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Edoardo Salzano
20040329 Il diritto impone di compensare i vincoli?
15 Gennaio 2008
Articoli e saggi
Questo articolo costituisce una sintesi, integrata con numerose manchettes contenenti citazioni di giurisprudenza, della relazione più ampia, che svolsi al convegno di Italia Nostra il 4 febbraio 2003 sul medesimo tema (i link alla relazione originaria, che contiene le citazioni di giurisprudenza, sono alla fine dell'articolo).

Molti sono gli interrogativi che in termini di vincoli urbanistici vorremmo chiarire; ad esempio: i vincoli posti, secondo il diritto italiano, dagli strumenti urbanistici decadono dopo un certo periodo di tempo? Se un Comune volesse tutelare un’area di pregio non ancora acquisita, deve scendere a patti con il proprietario concedendogli una quota di edificabilità, anche altrove? Il proprietario fondiario cui il piano regolatore ha attribuito una certa edificabilità, può pretendere un indenizzo dal Comune che ne ha modificato la destinazione d’uso, eliminando o riducendo fortemente l’edificabilità? Ed inoltre è necessario per “ragioni di diritto” compensare il proprietario la cui area non sia più edificabile come inizialmente previsto? Numerosi urbanisti ed amministratori che da essi si lasciano convincere tendono a dare a queste domande una risposta positiva.

È facile dimostrare invece che, sulla base del diritto vigente oggi in Italia, “compensazioni” e “perequazioni” possono essere suggerite da opportunità politiche, ma non sono affatto la conseguenza obbligata di norme perverse, che tutelino troppo profondamente gli interessi dei proprietari a dispetto degli interessi generali. All’interno di questo discorso è necessario distinguere due tipi di vincoli alla libera disponibilità della proprietà immobiliare: i vincoli ricognitivi e i vincoli funzionali o urbanistici ( vedasi scheda sui vincoli allegata all’articolo ) La pianificazione (regionale, provinciale, comunale) può imporre vincoli dell’uno e dell’altro tipo. Ma mentre per quelli “urbanistici” il vincolo non può essere imposto senza un interesse pubblico che lo motivi, e non può essere protratto senza indennizzo al di là di un termine ragionevole, per i vincoli “ricognitivi” non è necessario nessun indennizzo, perché il vincolo è “coessenziale” al bene.

La questione dei vincoli urbanistici fu posta per la prima volta in termini compiuti dalla Corte costituzionale nel 1968. La tesi che la Corte costituzionale argomenta nella sentenza 55/1968 può essere sintetizzata come segue. Il piano regolatore generale, una volta approvato, ha vigore a tempo indeterminato; anche i vincoli di destinazione di zona per uso pubblico sono validi a tempo indeterminato e sono immediatamente operativi. Però al vincolo di piano non segue necessariamente l’atto concreto dell’espropriazione, e quindi del pagamento di una indennità: il vincolo ha validità a tempo indeterminato, e ugualmente indeterminato è il momento nel quale il comune avrà l’intenzione e la possibilità di realizzare l’opera prevista. Viene così a determinarsi “un distacco tra l’operatività immediata dei vincoli previsti dal piano regolatore generale ed il conseguimento del risultato finale”. Questo, sostiene la Corte, è costituzionalmente illegittimo.

Tuttavia la sentenza suggerisce anche il possibile riparo quando afferma che il legislatore potrebbe porre limitazioni pesantissime alla proprietà a queste tre condizioni: che la norma sia stabilita in relazione a tutte le proprietà appartenenti a una determinata “categoria di beni”, senza discrezionalità; che questo derivi da una esigenza d’interesse generale; che la limitazione non annulli il valore economico del bene. In caso contrario la limitazione è legittima, ma va indennizzata.

Contrariamente a quanto indicato dalla Corte il legislatore stabilì un sistema di proroghe e di validità a tempo determinato dei vincoli urbanistici (quelli ricognitivi non furono mai messi in discussione). Molti comuni, non riuscendo ad avviare le procedure di acquisizione delle aree entro i termini, rinnovarono i vincoli decaduti con nuovi provvedimenti urbanistici con il risultato che a qualche comune andò bene, ad altri meno.

Finalmente, nell’inerzia del legislatore, la Corte intervenne con una nuova sentenza, la n. 179 del 1999. In essa si afferma che i vincoli urbanistici “assumono certamente carattere patologico quando vi sia una indefinita reiterazione o una proroga sine die o all’infinito”. Ma nello stesso tempo la sentenza stabilisce in quali casi la reiterazione del vincolo non sia “patologica”, e quindi non sia criticabile per incostituzionalità. In sintesi tra i vincoli che “restano al di fuori dell'ambito dell'indennizzabilità ..... (sono ) .. compresi i vincoli ambientali-paesistici , i vincoli derivanti da limiti non ablatori posti normalmente nella pianificazione urbanistica, i vincoli ... derivanti da destinazioni realizzabili anche attraverso l'iniziativa privata in regime di economia di mercato, i vincoli che non superano sotto il profilo quantitativo la normale tollerabilità e i vincoli non eccedenti la durata (periodo di franchigia) ritenuta ragionevolmente sopportabile”.

Esemplificando, se un comune attraverso un nuovo documento urbanistico modifica la primitiva destinazione a zona d’espansione o comunque di edificazione di una particolare area, già indicata nel piano regolatore, prevedendo utilizzazioni diverse ( esempio zona agricola), il proprietario ha diritto a qualche forma di risarcimento o d’indennizzo? Esiste un “diritto all’edificabilità” che una volta ottenuto appartenga al proprietario?

La giurisprudenza afferma che l’interesse pubblico - espresso dalle amministrazioni legittimate a compiere gli atti amministrativi - prevale sull’interesse dei privati. L’unica attenzione che legislazione e giurisprudenza costantemente pongono è che l’atto con il quale si comprimono i legittimi interessi dei proprietari sia adeguatamente motivato e che la compressione del legittimo interesse (cioè il danno materiale subito) sia adeguatamente indennizzata.

In altri termini non esiste alcun “diritto all’edificabilità” del proprietario, anche se in precedenza gratificato da una previsione edificatoria, poi cancellata e se, sulla base della suddetta previsione, aveva ottenuto l’approvazione convenzionata di un piano di lottizzazione e aveva stipulato con il comune i relativi atti.In sintesi il quadro generale evidenzia che:

non esiste impedimento giuridico a modificare le previsioni del piano regolatore comunale vigente, ove sia necessario, senza che ciò comporti alcun obbligo di indennizzo o compenso al proprietario che abbia avuto una riduzione della utilizzabilità urbanistica della sua area;

non esiste impedimento giuridico ( anzi esiste una sollecitazione da parte del giudice costituzionale) alla individuazione, da parte dei Comuni, di aree da sottoporre a tutela per motivi connessi ai valori culturali, archeologici, storici, paesaggistici (con specifico riferimento al paesaggio agrario) o a situazioni di fragilità e di rischio, su cui imporre un vincolo ricognitivo; non esiste impedimento giuridico a sottoporre a vincolo urbanistico aree già sottoposte a vincolo ricognitivo, ove le ragioni del vincolo lo consentano e compatibilmente con le trasformazioni e le utilizzazioni coerenti con tali ragioni;

non esiste obbligo a indennizzare i proprietari di aree, destinate a svolgere una funzione di pubblica utilità, per la quale la normativa urbanistica comunale preveda la gestione economica da parte del proprietario delle attrezzature e degli impianti di cui si ipotizza la realizzazione.

Ove sia necessario sottoporre a vincoli urbanistici di tipo espropriativo immobili che non ricadano nei due casi precedenti, e che non siano neppure acquisibili mediante le normali procedure della lottizzazione convenzionata praticata dal 1967, l’indennità espropriativa non deve compensare ipotesi di edificabilità diverse da quelle che le leggi in materia dispongono. A meno che il Comune non sia così sciocco da promettere edificabilità diffuse e “spalmate” su gran parte del territorio comunale.

Il testo integrale della relazione è leggibile e scaricabile qui

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