di ampliamenti, ristrutturazioni, modifiche interne o dell’uso, manutenzioni; in sostanza, tutti gli interventi posti in atto da famiglie e imprese per dotarsi di spazi adeguati resterebbero regolati dalla consueta e perfettibile disciplina urbanistica ed edilizia, e pienamente soggetti ai contributi di costruzione dovuti a vario titolo;

2. le trasformazioni intensive, consistano in nuovi insediamenti o rigenerazioni urbane, sarebbero invece sottratte a qualsiasi cogente regolazione urbanistica preventiva, e interamente rimesse alla definizione di accordi operativi, su progetti riservati esclusivamente all’iniziativa arbitraria dei privati proprietari, non soggetti ad alcuna valutazione di sostenibilità, e sul cui merito i comuni sarebbero nei fatti del tutto impotenti, come è chiarito al punto che segue; esistono certamente nel territorio urbanizzato particolarità che non sono dominabili senza una stringente interazione con i soggetti attuatori, i processi attivabili e le risorse mobilitabili, ma le determinazioni sulla loro sorte non possono essere rimesse alle mere logiche del massimo vantaggio privato.

3.2 I poteri di pianificazione esecutiva

Con la legge proposta sarebbero interdetti tutti i piani urbanistici attuativi di iniziativa pubblica disposti dalla legislazione nazionale (piani particolareggiati, piani di recupero, PEEP, PIP...), di cui prenderebbe integralmente il posto il solo istituto dell’accordo operativo, appositamente inventato.

Solo i proprietari avrebbero titolo per proporre accordi operativi per nuovi insediamenti e per rigenerazioni urbane, quando e come volessero, presentando un progetto, uno schema di convenzione e una relazione economico finanziaria, non supportati da alcuna valutazione di sostenibilità. L’articolo 37, comma 4, imporrebbe al comune il compito paradossale, nel termine perentorio di sessanta giorni, di verificarne la conformità a un PUG le cui indicazioni di massima, mai cogenti, sarebbero comunque modificabili in sede di accordo operativo. Anche la conformità alla pianificazione territoriale vigente sarebbe indeterminata e aleatoria per effetto dell’articolo 72, che intende confermare l’efficacia dei piani territoriali di coordinamento provinciali (PTCP) solo per i vaghi e genericissimi contenuti previsti dall’articolo 40 per i piani territoriali di area vasta (PTAV).

In mancanza dell’appoggio di qualsiasi dispositivo cogente, e pressato dal termine perentorio di sessanta giorni, il comune non avrebbe modo alcuno di respingere la proposta di accordo, per quanto indecente, senza incorrere in ricorsi e azioni di risarcimento. E gli amministratori sarebbero esposti a ogni sorta di sospetto e insinuazione.

In sostanza tutte le più rilevanti trasformazioni del territorio urbano risulterebbero liberamente decise dai soli privati proprietari, nei contenuti, nelle forme, nei tempi e nei modi di attuazione di iniziative immobiliari.

La soppressione di qualsiasi strumento attuativo di iniziativa pubblica toglie poi ai comuni ogni potere di intraprendere politiche ed azioni di qualificazione urbana nelle situazioni più bisognose, attraverso pazienti interventi di ricomposizione fondiaria, coordinamento delle energie positive e rimozione delle inerzie, che l’esperienza ha largamente dimostrato indispensabili, e che l’iniziativa privata da sola non è in grado di condurre.

4 Conclusioni

Gli interessi immobiliari hanno da tempo usurpato a proprio vantaggio gli obiettivi del risparmio di suolo e della qualificazione del territorio urbano, tradendoli nei fatti.

Invocando il risparmio di suolo, imprese di costruzioni e immobiliari intendono proteggere le zone di espansione già possedute dalla concorrenza di ulteriori previsioni urbanistiche. E pretese ragioni di risparmio di suolo servono a spacciare per rigenerazione urbana l’addensamento indiscriminato, e ad avallare selvaggi aumenti di volume e l’evasione delle più essenziali e consolidate regole urbanistiche ed edilizie.

Mistificando i valori del risparmio di suolo e della rigenerazione urbana, il sistema degli interessi immobiliari è riuscito ad assumere un ruolo egemone nella produzione della proposta di legge urbanistica regionale, come un confronto fra il testo della proposta di legge e il documento dell’ANCE del febbraio 2016 basta a dimostrare. Ha così ottenuto una proposta di legge che semplicemente annulla la disciplina urbanistica in tutto quanto riguarda la realizzazione di nuovi insediamenti e gli interventi più rilevanti di rigenerazione urbana, in funzione della massima ulteriore valorizzazione dei terreni edificabili e dei fabbricati urbani già posseduti.

Il congegno risponde pienamente alla casistica completa delle posizioni di interesse immobiliare, proprietarie sia di zone di espansione che di fabbricati nel territorio urbano, e dei modi in cui può essere perseguito il loro maggior vantaggio:

- le zone di espansione urbanistica già previste potrebbero essere poste irreversibilmente al sicuro, attraverso accordi operativi che i comuni non avrebbero reale possibilità di negare;

- gli interventi di riuso e rigenerazione nel territorio urbanizzato verrebbero sottratti a qualsiasi limitazione cogente di origine nazionale o locale, e interamente rimessi all’arbitrio delle iniziative immobiliari;

- un qualsiasi pezzo di campagna (nel vantato limite del tre per cento) sarebbe liberamente utilizzabile per trasferirvi l’edificabilità non convenientemente utilizzabile sul posto (premialità varie comprese) dagli interventi di rigenerazione urbana; o per attuarvi imprecisati programmi di edilizia residenziale sociale, comunque apportatori di rendita e utili per negoziare altri vantaggi.

Va notata come sintomatica l’accuratezza con cui nella proposta di legge sono esautorati e impastoiati i poteri pubblici e ricercati i più minuti vantaggi e garanzie per gli attori di iniziative immobiliari, in contrasto stridente con la quantità di contraddizioni, omissioni, dissimulazioni e assurdità diffuse nelle disposizioni concernenti la futura pianificazione urbanistica e territoriale, e la transizione dall’attuale sistema al nuovo.

Concludendo, non è riconoscibile alcun interesse pubblico che giustifichi questa estromissione dei pubblici poteri dal governo delle trasformazioni intensive del territorio.

È scandaloso che i nobili obiettivi del risparmio di suolo e della qualificazione del territorio urbano siano mistificati e asserviti a interessi puramente speculativi. Per fermare lo spreco di suolo e qualificare il territorio, in particolare quello urbano, servono rinnovate politiche, di cui i comuni siano attori principali, nel quadro di solidi riferimenti del piano territoriale regionale e dei piani di area vasta.

Preoccupa gravemente che questa proposta sia l’avanguardia di un tentativo di sovvertire la legislazione urbanistica nazionale dal basso, attraverso la proliferazione di leggi regionali che la contraddicono.

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