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Edoardo Salzano
19851200 L'urbanistica dal “piano” alla “pianificazione”
15 Gennaio 2008
Articoli e saggi
La Rivista Trimestrale, n. 4, dicembre 1985


La polis è più importante delle sue parti”.

E. Montale

Premessa

Siamo in questi anni giunti a un singolare crocicchio. Due percorsi sembrano incrociarsi: da una parte, quello dell'evoluzione legislativa e amministrativa e delle tensioni (o distensioni) ideologiche, politiche, culturali che ne condizionano il cammino; dall'altra parte, quello dell'evoluzione della situazione reale delle città e del territorio. L'uno e l'altro percorso, e soprattutto il loro incrociarsi, determinano una situazione di crisi: di frattura rispetto al passato, di necessità di superamento di antiche categorie, di rischio anche acuto di regressione.

2. Limiti e arresto del processo di riforma

A ben vedere, l'evoluzione legislativa e amministrativa avviata con il dibattito sulla “riforma urbanistica” nei primi anni '60, con la legge per l'edilizia economica e popolare del 1962, e poi proseguita con la “legge ponte” urbanistica del 1967, con la “riforma della casa” del 1971, con l'entrata in funzione dell'ordinamento regionale, con le tre leggi degli anni della solidarietà nazionale (la Bucalossi, la legge per l'edilizia sovvenzionata e agevolata, quella per l'equo canone), aveva prodotto un quadro non privo d'una sua intrinseca, sebbene incompleta, coerenza riformativa.

Già nella ultima fase della formazione di un siffatto nuovo quadro normativo i commentatori più attenti avevano rilevato come alcune carenze dell'impostazione legislativa, ove non rapidamente sanate, avrebbero potuto condurre a un indebolimento, se non addirittura a uno sgretolamento, del nuovo edificio legislativo.

Gli elementi di critica principali concernevano quattro aspetti:

1) La scarsa attenzione del legislatore al problema della gestione delle leggi. Un punto di particolare debolezza in proposito veniva individuato nelle disfunzioni e nell'insufficiente livello qualitativo delle strutture dell'azione pubblica, sia a livello nazionale (i Ministeri) che a livello locale (i Comuni).

2) La mancata chiarezza nella definizione del regime immobiliare , e in sostanza nella determinazione di ciò che appartiene al pubblico e ciò che appartiene al privato, in termini di potere e in termini economici, nelle decisioni e nei risultati delle trasformazioni territoriali e urbane. Questa insufficiente chiarezza ha provocato la raffica di sentenze della Corte costituzionale e del Consiglio di Stato che hanno paralizzato l'attività urbanistica.

3) La scarsa attenzione ai problemi del recupero edilizio e urbano , che cominciava a emergere, fin dai primi anni '70, come il tema centrale degli anni futuri. Solo con la legge 457 del 1978 si cominciò a porre una certa, ma ancora ben troppo modesta, attenzione a questo tema.

4) Il progressivo manifestarsi di tendenze politiche (e poi anche culturali) regressive, di vera e propria controriforma urbanistica , a cui non sembrava rispondere una controtend enza sufficientemente agguerrita, tenace, consapevole, determinata.

Nessuno di questi quattro motivi di debolezza fu sanato negli anni successivi al 1979. Anzi, la rottura della “solidarietà nazionale” provocò il paradosso di indurre lo stesso PCI a esprimere dubbi e incertezze sulla validità della strategia delineata nel “processo di riforma”, fino a divenire permeabile alle tesi della necessità di una deregulation.

Gli sforzi compiuti dalle forze riformatrici e dall'opinione pubblica più ; sensibile negli anni più recenti non hanno condotto perciò a una ripresa, a uno sviluppo e al completamento del “processo di riforma”, ma si sono esaurite nel tentativo di contrastare (esemplare la vicenda del condono edilizio) le più sciatte pratiche e le più aberranti proposte della tendenza controriformatrice.

3. Le trasformazioni decisive degli anni '80

Contemporaneamente, sul piano poco discutibile delle cose, si sono manifestate vistose modificazioni nell'assetto della produzione, della società e del territorio. Alcune di queste modificazioni hanno una particolare rilevanza ai fini dell'urbanistica, ed è perciò ad esse che accennerò.

In primo luogo, si è avuta una netta inversione della curva che rappresenta il rapporto tra abitanti e stanze. Come gli urbanisti avevano pronosticato alla fine degli anni '60, si è passati da una fase dominata da una scarsità diffusa e generalizzata di stanze rispetto agli abitanti, a una fase in cui, mentre a livello statistico generale si manifesta una marcata sovrabbondanza di stanze, nelle diverse realtà italiane i fabbisogni abitativi emergenti riguardano un numero limitato di aree, non sono rilevanti (e tendono a scomparire) in termini quantitativi anche in queste aree, e appaiono determinati più da una inadeguata corrispondenza tra la qualità dell'offerta e quella della domanda (in termini di dimensioni degli alloggi e in termini di prezzi) che da una effettiva scarsità. Parallelamente, l'attività di pianificazione urbanistica compiuta dopo la legge ponte del 1967 (i cosiddetti « piani della seconda generazione ») ha fatto sì che praticamente in tutte le città grandi e medie le aree già utilizzate per servizi e attrezzature, e quelle comunque vincolate a tale destinazione, coprono largamente i fabbisogni.

In secondo luogo, è mutato l'assetto della produzione. Negli anni '50 si avviò in Italia quel tumultuoso e ingovernato processo di riduzione del peso delle attività agricole e di conseguente esodo dalle campagne, i cui modi (cioè l'assoluto “spontaneismo” cui fu lasciato il processo) pesantemente aggravarono i dissesti e gli squilibri della struttura sociale e dell'assetto territoriale del Paese. Negli anni '70 si è avviato un processo di riduzione del peso della produzione industriale, sia in termini di addetti che in termini di spazi fisicamente occupati sul territorio, e di un parallelo incremento delle attività dei servizi. Ogni città italiana ha “il suo Lingotto“: ha l'edificio o il complesso o la zona, fino a pochi anni fa simbolo e motore della vita economica e sociale della città , abbandonato e in cerca di seconda utilizzazione. E ogni città italiana è tesa a indagare (o inventare) la sua vocazione terziaria, a ricercare modi e strumenti e occasioni mediante le quali garantire la presenza di quote crescenti di attività di servizio, possibilmente “di livello superiore”.

In terzo luogo, sta mutando il modo in cui sono organizzati flussi delle comunicazioni di persone, merci, e soprattutto - in questa fase - di informazioni. Il progresso tecnico, applicato alla costruzione di una organizzazione radicalmente diversa di quei flussi che sono stati storicamente determinanti per la stessa nascita, e poi per il consolidamento, della città (e della civiltà urbana), genera tensioni nuove, e apre nuove possibilità, nella distribuzione delle attività sul territorio e nella stessa sua organizzazione. A partire dag', anni '60, le autostrade (come agli inizi del secolo le ferrovie) trasformarono radicalmente, e non in meglio, l'assetto territoriale del Paese, provocando rapidi e drastici mutamenti nella geografia delle città e delle aree, spostamenti di popolazione e di attività, spesso anche (per gli effetti diretti e ancora di più per gli effetti indotti) devastazioni dell'ambiente e della struttura fisica del territorio. A partire dagli anni '80, la posa di un cavo sofisticato per la trasmissione di informazioni potrà provocare gli stessi effetti della costruzione di un'autostrada o di una ferrovia.

In quarto luogo, infine, è mutato il grado di consapevolezza sulla decisività dei valori espressi dall'ambiente naturale, e, più in generale, da quel grande e derelitto giacimento di ricchezza costruito dall'accumulazione storica sul territorio di lavoro e di civiltà. Questi valori sono avvertiti, ormai a livello di massa, come decisivi per più d'un aspetto. Per il rischio che minaccia la stessa sopravvivenza del genere umano a causa della dissipazione forsennata che si è compiuta, e si continua a compiere, della risorsa fondamentale della vita dell'uomo e della società. Per lo spreco di ricchezza che comporta, in termini economici, la distruzione di quella risorsa sia per le spese ingentissime necessarie per ricostituire il territorio e pagare i danni dei dissesti ormai divenuti patologici e ricorrenti, sia per i mancati guadagni derivanti dalla mancanza di una loro saggia amministrazione. Infine, per la crescente presa di coscienza del fatto che il territorio è la vivente espressione e testimonianza della storia della nostra civiltà, la quale, nel suo fluire, ha impresso su di esso i segni ancor oggi visibili della sua evoluzione, dove più concentrati (i centri storici) dove meno :(il paesaggio agrario), ed è perciò componente non eliminabile della memoria storica della società.

4. Sviluppo senza crescita, qualità come obiettivo

L'insieme di queste novità, oggettive e soggettive, lungo l'uno e l'altro dei due percorsi cui ci siamo riferiti, determina una situazione di crisi precisamente nel senso che, mentre si è interrotto quel “ processo di riforma” avviato negli anni '60, si è contemporaneamente prodotta una radicale modificazione dello scenario nel quale si colloca l'azione dell'urbanistica rispetto a quello nel quale la cultura e la prassi avevano foggiato i loro metodi e strumenti. Si rifletta su alcuni elementi che emergono dal quadro che s'è adesso delineato.

Si può intanto senz'altro affermare che l'età della generalizzata espansione quantitativa delle aree urbanizzate (delle città) si è ; definitivamente conclusa. La portata di questa affermazione, sulla quale ormai tutti concordano, è facilmente comprensibile se si riflette sul fatto che le città, e comunque le aree urbanizzate, hanno vissuto una fase (si vorrebbe dire un'epoca) di crescita pressoché continua e generalizzata a partire dalla prima metà del XIX secolo. Ciò dà conto sia dello spessore del cambiamento strutturale che è intervenuto, sia dei problemi d'innovazione che esso pone a una disciplina, l'urbanistica, conformatasi nel suo attuale assetto culturale e tecnico proprio nel secolo a cavallo del 1900. Occorre ormai misurarsi non più con il problema della gestione della crescita continua e costante di tutte le grandezze implicate nel processo di urbanizzazione, ma con il problema, di qualità tutt'affatto diversa, dello sviluppo senza crescita quantitativa.

Ma si può del pari affermare che, all'esaurirsi delle esigenze quantitative che erano state dominanti nei decenni trascorsi (nel campo della residenza come in quello dei servizi, come in quello della produzione), ha corrisposto il maturare e il crescere di un 'esigenza di qualità . Questa si manifesta in più d'un aspetto, nasce da una molteplicità di moventi e interessi. Nasce da quella nuova attenzione nei confronti della risorsa ambientale di cui si è or ora detto. Nasce dal fatto che i bisogni quantitativi si avviano a essere soddisfatti e quindi si affacciano bisogni nuovi. Nasce da una sorta di soprassalto critico nei confronti della repellente immagine offerta dalle squallide periferie costruite negli anni della speculazione ruggente. E nasce anche dalla circostanza che le fasce di forza lavoro a più elevata qualificazione professionale (interlocutori privilegiati, e anzi indispensabili ed essenziali in una società che vuole affidare il proprio sviluppo ad attività ad alta qualificazione) pongono la qualità ambientale come uno dei requisití essenziali per l'accettazione di un'offerta di lavoro.

5. “Deregulation”: una proposta illusoria

Sono appunto queste due connotazioni di fondo dell'epoca che è iniziata (il problema dello sviluppo senza crescita, l'esigenza di qualità) che sembrano decisive nel porre all'urbanistica italiana ed europea i traguardi di una ricerca e una sperimentazione innovatrice. Ma l'esigenza di una modifica del quadro operativo, amministrativo e legislativo dell'urbanistica deriva anche da un altro ordine di questioni, che è sotteso non certo alle posizioni dei profeti della “deregulation” (la cui espressione più grezza ma più efficace è costituita da Franco Nicolazzi, per molti anni Ministro per i LL.PP.), ma a un’esigenza in qualche modo avvertita da una parte di quel fronte ampio che alle posizioni suddette ha finito per aggregarsi: le questioni relative al rapporto tra ruolo del pubblico e ruolo del privato nel processo delle trasformazioni urbane e territoriali.

Nell’urbanistica tradizionale (quella sorta e foggiata nell’epoca dell’espansione) il ruolo del pubblico, con la pianificazione e regolamentazione urbanistica, sostanzialmente si esauriva nel fornire una blanda regolamentazione razionalizzatrice all’attività edilizia dei proprietari privati, e nel gestire direttamente solo il “ritaglio territoriale” costituito dalle opere pubbliche. C’era in sostanza una precisa suddivisione di campi. Il grosso della città era pienamente lasciato all’iniziativa dei privati, garantiti più che vincolati da un insieme di norme che tendevano ad assicurare un minimo di condizioni d’ ;igiene e di regolarità, e sovente un massimo di utilizzazione economica. Il “residuo” costituito dagli spazi pubblici (strade e piazze, scuole, giardini) era invece l’ambito dell’intervento pubblico diretto: anch’esso volto, a ben vedere, a incentivare, regolare, distribuire i valori economici derivanti dalle iniziative edilizie private.

Verso la fine degli anni ‘60 vi fu però una serie di sostanziali modificazioni, non solo quantitative. Aumentò la quantità degli spazi pubblici, soprattutto per effetto della “legge ponte” del 1967, e a essa si aggiunse quella degli spazi dove l’intervento edilizio poteva avvenire su aree espropriate, per effetto della legge 167 del 1962 e della 865 del 1971. Cominciò a porsi il problema di un più penetrante intervento pubblico e furono foggiati alcuni strumenti utilizzabili per risolverlo: per regolare nel tempo l’attuazione dei piani urbanistici con la “legge Bucalossi” del 1977; per governare gli esiti sociali della costruzione di edilizia residenziale privata, con la legge per l’equo canone del 1978; per incentivare i proprietari a recuperare il patrimonio edilizio degradato, con la legge 457 del 1978.

In definitiva, mentre da un lato l’intervento pubblico diretto ruppe gli argini del “ritaglio” entro il quale era confinato e dilagò fino a coincidere (o a poter coincidere) con tutta l’espansione urbana, dall’altro lato esso cominciò a incidere (o a poter incidere) nel patrimonio edilizio esistente, condizionando la proprietà privata anche su questo versante. Il punto è, però, che risultati così innovativi, per il modo stesso in cui vennero gradualisticamente e dialetticamente raggiunti, spesso pagando per i necessari compromessi il prezzo dell’ambiguità e dell’oscurità della formulazione legislativa, non hanno dato luogo a un quadro legislativo organico e chiaro, dotato d’una sua esplicita e formale chiarezza. Essi si sono invece manifestati come aggiunte, innesti, e se si vuole superfetazioni, di un quadro legislativo preesistente, in tutt'altra direzione orientato. E si è pervenuti così alla costruzione di un castello di norme e procedure cui l'ulteriore aggiunta delle legislazioni regionali e dei provvedimenti “per l'emergenza”, per lo “snellimento delle procedure”, e infi ne per il condono edilizio hanno conferito forme che definir barocche è fin troppo benevolo.

Non è allora privo di motivazioni, se non di ragioni, il cittadino che protesta perché, illuminato solo dal corto raggio dei suoi immediati interessi, vede l'urbanistica unicamente come un insieme di “lacci e lacciuoli”, e corre a impigliarsi nella pania di chi demagogicamente gli promette di tagliar via d'un colpo quel groviglio. Solo che, proprio per tutto ciò che abbiamo finora argomentato, a chiunque sappia sollevare un po' lo sguardo (e non molti sono quelli che ci provano) appare subito evidente che è del tutto illusoria la ricetta della “deregulation”, e che neppure un semplice riordinamento del castello legislativo è misura sufficiente. Poiché il compito vero, e risolutivo, che in questa fase di transizione si pone è quella, ben più impegnativo, di riflettere su che cosa occorra modificare per rendere metodi, indirizzi e strumenti dell'urbanistica adeguati alla soluzione dei problemi così come questi oggi si pongono : poi trarre da questa riflessione, naturalmente, tutte le necessarie conseguenze politiche, legislative e amministrative.

6. È ancora necessaria la pianificazione?

Lungo una simile linea di ragionamento occorre porsi una prima e preliminare domanda: è ancor oggi necessario tener fermo il principio base dell’ urbanistica moderna che è la pianificazione ? La domanda non è assolutamente accademica. Si potrebbe trascurarla se emergesse solo dall’ambito del rozzo e sprovveduto empirismo proprio della “filosofia” nicolazziana. Essa però è stata posta anche su un terreno meno volgare, da interlocutori che hanno un peso culturale e pratico non trascurabile.

Così, per cominciare, ha posto quell’interrogativo, per rispondere in termini negativi, una consistente porzione della cultura degli architetti. Il dibattito su una presunta antinomia tra “piano” e “ progetto”, che ha occupato negli ultimi anni le riviste di architettura, tendeva in sostanza a dimostrare che l’istituto stesso della pianificazione era irrimediabilmente obsoleto; che, viceversa e di conseguenza, il compito di conferire ordine, dignità, riconoscibilità, bellezza all’aggregato urbano doveva essere affidato al progetto, all’ ;opera individuale, e immediatamente realizzabile, del singolo architetto.

Ma la tendenza a considerare non più necessaria la formazione di un quadro di coerenze degli interventi sul territorio (di un piano) si manifesta anche in numerosi versanti del dibattito e dell'azione politici e amministrativi. Dai programmi di riordino delle reti infrastrutturali, ai progetti per il ponte sullo Stretto di Messina; dall'uso generalizzato della deroga ope legis per le opere pubbliche rispetto alle prescrizioni dei piani, all'attenzione degli effetti sull'ambiente solo come puntuale e puntiforme verifica di singole opere di grande dimensione: tutto avviene decidendo (quando si riesce a decidere) su singole opere, su singoli settori, su singoli aspetti parzialmente considerati, ricercando al massimo una sorta di razionalità limitata e circoscri tta, e senza tener conto di una razionalità complessiva; quella razionalità complessiva la cui ricerca è peraltro imposta dalle leggi che obbligano a pianificare il territorio ai livelli regionali e comunali, e a formulare a livello nazionale indirizzi che definiscono i lineamenti dell'assetto territoriale complessivo.

E tuttavia, la pianificazione è oggi più che mai necessaria . Non solo per le ragioni di sempre. Non solo cioè perché, in un mondo in cui - con la rivoluzione capitalistico-borghese - si è definitivamente affermato il carattere sociale della produzione, a ciò non può non far riscontro una capacità e volontà di governare le trasformazioni dell'assetto territoriale secondo una logica anch'essa sociale. Non solo perché il territorio è un sistema (o se si vuole un “sistema di sistemi”), il cui assetto deve essere guidato tenendo conto delle oggettive ínterrelazioni che esistono tra le diverse componenti della sua organizzazione. Non solo per questo, ma anche per una serie di ragioni più specificamente legate alle novità che si sono manifestate, o che si stanno manifestando, nella presente fase di transizione.

Ma argomentare l' attuale necessità della pianificazione conduce allora inevitabilmente a ragionare su ciò che, del tradizionale modo di pianificare, deve essere cambiato perché la pianificazione sia realmente adeguata ad affrontare la realtà nei termini in cui essa oggi si :pone, a governare le trasformazioni che hanno luogo nell'età dello sviluppo senza crescita, della qualità come obiettivo determinante, della necessità di un rapporto nuovo tra azione pubblica e intervento privato.

7. Dal piano alla pianificazione

Non a caso abbiamo finora adoperato il termine “pianificazione” anziché il termine “piano”. Quest'ultimo termine suggerisce infatti l'immagine di uno strumento, costruito come la definizione del desiderabile assetto di una determinata parte del territorio, concluso e statico. Uno strumento che, una volta delineato, verrà poi successivamente attuato mediante una separata attività di gestione e, nei casi migliori, di programmazione dei modi nei quali sviluppare nel tempo la sua attuazione.

Una simile concezione non è più sufficiente. Essa poteva valere, a livello urbano, in una fase di espansione quando, trascurando le trasformazioni all'interno di quanto già esisteva, si trattava di governare le “aggiunte” alla città costruita. Non è più sufficiente in una fase in cui la rapidità, la diffusione e le caratteristiche delle trasformazioni in atto impongono, a tutti i livelli, un'azione di governo delle trasformazioni urbane e territoriali che sia continua e sistematica, una capacità di adeguare tempestivamente le scelte al mutare degli eventi, un'attenzione, mai praticata nel passato, nei confronti degli operatori, pubblici e privati, delle loro esigenze, delle loro disponibilità, una retroazione costante tra le conseguenze della pianificazione e le sue scelte.

Spostare però l'accento dallo strumento del “piano” all'attività di “pianificazione” significa non concepire e praticare più l'uso dei tre momenti tradizionali del “piano” (ossia del disegno dell'assetto desiderato), del “programma” (ossia della scelta, all'interno dell'universo delle opportunità definite del “piano”, di quelle da realizzare in una fase determinata), e della “gestione” (ossia dell'attuazione concreta, attraverso “progetti” esecutivi, degli interventi previsti dal “programma”) come tre operazioni separate e successive, ma concepire invece, e praticare, i tre momenti suddetti come momenti logici di un'attività (la “pianificazione”, appunto) che si svolge con una stretta e continua interazione tra l'uno e l'altro momento. Talché, ad esempio, ciò che emerge nel momento del programma o della gestione (i momenti più prossimi all'impatto con la realtà economica e sociale) retroagisca sul momento del piano inducendo a modificare, se necessario, le scelte; ma le modificazioni non siano, come adesso avviene, correzioni parziali e puntuali del piano, tali da stravolgere, nella loro successione, l'iniziale coerenza: si traducano invece nella definizione di un diverso quadro di coerenza.

Ciò significa allora, in sostanza, che occorre passare da una concezione del piano come definizione e disegno d'una situazione finale d'equilibrio, da raggiungere successivamente mediante una catena di atti (di programma e di gestione) attuativi di quel determinato e prefissato disegno, a una concezione della pianificazione come la successiva definizione di una serie di situazioni d'equilibrio, ciascuna caratterizzata da una sua intrinseca coerenza.

È probabilmente nel quadro di una simile concezione della pianificazione che potrà essere raggiunta la sintesi tra quei due obiettivi che oggi appaiono spesso le bandiere di due opposti schieramenti: quello della coerenza del disegno complessivo, e quello della flessibilità necessaria per il modificarsi della realtà e delle decisioni politiche e amministrative. Ed è in un quadro siffatto che possono essere trovate anche le risposte ad altre domande che sono poste dalla presente fase di transizione.

8. L'ambiente: il punto di partenza della pianificazione

L'esigenza della qualità, che caratterizza in modo determinante - come abbiamo accennato - l'epoca nella quale senza avvertirlo siamo entrati, ha tra le sue componenti essenziali una nuova attenzione per l'ambiente. E forse la necessità inderogabile di salvaguardare l'ambiente nel suo complesso (subito diremo che cosa intendiamo con questa espressione) è ciò che, mentre da un lato ribadisce e conferma la necessità della pianificazione, dall'altro lato pone ad essa i più impegnativi compiti di innovazione.

Ma occorre innanzitutto precisare che cosa, in queste note, intendiamo per ambiente. Ponendoci dal punto di vista dell'urbanista e non da quello dell'ecologo o del geografo o dell'ambientalista o dello storico o del geologo, consideriamo l'ambiente come il prodotto di un millenario investimento di lavoro e di cultura che l'uomo ha compiuto per trasformare la natura e renderla idonea a ospitare la vita e le attività umane. Ciò che soprattutto ci interessa è cogliere e sottolineare questo intreccio tra natura e lavoro, tra preesistenza fisica e opera di trasformazione, non solo perché è unicamente partendo dalla consapevolezza di questo intreccio che si può conoscere l'ambiente (nella sua qualità, nella sua struttura, nelle sue caratteristiche), ma anche perché è proprio nel delineare le regole mediante le quali occorre oggi proseguire quell'intreccio che si esplica l' azione dell'urbanista.

Considerare in tal modo l'ambiente comporta alcune conseguenze che meritano di essere rese esplicite. La prima è che, ponendosi da un simile punto di vista, l'interesse e l'attenzione per l'ambiente non possono limitarsi ad alcune parti, ad alcuni ritagli dotati di qualità o di rarità notevoli: i centri storici, le porzioni ancora intatte delle coste, i boschi residui, i biotopi di particolare interesse e cosi via. Essi devono invece considerare l'insieme del sistema ambientale , variamente caratterizzato da forme diverse, da diverse incidenze, da diverse qualità dell'intervento storico dell'uomo: in tutta la vasta gamma delle situazioni e trasformazioni che vanno dall'estremo “naturale” costituito dai brandelli di territorio mai trasformato dal lavoro umano (ma ne esistono ancora in Italia?), fino all'estremo “artificiale” costituito da quelle zone nelle quali l'originario dato naturale è stato del tutto cancellato, attraverso la vasta gamma delle situazioni (la natura governata dei boschi, le varie facies del paesaggio agrario, i centri storici) nei quali intervento umano e natura hanno trovato differenti forme d'equilibrio.

La seconda conseguenza, strettamente connessa alla prima, è che l'ambiente, nel suo insieme e nelle sue parti, non può non essere analizzato criticamente , mediante un'operazione culturale che sappia condurre a distinguere ciò che deve essere conservato da ciò che può e deve essere trasformato, e che in secondo luogo - e soprattutto - sappia individuare le regole che devono essere seguite nel trasformare l'ambiente. Regole che - vogliamo precisarlo subito - devono comunque essere orientate alla tutela e alla valorizzazione di tutto ciò che la storia, nella sua mai interrotta vicenda, ha sedimentato nel territorio fino a quel punto di svolta nel quale le ragioni del massimo sfruttamento economico e del massimo privatismo hanno sopraffatto qualsiasi altro valore.

La terza conseguenza, anch'essa strettamente connessa alle prime due, è che l'attenzione e l'interesse per l'ambiente devono tradursi in un'attività di progettazione del territorio . L'analisi critica del sistema ambientale deve infatti dar luogo a una serie di azioni, che nel loro insieme devono determinare una trasformazione del sistema ambientale. Esse dovranno esser volte a una pluralità di obiettivi specifici: dove a vincolare (e a gestire) zone di assoluta immodificabilità, e zone in cui la fruizione deve essere attentamente controllata; dove a definire quali elementi dell'ambiente e del paesaggio, tracce e testimonianze della nostra storia, debbano restar immutati e costituire anzi la trama delle trasformazion i possibili, e in quali modi, e con quali strumenti, e con quale considerazione dei costi e dei benefici economici e sociali; dove, infine, si debba procedere a vere e proprie operazioni di recupero o di riprogettazione dell'ambiente territoriale e di quello urbano.

Ed è qui che vogliamo annotare, come fra parentesi, che non a caso abbiamo interamente ricondotto l'obiettivo della qualità a quello della tutela e della valorizzazione dell'ambiente. Siamo infatti convinti che, anche là dove le tracce della natura e della storia sono più esili, e dove quindi una nuova e sufficiente qualità dell'ambiente può essere raggiunta solo con vistose trasformazioni (con l'opera dell'architetto), queste trasformazioni conseguono realmente una qualità sufficiente solo se assumono come elementi ordinatori, come cardini del nuovo disegno dell'ambiente urbano, quelle tracce impresse dalla natura e dalla storia.

Ecco allora, in definitiva, perché singole azioni di protezione e di vincolo di singole porzioni del sistema ambientale, ancorché necessarie e anzi benemerite in una fase quale quella attuale, sono però tutt'altro che sufficienti. Ecco perché è indispensabile un'azione di pianificazione, un'attività sistematica di governo pubblico delle trasformazioni urbane e territoriali che assuma la salvaguardia e la valorizzazione delle risorse ambientali (in quell'accezione, che riteniamo completa più che larga, cui ci siamo riferiti) come obiettivo prioritario e fondamentale: anzi, come criterio di valutazione e di misura della correttezza della pianificazione. Ed ecco, anche, perché il tema dell'ambiente pone all'urbanistica, alla scienza e alla tecnica della pianificazione, un impegnativo compito di rinnovamento.

Ciò di cui si tratta è infatti ribaltare la tradizionale logica pianificatoria, che assumeva come problema e obiettivo centrale (lo abbiamo ricordato più volte) quello della valutazione e della regolazione delle quantità aggiuntive di urbanizzazione. Si tratta di sviluppare i germi già presenti nella storia migliore dell'urbanistica italiana (ricordiamo ad esempio gli orti storici di Siena salvati da Luigi Piccinato, le colline di Firenze, di Assisi, Gubbio e Bergamo, di Bologna, tutelate rispettivamente da Edoardo Detti, da Giovanni Astengo, da Armando Sarti), e dare un più dispiegato valore e significato alle intuizíoni che queste esperienze hanno sorretto. Si tratta, in una parola, di porre il territorio (la sedimentazione storica che in esso è presente, la sua fisicità, il paesaggio, la sua struttura e la sua forma) come la base della pianificazione.

9. Il programma: momento centrale della pianificazione

Pianificare oggi, governare le trasformazioni urbane e territoriali così come è preteso dai nuovi problemi e dalle nuove esigenze, richiede (già lo abbiamo argomentato) un massimo di coerenza e d'unità tra i tre momenti del piano, del programma e della gestione. Ciascuno di questi momenti logici ha però una sua autonomia e perciò, oltre a porsi il problema fondamentale dell'intreccio tra di essi e di un modo di pianificare che fortemente li unifichi, si pongono (si devono porre) in modo innovativo anche i problemi interni a ciascuno dei momenti suddetti.

Abbiamo già affrontato, nel precedente paragrafo, quello che ci sembra il più rilevante problema del “momento logico” del piano. Per quanto riguarda il momento del programma ci sembra che il problema principale sia quello di comprendere che, in un'epoca dominata dalla velocità delle trasformazioni e dalla loro non compiuta configurazione, nonché dalla circostanza che le trasformazioni (sia fisiche che, soprattutto, sociali e funzionali) riguardano prevalentemente ciò che, dall'assetto urbano e territoriale, già esiste, in un'epoca siffatta il programma è davvero, per più d'un aspetto, l'anello decisivo della catena degli atti di pianificazione.

Il programma è infatti il momento in cui si deve compiere il censimento delle risorse disponibili a essere impiegate nell'attività di trasformazione, e quindi anche degli operatori concretamente mobilitabili; in cui, parallelamente, si deve scegliere - tra le varie esigenze sociali che postulano, per la loro soddisfazione, trasformazioni urbane e territoriali - quelle che nel successivo “breve periodo” devono e possono essere soddisfatte; in cui, di conseguenza, si deve decidere quali delle previsioni stabilite nel momento logicamente antecedente del piano saranno attuate, diventeranno cioè esecutive, nel periodo suddetto.

Il momento del programma quindi, oltre a costituire il momento del bilancio e della verifica, e dell'eventuale aggiornamento, del piano, è anche quel momento in cui si devono costruire una serie di raccordi di massima rilevanza ai fini di una pianificazione effettivamente operante.

In primo luogo, il raccordo con l'insieme delle istanze politiche attraverso cui si esprime la sovranità popolare. E' il momento in cui concretamente si sceglie, in cui si trasformano istanze sociali in priorità politiche. In cui veramente si disvela al massimo grado il sistema degli interessi che questa o quell'altra forza politica, questa o quell'altra maggioranza, effettivamente esprimono. In cui quindi è massimamente decisiva la trasparenza del procedimento mediante il quale si perviene alle decisioni.

In secondo luogo, il raccordo con la politica di bilancio dell'istituto cui è affidato il compito della pianificazione (volta per volta, il Comune, la Provincia, la Regione, lo Stato). In effetti, una pianificazione che voglia possedere il requisito dell' efficacia , che voglia non ridursi (come troppe volte nel passato è avvenuto) a un “libro dei sogni”, che voglia tradursi in opere, in concreti interventi, deve poter condizionare le politiche economiche, e in particolare le politiche della spesa: queste sono le gambe con cui solo può camminare. E viceversa, la politica di bilancio ha bisogno della pianificazione come di quell'insieme di scelte e di tecniche che può permetterle di avere una coerenza non solo contabile, ma dispiegatamente sociale.

In terzo luogo, infine, il raccordo con quella vasta gamma di operatori pubblici e privati che dovrà re alizzare e gestire le scelte del piano e del programma. Questo ci sembra un punto davvero decisivo, proprio per i mutamenti che sono intervenuti nella società e nella città e che richiedono un rinnovamento coraggioso di tutte le categorie, teoriche e pratiche, dell'urbanistica. È opportuno quindi soffermarvisi con una certa ampiezza.

10. Un nuovo rapporto tra pubblico e privato

Si è già detto che aveva cominciato a “saltare”, negli anni '70, la rigida separazione tra l'area dell'intervento pubblico e quella dell'intervento privato, e si è già visto come il primo avesse iniziato a incidere, in modo sostanziale e non solo nei termini di un quantitativo allargamento dello spazio di sua diretta pertinenza, sullo spazio di pertinenza del privato. Con l'equo canone, con il programma pluriennale d'attuazione ex lege 10/1977, con le iniziative e provvidenze per il recupero dell'edilizia abitativa, l'azione pubblica si dotava infatti di strumenti potenzialmente capaci di condizionare e orientare il mercato privato, in modo fortemente innovativo. (Non a caso vi fu chi ricomprese queste innovazioni in quegli “elementi di socialismo” di cui Enrico Berlinguer segnalava e stimolava l'introduzione nella società italiana.)

Di queste innovazioni non si comprese probabilmente la portata, né, di conseguenza, la necessità di una strategia che le sorreggesse e le sviluppasse: e questa fu probabilmente - già lo abbiamo accennato - una delle cause del “riflusso urbanistico”. (Non a caso, del resto, alla parola d'ordine “di destra” della deregulation corrispose “a sinistra” lo slogan del “giacobinismo degli urbanisti”.) Esse, in realtà, entrarono a far parte del quadro legislativo perché la logica delle cose, perché le novità strutturali, conducevano oggettivamente in una simile direzione.

È infatti evidente che in una fase in cui problema centrale cessa di essere quello dell'espansione e diviene quello dell'intervento nella città esistente, l'azione pubblica non può più concentrare la propria attività nella predisposizione e nella gestione delle “ aggiunte” alla città esistente. Per raggiungere i propri obiettivi essa deve intervenire in ciò che avviene all'interno degli organismi urbani, per favorire e incentivare il recupero delle unità edilizie non occupate o degradate, per evitare fenomeni patologici nel mercato delle locazioni, per riqualificare gli spazi urbani, per controllare le trasformazione delle destinazioni d'uso ecc.

Ma è evidente allora che, in questo nuovo scenario, cambiano gli interlocutori. Le figure dominanti non sono più quelle dell'antica triade (l'amministrazione pubblica, il proprietario fondiario, l'imprenditore capitalistico), e l'azione pubblica non può più semplicemente ridursi a sostituire (o tosare) la proprietà fondiaria, acquistando ed espropriando i terreni per darli in uso o in proprietà all'imprenditore. L'area sociale sulla quale l'azione pubblica opera è un ben più complesso groviglio di figure sociali e di interessi economici, nei confronti dei quali non si possono eseguire tagli netti. Il ruolo del pu bblico tende a divenire, in modo sempre più dispiegato, quello del soggetto che guida e indirizza, stimola, sorregge l'attività di una grande pluralità di soggetti privati (o privatistici), orientandone le convenienze e le azioni in modo che queste, nel loro complesso, siano finalizzate agli obiettivi perseguiti.

Un simile ruolo implica una notevole trasformazione degli strumenti mediante i quali l'azione pubblica si esplica. Non solo una trasformazione dei veri e propri “strumenti urbanistici” (i quali, anzi, hanno una flessibilità tale da consentire consistenti adattamenti ai nuovi problemi), ma una trasformazione che deve incidere soprattutto - a nostro parere - su due problemi, su due nodi ancor oggi irrisolti: quello del regime immobiliare, e quello delle strutture funzionali dell'azione pubblica. La mancata soluzione dell'uno e dell'altro problema è ciò che più pesantemente condiziona il momento della gestione: dell'ultimo, dunque, dei tre momenti logici della pianificazione su cui volevamo soffermarci.

11. La questione del regime immobiliare

C'è ancora oggi chi sostiene che la questione del regime immobiliare si pone nei termini in cui si poneva, in Italia, negli anni '60. Cioè come questione che potesse essere risolta mediante l'acquisizione (a prezzo di mercato o con il compenso di un'indennità espropriativa) di aree da assoggettare a urbanizzazione pubblica e cedere poi agli utilizzatori. Se quanto si è sostenuto a proposito delle trasformazioni avvenute e in atto è vero, allora è del tutto evidente che un simile modo di vedere il problema, e di proporre le conseguenti soluzioni, è del tutto superato, ed esprime un ritardo culturale che deve rapidamente esser sanato.

La questione, oggi, non è quella del regime dei suoli ; è quella, certo più complessa, del regime immobiliare. Il problema non è più (poiché l'epoca dell'espansione, in Italia e in Europa, è terminata) quello di impedire che la rendita fondiaria determini i modi e tempi dell'espansione delle città, incida sul prezzo finale delle costruzioni da realizzare. Il problema è divenuto, da molti anni a questa parte (e precisamente da quando l'attenzione si è focalizzata sul recu pero, sul riuso, sul governo del patrimonio edilizio e urbano esistente) quello del controllo, della tosatura o dell'integrale ablazione della rendita immobiliare urbana, in tutte le forme del suo manifestarsi.

È insomma necessario definire innanzitutto - in termini culturali, politici, legislativi - che cosa appartiene al pubblico e che cosa appartiene al privatonelle decisioni e nei valori economici connessi alle trasformazioni urbane e territoriali . Si tratta, evidentemente, di una estensione del problema, e dell'obiettivo, sotteso all'antica questione del regime dei suoli. Oggi, non si tratta più soltanto di decidere quanto si debba pagare al proprietario del suolo nudo quando lo si voglia espropriare per ampliare la città. Oggi si tratta anche, e soprattutto, di decidere univocamente quanto sia necessario riconoscere al proprietario del valore dell'immobile (dell'area quin di e della costruzione) quando la mano pubblica decida di espropriare, o acquistare, o convenzionare, o tassare, o determinare il canone di locazione d'uso per sé o per qualunque altro soggetto.

Si tratta invero di un problema decisivo, per più di una ragione. Quella economica innanzitutto: perché una quota ingente dei valori derivanti da scelte della pubblica amministrazione deve remunerare la rendita, gravando perciò sul profitto e sul salario? Quella morale: la corruzione diventa inevitabile quando le scelte degli amministratori pubblici determinano ingenti variazioni dei patrimoni dei soggetti privati. Quella dell' efficaciadella pianificazione : è ampiamente dimostrato ormai che le valutazioni tecniche e quelle politiche sono soccombenti, o almeno pesantemente distorte, nel gioco d'interessi conseguenti dall'appropriazione proprietaria della rendita urbana.

Ma perché la questione venga finalmente risolta, è indispensabile che lo sia in modo equo: non solo perché altrimenti la soluzione sarebbe soccombente, come troppe volte è accaduto, sotto la scure della Corte costituzionale, ma anche perché altrimenti non verrebbe realizzata quella “indifferenza dei proprietari alle destinazioni di piano” che, già un quarto di secolo fa, Aldo Moro poneva come un obiettivo irrinunciabile. E l'unico modo equo appare, appunto, quello di definire un regime generale degli immobili , che sia assunto in ogni operazione pertinente agli immobili in cui la pubblica amministrazione abbia un ruolo diretto o indiretto.

Alla questione del regime immobiliare è del resto legata un'altra questione che è essenziale risolvere per poter governare le trasformazíoni urbane e territoriali (per poter pianificare) : quella della capacità della pubblica amministrazione di decidere le cosiddette “destinazioni d'uso”, stabilendo quali sono le utilizzazioni consentite in ciascuna unità di spazio. L'una e l'altra questione sembrano poter essere risolte cogliendo e sviluppando l'intuizione originariamente espressa da Aldo Sandulli, allora presidente della Corte costituzionale. Affermando cioè, in termini giuridicamente chiari, che il diritto di decidere circa le trasformazioni che hanno incidenza, o singolarmente o negli effetti cumulativi che ne conseguono, sull'assetto delle città e del territorio, appartiene alla mano pubblica: sicché è a questa che spettano non solo le scelte, ma i valori economici che da tali scelte derivano.

12 La questione delle strutture pubbliche per la pianificazione

Pianificare oggi, governare le trasformazioni territoriali e urbane in modo adeguato alle esigenze e ai problemi dell'attuale fase di transizione, è certo - lo si sarà compreso per tutto quel che finora si è detto - operazione ben più complessa e impegnativa di quanto prima non fosse. Basta pensare alla nuova esigenza di qualità che oggi emerge. Basta pensare alla differenza che c'è tra il redigere un “piano” una volta per tutte e il condurre un'attività sistematica e continua di pianificazione , a sua volta basata su un'attività continua e sistematica di analisi, ed entrambe finalizzate a definire successive configurazioni, tutte trasparentemente formate, d'un quadro di coerenza delle trasformazioni territoriali e urbane. Basta pensare al maggiore impegno tecnico e amministrativo richiesto da un'azione che è sempre meno di regolazione astratta degli interventi privati e sempre più di guida e indirizzo e sostegno alle operazioni di una molteplicità di soggetti.

È da decenni che la migliore cultura urbanistica sostiene che la possibilità di esercitare un effettivo ed efficace governo del territorio ha il suo passaggio obbligato nella formazione di strutture pubbliche di pianificazione . Questo problema, mai risolto in modo compiuto, è oggi più urgente che mai proprio per le novità che sono intervenute. Non è (neppure questo) un problema quantitativo; per meglio dire, non è un problema che ha nei dati quantitativi il suo aspetto essenziale. L'aspetto essenziale può esser colto, invece, se si comprende quale dovrebbe essere il ruolo d'una struttura tecnica adeguata, soprattutto in relazione a due suoi interlocutori primari: i rappresentanti politici dell'amministrazione, le competenze e professionalità esterne all'amministrazione.

Nei confronti del primo interlocutore (la rappresentanza politica) il ruolo della struttura tecnica non è solo quello di garantire la “ continuità” dell'Amministrazione: anche se si deve sottolineare la maggior rilevanza di questo aspetto in una fase in cui ciò che conta non è il “piano”, formato una volta per tutte, ma la continuità e sistematicità di un processo di pianificazione. L'elemento fondamentale sta invece nel compito della struttura tecnica di definire, col massimo di responsabilità, quali sono i dati oggettivi e non rinunciabili dell'assetto del territorio e del governo delle sue trasformazioni che devono essere assunti come vincoli, o come obiettivi, nelle scelte politiche, e conseguentemente di rendere espliciti quali sono gli ambiti di discrezionalità politica e amministrativa entro i quali può e deve esercitarsi l'azione delle rappresentanze politiche. Non quindi un rapporto di subordinazione, ma un rapporto di interazione basato sulla definizione e delimitazione dei due diversi ambiti di autonomia, professionalità (e potere) del tecnico e del politico.

E nei confronti del secondo interlocutore (le professionalità e competenze esterne all'Amministrazione), se il ruolo della struttura tecnica è fondamentale e ineliminabile sì da non essere surrogabile dal ricorso ad apporti esterni, esso tuttavia non può essere visto come esclusivo e omni-assorbente. Sarebbe sbagliato configurare la struttura tecnica pubblica come qualcosa che esegue per l'Amministrazione tutte le operazioni che normalmente le strutture professionali e di consulenza svolgono per le imprese private. Loro compito specifico è invece quello di avvalersi, nel modo più largo possibile, di apporti esterni, sia per utilizzare tutte le competenze specialistiche necessarie per il governo del territorio, sia per avvalersi delle collaborazioni opportune per i compiti che non rientrino nel l'attività ordinaria dell'Amministrazione. Ma è evidente che è la struttura tecnica pubblica che deve decidere per che cosa, a chi, come richiedere apporti esterni, che ,è essa che deve impostarne e indirizzarne l'operato, valutarne i. risultati, utilizzarne i prodotti.

Ma se così stanno le cose (o meglio, se così dovrebbero stare), allora è chiaro che le strutture tecniche pubbliche per il governo del territorio dovrebbero essere dotate di un elevatissimo grado di professionalità. Non di professionalità generica, o derivante dal ricalco di professionalità nate e formate in funzione di committenze generiche: ma di quella specifica professionalità che è necessaria per dirigere e coordinare le attività tecniche necessarie per governare le trasformazioni territoriali e urbane.

È a partire da questa necessaria caratteristica, da questo essenziale requisito, che devono essere visti i problemi delle modalità di reclutamento dei dipendenti pubblici, della loro formazione, della loro retribuzione. Sono problemi nei confronti dei quali non solo l'elaborazione, ma anche solo l'attenzione delle forze politiche e sindacali è ancora del tutto insufficiente. Ma sono problemi davvero nodali per chi ritenga che il governo pubblico delle trasformazioni urbane e territoriali sia più che mai essenziale, in questa difficile fase di transizione dal regno della quantità al regno della qualità.

13. Crisi del processo di riforma?

Qual è allora il significato di quella “crisi dell'urbanistica” ; di cui parlavamo all'inizio di queste note? È davvero necessario registrare il fallimento di quell'azione di rinnovamento che si è mossa verso l'obiettivo della “riforma urbanistica”? Ci sembra di dover sostenere che hanno torto quanti affermano che la crisi sostanziale coincida con il fallimento di quel “processo di riforma” che, avviato nei primi anni '60, era proseguito fino alla fine degli anni '70. Certo, quel processo ha incontrato limiti, ha conosciuto errori; epperò, ha anche accumulato positivi fattori di crescita. Ha contribuito in modo non irrilevante a produrre alcuni almeno di quegli elementi di novità che indubbiamente caratterizzano il nostro presente. Non abbiamo del resto già osservato, sia pure di sfuggita, che la stessa esigenza e domanda di qualità dell'assetto urbano e territoriale nasce anche dal fatto che i fabbisogni quantitativi, che esigenze minime di razionalità nell'uso almeno dei territori urbani, sono stati raggiunti?

Occorre allora - più che porre l'accento sulla sprovveduta e devastante rozzezza dell'on. Nicolazzi, sulla sordità delle forze politiche, sulla scarsa determinazione e continuità delle forze sociali, sugli equivoci e sui velleitarismi del mondo culturale - concentrare l'attenzione su di un nodo più interno. Crediamo infatti si possa sostenere che quel processo di riforma si è arrestato perché erano esaurite le ragioni che l'avevano provocato, erano divenute obsolete le forme nelle quali si era sviluppato, erano mutate le esigenze che ne costituivano il riferimento.

Tornano alla memoria le parole con cui Tolst oi descrive la morte del Generale Kutusov, l'uomo che esprime la Russia contadina e comanda l'armata dello Zar fino alla sconfitta di Napoleone, fino alla liberazione della Russia. Scrive Tolstoi: “Al rappresentante del popolo russo ora che il nemico era stato distrutto, la Russia liberata e posta al massimo della gloria, al russo come russo non restava più nulla da fare. Al rappresentante della guerra nazionale non restava altro che la morte. Ed egli morì”.

Quel “processo di riforma” si è arrestato non perché alcuni becchini lo hanno sepolto, ma perché è mutato il quadro delle esigenze e delle realtà che l'avevano reso necessario: perché non restava altro che arrestarlo. Non però - questo risulterà del tutto evidente al lettore - perché non sia più necessario realizzare le condizioni idonee a garantire l'esercizio di un efficace e trasparente governo pubblico delle trasformazioni urbane e territoriali; non perché non siano necessarie profonde riforme nell'assetto proprietario, in quello delle istituzioni, come in quello degli strumenti e delle tecniche. Ma perché è oggi necessario un nuovo “processo di riforma”, che sappia assumere come proprie coordinate i nuovi affioranti bisogni, le nuove condizioni strutturali, e insomma quel complesso di elementi che determinano, nel nostro Paese, una realtà soggettiva e oggettiva profondamente diversa rispetto a quella che, trentacinque anni fa, stimolò e alimentò il processo rinnovatore che abbiamo conosciuto.

È così, è lavorando in questo spirito, che è possibile uscire dalla “crisi” dell'urbanistica. Cogliendo appunto, come all'inizio dicevamo, il suo carattere di frattura rispetto al passato, la necessità che essa pone di superare antiche categorie, il rischio in essa implicito (ma implicito in ogni crisi) di regressione. Cogliendo però anche tutte le potenzialità presenti: da quelle soggettivamente maturate nella fase ormai trascorsa, a quelle oggettivamente provocate dalle mutate condizioni strutturali.

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