La formazione in pianificazione all'alba del Terzo Millennio
Flavia Martinelli
Una proposta di Manifesto per il pianificatore progressista. Università degli Studi “Mediterranea” di Reggio Calabria, febbraio 2002
Premessa

Le riflessioni sulla formazione in scienze della pianificazione sviluppate in queste pagine sono state stimolate da diverse e successive occasioni di discussione. In prima istanza, nascono dal dibattito sviluppatosi negli ultimi due anni in seno al Corso di Laurea in Pianificazione territoriale, urbanistica e ambientale di Reggio Calabria, in relazione all’attuazione della riforma nazionale degli ordinamenti universitari. In secondo luogo, sono state ulteriormente stimolate dal confronto avviatosi nell’istituendo Coordinamento Nazionale dei CdL in Pianificazione, sia in occasione dell’ incontro fondativo organizzato a Venezia dalla Facoltà di Pianificazione dello IUAV nel novembre 2001, sia in un secondo incontro tenutosi a Roma nel febbraio 2002. Infine, una prima versione di questo testo è stata presentata e discussa in un seminario di lavoro tenutosi nel gennaio 2002 presso la Facoltà di Architettura di Ferrara, nell’ambito del Modulo Europeo di Dottorato in Pianificazione dello sviluppo territoriale (EMRDP 1 . Il contributo della discussione collettiva a queste mie idee è, quindi, rilevante e ho cercato quando possibile di evidenziarlo. Tuttavia, mi ritengo interamente responsabile per il modo in cui ho strutturato quelli che ritengo essere gli elementi più rilevanti del discorso e per la prospettiva avanzata.
Voglio anche sottolineare che il mio punto di vista è inevitabilmente condizionato dal contesto istituzionale italiano, anche se ho potuto verificare come molti nodi siano comuni ad altri contesti europei e possano, quindi, essere estesi alla formazione in scienze della pianificazione in generale.
L’argomento si sviluppa a partire da due considerazioni preliminari:
Prima considerazione . Gli ultimi 20 anni, ma soprattutto gli anni ’90 sono stati caratterizzati da importanti mutamenti ideologici e istituzionali nel campo dell’intervento pubblico , che riflettono, in parte, alcuni mutamenti strutturali avvenuti nelle società occidentali in generale. Questi mutamenti non sono necessariamente coerenti; anzi, sono spesso contraddittori. Comportano, tuttavia, l’emergere di una nuova domanda sociale di pianificazione . Parte di questa nuova domanda è esplicita e ha già trovato sbocchi istituzionali, parte è ancora implicita.
Seconda considerazione . Questa nuova domanda di pianificazione, nei suoi diversi aspetti, deve trovare risposte adeguate nella professione e, conseguentemente, nella formazione in scienze della pianificazione. Si impone dunque una riflessione sui contenuti e gli obiettivi della formazione universitaria in questo campo, non solo per rispondere alla nuove esigenze, ma anche per non perdere terreno rispetto ad altre professioni. Le implicazioni della nuova domanda sociale investono la formazione ad almeno due livelli:
l’ampliamento e l’ulteriore diversificazione degli ambiti della pianificazione, in termini di conoscenze, competenze tecniche e strumenti;
una redifinizione del ruolo politico (ruolo istituzionale) della pianificazione e dei pianificatori.

1. I mutamenti della domanda sociale di pianificazione

L’ultimo quarto del XX secolo è caratterizzato da importanti mutamenti strutturali, ideologici e istituzionali nella maggior parte del mondo occidentale. Questi mutamenti hanno modificato in modo significativo il modo in cui la pianificazione è percepita e praticata. La pianificazione all’alba del Terzo Millennio è molto diversa da quella affermatasi nei “gloriosi trent’anni” del secondo dopoguerra. Per capire appieno l’evoluzione sia dell’idea di pianificazione, che della sua prassi, è necessario, in primo luogo, richiamare brevemente i principali mutamenti strutturali avvenuti nella maggior parte delle economie mature negli ultimi due decenni e, successivamente, evidenziare quelli avvenuti nel “discorso” sulla pianificazione e nelle istituzioni di piano. I tre livelli, come si è già detto, sono fortemente interrelati, anche se non necessariamente in modo coerente.

1.1 I mutamenti economici e sociali

Benché vi siano notevoli variazioni tra paesi, alcuni mutamenti possono essere considerati “strutturali” e caratteristici di quello che da molti è stato chiamato il “corso postfordista” delle società occidentali mature. Sono qui richiamati in modo estremamente sintetico:
Fine dell’Età dell’oro della crescita fordista e inizio di un era a basso tasso di crescita, caratterizzata dalla ricerca di un nuovo equilibrio tra “regolazione” e “accumulazione” (mi riferisco qui all’impostazione analitica della scuola francese della Régulation).
Globalizzazione e ulteriore rafforzamento del capitale transnazionale. Supremazia del capitale finanziario sul capitale produttivo.
Crisi fiscale degli stati e sviluppo della mobilitazione per la riduzione delle tasse ( tax revolts).
Fine dei processi di riequilibrio sociale e territoriale; ripresa di dinamiche di polarizzazione sociale e territoriale nella distribuzione di reddito e benessere in generale e riacutizzazione del dualismo tra ricchi e poveri. Riemergere di fenomeni di esclusione sociale anche nei paesi ricchi.
Ulteriore evoluzione dei rapporti sociali di produzione capitalistica e dei modelli di organizzazione produttiva, con un riaffermarsi degli interessi del capitale e dello sfruttamento del lavoro.
Fine della mobilitazione sociale di massa e frammentazione dei movimenti collettivi.
Pieno affermarsi dell’informatica come nuovo paradigma tecnologico, che comporta, tra l’altro, una crescita esponenziale dei sistemi informativi e delle reti di comunicazione.

1.2. Mutamenti ideologici

Questi mutamenti strutturali trovano legittimazione in un generalizzato spostamento ideologico a destra e nel riaffermarsi a livello egemonico di un “discorso” minimalista in tema di intervento pubblico.
Revival dell’ideologia del “laissez faire”, con i suoi corollari neoliberali della competitività, della flessibilità, della deregulation, delle privatizzazioni.
Archiviazione dell’approccio Keynesiano e, in generale, del paradigma “interventista” (affermarsi del discorso “meno Stato, più Mercato”), benché, come dirò meglio in seguito, questa retorica è contraddetta da un aumento del sostegno pubblico al capitale privato.
Spostamento dell’enfasi politica dal discorso redistributivo (“ equità”) a quello della produttività (“efficienza” ).
Parallelamente, e più nello specifico del dibattito in materia di teoria e politica dello sviluppo, si possono apprezzare alcuni importanti riassestamenti teorici e l’ emergere di nuove preoccupazioni:
Uno spostamento dell’attenzione dalle strategie basate su investimenti in capitale fisso di tipo “hard” (infrastrutture pesanti, investimenti industriali, etc.) a strategie “soft” (investimenti in capitale umano, ricerca e sviluppo, imprenditorialità, servizi avanzati, reti informative, etc.), così come dagli aspetti quantitativi della crescita ad aspetti più qualitativi.
Uno spostamento dall’approccio centralizzato, top-down , sostanzialmente “esogeno” del paradigma interventista dello Stato, ad un approccio decentralizzato, bottom-up , che privilegia l’azione a livello locale, la necessità di “ radicamento” dei processi ( embeddedness ) e l’avvio di processi “endogenamente” ingegnerizzati. E’ importante sottolineare, tuttavia, che il nuovo discorso sul “locale” accoglie diversi approcci, alcuni con una forte portata democratica e progressista, ma altri decisamente funzionali all’ideologia neoliberale e alla dismissione dell’intervento pubblico.
L’emergere di nuovi ambiti di approfondimento scientifico e politico, quali l’ ambiente e la sostenibilità dello sviluppo. A partire soprattutto dal Vertice della Terra di Rio del 1992, si sviluppano gli studi su questi temi e si affermano alcuni discorsi critici sui paradigmi dominanti dello sviluppo.
Assieme al discorso sulla globalizzazione , un riemergere del discorso “regionale”, ridenominato locale.
Il riemergere dell’attenzione alla partecipazione , come elemento fondante dei processi di pianificazione, con particolare enfasi su una sua nuova varietà, la concertazione , benché come dirò in seguito, quest’ultima sia spesso applicata in forma alquanto riduttiva.

1.3. Mutamenti istituzionali

Alcuni dei mutamenti sopra richiamati si sono già concretizzati in termini istituzionali, anche se forma e intensità variano significativamente da un paese all’altro. Si è assistito, in particolare, a:
Una contrazione dell’intervento dello Stato centrale in generale, sia per quanto riguarda il ventaglio delle competenze, sia in termini di spesa.
Una diminuzione delle politiche redistributive (sociali e territoriali) e dello stato sociale ( welfare state ), mentre aumenta il sostegno pubblico – in modo selettivo – all’ ;accumulazione privata.
Una riduzione della tutela del lavoro e un aumento del suo sfruttamento attraverso: riduzione della sicurezza del posto di lavoro, riduzione della previdenza sociale, istituzionalizzazione di forme contrattuali precarie e sottopagate (ciò che in genere passa per “flessibilizzazione” del mercato del lavoro). In generale, si assiste ad una contrazione della componente “fordista” del lavoro (salariati a tempo indeterminato) e ad un aumento dei lavoratori “autonomi” e a tempo determinato.
In Europa, un ruolo crescente delle normative sovranazionali, le quali limitano la sovranità degli Stati membri in numerosi settori tradizionali di intervento pubblico, da una parte, e introducono maggiori vincoli procedurali e normativi, dall’altro. Tra i mutamenti più rilevanti derivanti dall’integrazione europea nell’ultimo decennio va menzionata l’ assunzione di controllo/indirizzo delle politiche territoriali nazionali, attraverso i Fondi Strutturali.
Un processo di decentramento amministrativo, cioè la devolution di numerose competenze politiche alle amministrazioni periferiche, in particolare le competenze in materia di politiche di sviluppo economico . Questo è il risultato in parte di processi nazionali e in parte del discorso europeo sulla sussidiarità.
All’interno del decentramento amministrativo, la progressiva istituzionalizzazione (in modo più o meno formalizzato, a seconda dei paesi) di nuove competenze e procedure in materia di pianificazione a livello “locale”.

1.4. Un paradosso della nuova domanda di pianificazione

I mutamenti sopra schematizzati hanno contribuito, in modi anche contraddittori, a modificare sostanzialmente la domanda sociale di pianificazione. E’ importante, tuttavia, distinguere tra come la pianificazione è “considerata” e come è, nei fatti, “praticata”. Notevoli ambiguità circondano sia il discorso sulla pianificazione, che la sua realtà.
Da una parte, all’interno del discorso neoliberale, la pianificazione è ideologicamente liquidata, come freno al libero dispiegarsi dei meccanismi di mercato. E questo declino nello “status” della pianificazione si riflette nella riduzione del ruolo dello Stato centrale in termini di intervento diretto, indirizzo, regolazione, etc. D’altra parte, però, la “pratica” della pianificazione assume nuova rilevanza e forza a livello locale , come risultato sia del decentramento amministrativo, che delle politiche UE. In Italia, in particolare, i settori in cui gli enti locali hanno ricevuto mandato istituzionale a pianificare si sono enormemente allargati. Come ha sottolineato Balducci (2001, non solo hanno autorità in materia di pianificazione urbanistica, ma anche, adesso, in materia di pianificazione economica dello sviluppo locale . Nel Sud del paese, la maggior parte dei fondi strutturali destinati alle regioni Obiettivo 1 può essere spesa solo all’interno di progetti “integrati” e “concertati” di sviluppo, che rappresentano una forte domanda virtuale di competenze professionali.
Ci troviamo, così, di fronte a un paradosso: la necessità di pianificazione è ideologicamente marginalizzata e notevolmente ridotta a livello centrale; ma, allo stesso tempo vi è una crescente domanda “reale”di pianificazione a livello locale, parte implicita, parte esplicita, che non sempre si traduce in una domanda “istituzionale” di competenze professionali specifiche (il pianificatore).

2. La nuova domanda di pianificazione e le sue implicazioni per la formazione

La nuova domanda sociale di pianificazione, sia implicita, che esplicita, deve trovare adeguate risposte nell’offerta formativa universitaria. Le implicazioni dei mutamenti sopra sintetizzati sulla formazione possono essere analizzate secondo due chiavi: a) l’ampliamento e la diversificazione delle competenze; b) il ruolo politico della pianificazione e del pianificatore.

2.1. L’ampliamento e la diversificazione delle competenze

In primo luogo, l’evoluzione della domanda sociale di pianificazione comporta un ulteriore rafforzamento del carattere multidisciplinare di questo ambito formativo e, allo stesso tempo, l’inclusione di nuovearee di competenza e/o la revisione di alcune competenze tradizionali. Questo determina una tensione e la necessità di cercare un giusto equilibrio tra, da una parte, l’offerta formativa di tipo “generalista” (per rendere gli studenti in grado di comprendere le diverse ramificazioni della disciplina e le interazioni tra i diversi aspetti) e, dall’altra, l’offerta formativa di tipo “specialistico” (per formare professionisti capaci in almeno uno dei diversi settori di competenza).
In secondo luogo, l’accento sul locale comporta maggiore attenzione al delicato rapporto tra conoscenza delle macrotendenze (e dei grandi paradigmi), da una parte, e conoscenze “di contesto” 2, cioè conoscenze relative alle caratteristiche, ai vincoli, alle potenzialità “specifiche” di un dato territorio, dall’ altra. Le strategie di sviluppo del passato erano in larga misura la trasposizione di modelli “universalistici”; ma ancora oggi, molte strategie di “sviluppo locale” applicano acriticamente ricette derivanti da pochi casi regionali di successo, senza effettuare alcuna operazione di “contestualizzazione”.
Infine, il nuovo quadro istituzionale comporta l’uso di nuove conoscenze “operative”, cioè di nuove metodologie, strumenti e tecniche , sia per l’analisi, che per la pratica della pianificazione.
Di seguito sono elencati alcuni di questi nuovi (o rivisitati) campi di competenza e conoscenza operativa, in ordine sparso. Molti si sovrappongono in una qualche misura e sono trattati separatamente per chiarezza espositiva.
Sostenibilità . Questo è, in realtà, un nuovo “paradigma”, piuttosto che un semplice nuovo campo di ricerca scientifica, e comporta un ripensamento sostanziale dei modelli di sviluppo dominanti, spostando l’attenzione dalla crescita quantitativa alla conservazione delle risorse, agli aspetti qualitativi dello sviluppo e ad una distribuzione più equa del benessere.
Ambiente e salvaguardia ambientale . Nonostante abbia forti implicazioni paradigmatiche, questo è a tutti gli effetti un nuovo ambito di ricerca e competenze, che coinvolge numerose discipline (ecologia, biologia, botanica, zoologia, chimica, geologia, etc.) e comporta lo sviluppo e l’uso di nuove metodologie e strumenti per la valutazione e il monitoraggio del rischio e degli impatti, per la riduzione e il trattamento dell’inquinamento, etc. E’ anche un ambito dove il livell o di regolazione istituzionale è in crescita e, quindi, cresce la domanda di professionalità specifiche.
Patrimonio culturale . Come nel caso dell’ambiente, anche questo è un ambito relativamente nuovo di competenze, rispetto al quale numerose normative e azioni si stanno sviluppando (a livello europeo, ma anche locale) e cresce la domanda di professionalità. In aggiunta alla tradizionale conservazione del patrimonio architettonico, le azioni in questo campo si estendono ad un più ampio ventaglio di risorse: paesaggio, tecnologie, tradizioni, etc.).
Paesaggio . Fortemente intrecciato ai due punti precedenti è il revival di attenzione alla conservazione, valorizzazione e pianificazione del paesaggio: non solo il paesaggio rurale o agricolo – sia nella loro componente formale (estetica), che nella loro componente strutturale – ma anche quelle porzioni “residuali” di territorio ai margini o all’ interno di aree urbanizzate, le quali, avendo perso la loro funzionalità originaria, sono soggette a processi di abbandono e degrado.
Qualità della vita e riqualificazione dell’ambiente costruito . Si diffonde anche un atteggiamento di maggiore attenzione alla “ qualità” del vivere urbano e al miglioramento dell’ambiente urbano stesso, specie per quanto riguarda gli spazi di fruizione collettiva. Questo comporta una crescente domanda di azioni di riqualificazione, assieme alla formulazione e all’applicazione di nuove metodologie di valutazione e monitoraggio della qualità.
Pianificazione dello sviluppo locale . All’interno del più generale processo di devolution e, soprattutto, a partire dal primo Quadro Comunitario di Sostegno, in aggiunta alle responsabilità in materia di pianificazione urbanistica di tipo fisico (piani regolatori ed altri strumenti finalizzati a normare le destinazioni e l’uso del suolo), le amministrazioni periferiche della maggior parte degli stati membri dell’UE sono state investite della responsabilità di pianificare lo sviluppo locale. Questo comporta un’ampliamento delle competenze del pianificatore e una maggiore enfasi sulle discipline economiche – sia in termini di conoscenze teoriche, che di conoscenze operative. D’altra parte, la pianificazione dello sviluppo locale non può basarsi solo sulle teorie e gli strumenti dell’economia: all’interno del nuovo paradigma dello sviluppo sostenibile, un nuovo approccio integrato deve essere costruito, che tenga conto delle variabile economiche, sociali, politiche e istituzionali – in una parola della complessità dei processi – che concorrono allo sviluppo di un territorio (Moulaert 2000).
Pianificazione strategica . Parallelamente all’affermarsi di questa nuova domanda di pianificazione “dello sviluppo” locale, e all’interno di una crisi più generale della pianificazione urbanistica tradizionale di tipo vincolistico, afflitta, soprattutto in Italia, da rigidità e lentezza, si stanno diffondendo nuove metodologie e procedure di pianificazione – che definirò provvisoriamente modelli di “pianificazione strategica”. Questi modelli trovano formalizzazione istituzionale d iversa, a seconda dei paesi, ma si stanno decisamente affermando, anche attraverso la pubblicizzazione estesa di alcune esperienze di successo, diventate quasi paradigmatiche. All’interno di questa “famiglia” di esperienze e modelli, assumono rilevanza strumenti e competenze nuovi, quali il marketing territoriale (per attirare o mobilitare capitali) e la concertazione (tra le parti sociali interessate). Parte integrante delle nuove forme di pianificazione strategica e flessibile – incentivata in modo particolare dall’impostazione europea dei fondi strutturali – è la pianificazione “per progetti”. Si contrappone al paradigma della pianificazione razionale ( “comprehensive” planning ), ma presume forti capacità di “integrazione strategica” dei progetti stessi, per evitare che i progetti stessi si traducano in una mera “lista della spesa”.
Concertazione e partecipazione . Sia la pianificazione dello sviluppo locale, sia la pianificazione di tipo strategico, assegnano un ruolo determinante – quantomeno nel “ discorso” corrente – ai processi di concertazione . Per la professione questo comporta un accentuazione del ruolo di “ regia”. I pianificatori sono chiamati a svolgere un ruolo di “ facilitatore”: devono essere in grado di organizzare e dirigere il confronto, nonché mediare ( negoziare ) tra le diverse parti sociali coinvolte nel progetto/piano di sviluppo locale. Questo ruolo comporta l’acquisizione di conoscenze particolari, che non hanno ancora trovato un loro riconoscimento e una loro collocazione formale nell’offerta formativa in scienze della pianificazione. Nell’ambito della concertazione va anche incluso il timido revival del discorso sulla partecipazione. Quest’ultima ha una portata sociale maggiore della concertazione, nella misura in cui si prefigge di coinvolgere la maggior parte possibile delle popolazioni interessate da piani e progetti e, nelle sue forme più avanzate, di coinvolgere in modo particolare i segmenti più deboli, normalmente esclusi dai processi decisionali (donne, bambini, disoccupati, immigrati e tutte le frazioni sociali marginalizzate).
Valutazione . Con la progressiva istituzionalizzazione di alcune procedure di piano – specie in materia di ambiente, ma non solo – la necessità di effettuare procedure di valutazione formale delle azioni di piano (ex ante, durante ed ex post) è diventata requisito imprescindibile. La conoscenza e l’uso di metodologie e strumenti di valutazione sono diventati un imperativo per la professione.
Gestione e monitoraggio . Nel perseguimento dell’efficienza e dell’ accountability , le amministrazioni locali sono sempre più concepite come “ macchine gestionali”. Aumentano le pressioni per una gestione della cosa pubblica che sia in grado di rispondere e “consegnare” ( deliver ) rapidamente, che sia cioè efficiente e flessibile. Per la professione della pianificazione questo comporta l’acquisizione di conoscenze nel campo della gestione aziendale ( business administration ) e della gestione finanziaria, per poter meglio monitorare e coordinare i diversi e spesso complessi process i di piano, in un contesto che evolve continuamente e richiede rapidi aggiustamenti. In risposta a questi nuovi imperativi si è diffusa la prassi, tra le amministrazioni locali, di subappaltare a fornitori privati – in toto o solo in parte – alcune funzioni e alcuni servizi tradizionalmente di competenza pubblica. Al di là delle valutazioni sull’opportunità e la reale efficacia di tali scelte, anche in questo caso sono necessarie conoscenze specifiche per la gestione e il monitoraggio di queste deleghe o partenariati pubblico-privati.
L’uso di “sistemi informativi” complessi . In forte collegamento con la necessità di coordinare, monitorare, valutare le azioni di piano – e sfruttando gli straordinari sviluppi della tecnologia informatica – si stanno costruendo e si sta diffondendo l’ ;uso di sistemi informativi territoriali , che utilizzano tecnologie di rilevamento e archiviazione avanzati (GIS etc.). In molti programmi universitari di formazione in scienze della pianificazione – ma non solo – la progettazione, la realizzazione e l’uso di tali sistemi sono diventati un campo di specializzazione ben definito.

2.2. Alcuni nodi critici

Se le aree di competenza sopra descritte sono inequivocabilmente elementi forti della nuova domanda sociale di pianificazione, sia essa esplicita o ancora implicita, restano alcune ambiguità – o nodi critici – cui occorre accennare prima di affrontare la questione del ruolo politico del pianificatore.
Il decentramento della pianificazione: fenomeno positivo o negativo? Benché il decentramento amministrativo e la devolution di molte responsabilità di piano agli enti locali debbano essere considerati un rivolgimento istituzionale sostanzialmente positivo, le forme che esso sta assumendo in molti paesi e regioni sono ambigue. Storicamente sostenuto dalla sinistra, come strumento di democratizzazione e autodeterminazione, il decentramento politico/amministrativo è stato recentemente “ appropriato” dalla destra, per legittimare l’abicazione dello Stato al suo ruolo di controllo, indirizzo, coordinamento. In Italia, in particolare, il decentramento amministrativo non ha rappresentato un semplice trasferimento di potere ed una maggiore autonomia decisionale alle amministrazioni locali ( empowerment ): di fatto, si è ridotto il livello complessivo e si è profondamente trasformato il ruolo dell’intervento pubblico. In particolare:
i) Si è verificata una complessiva riduzione delle risorse pubbliche a sostegno delle aree depresse (politiche di riequilibrio territoriale) e le amministrazioni locali devono competere per tali risorse sulla base delle loro capacità progettuali.
ii) Il decentramento ha comportato una contrazione del ruolo di controllo, indirizzo e coordinamento strategico dello Stato centrale (quello che Moulaert chiama “topless bottom-up planning” ), il che solleva il nodo della pianificazione multilivello e dell’ articolazione tra scale territoriali (Moulaert 2002). Questo problema appare particolarmente rilevante in settori, quali la salvaguardia ambientale o le infrastrutture, dove gli in teressi locali possono essere in contrasto con il benessere della collettività più ampia.
iii) Le località dove società e istituzioni non hanno “ maturato” adeguate conoscenze e strumenti “collettivi” di gestione dell’intervento pubblico, o dove le condizioni economiche sono particolarmente critiche, si trovano ora in una posizione più rischiosa di quanto non fosse durante il regime “top-down” dell’intervento dal Centro. Benché il decentramento amministrativo renda la gestione pubblica più direttamente “accountable” da parte dell’ elettorato, l’introduzione di responsabilità amministrative complesse e di pratiche democratiche di governo nelle regioni più depresse può essere un processo molto lento. In alcune di queste regioni e località il decentramento della pianificazione dello sviluppo può rappresentare un semplice decentramento del “governo della crisi e del sottosviluppo” (la soluzione “Pilato”).
Ambiente e sostenibilità: verniciatura o paradigma? Nonostante siano diventate parole chiave nel discorso politico contemporaneo, la nuova attenzione alla salvaguardia ambientale e alla sostenibilità non sembra essere state effettivamente internalizzata. L’assunzione di questi aspetti come veri e propri “paradigmi” analitici e normativi comporta un ripensamento molto più strutturale del significato di sviluppo e la formulazione di modelli e strategie profondamente diversi.
Concertazione: tra chi? La progressiva istituzionalizzazione della pianificazione a livello locale sembra rispondere solo alla componente “esplicita” della nuova domanda sociale. L’attuazione dei nuovi metodi, strumenti e tecniche (pianificazione strategica, concertazione, procedure di monitoraggio e valutazione, etc.) si rivolge a, e coinvolge, soprattutto quei gruppi di interesse capaci di mobilitarsi e di esercitare la loro voce. Esclude, in genere, le componenti più deboli della società contemporanea (immigranti, disoccupati e sottoccupati, poveri, donne, bambini).
Pianificazione integrata o “lista della spesa”? L’approccio “per progetti” è una caratteristica saliente della nuova pianificazione, che dovrebbe combinare funzionalmente la pianificazione dello sviluppo con la dimensione territoriale. In Italia, i Patti territoriali e i Contratti d’area prima, e i PIT (Progetti Integrati Territoriali) e PIS (Progetti Integrati Strategici) nella più recente programmazione regionale legata ai Fondi Strutturali 2000-2006 (Programmi Operativi Regionali) rappresentano gli strumenti attuativi privilegiati di questo approccio. Tuttavia, come ho già detto, affinché la pianificazione per progetti sia efficace e non si traduca in una “lista della spesa”, occorre che i progetti siano effettivamente frutto di un processo di concertazione locale e siano integrati in un qualche disegno strategico. E’ ancora presto per effettuare una valutazione, ma sulla base delle sparse esperienze in corso, specie nel Mezzogiorno, non sembra che queste condizioni siano rispettate.
Locale/globale: un nesso analitico mancante . La nuova enfasi data al “locale” tende a oscurare il ruolo del “globale” e porta ad una sottovalutazione dei vincoli che quest’ultimo impone sulle dinamiche locali. Le località sono considerate singole entità sociali che competono, su basi più o meno uguali, all’interno del mercato globale. L’analisi delle macrotendenze e dei vincoli imposti dai global players sui percorsi di nazioni e regioni – ad esempio il ruolo della divisione internazionale del lavoro guidata dal capitale transnazionale – è generalmente assente. Le relazioni tra locale e locale, al di là delle generiche disquisizioni sul significato di “glocal” , sono sostanzialmente ignorate, così come, più in generale, l’articolazione – spesso in termini di rapporti di dominazione/subordinazione – tra diverse scale territoriali di analisi (Moulaert 2002). A questo proposito è anche importante menzionare il problema delle differenze (Rodriguez 2002; Massey), cioè come specifiche identità culturali – siano esse relative a territori o a gruppi sociali particolari – possono essere integrate nei processi di globalizzazione, evitando sia l’omologazione, che l’esclusione.

2.3 Il ruolo politico della pianificazione .

La pianificazione non è una pratica neutrale. Anche partendo dalla sua più comune definizione – il processo razionale di identificazione di problemi e/o obiettivi, di formulazione di strategie e di progettazione e attuazione di interventi, finalizzati alla soluzione dei problemi e/o al raggiungimento degli obiettivi – i risultati di questo processo, dipendono in larga misura da quali problemi/obiettivi sono identificati, quali strategie, strumenti e interventi sono selezionati e come sono attuati: in sintesi “per chi” e “da chi”. La pianificazione è, dunque, inevitabilmente un’azione “ politica”, che tenta di indirizzare il futuro in relazione ad una particolare prospettiva.
Queste considerazioni assumono particolare rilevanza quando restringiamo il campo alla pianificazione pubblica, cioè a quelle istituzioni e/o quegli attori che operano in nome di o per il cosiddetto “interesse” pubblico”, di cui la pianificazione territoriale è un sottoinsieme particolarmente articolato. Tentare di definire in modo univoco l’ interesse pubblico nella pratica della pianificazione territoriale è esercizio futile, ma si possono richiamare alcune tensioni caratteristiche dell’azione pubblica: a) il trade off tra equità ed efficienza; b) la tensione tra gli interessi particolari e quelli generali o più ampi; c) il diverso orizzonte temporale della legittimazione politica (breve termine) e dell’efficacia attuativa (lungo termine); d) lo scarto tra la retorica del piano (il discorso politico) e la pianificazione attuata (i processi reali). Un progetto, infatti, può avere successo sul piano della redditività economica, ma beneficiare solo alcuni interessi locali; allo stesso modo, un’iniziativa può essere vantaggiosa per la località che la attua, ma andare a detrimento della collettività più ampia; e ancora, un progetto “di bandiera” può essere attuato rapidamente e con successo, ma essere insostenibile nel lungo periodo o sottrarre ris orse a iniziative meno appariscenti e socialmente più utili.
Qual è il ruolo del professionista in questo contesto? Al di là del livello di conoscenze e del campo di specializzazione, il modo in cui il singolo pianificatore si pone rispetto alla sua funzione “pubblica” dipende, evidentemente, da scelte ideologiche ed etiche personali. Tuttavia, un tratto sembra guadagnare consensi: in contrasto con la tradizione tecnocratica, il pianificatore odierno non può più considerarsi “al di sopra” del piano; deve piuttosto operare “all’ interno” del processo di piano. Il suo compito non è tanto “ produrre” il piano, quanto ingegnerizzare e coordinare il “ processo” di piano (Ceccarelli 2002).

3. Alcune proposizioni per un “manifesto” della pianificazione

Cosa comporta tutto ciò per la professione e per la formazione? Dalle considerazioni fin qui sviluppate emerge, a mio avviso, la necessità di affrontare più direttamente alcuni dei nodi identificati e avviare iniziative concrete. Qui di seguito avanzo alcune “proposizioni”, alcune di carattere generale, altre maggiormente orientate a definire le caratteristiche di una pianificazione “progressista”.

3.1 In generale

Tre tasks mi sembrano urgenti per quanto riguarda la professione e la formazione in generale:

1) In primo luogo occorre ridare “visibilità” alla disciplina e alla professione, riaffermandone le specificità. Come ho già affermato, a fronte di una domanda sociale forse più forte che in passato, nel discorso neoliberale dominante il ruolo dell’intervento pubblico è screditato e/o marginalizato. Rilanciare la discussione su funzioni e obiettivi della pianificazione pubblica oggi è fondamentale per ridare legittimità alla professione, ma tale discussione non può essere autoreferenziale (Vendittelli 2002, Indovina e Ceccarelli 2002), cioè chiusa nell’ambito del dibattito accademico. L’importanza della funzione pubblica di indirizzo e armonizzazione delle trasformazioni territoriali deve essere riaffermata nel sociale, in collegamento con la realtà che rappresenta il suo bacino di domanda e di esplicazione: gli enti locali, le imprese, i sindacati, le associazioni, i cittadini. Il dibattito teorico deve essere continuamente verificato e riaggiustato rispetto alla prassi, che può solo avvenire in contesti reali.

2) Nell’ambito più specifico della formazione occorre trovare un giusto equilibrio tra formazione generalista e formazione specialistica . L’ampio spettro di aspetti e competenze che l’esercizio della pianificazione comporta impone, da una parte, una base di conoscenze articolate (dalla storia all’economia, dalla sociologia alle scienze politiche, dalla normativa alla strumentazione operativa) e, dall’altra, l’ approfondimento specialistico in alcuni ambiti (ambiente, sviluppo economico, housing, infrastrutture, urbanistica, etc.). I percorsi formativi devono pertanto articolarsi in modo da garantire l’acquisizione e l’ integrazione funzionale di entrambe queste forme di sapere.
3) Qualsiasi sia l’ambito di specializzazione, la formazione deve favorire l’acquisizione di un approccio integrato alla pianificazione e, allo stesso tempo l’assunzione di una prospettiva di processo più che di prodotto. La formazione multidisciplinare di base deve essere propedeutica ad un’approccio analitico e operativo che sappia integrare i diversi aspetti che concorrono alla formazione/trasformazione del territorio, all’interno di un processo di pianificazione che non si esaurisce nel piano in sé.

3.2 Per una pianificazione “progressista”

In aggiunta alle suddette proposizioni generali, ritengo che la funzione “ pubblica” della pianificazione, in un quadro ideologico e politico che definirò provvisoriamente“progressista”, sia ulteriormente definita da 4 principali attributi:
Posizione “critica”. Un primo attributo fondamentale del pianificatore “pubblico” progressista è, a mio avviso, il mantenimento di una posizione “ critica” rispetto ai discorsi egemonici o dominanti (Moulaert 2002; Edwards 2002). Nella congiuntura contemporanea, in particolare, occorre resistere alla supremazia dell’economico sul sociale , sia in termini di analisi, che in termini di progettazione . Le sollecitazioni ad “accodarsi” alle logiche del mercato e del capitale sono forti. La parola d’ordine “successo competitivo” ha sostituito quella di “benessere collettivo” (Ave 2002). I vecchi paradigmi dell’equità e dell’analisi sociale (marxista) dei processi economici, assieme al nuovo paradigma della sostenibilità devono essere riaffermati con forza.
L’obiettivo dell’equità . La funzione prima della pianificazione è quella di garantire un equa distribuzione dei benefici derivanti dall’intervento pubblico. In effetti, quello che differenzia la pianificazione “pubblica” da quella privata o aziendale è proprio l’enfasi sul “progresso sociale”, cioè su una visione del progresso che include tutti i gruppi sociali, anche quelli socialmente e territorialmente marginalizzati. L’obiettivo dell’equità, come ho già detto, è problematico nella pratica, nella misura in cui deve effettuare compromessi con quello dell’efficienza, anche sul piano della gestione finanziaria e politica delle risorse. Ma è precisamente quello che legittima il ruolo “pubblico” della pianificazione e deve essere riaffermato.
Democrazia e “empowerment”. Fortemente intrecciato alla preoccupazione redistributiva è l’ enfasi sulla pratica democratica e trasparente del processo di pianificazione. Se la pianificazione, come afferma Albrechts (2002) deve essere il veicolo per raggiungere obiettivi che siano condivisi dal maggior numero possibile di persone e integrino il maggior numero possibile di interessi, l’uso di procedure trasparenti e democratiche di concertazione è imprescindibile, specie in contesti sociali fortemente frammentati e conflittuali come quelli attuali. D’altro canto, come ho già detto, i processi di concertazione sono fortemente viziati da relazioni di potere ineguale. Nonostante l’enfasi posta sulla partecipazione e concertazione dai discorsi attuali, troppo spesso i tavoli di concertazione includono solo i gruppi di interesse più forti (proprietari di su oli, imprese immobiliai e di costruzione, imprenditori, etc.), cioè quelli che hanno voce e potere. Nella maggior parte delle aree depresse la mancanza di fiducia tra istituzioni e tra queste e i cittadini è un forte ostacolo alla concertazione, per non parlare della partecipazione. Il pianificatore pubblico deve identificare gli interessi e i bisogni in gioco, anche quelli muti, e creare i “meccanismi” della concertazione, per dar voce e potere ( empowerment) anche ai gruppi esclusi.
Sostenibilità. Infine, il pianificatore contemporaneo deve assumere appieno il paradigma della sostenibilità. Al di là della retorica e dell’uso indiscriminato e ambiguo che se ne fa, il concetto di sviluppo sostenibile ha due dimensioni fondamentali: da una parte significa formulare e attuare progetti/piani che non sottraggano irreversibilmente risorse alle generazioni future; dall’altra, significa formulare e attuare progetti che siano sostenibili nel lungo periodo, cioè che siano “durevoli” e diventino “autopropulsivi” da un punto di vista sociale oltre che economico, attraverso l’integrazione e la valorizzazione di tutte le risorse istituzionali, umane e materiali di un territorio. La costruzione di “capitale sociale” in un ottica sostenibile significa abbassare, tra l’altro, le aspettative di redditività economica degli investimenti. Significa sostituire una visione pubblica dello sviluppo – che dia maggior valore al capitale sociale e al futuro – alla visione privatistica – basata su rapidi ed alti tassi di profitto. Questa visione sostenibile è in totale contrasto con l’attuale concezione e pratica dell’intervento pubblico, che sembra orientata piuttosto alla privatizzazione dei benefici e alla socializzazione dei costi.
Le proposizioni qui avanzate sono fortemente ideologiche e politiche. Mi sembra tuttavia, che rappresentino gli attributi su cui si gioca la distinzione tra l’attuale visione egemonica della pianificazione e – come base minima di partenza – una rivisitata tradizione di riformismo democratico, che non può essere abbandonata.

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