Avevamo scherzato nel numero scorso di questa rivista, inducendo il lettore ad attribuire al Presidente del Consiglio italiano (che, mentre scrivevamo, non era stato ancora designato dal Presidente della Repubblica), le frasi molto deci­se, a favore dell'urbanistica e della pianificazione che il prémier francese, Béré­govoy, aveva da poco pronunciato. La nostra ironia si é rivelata profetica. In­fatti il Presidente del Consiglio della nostra Repubblica, l'on. Giuliano Amato, ha inserito nelle sue dichiarazioni programmatiche una frase nella quale solen­nemente il Governo si impegna a riformare le norme che riguardano "regime giuridico dei suoli e indennità di esproprio". E' la prima volta che capita, dopo moltissimi anni: forse bisogna tornare con la memoria ai governi dei primi anni '60 per trovare l'urbanistica tra le questioni prioritarie che un governo dichiara di voler affrontare.

Poco importa che la frase pronunciata dall'on Amato sia ripresa testualmente dal documento che il leader del Pds, l'on. Occhetto, aveva illustrato a nome del suo partito al Presidente della Repubblica nel corso delle consultazioni per la formazione del Governo. Il fatto che il premiér abbia accolto, nel suo pro­gramma, un tema proposto da un leader dell'opposizione adoperando le sue stes­se parole rafforza semmai l'importanza politica della dichiarazione.

E poco importa rilevare che promettere adempimenti legislativi su un tema particolare (regime degli immobili) può sembrare riduttivo rispetto al più ampio impegno di Bérégovoy, il quale, come il lettore ricorderà, ha dichiarato a Mul­house di voler fare "della pianificazione territoriale una vera priorità nazionale". E in effetti nel nostro paese (ancor più nella vicina Repubblica) la questione del regime immobiliare é il vero nodo sul quale s'infrangono, o restano insabbiate, i tentativi della pianificazione.

Interessa invece sottolineare le ragioni per cui Amato si é sentito sollecitato ad assumere quell'impegno. Per Bérégovoy, l'interesse per gli attrezzi dell'ur­banistica nasce dalla consapevolezza che la pianificazione é uno strumento indi­spensabile alla Francia per reggere vittoriosamente alla concorrenza europea. Per il nostro prémier, risolvere la questione del regime immobiliare é necessa­rio, come egli stesso ha affermato, "per consentire alle amministrazioni locali di superare definitivamente la pratica dell'urbanistica contrattata". Per la Francia, insomma, il rilancio dell'urbanistica serve per guardare al futuro, per vincere, per andare avanti. Per l'Italia, il ritorno all'urbanistica serve per difendersi dalla melma della corruzione politica ed economica. Per la Francia, l'urbanistica é un treno per l'Europa; per l'Italia, una corda afferrata per tentar d'uscire dalla pa­lude di Tangentopoli.

Resta comunque il fatto, per noi rilevante, che si é ricominciato, ai massimi livelli di governo del paese, a parlar d'urbanistica. E resta il fatto che é la prima volta che il termine "urbanistica contrattata" entra nel linguaggio politico ai livelli più rappresentativi, e che la "pratica" che quel termine esprime viene additata come qualcosa da contrastare. Era necessario un trauma per giungere a tanto: il trauma determinato dal fatto che non solo faccendieri e palazzinari, ma anche costruttori seri, presidenti e amministratori delegati di prestigiose società, e soprattutto assessori, sindaci, dirigenti politici influenti, deputati, e perfino potenti ministri ed ex ministri, sono stati acchiappati, da un pugno di magistrati coraggiosi, nella rete del codice penale. Era necessario, insomma, che esplo­desse Tangentopoli.

I nostri lettori sanno bene che cos'è l'urbanistica contrattata. Molte volte in­fatti, su queste pagine, abbiamo documentato e denunciato sia singoli episodi, sia le più complessive politiche di cui l'urbanistica contrattata é l'espressione. Gioverà tuttavia tornare sulla questione, approfittando dell'impietoso fascio di luce che su di essa ha gettato lo scandalo di Tangentopoli per riaprire la rifles­sione.

L'urbanistica contrattata:come uscirne

In sintesi, l'"urbanistica contrattata" é la sostituzione, a un sistemadiregole valide ergaomnes, definite dagli strumenti della pianificazione urbanistica, della contrattazionediretta delle operazioni di trasformazione urbana tra i soggetti che hanno il potere di decidere: dove le regole urbanistiche si caratterizzano per la loro complessità, in gran parte dovuta al sistema di garanzie che esse costitui­scono, e la contrattazione per la sua discrezionalità. Essa di fatto si manifesta ogni volta che l'iniziativa delle decisioni sull'assetto del territorio non viene presa per l'autonoma determinazione degli enti che istituzionalmente esprimono gli interessi della collettività, ma per la pressione diretta, o con il determinante condizionamento, di chi detiene il possesso di consistenti beni immobiliari. Quando insomma comanda la proprietà, e non il Comune. Ma poiché il potere di decidere sull'assetto del territorio spetta, almeno formalmente, ai Comuni, ecco che, quando i proprietari vogliono incidere in modo sostanziale sulle scelte sul territorio (quali aree rendere edificabili, per che cosa, quanto, ecc.), essi de­vono contrattare le scelte con i rappresentanti di quegli enti.

L'urbanistica contrattata é allora in primo luogo il trionfo della discrezionali­tà. Ma perché una prassi discrezionale possa affermarsi, é necessario che il si­stema di regole cui essa si sostituisce venga preliminarmente screditato. Il tenta­tivo, largamente riuscito, di screditare la pianificazione urbanistica é infatti il filo rosso che percorre gli anni dell'urbanistica contrattata. Si é cominciato con il condono dell'abusivismo, varato nel 1984 a conclusione di un quinquennio ricco di tensioni e di colpi di scena.

Nella strada che conduce a Tangentopoli il condono dell'abusivismo é stato un momento decisivo proprio perché ha costituito la testa d'ariete per smantel­lare l'edificio della pianificazione. E infatti, per poter condonare così estesa­mente come allora si tentò (riuscendovi in larga misura) gli interventi posti in essere contro la pianificazione urbanistica, occorreva sostenere che la colpa dell'abusivismo sta proprio nella pianificazione. E' proprio questo ciò che av­venne, nel corso del primo quinquennio degli anni '80.

Molti lettori lo ricorderanno. In quegli anni si attribuiscono all'urbanistica le peggiori nefandezze. Gli urbanisti sono dei "giacobini". L'urbanistica é un in­sieme di "lacci e lacciuoli" che frena ogni sviluppo. E l'abusivismo é nato e si é sviluppato per effetto della pianificazione e delle sue "rigidezze". (Nessuno dei numerosi propagandisti di questi slogan spiegò mai per quale misteriosa ragione l'abusivismo era praticamente sconosciuto proprio in quelle zone del paese dove si era consolidata una "cultura della pianificazione")..

Nel commentare a caldo, nella primavera del 1985, la conclusione della vi­cenda potevamo legittimamente osservare, sul n.80 di questa rivista, che la questione del condono edilizio aveva provocato in Italia l'emergere di una vera e propria "cultura dell'abusivismo condonato" Una parte consistente dell'opinione pubblica era giunta ormai a considerare l'abusivismo come qualcosa che non é un vero e proprio reato, ma una infrazione che, in un modo o nell'altro, può essere sanata senza neppure pagare un prezzo troppo elevato. Del resto, al tema del condono si era intrecciato, fino a saldarvisi, il tema della deregulation, con­solidando così la convinzione che l'origine dell'abusivismo risiede nell'imprati­cabilità della pianificazione urbanistica. "Sicché - scrivevamo - in definitiva l'abusivismo appariva come qualcosa di assimilabile a una disubbidienza civile nei confronti di regole ingiustificate e ingiuste: regole che, appunto, ci si propo­neva di smantellare (e non di modificare e sostituire), completando l'oggettiva delegittimazione (mediante le deroghe e le deleghe) della pianificazione urbani­stica".

Alla delegittimazione culturale, sociale e politica dell'urbanistica si é accom­pagnata (come su queste pagine abbiamo puntualmente registrato) la costruzione di un vero e proprio sistema di strumenti idonei a rimpiazzare le regole date del governo del territorio con procedure di supporto alle operazioni, d'interesse smaccatamente privatistico, che scacciavano la pianificazione, così come, se­condo gli economisti, "la moneta cattiva caccia la moneta buona". Si trattava delle deroghe e della sempre più ampia estensione della loro portata, delle infini­te e incontrollate varianti agli strumenti urbanistici frettolosamente forma­te ad hoc per ogni occasione (migliaia a Firenze, per una decina di milioni di metri cubi a Milano), dell'impiego sempre più esteso dello strumento della con­cessione (cioè della delega ad aziende private di poteri pubblici), della forma­zione di consorzi di aziende (in un sapiente mix di capitale publico, spesso ca­pofila, privato, e cooperativo rosso, bianco e rosa) come attrezzo utile per ga­rantire un ampio consenso.

E' attraverso questo sistema di strumenti che si é costruita Tangentopoli. E' solo ripristinando gli strumenti della pianificazione urbanistica (di una pianifi­cazione all'altezza dei problemi, delle esigenze e delle possibilità di oggi) che Tangentopoli potrà essere distrutta. Ma é un'azione allora che, prima ancora che sul piano della legislazione, dovrà essere condotta su quello della cultura politi­ca. Occorre insomma, in primo luogo, un impegno politico straordinario per ricostituire le regole del governo del territorio: per ripristinare e rinnovare ciò nei terribili anni '80 é stato distrutto da una lobby estesa e articolata, avvolta da una rete di complicità che ha coinvolto pressoché tutti

In altri termini, solo se la politica assumerà di nuovo piena consapevolezza dell'indispensabilità del metodo della pianificazione territoriale e urbane potran­no poi, da questa convinzione, scaturire leggi adeguate e (quello che più é man­cato anche nei periodi di sufficiente produzione legislativa) una loro coerente applicazione.

Nuove normeper gli espropri

All'inizio dell'XI legislatura, é stata presentata alla Camera, dai deputati En­rico Testa, Sauro Turroni ed altri, una proposta di legge volta a dare risposte, transitorie ma immediate, ai tre più gravi nodi che stanno ponendo ostacoli quasi insormontabili alla pratica di un corretto ed efficace governo del territorio. E cioè a quello della determinazione delle indennità di espropriazione, a quello dell'efficacia e della durata dei cosiddetti vincoliurbanistici, ed infine a quello dell'adeguamento automatico dei contributi afferenti le concessioni edificatorie. Un provvedimento redatto secondo le linee che erano emerse al convegno dell'Inu tenuto a Firenze nel ... scorso.

In sede di conversione in legge del decreto-legge n. 333/1992 ("Misure ur­genti per il risanamento della finanza pubblica") l'on. Botta ha un emendamento (accolto dal Governo ed approvato) mediante il quale si é stabilito che. "fino all'emanazione di un'organica disciplina per tutte le espropriazioni", l'indennità di espropriazione per le aree edificabili è determinata a norma della legge di Napoli (n. 2892/1885), "sostituendo in ogni caso ai fitti coacervati dell'ultimo decennio il reddito dominicale rivalutato di cui agli articoli 24 e seguenti del te­sto unico delle imposte sui redditi", e riducendo l'importo così determinato del 40 per cento. Torneremo nel prossimo numero su questo provvedimento, per illustrarlo esaurientemente e chiarirne non solo i limiti (anche al confronto con la proposta Testa-Turroni), ma anche gli errori. Qui vogliamo limitarci a osser­vare che un risultato, quanto meno, si é raggiunto. Si é infatti tolto ai fautori dell'urbanistica contrattata l'alibi che ne sorreggeva le argomentazioni. Quanto volte, infatti, si é detto che bisognava ricorrere all'accordo con i proprietari, condizionando a questo accordo preventivo le scelte della pianificazione, sol perché altrimenti non era possibile acquisire le aree necessarie per le esigenze collettive!

Adesso l'espropriazione per pubblica utilità é di nuovo possibile, e a prezzi contenuti. Non c'è più alcuna ragione, e neppure alcun alibi, per adoperare la prassi dell'urbanistica contrattata.