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Patrick Abercrombie
Decentramento Industriale e Pianificazione Territoriale (Commissione Barlow, 1940)
25 Maggio 2004
Urbanisti Urbanistica Città
Un famosissmo "minority report" che inizia a delineare le grandi riforme urbanistiche che domineranno la seconda metà del Novecento, estratto dal Rapporto finale della Royal Commission on the Distribution of the Industrial Population (fb)

C’è una coincidenza, curiosa ma a ben vedere non più di tanto, fra il dibattito urbanistico britannico e quello italiano dei primissimi anni Quaranta. Del resto la guerra, come fine di un ciclo politico ed economico, incombe su entrambi i contesti e ne avvolge sempre più stretta anche aspetti via via più lontani dal quadro militare, o di politica estera, e sempre più vicini alla vita quotidiana, come accadrà di lì a poco con bombardamenti e distruzioni.

Questa coincidenza curiosa ma non più di tanto è quella sulla “urbanistica antiaerea”, cresciuta in Italia già a partire dal discorso dell’Ascensione e nel dibattito parallelo alla bonifica integrale, e che verso la fine degli anni Trenta e i primi Quaranta occupa uno spazio sempre più esplicito, fino a diventare con gli articoli di Vincenzo Civico su decentramento industriale e sicurezza nazionale per la Critica Fascista di Bottai, la spinta finale all’approvazione della legge urbanistica del 1942. Ben più vasta e nota, la “urbanistica antiaerea” britannica, che dal 1937 trova il fondamentale sbocco e impulso istituzionale nella Royal Commission on the Distribution of the Industrial Population , meglio nota come Commissione Barlow. Anche qui, come nel caso di Mussolini, alle spalle c’è il discorso di un leader politico: “our enormous metropolis here, the greatest target in the world, a kind of tremendous, fat, valuable cow tied up to attract the beast” . Sono parole di Winston Churchill, pronunciate ai Comuni nel 1934 e più che mai d’attualità nel 1940, quando la “bestia” Luftwaffe sta scaldando i motori per precipitarsi sulla “vacca grassa” di Londra e delle altre città industriali britanniche.

Un’occasione irripetibile per la cultura urbanistica britannica, e per il suo tentativo sin dai tempi del primo Howard di tracciare il “peaceful path to real reform” non nel segno della tecnocrazia o del decisionismo di settore, ma nel quadro di grandi politiche nazionali integrate. Ora la “vacca grassa” dell’industria e dell’identità nazionale è in pericolo, e per spostarla qui e là per il territorio nazionale senza combinare grossi guai c’è un solo strumento: la pianificazione territoriale, coordinata con la programmazione economica e un sistema di regole, restrizioni, premi e incentivi.

Ma vallo a spiegare ad una platea di commissari e politici usi a ragionare in termini settoriali, e a rispettare l’impermeabilità di competenze dei grandi apparati. Ci prova qui, in prima istanza senza molto successo (i risultati arriveranno, ma più tardi), Patrick Abercrombie con il suo notissimo Minority Report , che per ora qui proponiamo nella parte stesa in collaborazione, e che auspica l’istituzione di un nuovo Ministero con delega al decentramento industriale, alla pianificazione territoriale e ai trasporti. Si iniziano a intravedere le tracce di quello che sarà, immediatamente dopo la guerra, il Ministero dell’Urbanistica tanto invidiato per lustri dall’Italia (anche dopo il suo scioglimento), e con esso le New Towns e buona parte degli sviluppi urbanistici principali del continente nella seconda metà del secolo.

In conclusione un documento piuttosto importante e di solito conosciuto al massimo per sentito dire, che nonostante il linguaggio necessariamente asciutto e ripetitivo del documento ufficiale spero possa interessare un pubblico più vasto dei soliti (ex) topi da biblioteca come il sottoscritto. (fb)

Da: Royal Commission on the Distribution of the Industrial Population – Report, His Majesty’s Stationery Office, London 1940 (estratti e traduzione di Fabrizio Bottini)

Relazione del Professor Patrick Abercrombie, del Signor Herbert H. Elvin, della Signora Hermione Hichens

1 – Noi sottoscritti Commissari nominati coi mandati di Vostra Maestà in data 8 luglio 1937 e 23 giugno 1938, ci rammarichiamo di non poter accettare integralmente il Rapporto della Maggioranza.

[...]

5 – ... dissentiamo fondamentalmente dai nostri colleghi riguardo alle azioni immediate da prendersi in rapporto alla esistente confusione. È necessaria una singola Autorità con ampi poteri, per assicurare una ragionevole equilibrio nella distribuzione industriale in tutto il paese, e si deve alla sua assenza la responsabilità per la tragedia delle Aree Depresse, il sovradimensionamento delle città, e la distruzione delle campagne durante gli ultimi due decenni.

6 – Per prevenire il ripetersi o l’aggravarsi di queste piaghe, sono necessari una continua vigilanza e un controllo generale sul mutevole ambito sociale e industriale, e l’Autorità responsabile a ciò deve essere pienamente predisposta allo scopo. Tutti i membri della Commissione concordano sull’urgenza di intraprendere azioni immediate; ma un’azione prevede l’esistenza di un organo dotati di poteri esecutivi e, in assenza di tale organo, non esistono strumenti per tradurre le parole in fatti.

Di conseguenza raccomandiamo che siano demandati ampi poteri ad un nuovo Dipartimento Governativo, o ad uno che si evolva da un Dipartimento esistente.

7 – Comprendiamo che ciò possa implicare difficoltà amministrative e politiche, ma potremmo citare i precedenti della legge per il Ministero delle Munizioni del 1916, quella del Ministero delle Forniture del 1939, e il trasferimento di competenze e poteri da altri Dipartimenti che ha comportato la creazione e lo sviluppo del Ministero del Lavoro e del Ministero della Sanità.

8 – Se queste difficoltà politiche e amministrative esistessero, e fossero insuperabili, saremmo soddisfatti dell’istituzione di un Ufficio (ammesso sia fornito dei poteri che chiediamo) presso un Ministero esistente perché confidiamo che, dopo gli stadi iniziali, la natura del lavoro intrapreso richiederà in ultima istanza l’attenzione specifica di un Ministro e di un totalmente autonomo Ministero.

9 – Nel predisporre le nostre raccomandazioni, siamo stati influenzati da alcune considerazioni, di cui segue qui un breve sommario.

Abbiamo tenuto particolarmente presente la relazione delle localizzazioni industriali coi problemi della disoccupazione, non solo nelle Zone Speciali, ma anche in altre aree ad alta disoccupazione. Una cattiva localizzazione industriale è in parte responsabile della disoccupazione, e di certo se non ci fossero state Zone Speciali la Commissione Reale non sarebbe stata istituita.

10 – C’è anche la questione di prepararsi per il periodo quando il programma di riarmo arriverà alla fine. Consideriamo essenziale che ogni azione intrapresa prenda in considerazione questo aspetto.

11 – In più, ci sono altri problemi per il futuro. Il Rapporto della Maggioranza sembra ritenere che ci sia abbondanza di tempo per la preparazione e la ricerca. Noi consideriamo, comunque, che la quantità senza precedenti di nuove localizzazioni industriali che sta avendo luogo a causa del programma di riarmo, e il mutato carattere del rischio bellico, che sta causando una grossa quantità di ri-localizzazione, rende il problema di carattere immediato. Sarebbe d’altra parte disastroso, se una politica di spostamenti dovesse portare non solo al perpetuamento, ma anche all’acuirsi dei mali esistenti.

12 – Il fatto che a partire dal 1909 ci sia stata una crescente produzione di leggi sull’argomento, non deve trarci in inganno a ritenere che l’azione di pianificazione territoriale sia operativamente efficace, sia dal punto di vista dell’area interessata, sia da quello del controllo esercitato. Le ultime cifre del Ministero della Sanità mostrano che solo una piccola frazione della Gran Bretagna è sottoposta a controllo urbanistico, a parte la semplice approvazione alla stesura di un piano regolatore, che è naturalmente senza valore di efficacia. Molte delle più importanti aree, ad esempio i centri delle città, non possono essere gestite con i poteri attuali. È chiaro che per motivi di sicurezza contro gli attacchi aerei la forza attrattiva delle grandi città sarà probabilmente diminuita in futuro, e gli industriali probabilmente cercheranno di piazzare le proprie fabbriche in posizioni più inaccessibili, possibilmente nel cuore della campagna, o in ogni caso ad una certa distanza dalle grandi città. Molte grandi imprese commerciali, come banche o compagnie di assicurazione, e uffici pubblici, stanno esaminando la possibilità di stabilire ampie porzioni dei propri uffici, per usi attuali o futuri, in zone di campagna o in piccoli centri. Alcune di esse hanno già acquisito grandi residenze di campagna a scopo di evacuazione. Ci deve anche essere una estesa realizzazione di campi per bambini o altre categorie della comunità che saranno evacuate in tempo di guerra. Tutto questo suggerisce che la campagna sarà soggetta ad un vero e proprio saccheggio senza freni, a una edificazione a caso di carattere inadeguato e sgradevole, se la questione sarà lasciata ai controlli inefficaci che abbiamo sinora tollerato.

13 – Le prove fornite alla Commissione sono basate principalmente sulla storia degli ultimi cento anni, periodo durante il quale gli industriali erano liberi di attivare le proprie industrie ovunque ritenevano opportuno. Non c’era obbligo per loro di tutelare il paesaggio, o di fornire case, trasporti, strutture scolastiche, nonostante vada detto che ci furono imprenditori che fecero molto sotto questi aspetti, bene o male, secondo il proprio discernimento. Non c’erano limiti alla localizzazione e pochi sul tipo di industrie o di case costruite. La scelta dell’industriale era prima di tutto dettata dall’interesse personale, l’aspetto più ampio del benessere nazionale era in gran parte trascurato.

14 – Oggi non è più così. Il controllo pubblico in qualche forma entra sempre più nel mondo dell’industria. Le Leggi Industriali datano dai tempi di Lord Shaftesbury, e la responsabilità del Governo per la sicurezza sociale della popolazione industriale è avanzata progressivamente da quei giorni. Il controllo sulle abitazioni e su alcuni aspetti urbanistici venne più tardi. Sta diventando ora, soprattutto, evidente come per molti versi il paese vada considerato un’unica entità economica. In più, lo Stato ultimamente ha fatto molto per aiutare alcune particolari industrie: con sussidi o con negoziati internazionali.

15 – Tutto ciò deve implicare responsabilità reciproche. Un’industria forte e ben equilibrata, una popolazione sana e ben alloggiata, buone strutture scolastiche e sportive, l’assenza di tuguri, povertà, disoccupazione, sono l’ambiente necessario per la libertà individuale in una ordinata comunità. La nazione non deve solo tutelare la libertà dei suoi cittadini, ma farne qualcosa che valga la pena di godere.

16 – Il nocciolo centrale del problema è senza dubbio il controllo della localizzazione industriale e i suoi rapporti con un sistema di pianificazione nazionale. Senza questo, si può fare ben poco con qualche garanzia di efficacia; con questo controllo, si può fare molto. Il problema della diffusione e decentramento della popolazione troppo concentrata di oggi, ovviamente non si risolverà in nessun modo rapido e arbitrario, nonostante l’urgenza sociale e strategica. La soluzione deve in larga parte essere soluzione economica, ma non può essere perseguita secondo linee prive di limiti e controlli. Il progresso deve necessariamente essere graduale, e basato sul principio generale che l’industria, come ogni altra attività sociale, è una forma di servizio pubblico che può essere giustificata solo in quanto contribuisce al pubblico benessere. La comunità in questo senso è in modo molto concreto e in ogni forma associata all’attività industriale, e ha il diritto, attraverso lo stimolo e le limitazioni, di determinarne le condizioni operative.

LA CAUSA PER UN NUOVO MINISTERO

17 – Parlando in generale, la distribuzione della popolazione è correlata a quella dell’industria, e visto che, come indicato dal Rapporto della Maggioranza, si deve conseguire un’ampia flessibilità nella distribuzione industriale, il problema principale da risolvere è come controllarla in futuro meglio che nel passato, senza danneggiare le attività del paese.

18 – Ancora parlando in generale, l’industria ora si determina da sola la propria localizzazione, soggetta a condizioni localizzative di tipo locale quali quelle imposte da piani regolatori urbani approvati o che hanno raggiunto lo stadio di efficacia temporanea.

19 – Il difetto saliente, nella situazione attuale, è che poca o insufficiente attenzione sia stata dedicata a quale sia la migliore distribuzione industriale nel paese, inteso nel suo complesso. I piani regolatori urbanistici sono locali per definizione, e non c’è meccanismo col quale sia possibile evitare che inseriscano nella propria stesura previsioni per sviluppo demografico o industriale privo di correlazioni alle prospettive future dell’area.

20 – Quello che si richiede, dunque, è:

i) Una ricerca unificata sul problema della distribuzione a scala nazionale;

ii) un piano di distribuzione unico, basato sui risultati di tale ricerca;

iii) Nel frattempo, un efficace controllo sui cambiamenti nella distribuzione che dovessero avvenire per motivi economici.

21 – L’obiettivo di cui sopra è sia nazionale che locale, ed è di importanza sufficiente per richiedere la creazione di un nuovo e autonomo Ministero, secondo lo stesso principio sul quale sono stati creati nel passato Ministeri separati per i servizi, parte nazionali e parte locali, dell’istruzione e dei trasporti.

22 – Questo Ministero dovrà essere adatto al sistema di governo centrale e locale, per funzionare adeguatamente. Dovrà ovviamente accorpare le funzioni urbanistiche ora di pertinenza del Ministero della Sanità. Secondo la nostra opinione, dovrà accorpare, ad esempio:

i) Alcune parti delle funzioni di piano del Ministero dei Trasporti, e

ii) ove possibile alcune parti delle competenze sull’abitazione del Ministero della Sanità.

23 – Funzioni del nuovo Ministero saranno:

a) Indagini e ricerche, finalizzate a un piano sistematico per la distribuzione industriale a scala nazionale, con l’obiettivo di un equilibrio distributivo migliore di quello attuale.

b) Pendente lo sviluppo di tale piano nazionale, controllo nei cambiamenti nell’attuale distribuzione dell’industria così come, e se, essi avvengono nel corrente sviluppo delle attività produttive.

24 – Per lo scopo (a) il Ministero richiederà l’assistenza di una autorevole e adeguatamente composta Commissione Consultiva. Per gli scopi (a) e (b), richiederà i servizi di Uffici costituiti su una adatta base regionale.

25 – Le caratteristiche essenziali della presente legislazione urbanistica sono tali che essa non fa nulla per promuovere una migliore distribuzione industriale nel paese. Produce, solo, il risultato che se un’industria vuole stabilirsi in un certo distretto, deve farlo in determinate zone o parti di esso, secondo quanto è deciso o disegnato nel documento o progetto di piano. Le zone non-industriali sono esse stesse soggette a variante, in favore dell’immissione di attività senza implicare il Ministero della Sanità. Nel caso in cui l’autorità locale non lo consenta l’ industria può appellarsi al Ministero della Sanità, ma il Ministero non ha il potere di scavalcare il consenso del governo locale, per quanto piccola quell’entità possa essere.

26 – Si avverte la necessità di un controllo dei movimenti industriali in qualche modo più diretto di quello descritto sopra. Quando si sviluppa un piano nazionale, i movimenti dell’industria dovranno naturalmente conformarsi ad esso. Nel frattempo si pensa che il Ministero ipotizzato sopra sia investito di poteri diretti di controllo sulla localizzazione di tutte le nuove industrie.

27 – L’attenzione particolare del nuovo Ministero dovrà essere diretta al problema plusvalore-indennizzo (così come esaminato nel Capitolo IX del Rapporto di Maggioranza).

28 – Raccomandiamo che il nuovo Ministero abbia trasferiti i poteri e le funzioni dei Commissari per le Zone Speciali, e che tali poteri e funzioni siano di applicazione generale.

29 – Il nuovo Ministero dovrebbe avere il potere di promuovere, assistere o incoraggiare la costruzione di città satelliti e la realizzazione di zone industriali da parte delle autorità locali, enti di servizi pubblici o altri organismi: e di erogare sussidi o accendere mutui allo scopo di acquisire terreni e diritti edificatori.

30 – Riteniamo molto importante questo aspetto. Quando non fosse possibile attivare nuove industrie, la chiave del problema è che la mobilità per lavoro su lunghe distanze è difficile da stimolare, ma quella su distanze brevi è facile. Il Commissari al momento attuale sono privi del potere di attivare industrie fuori dalla loro Zone Speciali, ma quanto stiamo suggerendo lo renderebbe possibile. In altre aree l’industria sarebbe collocata in punti chiave esistenti, vicina per quanto possibile ad aree di disagio, o altre zone ad alta disoccupazione, dove ora c’è qualche tipo di benessere. Questo causerebbe il minimo di delocalizzazione e attrarrebbe lavoro molto più facilmente.

31 – In questo modo il lavoro del nuovo Ministero rapporterebbe il problema della disoccupazione a quello della localizzazione industriale, per esempio considerando l’incidenza della disoccupazione in particolari località e industrie, insieme ai relativi problemi economici e sociali.

32 – Ci sono cause economiche e psicologiche ai fenomeni che hanno interessato le Aree Depresse per molti anni, e almeno alcuni di essi potrebbero essere rimossi tramite una deliberata azione a livello nazionale, e solo a livello nazionale. Queste esperienze indicano l’imperativa necessità per uno studio continuativo dei cambiamenti che hanno luogo nell’industria stessa, come risultato di nuove invenzioni, mutamenti di gusto, adattamento ai bisogni di nuovi mercati ecc. Il fatto generale è che questa aree hanno sofferto seriamente nel passato un’eccessiva specializzazione, aggravata, senza dubbio, dalle esigenze della guerra 1914-1918. Conseguentemente, il crollo industriale degli anni seguenti si è fatto sentire su di esse con particolare severità. La prosperità di queste zone troppo specializzate è collassata con il taglio della produzione di armamenti dopo il 1919, unito alla considerevole riduzione delle esportazioni. Il risultato è che ad ogni successivo periodo di massima depressione si è avuto un progressivo incremento percentuale di disoccupazione.

33 – Lo spostamento della forza lavoro non è una soluzione. La localizzazione di nuove fabbriche al giorno d’oggi ha poco a che fare con la prossimità alle materie prime come carbone, ferro o altri minerali (eccetto in alcune ben note ed eccezionali circostanze). La nazione non può permettersi di lasciare grandi aree industrializzate derelitte, e lasciare che questo processo di sviluppo si ripeta altrove. In più, non c’è garanzia che le nuove industrie in espansione di oggi non saranno le industrie depresse di domani, se si lascia che si sviluppino senza limiti.

34 – Per queste ragioni, come affermato sopra, consideriamo che il nuovo Ministero debba assorbire i poteri dei Commissari Speciali, ed estendere l’area della propria operatività.

ASPETTI SOCIALI

Salute e Urbanizzazione

35 – Il Rapporto della Maggioranza sembra aver assunto che i dati sulla salute abbiano un significato quasi decisivo. Questo non è supportato da una analisi più attenta sul tipo e obiettivi dei dati disponibili. La maggior parte delle informazioni statistiche che è possibile ottenere dalle autorità sanitarie pubbliche è relativo vuoi alla mortalità generale, mortalità infantile, incidenza di particolari malattie o mortalità che deriva da alcune di esse. Mentre è evidente la grande importanza di tali fattori, essi sono comunque essenzialmente di tipo negativo, C’è una considerevole differenza fra la semplice longevità e un’esistenza salubre, e l’assenza di malattia non va necessariamente presa come presenza di salute in positivo, di un buon fisico, o di vigore corporeo o mentale. Il termine “salute” deve essere concepito come una condizione molto più ampiamente positiva e creativa di qualunque stato della vita possa essere rivelato dalle statistiche di ufficiali sanitari pubblici o dalle tavole del censimento. È al sistema della vita civile che si richiede di produrre la massima quantità di benessere materiale, morale, mentale, piuttosto che agli effetti dell’urbanizzazione sulla durata della vita.

36 – La Commissione ha ricevuto una gran quantità di informazioni sul problema dei vantaggi relativi, dal punto di vista della salute, delle aree di città e campagna. Il tenore generale di queste informazioni può, riteniamo, essere succintamente riassunto nelle quattro seguenti affermazioni:

1) C’è un grande vantaggio naturale, dal punto di vista della salute, dell’ambiente di campagna se comparato con quello urbano, in particolare quando quest’ultimo prende la forma di una grande concentrazione industriale.

2) Questo primato della campagna sulla città, che nasce dai vantaggi naturali, è stato molto ridimensionato durante gli ultimi 30 o 40 anni attraverso la realizzazione di elaborati controlli sanitari e costosi servizi per la salute nelle città.

3) Lo sviluppo della sanità collettiva sta solo ora cominciando a fare significativi progressi nelle aree rurali. Non ci sono ostacoli insormontabili perché non si possano fare grandi passi in avanti, premesso che abbia luogo una riorganizzazione amministrativa e che i servizi siano adeguatamente sostenuti dallo Stato.

4) Nonostante i traguardi superiori conseguiti dalle città nel campo della salute pubblica, le aree rurali mantengono ancora in generale un percettibile vantaggio sulla città.

37 – È chiaro anche che alcuni fattori piuttosto che altri, direttamente connessi sia all’ambiente naturale da una parte, sia ai servizi sanitari pubblici dall’altra, giocano un ruolo considerevole nel determinare la salute relativa degli abitanti di città e campagna. Paghe basse e cattive abitazioni sono due dei fattori più rilevanti con effetto nocivo sulla salute dell’uomo di campagna. C’è vasto consenso di opinioni fra i medici del servizio sanitario nazionale che hanno sottoposto il proprio punto di vista attraverso il Comitato Medico Congiunto, sul fatto che la vita rurale possa essere resa molto più salubre di quanto non sia al giorno d’oggi. In più, non si deve ritenere che si continuino necessariamente nelle nostre città, per il futuro, dei progressi nel campo della salute. Il Comitato Medico Congiunto ha avvisato la Commissione che la realizzazione di blocchi ad appartamenti con piccole stanze prive di condotti d’aria e senza appropriata ventilazione probabilmente porteranno ad un declino in vigore ed efficienza di coloro che ci vivono, e possono produrre un incremento della tubercolosi. In più, è diffusa l’opinione che il rapido trasferimento ora in corso di una larga parte della popolazione urbana da case verso piccoli appartamenti nei quali sono “ingabbiati, stretti e rinchiusi” con poco o nessuno spazio disponibile, significa che qualunque incremento nell’attuale dimensione delle famiglie presenterà grandi difficoltà dal punto di vista dell’alloggio. Quando ricordiamo che il tasso netto di riproduzione nazionale è al momento solo circa 0,75 l’importanza di questa questione appare ovvia. C’è anche l’indiscutibile fatto che nelle città maggiori il terreno necessario per campi da gioco è stato utilizzato per scopi edificatori, col risultato che non è più possibile fornire alla popolazione adeguate strutture per il tempo libero. Ancora al 1927 c’erano 13.000 ettari di terreno entro un raggio di 18 chilometri da Charing Cross, disponibili per l’uso come campi da gioco o spazi aperti. Nel 1933 la quantità si era ridotta a poco più di 3.000 ettari, e non c’è motivo di supporre che il processo si sia fermato a partire da quella data.

38 – Segnaliamo questi elementi perché è importante evitare un facile ottimismo per quanto riguarda le prospettive di salute nazionale, se fossero soggette ai rischi e alle minacce di qualunque ulteriore grado di sviluppo industriale e urbano non controllato. Ritenere che le cattive condizioni urbane siano una cosa del passato, una mera eredità dell’era vittoriana che stiamo rapidamente superando e che non dobbiamo più temere, è gravemente fuorviante. È realisticamente possibile che le attività edilizie speculative e la dispendiosa politica governativa di rialloggiamento in case ad appartamenti possa, se non guidata e verificata, inaugurare una nuova epoca di malessere sociale.

Distruzione della campagna

39 – In epoca vittoriana, l’introduzione di alcuni elementi nemici del benessere e della salute fu limitata in gran parte alle città. Noi, però, coi nostri migliori mezzi di comunicazione, abbiamo spogliato le campagne e ampiamente ridotto le zone in cui gli elementi salutari della campagna continuano ancora a prosperare, e questo proprio nel momento in cui essi sono diventati valori ampiamente riconosciuti.

40 – Se è chiaro che ci sono alcuni vantaggi nella vita urbana, è stato sottolineato come nel passato urbanizzazione abbia sempre significato crescita delle città; ma questo non è più necessariamente vero, oggi. Una consistente parte della campagna può vedere distrutte le proprie caratteristiche senza che emerga nulla di descrivibile come città, né coi vantaggi della città. Questo costituisce davvero la più insidiosa minaccia per la campagna al giorno d’oggi.

CONTROLLO SULLA LOCALIZZAZIONE INDUSTRIALE

41 – Come abbiamo affermato, la questione del controllo sull’industria da parte di un’autorità nazionale e nell’interesse nazionale ci sembra prevalente, sul terreno economico, sociale, strategico.

42 – È stato suggerito che gli industriali si risentiranno rispetto a qualunque forma di controllo, ma, con le cautele che proponiamo, comprenderanno che, lungi dal pregiudicare la loro efficienza, una forma di controllo li aiuterà nella scelta delle zone più adatte per le loro attività.

43 – In primo luogo, secondo le nostre raccomandazioni una gran parte del paese sarà compresa entro “zone libere”, dove i permessi per lo stabilimento di nuove o l’ampliamento di esistenti impianti saranno concessi senza problemi o attese; queste zone saranno rese note agli industriali.

44 – In secondo luogo, le conoscenze ed esperienze che il nuovo Ministero presto acquisirà saranno di valido aiuto agli industriali per prendere decisioni tanto importanti come quelle su una nuova localizzazione.

45 – Terzo, si vedrà come siano suggerite le più prudenti cautele per assicurarsi che, quando ne esistano valide ragioni, alle industrie non sia proibito collocarsi o ampliarsi anche nelle zone vietate.

46 – Infine, le spese di cui generalmente la comunità si fa carico nel fornire case, scuole, strade, e altri servizi a beneficio dell’industria e dei suoi lavoratori, rappresenta un forte argomento in favore del diritto pubblico di parola sulla localizzazione.

47 – Il nuovo Ministero competente nei controlli di localizzazione dell’industria e nella pianificazione territoriale a scala nazionale avrà potere, inter alia, di classificare:

a) Aree in cui è consentito lo sviluppo industriale, soggetto alle limitazioni locali urbanistiche, come nelle “zone libere” (descritte al par. 43).

b) Aree in cui è vietato un ulteriore sviluppo industriale, salvo alcune eccezioni, ad esempio fornitura di servizi, beni deperibili ecc.

48 – Sia le aree dove è consentito che quelle dove è vietato, possono contenere spazi per lo sviluppo industriale di alcuni settori. Le aree possono variare col tempo, come richiede il caso. Le classificazioni probabilmente saranno sottoposte al Parlamento.

49 – Qualunque imprenditore desideri costruire o ampliare una fabbrica, o occuparne una esistente non già utilizzata, o convertire altre strutture a scopi di produzione o trasformazione, dovrà ottenere il permesso del Ministero.

50 – L’imprenditore otterrà di diritto un permesso riguardante un’area dove ciò è consentito, a meno che la fabbrica proposta ricada in una delle eccezioni previste dalla classificazione. È previsto che l’80 per centro di tutte le nuove localizzazioni industriali saranno coperte da questo tipo di aree.

51 – Nel caso di un’area vietata un permesso sarebbe negato in prima facie. Ma sarebbe previsto che il Ministero possa esercitare la propria discrezione rilasciando un permesso anche per questo tipo di aree, a condizione che:

a) Non fosse economicamente conveniente stabilire la fabbrica altrove.

N.B. Sarebbe desiderabile omettere questo obbligo di soddisfare il Ministero nel caso di un industriale che propone di occupare una fabbrica esistente, visto che questo potrebbe essere considerato un rimpiazzo di attività, a cui sarebbe normalmente richiesto di proseguire il volume di produzione e di occupazione esistente. Se, ad ogni modo, si deve decidere una politica di decentramento dalle zone proibite sovradimensionate – come si spera – questo non avverrebbe e ad ogni modo si dovrebbe soddisfare la condizione (a).

b) Che la forza lavoro richiesta e probabilmente necessaria in futuro possa in tutto o in gran parte essere reperita fra la popolazione che normalmente vive o cerca impiego entro l’area.

c) Che siano disponibili nell’area servizi municipali e residenze per la forza lavoro, o che essi possano essere forniti senza aggravi non dovuti sul contribuente.

d) Che la localizzazione della fabbrica nel sito proposto non causi un notevole incremento nella congestione del traffico dell’area.

e) Che la localizzazione proposta non sia discutibile dal punto di vista strategico-militare.

f) Che la localizzazione proposta non sia distruttiva per il paesaggio da conservarsi, ad esempio spazi aperti nelle città, o siti particolari dal punto di vista naturalistico, storico, o di bellezza architettonica.

52 – La questione dell’ampliamento di fabbriche esistenti costituisce il problema più difficile. Si devono definire chiaramente alcuni limiti, altrimenti un industriale potrebbe acquistare un piccolo impianto e quindi ampliarlo di dieci volte senza dover ottenere un’autorizzazione industriale a nessuno stadio di sviluppo. Se le restrizioni devono essere efficaci, riteniamo che le condizioni debbano applicarsi con piena cogenza a qualunque ampliamento che comporti, diciamo su un periodo di tre anni, un incremento occupazionale diciamo del 10 per cento o più, rispetto agli occupati dell’impresa in questione. Nelle piccole fabbriche la percentuale concessa potrebbe essere maggiore.

53 – Considerazioni simili si applicherebbero nel caso di proposte di trasferimento di fabbri da, ad esempio, una zona di Londra all’altra. Questa è stata une delle forze più potenti nel gigantesco allargamento, negli ultimi anni, dell’area urbanizzata londinese. Se si deve perseguire una politica di decentramento, il trasferire una fabbrica da un vecchio o inadatto edificio in una zona vietata è un’occasiona ideale per richiedere il trasferimento della ditta in un’altra zona; e dunque il semplice fatto che una ditta è già impegnata nella produzione in una parte della zona proibita non è motivo per consentirle di trasferirsi in un’altra parte della stessa area, a meno che siano soddisfatte le condizioni del paragrafo 51.

54 – Aree permesse e vietate (vedi paragrafo 47) non devono necessariamente coprire l’intera nazione. Ci sarà molto spazio non incluso né in (a) né in (b). I permessi per localizzare industrie in tali aree saranno governati dalla clausola limitativa secondo cui va scoraggiata una localizzazione industriale sporadica. Le localizzazioni in questi casi saranno dunque interamente a discrezione del Ministero.

55 – Le seguenti raccomandazioni sono intenzionalmente basate su quelle del Rapporto di Maggioranza, perché possano vedersi chiaramente le differenze.

A - COSTITUZIONE E ORGANIZZAZIONE DELL’AUTORITÀ

UN NUOVO MINISTERO

56 – Un nuovo Dipartimento dello Stato da creare allo scopo di svolgere ricerche su, e controllare la localizzazione industriale in tutta la Gran Bretagna, e di promuovere e sovrintendere la pianificazione nazionale per le esigenze industriali, agricole, residenziali e per il tempo libero.

57 – Il Dipartimento è da affidarsi a un Ministro di rango Gabinetto, che avrà il potere, condizionato dagli abituali controlli del Tesoro, di nominare personale adeguato per l’esecuzione dei compiti e funzioni del Dipartimento.

UFFICI REGIONALI

58 – Allo scopo di assicurare stretto contatto con le conoscenze ed esperienze locali e come parte integrante dell’organizzazione di questo Dipartimento, il Ministro sarà incaricato di attivare Uffici di Divisione o Regionali, a coprire aree definite dal Ministro, attraverso i quali il Dipartimento possa agire per obiettivi di localizzazione industriale e altre questioni. Gli Uffici presenteranno ciascuno su propria iniziativa relazioni e raccomandazioni al Ministro riguardo alle rispettive regioni e su altri argomenti correlati.

PIANIFICAZIONE URBANISTICA

59 – Saranno trasferiti immediatamente al Ministero gli attuali poteri e funzioni del Ministero della Sanità secondo il Town and Country Planning Act, e del Ministero dei Trasporti secondo il Restriction of Ribbon Development Act, e il Trunk Roads Act. Altri poteri e funzioni necessari all’efficiente funzionamento del Dipartimento e ora delegati ad altri Dipartimenti, saranno trasferiti al Ministro tramite Ordinanze del Consiglio e quando ritenuto necessario.

ZONE SPECIALI

60 – Saranno anche trasferiti al Ministero i poteri e funzioni dei Commissari per le Zone Speciali, e queste aree saranno estese e ridefinite secondo le necessità.

COMMISSIONE DI RICERCA

61 – Allo scopo di sviluppare ricerche e di dare consulenza al Dipartimento sulla localizzazione dell’industria e la distribuzione della popolazione, il Ministero nominerà una permanente Commissione di Ricerca, composta di tecnici e altre competenze, come si riterrà opportuno.

B – FUNZIONI DEL DIPARTIMENTO: FUNZIONI ESECUTIVE

LOCALIZZAZIONE DELL’INDUSTRIA

62 – Visto che la concentrazione di industrie e popolazione industriale in alcuni centri e la distribuzione puntiforme di nuove industrie in varie parti del paese costituiscono un problema sociale, economico e strategico che richiede immediata azione, al Ministro siano forniti i poteri di esercitare controllo sulla localizzazione di nuove e ampliamento di esistenti impianti industriali in tutto il paese. Il potere delegato al Dipartimento a questo scopo è di operare generalmente in modo negativo (per esempio il Dipartimento non trova luoghi per alcune industrie). Allo scopo di esercitare questo potere di controllo il Ministro abbia il potere di dichiarare come descritto ai paragrafi dal 47 a 54 di questa Relazione:

a) Aree dove l’industria abbia libero ingresso, con le limitazioni dell’urbanistica locale;

b) Aree in cui sia vietato un ulteriore sviluppo industriale, salvo alcune eccezioni;

c) Aree in cui per ottenere un permesso si debba istruire un caso particolare.

PIANO DI SVILUPPO

63 – Al fine di orientare le azioni del Ministero in direzione di una localizzazione industriale nel quadro di una economia equilibrata, il Ministro necessiterà di uno Schema di Sviluppo su cui basare le proprie politiche; esso dovrebbe essere predisposto per il Dipartimento dalla Commissione di Ricerca. Il Ministro avrà il potere di imporre le richieste di tale piano all’interno di Piani Regolatori Regionali e Locali; essi possono richiedere notevoli modifiche (essendo stati predisposti solo tenendo presente le necessità regionali e locali), per conformarsi alle politiche industriali nazionali. Il Rapporto di Maggioranza indica che i poteri di pianificazione esistenti sono inadeguati allo scopo.

INCENTIVI

64 – Il Ministro sia autorizzato a consentire assistenza finanziaria da risorse governative sotto forma di prestiti, mutui o altro, con l’obiettivo di incoraggiare una auspicabile localizzazione industriale e una adeguata pianificazione, o per altri scopi, in particolare:

a) Per promuovere e incoraggiare realizzazione e sviluppo di città satellite e città giardino da parte delle autorità locali, imprese di servizi pubblici, e altri organismi.

b) Per assistere lo sviluppo di centri minori e capoluoghi di rango regionale.

c) Per promuovere e incoraggiare realizzazione e sviluppo di zone industriali attraverso l’accesso a terreni di basso costo, fornitura di servizi, costruzione di fabbriche da cedere ecc.

d) Per proseguire il lavoro nelle Zone Speciali.

e) Per assistere l’attuazione di speciali imprese di interesse nazionale, come i Parchi nazionali, le Riserve Costiere e l’acquisizione di proprietà a da iscrivere al National Trust.

f) Per acquisire terreni.

C – FUNZIONI DEL DIPARTIMENTO: FUNZIONI CONSULTIVE E NON-ESECUTIVE

RICERCA

65 – Le seguenti competenze siano trasferite dal Ministro alla Commissione di Ricerca:

a) Raccolta e coordinamento di informazioni connesse alla localizzazione di industrie e dati simili riguardanti la distribuzione della popolazione industriale attualmente posseduti dal vari Dipartimenti Governativi.

b) Ricerca e raccolta di informazioni sulle vari risorse naturali: terreni, agricoltura, minerali, paesaggi, ecc., che possano essere messe in pericolo dallo sviluppo nazionale.

c) Consulenza al Governo, alle autorità locali, agli industriali e ad altri, sui problemi della pianificazione, con speciale riguardo alla localizzazione industriale.

d) Preparazione di un Piano Generale di Sviluppo, soggetto a costante revisione.

(lo Statuto dichiarerà che i Rapporti Annuali della Commissione di Ricerca e le proposte di Sviluppo Nazionale siano presentate al Parlamento).

RAPPORTO SPECIALE SULLE PROPOSTE GENERALI

66 – Il Ministro abbia imposto per statuto il dovere di predisporre e sottoporre al Parlamento, il più presto possibile, un Rapporto Speciale riguardo a quali poteri ulteriori egli richieda, e all’organizzazione necessaria allo scopo di dare effetto agli obiettivi di azione nazionale così come unanimemente concordati dalla Commissione e delineati nel paragrafo 428 del Rapporto di Maggioranza, segnatamente:

a) Continua e progressiva ristrutturazione urbanistica delle aree congestionate, dove necessario.

b) Decentramento o dispersione, sia di industrie che di popolazione industriale, da tali aree. Con questa correlazione, l’attenzione principale sia diretta ai metodi attraverso cui decentramento o dispersione sono incoraggiati e perseguiti, nella forma di città o sobborghi giardino, città satellite, zone industriali, o attraverso lo sviluppo di centri minori o capoluoghi di rango regionale.

c) Sostegno ad un ragionevole equilibrio nello sviluppo industriale, per quanto possibile, nelle varie regioni o suddivisioni della Gran Bretagna, unito ad una adeguata diversificazione delle industrie in ciascuna regione o suddivisione del paese.

In aggiunta, il Ministro dovrebbe essere incaricato dal Governo perché sviluppi le conclusioni del gruppo di esperti riguardo all’argomento del plusvalore e indennizzo, che è raccomandato al paragrafo 250 del Rapporto di Maggioranza.

CONCLUSIONI

67 – In conclusione, riteniamo che il paese stia guardando alla Commissione per avere una chiara e sicura guida su questa questione. Niente meno di un Dipartimento, o un Ufficio aggiunto a quello di un Ministro di Gabinetto, che eserciti pieni poteri esecutivi e dotato di personale adeguato, darà l’impressione di tentare una soluzione non soltanto ai problemi attuali, ma anche a quelli che quasi certamente sorgeranno nell’immediato futuro.

LESLIE PATRICK ABERCROMBIE, HERBERT H. ELVIN, HERMIONE HICHENS

Nota: come accennato nell’introduzione, esiste un rapporto verificabile fra molti temi del decentramento produttivo e in generale insediativo, a livello internazionale, negli anni Trenta. Per una parziale verifica del panorama italiano, posso proporre dal mio sito un testo pubblicato nel 1935 dalla rivista milanese La Casa, impegnativamente titolato La fine delle città (fb)

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