LE CITTÀ D'EUROPA

L'Europa é ancora possibile

Vezio De Lucia ha aperto la sessione di ieri con una relazione rigorosamente segnata dal pessimismo della ragione. L'ha chiusa con un segno di speranza, fornito proprio da questo convegno. E' alla fine della relazione di Vezio che voglio idealmente riallacciarmi per aprire questa seconda sessione, dedicata al "domani", e quindi necessariamente aperta alla speranza. Speranza critica, naturalmente. Ed é questa, mi sembra, l'indicazione che ci viene dall'Europa.

Con la ratifica del trattato di Maastricht l'Europa diventerà una realtà politica ed economica. Ciò non significa che l'unità europea sia dietro l'angolo. Dopo la dimostrata incapacità di governare la crisi monetaria (e ciò che sotto il "velo monetario" si nasconde), e l'impotenza politica rivelata dalla lacerante crisi dei Balcani, é chiaro a tutti che non é più tempo di ottimismi acritici né di fiorita retorica, ma di meditate riflessioni e di azioni calibrate.

Un dato, però, rimane fermo. Le frontiere che separano i cittadini dei paesi dell'Europa (le loro culture, la loro vita quotidiana, le loro curiosità, i loro sentimenti), già diventate sempre più permeabili, dal Capodanno del 1993 saranno scomparse del tutto. 340 milioni di cittadini europei circoleranno liberamente. I viaggi dei turisti e quelli dei capitali, gli spostamenti per il lavoro e quelli per la soddisfazione della curiosità di conoscenza diventeranno - più ancora di quanto già lo siano - un radicato costume. Si imporranno confronti sempre più ravvicinati tra le condizioni di vita al di qua e al di là dei confini delle nazioni europee.

Quali che siano le vicissitudini della congiuntura (e quale che sia la sua durata) l'Europa rimane del resto l'unico orizzonte possibile perché la civiltà della sua storia non si dissolva, nel prossimo secolo, in una miriade di "microciviltà" affidate all'attenzione degli etnologi. Occorre allora pazientemente lavorare per proseguire la costruzione di una unità europea nelle culture specialistiche, nelle politiche nazionali, e nella formazione delle condizioni dell'esistenza e della vita sociale. Gli organizzatori di questo convegno hanno avviato un lavoro in questa direzione, sul terreno circoscritto ma fondamentale delle questioni della città, dell'ambiente, del territorio, nel convegno svolto in questa stessa sala un anno fa. Vogliono proseguirlo adesso.

Le città europee tra qualità e crisi

Parlare di città, in Europa, significa oggi parlare di crisi. I due termini, in questo scorcio di secolo, sono sempre più frequentemente associati. "La ville partout et partout en crise" é il titolo di un dossier di Le monde diplomatique, che inquadra questa crisi nel panorama planetario della crisi ambientale, del conflitto tra i grandi interessi economici dei nuovi imperialismi e da quello tra le culture. Nel convegno dell'anno scorso abbiamo ragionato a lungo, a partire dal Libro verde per l'ambiente urbano della CEE, sulle caratteristiche della crisi. Ricordiamone alcuni aspetti.

Ricordiamo la crisi d'identità personale e sociale che si consuma nelle metropoli. Ricordiamo il disagio nella ricerca e nell'accesso ai luoghi indispensabili per l'esistenza dell'homo socialis (dalle scuole agli ospedali, dal verde agli uffici pubblici). Ricordiamo le difficoltà crescenti a usare abitazioni adeguate, per località, tipologia e canone d'uso, alle esigenze delle famiglie. Ricordiamo l'inquinamento dell'aria e dell'acqua, l'abnorme produzione di rifiuti che minacciano di seppellirci, i rumori che ci assordano e rendono più ardua la riflessione e il colloquio. Ricordiamo come la città é divenuta inospitale, e spesso nemica, delle persone appartenenti alle categorie e alle condizioni più deboli: le donne e i bambini, i vecchi e gli immigrati, i malati e i poveri.

E ricordiamo, soprattutto, quello che nel convegno dell'anno scorso abbiamo definito "il paradosso del traffico". Muoversi, spostarsi - dicevamo - è diventato un tormento, un'angosciosa perdita di tempo, un'assurda dissipazione di risorse pubbliche e private, un ingiustificato spreco di spazio e di energia, una preoccupante fonte d'inquinamento. La crisi della mobilità - dicevamo ancora - non è solo l'aspetto più appariscente e drammatico della crisi della città; ne é anche l'aspetto più emblematico. La città è stata infatti storicamente il luogo degli incontri e delle relazioni, dei rapporti tra persone e gruppi diversi: sta degenerando, negli anni della "civiltà dell'automobile", nel luogo delle segregazioni, dell'isolamento, delle difficoltà di comunicazione.

Ma la crisi della città é solo una faccia della sua attuale condizione. Esiste anche un'altra faccia. Le città dell'Europa sono anche il più grande deposito non solo di testimonianze, ma di viventi patrimoni della civiltà. Nelle città d'Europa (nelle loro forme, nelle loro architetture e nei loro spazi, nei loro palazzi e nei loro musei, nella terra sulla quale sono costruite e negli orizzonti che le legano al territorio, nelle tradizioni e nella vita quotidiana dei loro cittadini, nelle loro biblioteche e teatri e nelle loro istituzioni culturali e civili) si é consolidato e conservato, nonostante i saccheggi perpetrati in questo secolo, qualcosa che é un valore in molti sensi. E' un valore come testimonianza del passato e perciò come fondamento del futuro; é un valore come fonte d'insegnamento, di cultura, e di godimento estetico; ed é un valore in termini strettamente economici, come risorsa primaria di quell'industria del turismo che acquista un peso sempre maggiore (e pone problemi sempre più urgenti per il suo governo).

La ricchezza costituita dalla cultura delle città é la maggiore risorsa per il futuro delle città europee. Condizione perché essa non venga dissipata, e possa dispiegare tutte le sue potenzialità, é che la città venga sottratta al suo possibile destino di crisi.

Le città europee tra concorrenza e integrazione

Le città d'Europa sono già in un unico mercato. Ciascuna di esse vuole attirare risorse, investimenti, flussi d'interesse e di visitatori, turisti, valuta. Ciascuna di esse teme che i flussi si dirigono altrove, che il suo rango cali di livello, che il suo peso politico diminuisca. Tra le città é in atto la concorrenza.

Dove i politici e gli amministratori sono più attenti alle ragioni del governo del territorio, si corre ai ripari, si lavora, ci si attrezza. Così, per timore della forza attrattiva già esercitata dalla grande concentrazione che da Londra, attraverso i Paesi Bassi e la Valle del Reno, si prolunga fino a Milano (la "banana blu"), le città della Francia e della Germania si stanno organizzando in reti, tentano di coordinarsi e spesso ci riescono con efficacia: rievocano dalla storia i fasti e i regolamenti della Lega anseatica e della Decapoli alsaziana per realizzare sinergie amministrative, economiche, promozionali all'altezza dei problemi di oggi.

Attraverso l'integrazione, cercano di diventare più forti sul terreno difficile della concorrenza. Per restare vittoriosamente sul mercato, mettono in gioco le loro qualità e si sforzano di accrescerle: le qualità ambientali, storiche, artistiche, e le qualità urbane: qualità dell'attrezzatura e dei servizi, qualità della vita, qualità dell'organizzazione dell'insediamento, qualità dei trasporti, qualità e ricchezza delle occasioni di incontro, di arricchimento culturale, di ricreazione.

L'investimento nella qualità é sempre più considerato, nelle società davvero moderne, la garanzia più forte per un futuro migliore: la socialdemocrazia tedesca l'aveva compreso più di vent'anni fa, nella Ruhr, la terra di Willy Brandt.

Per accrescere la loro qualità urbana e rafforzarsi mediante l'integrazione delle loro differenti potenzialità le città ben governate dell'Europa scelgono, come strumento e come metodo, la pianificazione territoriale e urbana. Lo ha detto recentemente il primo ministro della Francia, Pierre Bérégovoy: "Ho intenzione di fare della pianificazione territoriale, nella prospettiva della realizzazione dell'Europa, una vera priorità nazionale".

In Europa, l'urbanistica (questa pratica sociale vituperata negli anni 80 dai fautori della "modernizzazione" fasulla che ha prodotto Tangentopoli e la crisi economica), é di nuovo all'ordine del giorno. Ma quale urbanistica, per quale città?

UNA NUOVA URBANISTICA

Urbanistica e sviluppo: la città sostenibile

Una nuova urbanistica deve innanzitutto fare i conti con una nuova visione dell'economia.

L'urbanistica moderna, quella che in Italia si é affermata nel segno della legge 1150/1942, si é foggiata misurandosi con i problemi dell'espansione: espansione della città, espansione dell'urbanizzazione sul territorio, ed espansione dell'economia. Lo sviluppo (dell'economia e della città) é stato visto, concepito e misurato in termini meramente quantitativi.

Tutto questo è cambiato. La cultura urbanistica più attenta l'ha scoperto da tempo: l'età dell'espansione é terminata; siamo entrati ormai nell'età del recupero, del riuso, della riqualificazione. La cultura economica lo sta scoprendo anch'essa: misurare lo sviluppo nei termini quantitativi tradizionali significa condannare non solo la società, ma il genere umano alla morte.

Fare i conti con l'economia significa allora, per l'urbanistica, fare i conti con l'ambientalismo, con l'esigenza profonda che questo movimento esprime.

Al convegno dell'anno scorso abbiamo lanciato uno slogan che esprime questa tensione. Ci siamo rifatti alla definizione di "sviluppo sostenibile" coniata dalla Commissione mondiale per l'ambiente e lo sviluppo dell'Onu per applicarla alla città. Per "sviluppo sostenibile" - si legge nel Rapporto della Commissione - "si intende uno sviluppo che soddisfi i bisogni del presente senza compromettere la capacità delle generazioni future di soddisfare i propri". Per città sostenibile, dicevamo, bisogna intendere qualcosa in più. Così grave é la situazione di crisi che non basta "non compromettere" la capacità delle generazioni future. Non basta conservare la qualità urbana esistente, occorre aggiungerne. E abbiamo definito città sostenibile una città che soddisfi i bisogni del presente accrescendo la capacità delle generazioni future di soddisfare i propri.

Io penso che l'obiettivo della città sostenibile debba essere il fondamento della nuova urbanistica.

Urbanistica e politica: l'urbanistica é "una parte della politica"?

A volte si ragiona come se l'urbanistica fosse compito pressoché esclusivo di una determinata categoria professionale. Se il compito dell'urbanistica é quello di costruire la città del futuro, allora é evidente che non può essere così. Leonardo Benevolo, con la sua consueta rigorosa chiarezza, afferma, seccamente, che "l'urbanistica é una parte della politica".

Certo, l'espressione di Benevolo va interpretata. L'urbanistica é una "parte" che richiede determinati specialismi. Che, quindi, richiede un apporto determinante di tecnici determinati, debitamente formati, capaci di esplicare (nella sfera delle loro attribuzioni) l'autonomia necessaria per ogni attività creativa. L'urbanistica pretende un rapporto dialettico tra il personale politico e quello tecnico, tra le responsabilità e le capacità dell'uno e quelle dell'altro.

Ma guai a delegare intieramente all'urbanista tutte le scelte che concernono la città del futuro, e ad attribuire a lui solo le responsabilità di tracciare le linee del percorso, i traguardi, le priorità. E guai d'altra parte a ritenere che queste scelte possano essere tracciate da un mero atto di volontà politica, senza un'accurata prospettazione dei rapporti tra cause ed effetti, una verifica delle coerenze necessarie, una individuazione delle alternative possibili.

Guai a confondere, e guai a separare. Occorre distinguere i ruoli e gli apporti. Ma ciò che oggi soprattutto occorre (De Lucia lo ha detto con molta chiarezza nella sua relazione di ieri) é che, in Italia, la politica si riappropri della responsabilità di dare il suo determinante contributo alla soluzione dei problemi di fondo, delle scelte "di sistema" che sono necessarie per costruire una nuova città. Se così non avvenisse, ogni impegno sul versante della cultura urbanistica servirebbe solo all'accademia. Cioè a nulla.

Urbanistica e morale: uscire da Tangentopoli

Quando la politica non si occupa responsabilmente della città, la crisi investe il terreno della morale: Tangentopoli lo insegna. Non assumere le questioni dell'urbanistica come questioni politiche centrali significa abbandonare la città, e i grandi interessi che la sua trasformazione comporta, ai faccendieri della politica, dell'urbanistica e degli affari. Quando non si occupa dell'urbanistica la politica alta, essa diviene terreno di pascolo della politica bassa: diviene terreno d'impaludamento della politica.

Se appena si esce dalla retorica delle affermazioni generiche e dall'enunciazione acritica di tutti gli obiettivi (magari contrastanti) proponibili e di tutte le priorità (magari contraddittorie) elencabili, le scelte sul futuro della città coinvolgono interessi di grandissime dimensioni. Ogni ipotesi di trasformazione del territorio, ogni "progetto" (sia esso costituito da una sola operazione, come il caso della Fiat-Fondiaria a Firenze e in tutti gli altri episodi di urbanistica contrattata, sia che si tratti degli effetti cumulativi di una miriade di operazioni suscitate da una scelta urbanistica, come nel caso di una modifica delle norme di edificabilità), premia interessi economici di alcuni soggetti, e correlativamente punisce altre aspettative.

Basta un segno con il pennarello, o la correzione di un numero o di un avverbio nelle norme di un piano, per costruire ricchezze senza fatica per nessuno (se non per quei cittadini, di oggi e di domani, che pagheranno per le scelte sbagliate). Se così stanno le cose, come é pensabile che per un decennio almeno si siano calpestate, violate, svuotate le regole, nate dalla legge di cui oggi celebriamo il cinquantennio, cui era affidato quel tanto di trasparenza, di responsabilità, di dimostrabilità delle ragioni e delle conseguenze delle scelte, che il legislatore era riuscito ad escogitare?

Se le regole date non soddisfano, esse vanno cambiate con regole nuove. Non farlo, limitarsi a distruggere senza ricostruire, significa aprire varchi smisurati attraverso cui passano il malaffare, la corruzione, la prepotenza della concussione, e la stessa delinquenza organizzata. Risolvere la questione morale, denunciata da Enrico Berlinguer vent'anni fa e aperta dalla magistratura in questi mesi, significa ricostruire un sistema di regole per il governo del territorio: regole certe, valide nei confronti di tutti, blindate contro le deroghe e le violazioni.

QUALE PIANIFICAZIONE, PER QUALE CITTÀ

La pianificazione, metodo e strumento per il governo del territorio

In che modo però, sulla base di quale ipotesi sul ruolo del potere pubblico nel governo del territorio, con quali rapporti tra i vari livelli del potere pubblico e di questi con i poteri e le iniziative private occorre formare il nuovo sistema di regole? E quali metodi e quali strumenti sono necessari per definire nella chiarezza e nella reciproca responsabilità le scelte politiche e quelle tecniche, e delineare così (e sistematicamente gestire) il "progetto" del futuro della città? Quali attrezzi infine adoperare per avere ragionevoli garanzie del fatto che si progetta e costruisce una "città sostenibile", e non un informe e invivibile agglomerato di squallide e inquinate periferie?

E' necessario in primo luogo ribadire che le scelte che determinano l'assetto del territorio (di quel sistema cioè di cui le città costituiscono i principali punti di forza) sono di competenza degli enti pubblici elettivi, costituzionalmente e costitutivamente rappresentanti della volontà popolare e responsabili dei suoi destini.

Ma é poi necessario completare subito questa affermazione con un'altra, che tarda ancora (almeno nel nostro paese) a farsi strada. Occorre affermare che tutte le scelte suddette, che si tratti di tutele, infrastrutture, opere e politiche di competenza statale o regionale, o che si tratti delle più estese e compiute competenze delle province e dei comuni, non possono essere il prodotto di decisioni casuali, separate le une dalle altre, e quindi di necessità contraddittorie e alla fine inefficaci e inefficienti. E neppure possono essere unicamente il portato di politiche e programmi di settore, talché, ad esempio, con un programma per le autostrade si distrugge quello che si era deciso di conservare con la salvaguardia ambientale, o con un vincolo di tutela si impedisce quello che si era deciso di realizzare con un programma di infrastrutture.

Occorre, insomma, che ad ogni livello di governo le scelte che incidono sul territorio vengano definite, verificate nella loro coerenza complessiva e nei loro effetti, dimostrate nella loro necessità, rese trasparenti nel procedimento della loro formazione e nella loro attuazione, mediante l'applicazione dell'unico metodo il quale, allo stato degli atti, sia stato escogitato (e, fuori d'Italia, anche applicato) come idoneo a ottenere i risultati siffatti: il metodo della pianificazione territoriale e urbanistica.

Una nuova pianificazione

Prima di essere un insieme di strumenti, la pianificazione territoriale e urbanistica é un metodo. Questo metodo evidentemente richiede applicazioni diverse, e strumenti diversi, a seconda delle differenti situazioni alle quali si applica. Una pianificazione foggiata in relazione alle esigenze dell'espansione (qual'é quella che finora abbiamo conosciuto) deve evidentemente essere profondamente modificata in un'epoca in cui altre sono le prospettive e le esigenze. Una pianificazione immaginata quando la tutela dell'ambiente era preoccupazione soltanto di qualche intellettuale e qualche esteta é certamente insufficiente quando la questione ambientale diventa consapevolezza di massa. Una pianificazione costruita quando gli interessi privatistici dominanti erano quelli della grande proprietà fondiaria deve rivedere i suoi strumenti e le sue priorità in una realtà dominata dal grande capitale finanziario transnazionale.

Quale deve essere oggi la pianificazione? Per le cose che ho appena detto, certo una pianificazione diversa da quella del passato. Intanto, non dovrà ridursi a formare, una volta ogni tanto, un pacco di documenti contrassegnati dal nome "piano". Occorre passare "dal piano alla pianificazione". Occorre dar luogo a un'attività continua e sistematica di governo delle trasformazioni urbane e territoriali, caratterizzata dai due requisiti complementari, sussidiari, della coerenza e della flessibilità.

Ma per comprendere quale pianificazione é necessaria, occorre domandarsi: quale città vogliamo costruire con la pianificazione?

La premessa necessaria: il regime degli immobili

Vogliamo costruire innanzitutto una città libera di disporre del suo destino, e quindi affrancata dal dominio della proprietà immobiliare e della rendita. La questione del regime degli immobili é perciò basilare, oggi più che mai. L'attuale assenza di certezza e chiarezza é alla radice sia delle condizioni disastrose del nostro territorio urbano ed extraurbano, sia della diffusione di Tangentopoli.

Il Presidente del consiglio dei ministri in carica, accogliendo una proposta del Segretario del Pds, ha promesso di porre la questione all'ordine del giorno dell'attività legislativa proprio per "consentire ai comuni di superare la prassi dell'urbanistica contrattata". Non si tratterà quindi solo di indennità di espropriazione, si tratterà di regime degli immobili: di decidere che cosa appartiene alla collettività e che cosa appartiene al proprietario, in termini economici e in termini di poteri, in ogni trasformazione di rilevanza urbanistica operata sugli edifici e sulle aree.

Alcuni princìpi vanno affermati con forza, e devono costituire i cardini di una nuova politica in materia. Voglio proporli alla discussione appunto come punti politici, sui quali il confronto non può essere solo specialistico.

Il primo punto é che il potere di decidere quali trasformazioni aventi rilevanza urbanistica siano ammissibili e quali no (ossia, in concreto, il potere di decidere le scelte sul territorio) spetta al potere pubblico, il quale lo esercita mediante gli strumenti della pianificazione. E lo esercita davvero, non mettendo lo spolverino alle decisioni prese dal capitale finanziario o immobiliare, come nell'urbanistica contrattata.

Il secondo punto é che il valore riconosciuto alla proprietà immobiliare (in caso di espropriazione, o di acquisto, o di convenzionamento dell'uso, o in qualunque altra transazione tra pubblico e privato) non deve comprendere le quote, o gli incrementi, derivanti dalle decisioni, dagli interventi e dalle opere della collettività, ma deve compensare solo l'uso legittimo del bene. Questo principio, del resto, era già contenuto nella legge generale delle espropriazioni del 1865.

Il terzo punto cardine di una nuova politica immobiliare é che il meccanismo di determinazione dei valori deve essere tale da rendere i proprietari indifferenti alle destinazioni dei piani. Questo principio é essenziale per ottenere la perequazione tra le differenti situazioni proprietarie. Esso é decisivo non solo dal punto di vista delle disparità di trattamento che si determinerebbero se non fosse ottenuto, e quindi delle censure di costituzionalità, ma anche perché non raggiungerlo significherebbe subordinare di fatto la pianificazione alla contrattazione con i proprietari, e quindi perpetuare le condizioni che hanno favorito l'espansione di Tangentopoli.

Il quarto punto é che la determinazione dei valori degli immobili deve essere tale da non essere punitiva nei confronti dei proprietari e da non privarli dell'investimento che hanno effettuato. Questo risultato deve ovviamente essere raggiunto secondo modalità che non siano contraddittorie con i punti precedenti. Ciò é possibile consentendo al proprietario di ottenere, in alternativa al "valore standard" l'equivalente del prezzo che é stato corrisposto, e dichiarato in atti pubblici, nell'ultima transazione.

La proposta di legge che Luigi Scano ha predisposto per l'associazione Polis, e che illustrerà più tardi, é una delle possibili traduzioni (a mio parere particolarmente rigorosa e completa) di questi punti politici in una più complessiva normativa dei modi e degli istituti attraverso i quali esplicare un efficace governo del territorio. Ma disporre di un testo legislativo idoneo non é sufficiente per condurre davvero una politica fondiaria efficace e moderna. Così come, del resto, non disporne ancora non é una buona ragione per accodarsi agli interessi fondiari e subirne la volontà, come troppe amministrazioni pubbliche ancora fanno.

I contenuti: qualità ambientale, qualità sociale

Qualità ambientale, qualità sociale: queste due espressioni racchiudono l'insieme dei requisiti che chiediamo alla città del futuro.

Qualità ambientale. Significa in primo luogo tutela delle qualità naturali e storiche presenti: tutela dei centri storici (ancora oggi devastati dalla miopia culturale dei progettisti e dalla miopia politica degli amministratori, come la Città vecchia di Trieste, minacciata in questi giorni di distruzione da un devastante "piano di recupero"), nelle loro caratteristiche fisiche e nella loro struttura sociale; tutela delle ville ancora presenti, delle pendici collinari, dei lembi di campagna e dei casali interclusi nelle periferie; tutela di tutti i segni che il sapiente intreccio tra storia e natura hanno lasciato a testimonianza di una civiltà.

Significa poi costruzione di qualità nuove, soprattutto là dove la speculazione, l'incuria e l'individualismo sfrenato di diplomati o laureati presuntuosi o avidi hanno costruito ambienti invivibili. Qualità nuove da realizzare in primo luogo ridisegnando il sistema degli spazi ed edifici pubblici e del verde, costituendo in essi un sistema delle qualità, una trama continua di percorsi pedonali e ciclabili nel verde che leghi in un'unica trama i luoghi della bellezza, della ricreazione, della socializzazione: i luoghi propriamente "urbani".

Significa infine protezione delle risorse e dell'integrità fisica della terra, dell'acqua e dell'aria. Significa disinquinare e smaltire i rifiuti senza produrre ulteriore inquinamento, ma significa in primo luogo produrre meno inquinamento, meno rifiuti. Significa sottrarre meno terreno possibile al ciclo naturale, asfaltare e cementificare nella più stretta misura possibile, occupando prima degli altri (se impermeabilizzare nuovi terreni é davvero indispensabile), i suoli già sottratti al ciclo biologico. Significa progettare la città in modo da risparmiare energia e ridurre l'impatto delle costruzioni sul clima, e quello del trasporto sulla produzione di aeriformi nocivi. Significa perciò anche più tram e meno automobili, ma significa in primo luogo progettare città dove l'energia (e il tempo) necessari per i percorsi casa-lavoro, casa-servizi, servizi-lavoro siano i minori possibili.

Qualità sociale. Significa certo, in primo luogo, una città che funzioni. Una città nella quali i luoghi in cui il cittadino deve recarsi (per lavorare e per riposarsi, per curarsi e per educarsi, per nascere e per morire, per comprare e per vendere, per incontrare altri o per meditare da solo) siano riconoscibili, piacevoli, raggiungibili con il minimo dispendio di tempo e di energia.

Significa una città che funzioni per tutti: una città al cui interno non ci sono barriere, e quelle che ci sono siano facilmente superabili dai forti e dai deboli: penso, più che alle "barriere architettoniche", a quelle barriere invisibili costituite dalla selezione sociale a sua volta determinata dai prezzi delle case. Significa perciò anche una città nella quale le qualità e i luoghi d'attrazione (i grandi servizi urbani, il terziario, gli spettacoli) non siano tutti localizzati nel centro della città, ma siano adoperati come elementi di riqualificazione e di vitalizzazione delle periferie e facciano di queste non le parti subalterne e marginali della città, il "rovescio" del centro, ma parti dotate delle stesse qualità e degli stessi diritti.

Significa una città nella quale le infrastrutture per il trasporto siano organizzate per il cittadino e non per l'automobilista. In cui sia realizzato quell'obiettivo che il Libro verde sull'ambiente urbano della Cee proponeva: "rendere l'automobile un'opzione, non una necessità". In cui il trasporto pubblico abbia la priorità assoluta degli impegni, degli investimenti, degli spazi urbani. In cui i parcheggi non siano collocati nei luoghi centrali (o addirittura nei centri storici o ai loro margini), ma nei punti di scambio periferici dove si può lasciare l'automobile e prendere il tram o la metropolitana. Una città, un sistema urbano in cui i diversi vettori del trasporto pubblico (i treni, la metropolitana, i tram e gli autobus, l'aereo, le navi e i traghetti) non siano progettati e gestiti come entità separate, ma come elementi d'un unico sistema: al servizio del cittadino, non dell'azienda.

A ben vedere, una città dotata di qualità urbana é una città dotata di qualità ambientale. I requisiti necessari per costruire la "città sostenibile" sono ben più che la base di partenza per conquistare la "città sociale": ne costituiscono parte sostanziale. La "città sostenibile" é già, in una misura ampia, anche la "città sociale".

Le procedure: chiarezza, responsabilità trasparenza,

Le procedure di formazione di un qualsiasi atto esprimono il modo in cui le diverse volontà, i diversi poteri coinvolti in quell'atto concorrono a formarlo. Gli atti della pianificazione esprimono (dovrebbero esprimere) la volontà d'un unico potere: la collettività, l'insieme dei cittadini. Nel nostro regime la volontà dei cittadini é espressa nelle forme della democrazia parlamentare, fissate dalla costituzione repubblicana. E' a quelle forme, é agli istituti che esse configurano che occorre quindi riferirsi: in particolare, agli istituti a rappresentatività generale e territoriale, cioè al Comune, alla Provincia o alla Città metropolitana, alla Regione, allo Stato. Oggi i rapporti tra questi istituti (tra questi livelli di governo) sono caratterizzati dalla confusione e dall'incertezza, dalla deresponsabilizzazione e dalla prepotenza. I giuristi dicevano che gli atti di pianificazione sono atti amministrativi complessi: in realtà sono diventati, a causa del sovrapporsi caotico di leggi, decreti, regolamenti e comportamenti, soltanto atti complicati. Occorre riordinare profondamente la materia, ispirandosi a pochi princìpi chiave.

Occorre stabilire in primo luogo quali sono gli oggetti e gli aspetti di competenza di ciascun livello di governo. L'ipotesi più convincente é che rientri pienamente nelle competenze di ciascun livello (nazionale, regionale, provinciale o metropolitano, comunale) la determinazione prima (propositiva) e ultima (decisionale) circa quegli elementi e aspetti della struttura territoriale che hanno influenza diretta sulle trasformazioni che operano a quel livello.

Per dirlo in termini formalmente più corretti, si tratta di assumere come criterio quello per cui devono spettare all'ente esponenziale dell'aggregazione comunitaria più vasta tutte, e soltanto, le funzioni relative ad aspetti che incidono su interessi la cui titolarità non sia interamente riconducibile alle aggregazioni comunitarie meno vaste. Si tratta, in sostanza, di quello che la Cee definisce "principio della sussidiarietà".

Una volta stabilite quali sono le competenze di ciascun livello, diventa poi agevole stabilire procedure che consentano precisa attribuzione di responsabilità, concorso di ogni livello sulle decisioni di competenza degli altri, tempestività e anzi automaticità dei tempi. Alcuni di noi stanno lavorando da molti anni a proposte che possano risolvere in modo soddisfacente il problema. Questo convegno potrà essere l'occasione per verificare se il lavoro merita di essere proseguito, e portato a una conclusione politica.

La chiarezza delle responsabilità e delle competenze aiuta poi a risolvere l'altro grande problema: quello di render chiare ed esplicite al cittadino le scelte, le loro motivazioni e conseguenze, le responsabilità circa la loro formazione e la loro attuazione. Si tratta del grande problema della trasparenza. Parlo di problema, perché mi sembra che ancora non sappiamo bene che cosa bisogna intendere con questo termine, e soprattutto in che modo dobbiamo attrezzarci per raggiungerlo. Non basta cambiar nome all'Ufficio reclami o all'Ufficio informazioni. Occorre un'operazione più complessa, che forse esige specifiche e nuove professionalità, modi nuovi di elaborare i media: non come semplificazione spesso distorcente, ma come compiuta interfaccia degli atti tecnici, amministrativi e legislativi, per loro natura complessi e perciò stesso poco comprensibili a chi non abbia le conoscenze necessarie.

Gli strumenti: competenze, strutture, partecipazione

Sappiamo ormai da tempo che la pianificazione, se deve servire davvero a costruire una città migliore, non può essere un'attività episodica. Essa é un modo di governare le trasformazioni territoriali da parte della pubblica amministrazione: un modo nuovo, profondamente diverso da quello tradizionale. Ma se é così, allora certamente la questione che viene prepotentemente in campo é la necessità assoluta e urgente che la pubblica amministrazione, a tutti i livelli, si attrezzi per divenir capace di assumere davvero il metodo della pianificazione quale suo generale criterio di condotta.

E' finito, deve essere finito il tempo in cui la pianificazione si riduceva ad affidare a un'équipe tecnica estranea alla pubblica amministrazione il compito di redigere il piano, poi consegnandolo infiocchettato al Sindaco o al Presidente. E' esperienza comune di tutti i paesi realmente "moderni" dell'Europa, e anche delle regioni italiane dove la cultura della pianificazione non é una parola vuota: si può governare il territorio in modo efficace, conforme agli obiettivi politici e culturali che la collettività si pone, solo là dove l'amministrazione pubblica é dotata di strutture efficienti, autorevoli, competenti, capaci di richiedere e di utilizzare competenze esterne senza delegare ad esse la propria responsabilità.

In questa direzione c'é moltissima strada ancora da compiere nel nostro paese. Per percorrerla fino in fondo c'é da risolvere una questione di non piccolo momento: é quella del rapporto tra responsabilità del politico, dell'amministratore, e responsabilità del tecnico, del funzionario comunale o provinciale o statale che sia. E' un aspetto del problema, cui prima ho accennato, del rapporto tra urbanistica e politica: ma é un aspetto che rinvia a sua volta a questioni ancor più generali, che riguardano la distinzione (e l'intreccio) tra le sfere della politica, delle istituzioni, della società. Sembra a me che un modo di concepire la pianificazione, distinguendo in essa le parti, e le scelte, che hanno un maggior carattere di "tecnicità" o di "oggettività" da quelle che rivestono una più marcata rilevanza "sociale" o "politica" (come alcuni di noi da qualche tempo si sforzano di proporre) possa aiutare in questa direzione.

C'é moltissima strada da compiere, soprattutto in alcune aree. Penso in particolare alle strutture degli enti locali, che mi sembrano, nelle zone più "felici" del paese, in uno stato di profonda e regressiva demotivazione, e nelle altre zone praticamente inesistenti. E penso in particolare al Mezzogiorno, dove paradossalmente l'intervento straordinario sembra aver spento del tutto - anziché stimolare e sorreggere - la possibilità di costruire gli strumenti di un'azione ordinaria per il governo del territorio. Peggio ancora, ha contribuito a ridurre il ruolo del potere pubblico a quello, più che di mediatore, di complice e socio di gruppi d'interessi privati, spesso malavitosi.

Questo é davvero l'obioettivo e l'impegno centrale: la ricostruzione (e, spesso, la costruzione ex novo) di una burocrazia pubblica autorevole ed efficiente, a tutti i livelli ma soprattutto e in primo luogo a livello degli enti local. Si tratta davvero di un'impresa politica così ardua da far tremare le vene e i polsi a chi voglia impegnarvisi. Ma senza affrontare e risolvere con risolutezza questo problema é impensabile che il nostro paese possa effettivamente "modernizzare" la propria vita sociale e la propria struttura economica, che possa tenersi al passo con quelli che guidano la costruzione dell'Europa. Ed é altrettanto impensabile (concordo pienamente con le posizioni espresse in più occasioni da Sabino Cassese) che si possa davvero sconfiggere la corruzione politica, che é indubbiamente alimentata anche dalle disfunzioni e dalle sregolatezze dell'amministrazione pubblica.

La responsabilità del futuro

Per accontentare questa o quest'altra categoria di cittadini (i pensionati o i farmacisti, i metalmeccanici o i pacifisti, gli imprenditori o i risparmiatori, i cacciatori o i commercianti) possono bastare impegni politici congiunturali, o al più di medio periodo. Per affrontare in modo non effimero la questione urbana é indispensabile un impegno di lunga lna: é necessario saper guardare a un futuro che si prolunga molto al di là del mandato elettorale.

Questa é probabilmente la ragione per cui l'urbanistica, in Italia, ha avuto la fortuna dell'attenzione solo nei grandi momenti di progettualità politica: solo quando la politica era essa stessa proiettata verso il futuro - e verso un futuro di cambiamento radicale, nutrito da una critica impietosa della situazione data. E questa é anche (e per converso) la ragione per cui l'urbanistica é stata gettata alle ortiche quando hanno prevalso l'opportunismo, la rincorsa dell'emergenza, la ricerca del potere per il potere, l'indifferenza ai contenuti e ai discrimini tra le posizioni. Quando insomma la forza vincente é stata costituita dal connubio tra doroteismo (non solo democristiano) e rampantismo pseudo modernizzante (non solo socialista).

Oggi, però, siamo chiaramente a un bivio. O la politica - la politica della sinistra - ha la forza di superare i modi della politica dell'ultimo ventennio, e insomma ha la capacità indicare un futuro convincente e credibile nel quale tutti i cittadini possano riconoscersi e per il quale possano lavorare e sperare, e allora essa stessa ha un futuro, una prospettiva. Oppure, se ciò non accadrà, allora sarà inevitabile la vittoria di quelle forze disgregatrici che si alimentano, lusingandole, della miriade di insoddisfazioni, frustrazioni, mortificazioni che la nostra disordinata società, e i suoi obsoleti ma ancora irremovibili reggitori, producono a getto continuo.

Come poche altre questioni, quella urbanistica offre alla politica l'occasione di costruire un progetto e un programma per il futuro. Sta alla politica coglierla, smettendo di oscillare tra delega ai tecnici e indifferenza per le loro ragioni.

Da il manifesto, 5 febbraio 2008

Estratti da: Regional Plan for New York and its Environs, Volume I: The Graphic Regional Plan, 1929 (Ristampa Arno Press, New York, 1974) – Cap. III: Land Uses

Titolo originale Regional Zoning – Traduzione per eddyburg di Giorgia Boca

Gli obiettivi e le tecniche dello zoning sono descritti nel Volume IV dello Stato di Fatto Regionale. Com’è noto, si tratta di una classificazione che stabilisce i diversi aspetti normativi dei terreni edificabili. Le sue applicazioni locali devono essere gestite da quegli organi amministrativi autorizzati direttamente dagli stati a redigere piani di zonizzazione.

In pratica, nella regione di New York lo zoning è stato gestito dalle municipalità, dai distretti e dai paesi, sia come elemento di un piano completo sia come singolo intervento, composto solo da un’ordinanza e da una cartografia che ne illustrasse le previsioni. Lo zoning ha permesso di delimitare le aree ad uso industriale, terziario e residenziale. Allo stato delle cose, non è mai andato oltre la delimitazione e la regolamentazione di usi che non fossero connessi direttamente con nuove edificazioni. La questione di una possibile applicazione per preservare dall’edificazione specifiche aree, oltre a quelle già destinate a pertinenze degli edifici, richiede di essere presa seriamente in considerazione. Questo problema verrà discusso più tardi insieme alle proposte di riservare spazi aperti, soprattutto per grandi residenze di campagna, campi da golf e aziende agricole.

Oltre alle restrizioni relative agli usi dei suoli, lo zoning prescrive le altezze massime, l’area di sedime, l’allineamento e la quantità di spazi pertinenziali, tutti elementi che determinano il volume o la densità di strutture private. Trattandosi di misure di controllo della proprietà privata, è necessario che vengano rispettate le procedure, con metodi che non possano essere contestati sul piano dell’accuratezza, dell’equità e della ragionevolezza. Per questo, la zonizzazione deve essere applicata, entro il perimetro dei confini amministrativi, da quegli uffici locali che vengono delegati direttamente dallo Stato.

In una regione vasta, che comprenda molte amministrazioni locali, non è possibile che uno schema di zoning possa essere predisposto per adattarsi a più applicazioni specifiche; e in una regione come quella di New York, che si estende in tre stati, è impossibile avanzare proposte unitarie adatte alle differenti leggi e alle diverse procedure di questi tre stati. Ad una certa scala, quindi, le proposte per uno zoning regionale devono essere limitate ad un ampio disegno che misuri l’idoneità dei suoli ai diversi usi edilizi. E’ evidente che c’è bisogno di uno schema del genere che fornisca un valido aiuto alle singole municipalità, anche nel relazionare il proprio territorio con quelli limitrofi.

Di queste proposte che si riferiscono alle altezze, alle densità e ai volumi degli edifici, non si può rappresentare nulla nella Cartografia del Piano Regionale. Sono questioni che riguardano la trattazione dei principi nel Volume II del Piano, ad integrazione della descrizione della normativa e delle procedure che appaiono nel Volume VI dello Stato di Fatto.

Oltre all'impraticabilità di rappresentare in dettaglio le diverse destinazioni d'uso di ogni zona, non si trarrebbe alcun vantaggio da un procedimento del genere. Come ha sottolineato Mr. Frederick Law Olmsted, la zonizzazione regionale dovrebbe limitarsi essenzialmente a delimitare poche grandi aree, in modo da servire come guida, oppure, sotto forma di vincolo normativo, come strumento di controllo, per un successivo e dettegliato zoning locale, per dare più efficacemente possibile un contributo finale ad uno sviluppo della regione equilibrato e unitario.

Meglio le zone omogenee a forma di “cuneo”

Una caratteristica importante della mappa degli usi mostrata dal Piano è che si adegua ad un sistema radiale o ad una rete di corridoi piuttosto che ad un sistema a fasce circolari. Lì dove il termine “zoning” indica la perimetrazione di una serie di fasce concentriche intorno alla città, ognuna delle quali con una funzione prevalente – per esempio, una fascia prevalentemente residenziale o una prevalentemente industriale – viene proposto un modello di crescita urbana insolito e poco desiderabile. Solitamente, la città cresce in modo radiale lungo le linee del trasporto pubblico e le aree intermedie si saturano lentamente man a mano che nuovi mezzi di trasporto avvicinano l’un l’altro le strisce o i settori radiali.

Ci sono casi, naturalmente, in cui linee di trasporto circolari definiscono fasce urbane più o meno continue, ma si tratta di casi eccezionali. E anche se la città tendesse a crescere per fasce concentriche uniformi rispetto ad un centro, sarebbe comunque importante per la residenza e le industrie garantire una continuità radiale piuttosto che circolare.

Un esempio della necessità di definire zone omogenee a forma di “cuneo” ci è stato offerto dal rapporto preliminare per la Commissione del Piano Regionale di Long Island, redatto da Mr. Frederick Law Olmsted. Egli notò come fosse molto meglio preservare lungo le colline che si estendono dal Forest Park nel Queens fino alle montagne della contea di Nassau una zona a forma di cuneo destinata a residenze ad alta densità che mantenesse intatte le sue bellezze naturali. Dimostrò che la continuità di questo cuneo poteva essere seriamente compromessa dallo sviluppo industriale presso le paludi di Flushing e di un’area che si estendeva dalle paludi fino a Jamaica Bay. Il risultato sarebbe stato di avere un’area industriale a tagliare trasversalmente una zona che per buona parte poteva essere più adatta alla residenza.

Facciamo un altro esempio. Dal momento che vaste aree delle praterie di Hackensack sono state occupate dall’industria, sarebbe auspicabile proteggere dai confini con queste praterie alcuni corridoi altrettanto estesi, destinati a residenze ad alta densità, attraverso il Passaic River fino alle colline del New Jersey. Ma c’è pericolo che prenda piede uno sviluppo industriale pressoché continuo lungo entrambi i lati del Passaic River tra Newark e Paterson. Se questo accadesse, si creerebbe una barriera industriale in mezzo ad un corridoio residenziale che dovrebbe estendersi attraverso il Passaic River vicino a Belleville.

Provate a pensare all’effetto che potrebbe avere sulla crescita residenziale lungo la parkway della contea una fascia a destinazione industriale che si estende attraverso la Contea di Westchester, dal Sound fino al fiume Hudson. Invece, un “cuneo” radiale a uso industriale che penetra nella contea non provocherebbe alcun danno sul quello residenziale.

Lo stato di fatto per quanto riguarda la topografia, il trasporto pubblico e la domanda di servizi, mostra che una ampia classificazione dei distretti in zone omogeneee dovrebbe avvenire per “cunei”, al cui interno possono esserci adeguate variazioni in punti specifici e che siano coordinati con gli schemi di zoning che sono stati redatti per il piano di sviluppo delle fasce concentriche, come il Metropolitan Loop mostrato nella Cartografia del Piano.

Disponibilità di terreni inedificati

Prima di illustrare la descrizione degli usi del suolo, è bene porre attenzione all’ampia quantità di terreno destinato dal Piano alle aree estensive. Queste aree, che rappresentano almeno i tre quarti di una regione di 3.537.249 acri, sono, nelle idee di molti, aree più o meno edificabili. Ai più sembra inconcepibile che, in una regione urbana, un terreno possa essere proficuamente conservato o distinguersi per un uso che non comporti edificazione. Anche l’Atlante mostra vaste aree per la crescita urbana per una popolazione che è due volte quella attuale nella Regione e a questo scopo utilizza solo un quarto dell’area.

Nella Regione, si pone ormai il problema di come evitare l’edificazione lì dove non conviene e promuoverla lì dove conviene. Tutto dipende da quanto rendono i terreni edificabili e dall’uso che si fa degli spazi aperti. Si pongono anche i problemi di come lasciare libere vaste aree, che servono per residenze di campagna e istituti, e di come riservare terreni per l’agricoltura e il rimboschimento a vantaggio sia della comunità che dei proprietari terrieri.

Il problema dell’attrito tra gli spazi della residenza e i luoghi di lavoro è legato in particolar modo anche al problema dell’uso del suolo. Uno studio di questi problemi, tra loro correlati, rivela alcuni aspetti che forniscono raccomandazioni e suggerimenti per la disposizione e la distribuzione future di queste destinazioni d’uso.

Aree intensive e aree estensive

E’ sembrato utile descrivere gli usi del suolo secondo due grandi categorie: aree intensive e aree estensive. Le aree intensive sono quelle aree in cui una considerevole percentuale della superficie è coperta da edifici. Non è stata adottata alcuna percentuale specifica come parametro per distinguere le aree intensive. La difficoltà di definire un valore che permettesse una stima accurata sarebbe stata eccessiva e, comunque, un’informazione del genere sarebbe stata di dubbio valore, data la differenza dei livelli di densità delle diverse parti di un’area. Una differenza considerevole sia all’interno delle singole aree della Regione sia tra le zone centrali e quelle periferiche. All’interno delle zone centrali, comprendenti New York City, Hudson County e Newark, la crescita edilizia è più fitta e gli spazi aperti sono meno che nelle zone suburbane che si estendono dal confine della zona centrale per un raggio di 20 miglia. Allo stesso tempo, ci sono differenze considerevoli all’interno di ciascuna zona, così come esemplificato nella densità dei quartieri ad appartamenti del Bronx e del quartiere di villette del Queens. La zona periferica, comprendente tutti i terreni oltre il raggio di 20 miglia, differisce in parte per i caratteri e gli usi delle zone suburbane, ma nelle sue aree urbane raggiunge praticamente la stessa densità. La sua caratteristica più riconoscibile è la grande estensione di spazi aperti. Il massimo della varietà appare tra Manhattan Island e Mountain Lakes. Le aree estensive della prima verranno considerate come aree intensive nella seconda.

Generalmente, le aree intensive indicano un uso relativamente intenso del suolo rispetto ai comuni standard di concentrazione di edifici delle diverse parti della regione. Nelle aree ad alta densità, piccoli parchi urbani, campi da gioco, autostrade e altri tipi di spazi aperti che costituiscono il tessuto urbano di un quartiere, sono considerati come parte integrante del carattere di alta densità dei terreni vicini. Sono quindi considerati con la stessa destinazione d’uso dei terreni edificabili, cioè come una parte di un’area di crescita ad alta densità.

Nello studio degli usi, lo staff del Piano Regionale ha ricavato una grande quantità di informazioni dal rilievo regionale e da studi specifici sul campo condotti dai suoi membri durante le estati tra il 1924 e il 1927. Un aiuto prezioso è arrivato dallo studio delle carte aeree e delle mappe catastali e topografiche delle varie aree urbane. Ai fini del Piano Regionale, le aree intensive sono state classificate secondo le destinazioni d’uso terziaria, industriale e residenziale. Il termine “uso” è da riferirsi alla destinazione prevista per il terreno edificabile piuttosto che allo stato di fatto. Quindi, i terreni che sono già frazionati o stanno passando da agricoli a edificabili fanno parte di un’area intensiva. Nel caso in cui le aree vengono effettivamente indicate come edificabili, il Piano prevede a grandi linee che i nuovi volumi serviranno a soddisfare il fabbisogno per la popolazione stimata nella Regione al 1965.

Le aree estensive comprendono tutti i terreni della Regione che non fanno parte di quelle intensive. La sotto-classificazione degli usi per gli spazi aperti sono:

a) parchi pubblici;

b) le riserve d’acqua;

c) piste per cavalli e sentieri per escursioni;

d) spazi aperti semi-pubblici, come campi da golf e circoli sportivi, tenute di grandi istituti e cimiteri;

e) piste di atterraggio per aerei, pubbliche e private;

f) campi militari;

g) tenute private e poderi, comprese le aree estensive per le imprese agricole

h) spazi pubblici in prossimità dei corsi d’acqua e dei laghi

Nota: il Piano Regionale di New York del 1929 pone una questione essenziale: per risolvere i problemi dell'area metropolitana è necessario intervenire a scala più vasta. Per una migliore comprensione dei suoi contenuti, alleghiamo due file pdf scaricabili, realizzati da Fabrizio Bottini: nel primo, una breve presentazione delle strategie per il trasporto, il sistema insediativo e l'ambiente, nel secondo alcune immagini che illustrano un possibile futuro per New York (g.b.)

here English version

Tratto da: Proceedings of the Eighth National Conference on City Planning, Cleveland, June 5-7, 1916 (New York: National Conference on City Planning, 1916)

Titolo originale: Districting by Municipal Regulation – Traduzione per eddyburg di Giorgia Boca

Gli urbanisti devono proprio ammettere che ce n’è abbastanza per dar ragione alle frequenti critiche al movimento per la pianificazione comunale in questo paese, con il risultato che di questo movimento si è tanto discusso ma che poca concreta pianificazione è stata fatta, e i risultati raggiunti sono stati ignorati.

Sono convinto che il motivo per cui si è fatto così poco è perché non siamo mai stati in grado di attuare un piano regolatore e questo è successo perché non abbiamo mai adottato un piano che suddividesse correttamente in zone le nostre città.

Abbiamo sentito questa mattina, e chi studia urbanistica questo lo sa, che se la parola pianificazione significa qualche cosa, significa principalmente diversificare – diversificare, ad esempio, l’uso delle strade, diversificare i viali e le strade locali, diversificare la larghezza delle strade.

Ma in che modo possiamo creare delle differenze nel resto del mondo se non riusciamo nemmeno a capire come farlo a casa nostra?

Questo è il problema con cui si confronta chi pianifica una città in anticipo rispetto al suo sviluppo. Quanti urbanisti possono dire con certezza quando redigono un piano: “quest’area sarà una zona residenziale e rimarrà tale. E questa parte della città sarà una zona produttiva e rimarrà tale. E quest’altra parte della città sarà una zona destinata a quartieri operai”. Sarebbe bello se potessimo fare affermazioni del genere. Parole magiche per chi si è confrontato sul campo con le difficoltà di ordine pratico.

Pianificare significa diversificare anche sotto altri aspetti. Ad esempio, differenziare la dimensione dei lotti. Il lotto per la casa di un milionario, come quelli da trecento metri che abbiamo visto oggi, sarà totalmente diverso da quello necessario per costruire la casa di un meccanico.

O ancora, avremo bisogno di un lotto dalle dimensioni differenti a seconda che si tratti di un lavoratore non specializzato, che guadagna al massimo 15 $ a settimana o di un artigiano specializzato che guadagna da 25 a 40 $ a settimana.

Ovviamente il lotto di una fabbrica sarà diverso per dimensione e forma da quello di una residenza.

Come urbanisti, ci è stato richiesto di progettare le nostre città, anche se ogni volta era impossibile sapere in anticipo quale parte della città sarebbe diventata una zona produttiva e quale una zona residenziale e se sarebbero rimaste tali per un lasso di tempo ragionevolmente lungo rispetto alla vita di quei centri.

In queste circostanze, non è così strano che, mancando quegli elementi essenziali per un corretto sviluppo dei piani, non siano stati fatti passi avanti verso una pianificazione comunale attuabile.

Con l’espressione “suddivisione in zone” intendiamo, a quanto ho capito, il dividere la città per grandi linee in quartieri o in comparti e il definirne le caratteristiche attraverso leggi e ordinanze che prescriveranno gli usi e le altezze degli edifici con criteri diversi da zona a zona, così come la quantità di spazi aperti necessaria per garantire aria e luce.

Potremo anche veder crescere un meraviglioso centro civico come è successo qui a Cleveland; potremo anche avere un meraviglioso sistema di parchi come ce l’hanno Boston e Philadelphia; o un meraviglioso sistema di edifici ricreativi come quelli di Chicago – ma tutto questo, anche se è importante, non è pianificazione. E’ solo una fase del processo pianificazione.

Non ci può essere un piano urbanistico se gli usi delle varie parti di una città non possono essere definiti con un certo grado di precisione.

Non è strano, quindi, che prima d’ora gli urbanisti non abbiano fatto molta pianificazione reale. Non è stata colpa loro. Sanno bene cosa vogliono fare, ma non hanno ancora capito cosa possono fare nelle condizioni di governo più comuni nel paese.

A causa di questi limiti, i costruttori e gli operatori immobiliari in passato hanno provato come potevano, mediante vincoli di tipo privato, a conseguire i risultati prefissati. Sappiamo tutti che questi vincoli privati, di solito, sono anche meritevoli.

Stamattina, in uno dei dibattiti, qualcuno ha domandato quando dovrebbero scadere i vincoli privati. Non si pone proprio il problema, perché sappiamo tutti che dopo 25, 50 o 75 anni di continua crescita, le condizioni cambiano e i tribunali vanno avanti, e, morto chi per primo pose quei vincoli, le corti di solito sentenziano: “non manterremo oltre questi vincoli”. Con questo non voglio dire che non ci siano molti aspetti che possono essere tranquillamente regolamentati mediante accordi privati, ma, ad esempio, per mantenere l’uso residenziale di un quartiere l’esperienza generale sembra suggerire che non possiamo contare su quello che è semplicemente un contratto privato o un accordo tra due parti. La giurisprudenza ha ripetutamente affermato che quando due parti vogliono sciogliere il contratto non c’è ragione perché questo non debba avvenire. La questione dell’interesse pubblico normalmente non viene proprio considerata.

Alcune delle difficoltà incontrate nel tentativo di definire il carattere di un quartiere imponendo dei vincoli privati sono deliziosamente illustrate da un rapporto elaborato recentemente da una commissione del Consiglio di Consulenza per le Rendite Immobiliari di New York City. Se posso, vorrei leggervi brevemente cosa ha scoperto la Commissione, che è solo la punta dell’iceberg.

Oggetto dell’indagine era quello di mettere a punto una base di lavoro ragionevole, grazie alla quale potessero essere superate le difficoltà delle convenzioni vincolanti, ma la Commissione ne ha quasi ammesso l’impossibilità, dicendo apertamente “al momento non siamo in grado di redigere una legge guida per i consorzi immobiliari, e quindi il problema delle convenzioni vincolanti in questa città diventa contraddittorio, un problema senza una soluzione”.

”Un riassunto del rapporto della commissione è un elenco di situazioni che dimostrano chiaramente le molte incongruenze delle decisioni giuridiche.

E così, i palazzi ad appartamenti sono autorizzati, nonostante i vincoli per le abitazioni nel tratto di Murray Hill, sulla Ventesima strada, a Manhattan, e sulla Settantottesima Ovest tra Broadway e Amsterdam Avenue, sulla Centoquarantesima Strada e su St. Nicholas Avenue, ma una trifamiliare non potrebbe esistere su Sedgwick Avenue e Undercliff Avenue nel Bronx; un’abitazione non può essere usata come sanatorio a Brooklyn nè un garage può essere costruito sullo stesso lotto a White Plains. Una casa popolare può essere costruita nonostante le convenzioni per abitazioni a Brooklyn ma non sulla Tenth Avenue o sulla Sessantaquattresima, a Manhattan. Un’abitazione può essere trasformata nella sede di un’impresa su Madison Avenue e sulla Quarantunesima; in una sartoria sulla Ventiquattresima Ovest; ma non in un palazzo per uffici sulla Quarantesima Ovest, né uno stilista può mettere un’insegna sulla Cinquantaduesima Ovest.

Un’infermeria può essere costruita sulla Settantunesima e su Madison Avenue, una scuderia di cavalli può rimanere tra gli appartamenti sulla Centottantanovesima Strada; una casa-albergo è autorizzata sulla Quarantatreesima e sulla Fifth Avenue, ma per acquistare pane e torte da un fornaio è meglio il Southern Boulevard. La raffineria di resine nel quartiere Erie Basin di Brooklyn non piace a nessuno, ma la sopraelevata nel Bronx è permessa. Una palazzo di uffici di venti piani può essere costruito lungo un fronte edilizio in violazione di una norma esistente sulla Ventiseiesima, maguai a chi osa tirare su un rifugio a un piano nel retro di Brooklyn. Una stazione di servizio a Broadway e sull’Ottantunesima non è conforme, ma un garage vicino alle abitazioni va bene a Flatbush.

”Sono amare considerazioni, che scoraggiano chi opera nel mercato immobiliare e chi si sente in dovere di consigliare proprietari e progettisti” dice la Commissione.

Il concetto è espresso molto più sinteticamente di come lo avrei espresso io, e vi dà un’immagine chiara dei risultati sconfortanti che emergono dalle varie interpretazioni giuridiche dei diversi contratti tra proprietari che hanno venduto per mantenere il carattere residenziale del quartiere in cui stavano costruendo e per preservarlo da ciò che ritenevano essere un danno.

Comunque, anche se l’insuccesso nel mantenimento di un uso è un problema serio, ancora più serio è che in questo sistema un vincolo privato è più che altro un’ombra sul relativo titolo di proprietà e così contribuisce a distruggere i valori immobiliari. Poche persone sono disposte a investire i loro capitali nel mercato immobiliare in circostanze come queste, in cui l’unica garanzia della stabilità del carattere residenziale di un quartiere deve essere ricercata in un accordo privato, che come già detto, è materia di controverse decisioni giuridiche.

Per dare fiducia agli investitori, una restrizione di questo tipo non deve solo essere favorevole, deve anche sembrare favorevole. E’ come un uomo che è onesto di questi tempi. Non deve solo essere onesto, deve anche sembrare onesto.

Dunque, siamo costretti ad accettare le conclusioni che Mr. Taylor ha formulato, che, per certi aspetti essenziali, possiamo controllare il carattere del nostro quartiere solo attraverso normative nazionali o comunali.

Se io suggerissi a quest’uditorio di cercare di controllare la qualità del latte venduto a Shaker Heights mediante un atto di convenzione (sic), pensereste giustamente che è una proposta ridicola.

Allo stesso modo, se si proponesse di garantire la sicurezza dei pedoni sulle nostre strade e sulle superstrade mediante accordi privati tra proprietari, messi agli atti, chiunque penserebbe che è una cosa assurda.

I tempi sono ormai maturi per chiamare gli Stati all’uso del grande potere che è nelle loro mani, affinché proibiscano ciò che sappiamo essere sicuramente dannoso per la comunità.

Sette anni fa, lo stato più a ovest, la California, progressista come sempre, ha aperto la strada ai piani per zonizzare le città. Non voglio annoiare la platea spiegando in dettaglio i piani elaborati per la zonizzazione. Si è già detto tutto più di due anni fa all’incontro di Toronto. Lasciatemi però ricordare brevemente qual era il piano per Los Angeles.

Fu approvato un’ordinanza municipale, in base alla quale la città venne divisa in tre zone principali – zona industriale, zona residenziale e quella che fu chiamata “eccezione alla residenza” una sorta di zona ibrida dove alcune industrie non dannose erano consentite.

In una delle zone che l’ordinanza definiva residenziali c’era una fabbrica di mattoni, proprietà di un certo Hadacheck, un nome destinato a rimanere celebre.

Non so se Hadacheck fosse un tipo eccessivamente litigioso, ma, ad ogni modo, era determinato a scoprire se lo Stato avesse il diritto di privarlo della sua fabbrica.

L’ordinanza in questione era retroattiva e non solo proibiva la localizzazione futura di qualsiasi fabbrica di mattoni in una zona residenziale, ma dichiarava illegittima qualsiasi fabbrica già esistente e imponeva che venissero smantellate.

Il caso fu portato all’attenzione della Suprema Corte della California e nonostante il fatto che Hadacheck riuscì a dimostrare alla Corte che la fabbrica era stata costruita lì in un’epoca in cui il quartiere non era entro i limiti del centro abitato, che esisteva da molto prima che si sviluppasse il carattere residenziale del quartiere, che il sito era molto più idoneo alla produzione di mattoni che alla residenza, che il suo investimento di 50.000 dollari sarebbe stato completamente inutile se gli fosse stato imposto di abbandonare la fabbrica – nonostante tutti questi elementi, la Suprema Corte della California stabilì che l’ordinanza era costituzionale e ad Hadacheck fu imposto di dismettere la produzione di mattoni in quel luogo.

Sull’esempio della California, ma apparentemente ignare di ciò, diverse altre città hanno emanato simili ordinanze e alcuni Stati hanno approvato leggi in materia.

Quelli di noi che credevano nel principio della zonizzazione aspettavano di vedere cosa avrebbe fatto la massima autorità del Paese, la Suprema Corte degli Stati Uniti, quando avrebbe esaminato il caso, sperando che venisse confermata la decisione della California.

A dire il vero, molti di noi non credevano che sarebbe stata confermata, anche se ci speravamo fermamente. Gli avvocati che avevamo consultato sulla costa orientale ci dissero “Si, certo, è una decisione della California, ma i tribunali qui non tengono in grande considerazione le decisioni della California”.

Eravamo ormai arrivati ad un punto in cui avremmo voluto sapere con chiarezza cosa potevamo e cosa non potevamo fare e alcuni di noi erano dell’idea che sarebbe stato saggio prendere un caso tipo e portarlo fino alla Corte Suprema degli Stati Uniti, in modo da chiarire una volta per tutte se fosse possibile controllare il carattere residenziale di una zona usando i poteri di polizia. Come già detto, era ora che la massima autorità del paese ci dicesse se questo era possibile e, se si, come avremmo dovuto farlo.

Ce l’hanno detto a Gennaio, quando la Suprema Corte degli Stati Uniti prese una decisione nel caso Hadacheck. Non solo confermarono la costituzionalità dell’ordinanza e che fosse legittimo l’uso dei poteri di polizia, ma scrissero una sentenza che è una pietra miliare della storia della giurisprudenza Americana, una sentenza a cui aveva lavorato l’intera Corte. Si tratta della sentenza più radicale che ho mai avuto il piacere di leggere. A mio giudizio, rivoluzionerà le condizioni di vita delle città americane e la vita quotidiana di tutti noi.

Voglio richiamare la vostra attenzione su due punti di questa sentenza che sono di particolare importanza.

Per la prima volta nella giurisprudenza americana abbiamo una legge di questo tipo sostenuta non sulla base della salute pubblica o della pubblica sicurezza ma da un principio nuovo, più generale e radicale, “il benessere generale”.

Si apre uno spiraglio, che potrebbe allargarsi molto di più. Fino a che punto, pochi di noi possono dirlo. Sappiamo tutti che i poteri di polizia sono piuttosto vaghi e non ben definiti. Le corti li hanno saggiamente mantenuti tali e all’epoca a molti sembrava che si fossero tenuti abbastanza larghi. [...].

Naturalmente, non dobbiamo fare tutto mediante regolamenti comunali. Non possiamo, ad esempio, definire lo stile architettonico nello sviluppo di Shaker Heights; non possiamo nemmeno fare in modo che le abitazioni in quella zona costino non meno di 10.000 $ o 15.000 $. Non possiamo stabilire che tutti i tetti di una certa zona debbano essere rosa, come sono in Forest Hills. Qualcuno sarà contento che non possiamo farlo.

Ci sono ancora molti altri aspetti che saranno affidati ad atti di convenzione privati. Senza dubbio molti vincoli di questo tipo avranno effetti per molti anni, e il mio consiglio a chi lottizza è di restare nei paraggi, non importa quanti siano i regolamenti comunali.

Prima di chiudere, due parole sulla mia New York. E’ stato fatto un lavoro colossale per suddividere in zone quella enorme comunità cosmopolita di oltre 5 milioni di persone e i cittadini di New York e dell’intero paese devono molto agli uomini che hanno fatto questo lavoro. Mi riferisco in particolare a uomini come Ed. Bassett, il Presidente della Commissione per la Zonizzazione di New York, che vi ha dedicato gran parte del suo tempo e non è solo bravo ma sembra anche uno bravo! Non è solo un uomo imparziale, ma sembra assolutamente imparziale; almeno a tutte le audizioni pubbliche.

Perchè, signori e signore, uno può sottoporre un caso a Bassett, tornare a Flatbush e ritornare a Manhattan per la prima udienza e Bassett ha già preso una decisione definitiva.

Uno degli aspetti interessanti del lavoro di New York è stato l’atteggiamento del pubblico. Con grande sorpresa dei membri della Commissione e dei loro amici, le maggiori critiche sono arrivate non dagli riformisti e dagli urbanisti, ma dagli operatori immobiliari e dai proprietari, e non perché le sue raccomandazioni erano troppo radicali ma perché non erano abbastanza severe.

Praticamente tutti i quotidiani di New York hanno scritto editoriali in merito quasi ogni settimana, lodando il lavoro della Commissione e sottolineando la grande importanza di vedere le sue raccomandazioni trasformate in legge.

Questo atteggiamento della stampa è dovuto in larga parte al modo intelligente in cui la Commissione si è occupata della cosa.

Così come è stata la Commissione di Bassett, è stata anche la commissione di Ford – ma non nel modo in cui pensate voi - perchè Ford, come molti di voi sanno, è stato una delle tre guide del lavoro. L’altro è stato Whitten, il segretario della Commissione. Whitten, comunque, è talmente impegnato da non poter essere qui. Non voglio dire che Ford non faccia nulla, ma qualcuno deve pur lavorare e dato che Ford è il più mondano dei due, Whitten è rimasto a casa.

Mentre organizzavo questa sessione della conferenza, ho chiesto a Ford se volesse darci qualche suggerimento su cosa dovessimo discutere in questa sessione.

Mi ha spedito cinquantasette temi, ognuno dei quali diceva essere fondamentale, per poi scoprire che ognuno di essi avrebbe impegnato in una discussione praticamente tutto il pomeriggio.

Appena seduto, lascerò a Ford qualche istante per discutere di quei 57 temi, se il Presidente gliene concederà facoltà.

Scherzi a parte, il problema a New York è di una certa dimensione e il lavoro fatto è di portata epocale. Naturalmente la Commissione è riuscita a fare la metà di quello che avrebbe dovuto fare. Gli standard che hanno stabilito non sono molti, ma non avrebbero potuto stabilirne quanto avrebbero voluto e riuscire allo stesso tempo a mantenere il consenso dell’intera comunità – gli interessi immobiliari, quelli finanziari, quelli degli edifici, praticamente di tutti. Con i loro regolamenti, non hanno fatto tutto quelle cose che qualcuno di noi avrebbe voluto facessero e che loro stessi avrebbero voluto fare, ma è un buon inizio.

Nè il merito del loro lavoro è limitato alla sola New York City. Come tante altre cose fatte in questo grande centro abitato, ciò che è fatto qui ha valore per l’intero paese. Con l’adozione di regolamenti di questo tipo a New York City, un’ondata si propagherà per tutto il paese, anche nei paesi più piccoli, un’ondata di sensibilità pubblica che porterà all’adozione di regolamenti di questo tipo.

In molte città del paese si sente dire sempre più spesso “Se lo fa New York, perché noi non possiamo?” e loro cominceranno a zonizzare le loro città.

Quella che vedo è la situazione più favorevole che il gruppo degli urbanisti abbia mai fronteggiato. Lo ripeto, siamo sul punto di assistere a un grande cambiamento nelle condizioni di vita in America. Stiamo per rivoluzionare la situazione nell’arco di una sola generazione, al punto tale che la generazione che verrà dopo di noi dirà: “Non è quella un’interessante dimostrazione della timidezza e della mancanza di coraggio degli uomini che sono venuti prima di noi? Perché mai hanno perso tempo a decidere quando avrebbero potuto iniziare a zonizzare una città?

Nota. Vale la pena evidenziare due questioni cruciali poste dalle parole di Veiller, ben sintetizzate nel titolo originale “Districting by Municipal Regulation”. La prima è di ordine semantico: il termine “districting” definisce l’azione di suddividere la città in distretti omogenei. Oggi viene spontaneo pensare alla “zonizzazione” e alle “zone territoriali omogenee”, ma il fatto che il termine “zoning” non venga mai adoperato dimostra il carattere fondativo e “pionieristico” del dibattito che si sviluppa intorno al Piano di New York in quegli anni.

La seconda questione è più sostanziale. I “vincoli privati” e le “convenzioni vincolanti” di cui si parla traducono rispettivamente “restrictions” e “restrictive covenant”. Ci si riferisce a particolari accordi privati, con i quali i primi proprietari e lottizzatori dei terreni pongono delle limitazioni che vanno dalle destinazioni d’uso fino alla manutenzione degli spazi aperti e che valevano anche in caso di vendita dei terreni e degli edifici.

Vincoli di questo genere costituivano un limite per lo zoning, che non poteva definire con sufficiente precisione gli usi delle diverse parti della città, limitando, di fatto, l’efficacia dell’intero piano. Da qui l’esigenza che alcuni aspetti essenziali venissero regolamentati solo attraverso regolamenti comunali.

Infine, vale la pena ricordare la figura di Lawrence Veiller (1872–1959), che fu uno dei maggiori esperti americani di politiche abitative. Fu segretario della Commissione per le Case Popolari dello Stato di New York e tra i promotori della prima Legge per l’Edilizia Popolare. E vale la pena ricordare che questo documento fa parte della ricca antologia curata da John Reps, liberamente accessibile on-line all’indirizzo www.library.cornell.edu/Reps/DOCS/homepage.htm. (g.b.)

Here english version

Chi scriverà la storia della scienza della seconda metà del XX secolo non potrà trascurare un dato importante. In quella fase, l’economia come disciplina scientifica, sapere destinato ad accrescere la produzione e il consumo di ricchezza, sostituisce di fatto la fisica come Big Science, come scienza dominante delle società industriali. E' un aspetto che si tende a dimenticare l'apparato di razionalità che ha guidato le società post-industriali non è stato quello della fisica o della biologia o del pensiero filosofico, ma quello dell’economia. E nella seconda metà del Novecento la scienza economica si è messa al servizio di una gigantesca opera di saccheggio delle risorse naturali. E soprattutto ha finito coll'imporre una visione del mondo che ha separato la realtà sociale dalla biosfera, l'opera dell'uomo dal mondo vivente, la storia dalla natura. Il pensiero economico contemporaneo, nel suo progetto di crescita illimitata della produzione di ricchezza, si è di fatto fondato sulla completa rimozione del mondo fisico. E ha piegato a tale fine tutti gli altri saperi. A questi ultimi anche quando essi erano portatori di una visione sistemica e complessa della realtà naturale - ha lasciato un compito ancillare di mera riparazione delle distruzioni che esso promuoveva e ispirava. Anche le scienze ecologiche sono state costrette a star dietro ai danni prodotti, a svolgere un'opera sempre post-factum, di restaurazione, di riaggiustamento.”

Qui il testo integrale della lezione di Piero Bevilacqua

La vicenda del piano

Lo strumento urbanistico ancor oggi vigente per il centro storico di Venezia è costituito dai PP adottati nel 1974 e approvati dalla regione nel 1979. Sono dei PP fortemente atipici. Hanno il livello di (im)precisione di un tradizionale PRG, e devono essere attuati mediante uno strumento anch'esso atipico che è il Piano di coordinamento (praticamente, un vero e proprio PP). Questa stranezza veneziana deriva da complesse ragioni politiche, legate ai rapporti che intercorrevano tra il '70 e l'80 tra le diverse forze politiche veneziane e tra le istituzioni e l'opinione pubblica cittadina e quelle nazionali e internazionali.

La storia dei PP del 1974-79 è parte della storia della legge speciale per Venezia del 1973: delle sue intuizioni e delle sue illusioni, dei suoi equivoci e dei suoi errori. Qui interessa annotare che i PP furono approvati definitivamente nel 1979, e che già l'anno successivo cominciammo a lavorare per formare un piano regolatore del tutto nuovo.

Abbiamo cominciato a lavorare al nuovo piano per il centro storico nel 1980-81. Nel precedente quinquennio (1975-80) la maggioranza PCI-PSI si era formata proprio sul tema dei PP (la cui adozione aveva visto uno schieramento DC, PSI e PCI e aveva costituito l'avvio di quel ribaltamento delle alleanze che diede vita, nel 1975, alla prima giunta di sinistra a Venezia).

Al centro del suo programma quella giunta aveva il completamento dell'iter e l'attuazione di quegli anomali PP In questo tentativo si è consumato il mio primo mandato di Assessore all'urbanistica. Il periodo 1975-80 appare per la verità molto più fruttuoso di quanto oggi qualcuno ne dica. Esso è servito, "in negativo", a verificare nel concreto l'impossibilità di attuare quei piani particolareggiati e i meccanismi da essi previsti. Ma esso è servito anche ad avviare una serie di iniziative di risanamento e di riqualificazione urbana, con molti interventi di recupero e alcuni qualificati interventi di completamento urbano. Ed è servito poi soprattutto - questo è il punto che voglio sottolineare in questa sede - a sperimentare un nuovo metodo di pianificazione.

Abbiamo insomma colto le diverse occasioni di pianificazione estese ad ambiti limitati che i programmi comunali indicavano (specialmente i primi 7 "piani di coordinamento" e il Piano particolareggiato di Burano) per elaborare via via nuovi criteri normativi. E abbiamo utilizzato i progetti edilizi che l'Amministrazione redigeva o seguiva o controllava per verificare l'impatto delle norme nel concreto degli interventi edilizi. E' stato un lavoro molto faticoso e, nel breve periodo, poco gratificante, ma molto utile, perché ci ha permesso di comprendere che cosa precisamente andava analizzato, e come, per poter costruire regole che consentissero agli operatori di intervenire in modo diffuso sullo stock edilizio.

Abbiamo così, passo per passo, costruito quello che in buona misura ci sembra possa essere definito un metodo nuovo. All'inizio del mio secondo mandato di Assessore all'Urbanistica, nel 1980, ho proposto di applicare quel metodo in modo generalizzato all'intero centro storico veneziano, per estenderlo poi al resto del territorio comunale.

La Giunta non approvò mai formalmente il mio programma di lavoro. Forse era un documento troppo complesso, che oggi però varrebbe la pena di rileggere perché mi sembra che anticipi molti dei ragionamenti che in questi anni sono diventati opinione comune. Più probabilmente, ha influito il fatto che in quegli anni (parlo dell'inizio degli anni '80) la pianificazione urbanistica, e la logica della programmazione, non godevano di molto credito, in Italia e anche a Venezia. Si preferiva rincorrere l'emergenza, praticare la deroga, godere dei vantaggi della discrezionalità.

La Giunta, tuttavia, approvò volta per volta gli atti che via via proponevamo come necessari per procedere nel lavoro di costruzione del nuovo piano. Abbiamo così potuto produrre le basi materiali del piano regolatore che oggi presentiamo:

1) il fotopiano a colori in scala 1:500;

2) la cartografia computerizzata;

3) la planimetria, al livello del piano tipo, degli edifici dell'intero centro storico.

Questi elementi costituiscono le prime fondamentali componenti di quel Siute (Sistema informativo urbano territorializzato) che è ormai pronto a "girare" nel centro elettronico dell'Assessorato all'Urbanistica, non appena sarà risolto il problema del rientro del tecnico formato per gestirlo.

Insieme alle basi materiali, abbiamo predisposto le basi di analisi. Tre soprattutto voglio ricordarne: la schedatura e mappatura delle utilizzazioni attuali degli edifici, l'analisi delle tipologie strutturali delle unità edilizie, il rilevamento e la mappatura di tutti gli spazi scoperti e delle essenze arboree. Queste analisi, il loro livello di approfondimento, la loro estensione all'intero centro storico (che è, ricordiamolo, il più grande d'Italia insieme a quello di Roma, e il più abitato del mondo), sono state decisive per poter redigere un piano quale quello che vi stiamo illustrando. Essenziale però è la capacità di aggiornarle con continuità e sistematicità: mi riferisco in particolare all'analisi delle utilizzazioni degli edifici, che è già fortemente e inevitabilmente datata e che andrebbe invece, adoperando il Siute, aggiornata in tempo reale, per poter adeguare le componenti programmatiche del piano alle modificazioni della realtà.

Il lavoro che vi ho sinteticamente descritto era stato in gran parte completato alla fine del quinquennio 1980-'85

Si è praticamente fermato per un paio d'anni, nei quali ha governato una giunta DC-PSI; in quegli anni purtroppo è stato in qualche misura anche smantellato l'ufficio che lo stava elaborando. Il lavoro è ripreso poi ed è stato portato a termine con la Giunta rosso-verde, grazie soprattutto alla sintonia con Stefano Boato, e alla larga fiducia che quest'ultimo ha dato a Edgarda Feletti, a Luigi Scano e a me.

Illustrazione sintetica del nuovo piano

Prima di dare la parola a Feletti e a Scano, che illustreranno più puntualmente il nuovo piano soprattutto nei suoi contenuti metodologici, vorrei provarmi a darne una descrizione sintetica, riferendomi prima al rapporto tra piano e spazio, e poi al rapporto tra piano e tempo.

Il piano e lo spazio

Per la parte del territorio del centro storico in cui si prevede ( e prescrive) la conservazione del disegno urbano preesistente, il piano classifica tutte le unità elementari di spazio in funzione operativa. In particolare, le unità edilizie (e cioè gli edifici caratterizzati da unità di volume e di prospetto) sono classificate in una quarantina di classi sulla base di un'analisi delle tipologie strutturali. Per ogni classe, sono definite sia le regole delle trasformazioni fisiche consentite o prescritte (quali elementi strutturali e funzionali devono essere conservati o ripristinati, e come; quali possono essere modificati, e come, o eliminati), sia la gamma delle utilizzazioni compatibili.

Ciò che mi interessa adesso sottolineare è che, in questo modo, ogni concreta unità edilizia è riferita a un tipo, e per ogni tipo c'è una scheda normativa che dice quello che si può fare e quello che non si può fare.

Per questa parte, il piano è interamente attuabile mediante semplice concessione o autorizzazione edilizia, sulla base di singoli progetti edilizi. Il che, per un piano regolatore generale di un centro storico che comprende 13 mila unità edilizie, non è davvero poco.

Fanno eccezione all'intervento diretto solo quelle parti del centro storico (si tratta di 50 ambiti) nelle quali sono ritenute necessarie, e quindi sono prescritte o ammesse, trasformazioni consistenti o dell'assetto fisico (come per esempio la Marittima, o la decina di insediamenti Iacp incongrui con la morfologia urbana) o dell'assetto funzionale (come per esempio l'Arsenale storico) o dell'uno e dell'altro insieme (come le aree di San Basilio, Stucky, Manifatture Tabacchi, S. Maria Maggiore, ex Inceneritore, ecc.).

Per queste aree il piano prevede la formazione di piani particolareggiati. Per ciascuno degli ambiti si prescrivono con precisione quantità, utilizzazioni e direttive per l'organizzazione fisica e morfologica, ma non si prescrivono indicazioni grafiche, "disegni".

Si tratta di interventi che si faranno magari tra dieci o quindici o magari cinquant'anni anni. Sarebbe sbagliato irrigidire in soluzioni formali, inevitabilmente approssimative, qualità che devono essere il prodotto di una progettazione attenta, strettamente calibrata sulle necessità (e sulla cultura) del momento in cui l'intervento in questa o quell'altra area diventerà operativo.

Il piano e il tempo

Per quanto riguarda il rapporto tra il piano e il tempo, provate a immaginare il piano come la somma di due parti: una parte fissa nel tempo, e quindi valida a tempo indeterminato (almeno in termini schematici), e una parte invece mobile, o più esattamente valida per un arco temporale breve (per esempio, cinque anni, tempo corrispondente a quello di un mandato amministrativo).

In realtà, nella pianificazione una serie di indicazione e prescrizioni sono fisse, valgono sempre, costituiscono delle invarianti rispetto a tutte le modifiche della realtà immaginabili, altre invece hanno una validità legata a previsioni, a esigenze, a impostazioni politiche, a programmi che hanno una limitata validità nel tempo. Questa differenza vale in particolare, e soprattutto, per le cosiddette "destinazioni d'uso", cioè per le funzioni, gli usi cui possono essere adibite le diverse unità di spazio.

Noi abbiamo distinto due aspetti. Da un lato, le regole delle trasformazioni fisiche e le utilizzazioni compatibili. Per ogni categoria di unità edilizie (come per ogni categoria di unità di spazio scoperto) il piano stabilisce quali sono le regole e quali tutte le utilizzazioni che sono compatibili con le particolari caratteristiche di quel tipo, cioè le utilizzazioni che sono tali da non stravolgere, ma anzi utilizzare al meglio le unità edilizie che appartengono a quella classe. Si tratta normalmente di una gamma ampia, che nella normativa abbiamo dettagliato molto pere evitare genericità e discrezionalità. Questa gamma di utilizzazioni compatibili evidentemente è valida a tempo indeterminato.

All'interno di questa gamma, la parte programmatica del piano stabilisce, ad ogni quinquennio (cioè con un ciclo corrispondente a quello del mandato politico-amministrativo) quali sono, nel prossimo quinquennio e solo per questo, le utilizzazioni - anzi, in questo caso, le destinazioni d'uso - che sono obbligatoriamente prescritte.

Ogni quinquennio insomma, tenendo conto delle condizioni sociali, delle possibilità economiche, degli indirizzi politici, delle disponibilità degli operatori, il Consiglio comunale (mentre verifica e aggiorna la parte "fissa" del piano), rielabora integralmente la parte "programmatica" del piano: stabilisce di nuovo quali sono, nell'ambito della gamma ampia di utilizzazioni compatibili con i vari tipi edilizi, le destinazioni d'uso che devono, o possono essere attivate nel periodo successivo.

E stabilisce anche quali sono gli ambiti per i quali si procederà alla formazione dei piani particolareggiati, e approva quelli nel frattempo redatti. Naturalmente una simile impostazione, se apre la strada a una adeguata ridefinizione e distinzione delle competenze del tecnico e dell'eletto, della cultura e della politica, e se riesce ad avvicinarsi ad entrambi gli obiettivi della coerenza e della flessibilità, richiede - per il suo pieno esplicarsi - di una condizione irrinunciabile: una struttura di pianificazione e gestione comunale solida, efficiente, autorevole, e dotata degli attrezzi necessari per operare con continuità, sistematicità ed efficacia. Il Siute è un primo passo significativo in questa direzione

Possibilita e condizioni di un nuovo assetto della residenza

di Edoardo Salzano

Da La Rivista Trimestrale. Storia, economia, politica, letteratura, diretta da Franco Rodano e Claudio Napoleoni, dita da Paolo Boringhieri, n. 15-16, settembre - dicembre 1965, pp. 572-605

Se non ci si lascia ingannare dalle molteplici sfumature, dalle coloriture particolari, dalle diverse sfaccettature nelle quali si riflette l'intricata sedimentazione di opinioni, esigenze, ideologie, interessi, tradizioni e consuetudini, situazioni storiche e sociali, che si aggroviglia attorno alla questione della casa, e se ci si studia invece di distinguere - al di sotto di un simile variegato intreccio - quali siano le posizioni di fondo relative a tale questione, ci si accorge facilmente che esse, in ultima analisi, sono riconducibili a due soltanto.

Da un lato, infatti, v'è quella che potremmo definire “concezione individualistica della casa”; la concezione cioè, ancestrale, tradizionale e oggi divenuta dominante, per cui si considera la casa come un qualsiasi bene di consumo fruibile individualmente: nel caso specifico, come il luogo entro il quale l'individuo - con la sua famiglia - esaurisce tutte le sue esigenze relative all'abitare, nella più assoluta indifferenza per quanto avviene al di là dell'uscio.

Dall'altro lato si va affermando una posizione - certamente diversa dalla prima, sebbene non ancora esplicitamente antitetica rispetto a essa -nel cui ambito la casa, pur definita ancora in modo approssimativo e generico come un “servizio sociale”, viene comunque concepita, in sostanza, come uno dei vari momenti della residenza (l'alloggio, la scuola, il parco, la chiesa, l'ospedale, il negozio, la biblioteca, la strada) intrinsecamente legato agli altri: strettamente e organicamente integrato, in particolare, a quei momenti della residenza, a quegli elementi dell'habitat, che costituiscono da sempre il luogo delle esigenze soddisfacibili mediante un consumo comune, e che gli urbanisti non a caso definiscono “attrezzature collettive”.

La casa come isola, come luogo di abitazione esclusivizzato e chiuso secondo le esigenze dell'individuo e della sua famiglia; la casa, invece, come elemento - uno degli elementi - dell'habitat civile, come cellula elementare e organica della struttura urbana, come parte della città: queste sono dunque, nel loro nocciolo, le due fondamentali posizioni in merito alla concezione della casa; questi sono i due modi, tendenzialmente cotrapposti, di concepire la casa dell'uomo e, conseguentemente, di analizzare i suoi problemi e di configurare le possibili soluzioni. Ma - vogliamo domandareí ora - quali sono, se non le origini, le più immediate radici storiche e culturali dell'una e dell'altra posizione? A quali eredità esse si riallacciano, di quale patrimonio ideale costituiscono il prolungamento?

È chiaro che una risposta esauriente a un simile interrogativo pretenderebbe uno studio assai ampio, che non può essere compiutamente affrontato nello spazio di queste note; tuttavia, basandoci anche sui risultati di una ricerca sulla città che abbiamo svolto nei precedenti fascicoli di questa rivista, ci proveremo a dare almeno un inizio di risposta.

Per quanto riguarda la prima delle due concezioni sopra enunciate, si può intanto osservare che la casa è sempre stata vissuta individualisticamente dall'uomo; e non a caso abbiamo già affermato che la concezione individualistica della casa è quella ancestrale, poiché essa affonda certamente le sue radici nel più oscuro e remoto passato della storia del genere umano.

Tuttavia, come vedremo meglio in seguito, una simile concezione è esplosa, fino a ridurre interamente a se medesima tutto l'habitat, nel momento del trionfo della borghesia; in essa infatti si riflette e si esprime pienamente - sul terreno specifico della questione della casa - quell'índividualismo prevaricatore, aggressivamente proteso a informare di sé l'intera realtà sociale, che costituisce una caratteristica peculiare dell'ideologia e della stessa figura sociale del borghese.

Per quest'ultimo invero, mentre l'unica dimensione in qualche modo comune è quella, oggettivamente e strumentalmente “sociale”, della produzione, l'intera vita personale e familiare - la vita degli affetti, delle consuetudini quotidiane, delle attività disinteressate, delle necessità dei consumi - si risolve tutta sotto il segno del privatismo e dell'individualismo connaturato allo spirito borghese.

Certo, sul piano storico un simile individualismo ha dovuto trovare, nel periodo della nascita e della prima affermazione della classe borghese, il suo limite e il suo condizionamento nella promozione di determinati interessi comuni; ed è appunto per questa necessità - in concreto per le esigenze politiche e militari della lotta contro il signore[1] - che la borghesia, nel suo autonomo affermarsi, mentre è stata intrinsecamente condotta a determinare il sempre più largo e irreversibile passaggio dell'insediamento umano dalla forma dispersa a quella forma concentrata che è la sola omogenea al carattere “sociale” del capitale, e mentre quindi ha dato materialmente vita al trionfo della città, ha potuto poi conferire a quest'ultima una forma autonoma unicamente perché (e solo nella misura in cui) è stata costretta a configurarla come il luogo della comunità in quanto tale.

E però - come abbiamo ampiamente argomentato nella nostra precedente ricerca - quando quelle esigenze politiche e militari sono venute a cessare, l'individualismo peculiare alla borghesia ha ripreso il sopravvento e ha continuamente teso a negare e a contraddire quella dimensione del consumo comune che è necessaria alla pienezza della città. Così quest'ultima, nonostante i tentativi di recuperare almeno parzialmente taluni elementi di quella sua dimensione comune, è stata sempre più sospinta verso la dissoluzione della sua forma, verso la sua trasformazione appunto in un aggregato informe - solo estrinsecamente e sempre parzialmente ordinabile - di particelle proprietarie e di privati edifici, e non ha potuto comunque conseguire alcun dispiegato sviluppo; così, parallelamente, la residenza si è sempre più risolta in un insieme di individuali dimore, cui le residue “attrezzature comuni” non erano più capaci di conferire alcun organico legame, alcuna autonoma forma.

Una conclusione si può dunque trarre da tutto ciò: l'ancestrale concezione individualistica della casa, esaltata ed esclusivizzata dalla borghesia, è antitetica rispetto a quel processo storico che ha condotto dall'insediamento disperso alla città, e tende anzi a negare la città medesima. E tuttavia, basta guardarsi intorno, basta vedere le nostre città paralizzate e guastate dal privatismo dominante nel mercato delle aree fabbricabili, nei trasporti; nella progettazione, costruzione e uso delle dimore, per rendersi conto che quella concezione è, ancor oggi, la concezione dominante; che quindi è con essa che è necessario fare i conti, per liquidarla.

Ma la concezione individualistica della casa non è l'unica eredità che la storia ci ha tramandato; non è quindi necessario, per liquidarla, ripartire da zero. E in realtà ci sembra che la concezione della casa come “servizio sociale” - nei termini, almeno, in cui l'abbiamo più sopra enunciata - possa costituire il punto di partenza per la ripresa di uno sviluppo organico di quel processo che è giunto a fondare e ad affermare l'insediamento concentrato come città, solo perché l'ha configurato come il luogo di determinati consumi comuni.

D'altra parte la storia della città (come del resto la medesima letteratura urbanistica) ci fornisce una serie di esempi i quali comprovano il fatto che l'esigenza di considerare la casa come un elemento strettamente e intrinsecamente legato ai luoghi del consumo comune, alle “attrezzature collettive”, non sia un'esigenza che nasce oggi, ma sia invece affiorata nei momenti più felici della storia della città, nelle intuizioni più valide e nelle proposte più anticipatrici dei maggiori esponenti della cultura urbanistica.

Si rifletta, ad esempio, sul rapporto tra dimora e luoghi pubblici nella città del medioevo comunale; non è chiaro forse che in questo illustre esempio le case nascono d'un solo getto con gli spazi e gli edifici destinati alle comuni funzioni, alle comuni necessità, ai comuni interessi? Spesso sono le case medesime a costituire, nella loro aggregazione preordinata, la prima e decisiva attrezzatura pubblica: la cinta difensiva. Quasi sempre sono le case, disposte secondo un disegno sapiente e consapevole, a formare gli invasi delle piazze civili e religiose e mercantili: del sistema di spazi, dunque, organicamente connessi e coordinati tra loro, che è il luogo stesso della cittadinanza, il cuore, il fulcro della città. Assai frequentemente, infine, la ripetizione e l'aggregazione di un'unica tipologia edilizia, intimamente correlata al sistema delle strade, delle acque, delle fogne, degli spazi aperti pubblici e privati, costituiscono un unico compatto tessuto che è la forma medesima della città, e che sottolinea e commenta - come un coro armonioso - gli edifici singolari e dominanti della cattedrale o del palazzo civico.

Si rifletta, ancora, alle intuizioni contenute nelle proposte di alcune tra le piú singolari e significative personalità della cultura urbanistica: agli utopisti “classici”, ad esempio, e a Le Corbusier [2]. Nella concezione dei primi come negli esperimenti del secondo (nei “parallelogrammi” di Owen, nei “Falansteri” e nei “Familisteri” di Fourier e di Godin, nelle unitées d'habitation di Le Corbusier), è un unico complesso, formalmente e funzionalmente definito, che raccoglie tutti i locali, gli edifici e gli spazi adibiti alle varie esigenze della residenza; e gli stessi alloggi, gli ambienti nei quali si svolge il momento privato della vita familiare, altro non costituiscono (se ci è consentito capovolgere una nota espressione lecorbusieriana) che gli organici “prolungamenti delle attrezzature comuni”.

Qual'è allora il motivo per cui, nel corso del processo storico, è la prima concezione, quella individualistica, che ha finito per prevalere, mentre non si è potuto proseguire e sviluppare adeguatamente l'esperienza della città medioevale, e le stesse intuizioni dell'urbanistica moderna sono rimaste sostanzialmente congelate nel limbo dell'utopia? Abbiamo già tentato di fornire, nei nostri precedenti scritti sulla città, una prima risposta a questa domanda; vogliamo provarci adesso ad aggiungere qualche altra considerazione, che interessa in modo specifico la questione della casa e che ci consentirà - cosí almeno speriamo - di proseguire e approfondire l'analisi intorno ad alcuni temi centrali della nostra ricerca.

C'è un punto soprattutto che ci sembra necessario sottolineare e argomentare. Sviluppare in maniera veramente adeguata quel processo che ha condotto alla nascita della città, concretare in modo generalizzato le anticipazioni dei padri dell'urbanistica moderna, avrebbe comportato - e tuttora comporta - una decisa rottura, un vero e proprio salto qualitativo, proprio sul terreno della fruizione della casa; una rottura e un salto di cui ci sembra che mai, fino a oggi, la cultura urbanistica abbia compreso con sufficiente chiarezza l'entità e le conseguenze.

Per chiarire e argomentare questa nostra tesi, prenderemo le mosse dall'esempio cui ci siamo più sopra riferiti: quello della città medioevale. Com'era risolto, entro quest'ultima, il rapporto tra la casa e la città? Qual'era il motivo per cui tra l'una e l'altra non esisteva una contrapposizione, una negazione reciproca e una prevaricazione secca dell'una sull'altra (come dobbiamo invece ai giorni nostri riscontrare e patire), e si manifestava invece una integrazione feconda e carica di virtualità estetica?

Nella città del medioevo la casa era certamente, come è tuttora, il luogo dell'individualismo. In essa si svolgeva difatti la vita di una famiglia nella quale la stessa dimensione economica ribadiva e consolidava quel chiuso particolarismo che ha sempre contrassegnato la forma storica dell'istituto familiare. Non solo il momento del consumo (di tutto il consumo economicamente riconosciuto come tale) veniva organizzato e fruito nell'ambito della famiglia e della casa; anche il momento della produzione - il quale certo sempre più veniva a espandersi, a crescere, a travalicare dalle mura domestiche e ad acquistare una sua autonomia dalla famiglia - restava comunque ancora amministrato da quest'ultima, in una sostanziale indistinzione tra capitale e patrimonio, mentre una quota della produzione (quella più direttamente ordinata agli immediati consumi familiari) rimaneva d'altra parte anche gestita e materialmente prodotta entro le mura domestiche.

Perché allora, se la casa era il luogo di un individualismo familiare ancora solidamente radicato in tutti gli aspetti dell'attività economica del cittadino, essa non distruggeva e divorava la città, non la riduceva a un mero insediamento concentrato, ma poteva trovare anzi nella città un ordine, un'íntegrazione, una forma, un superiore livello d'organizzazione? Ciò poteva accadere unicamente perché, in quella determinata epoca storica, erano le ragioni della comunità, della società civile e politica - e quindi della città - a dominare e a prevalere su quelle individuali, familiari, e dunque su quelle medesime della casa.

In altri termini, poiché tutto l'edificio sociale era ancora sostanzialmente dominato da quei criteri di massima coazione sociale e politica che erano peculiari all'ordinamento signorile, e poiché quindi lo stesso individualismo del nascente borghese doveva trovare il suo necessario sostegno - ma perciò anche il suo limite e il suo condizionamento - nelle leggi e negli istituti del “comune”, sul piano della residenza, allora, l'individualismo della casa veniva necessariamente a subordinarsi, a comporsi, a piegarsi (e perciò a completarsi) nell'ordine egemonico della città.

Si può allora facilmente comprendere perché, con il dispiegarsi del trionfo borghese, le cose siano mutate in modo così radicale come oggi ci è dato di constatare; perché, insomma, quel sostanziale equilibrio tra la dimensione individualistica della casa e quella comune della città sia stato infranto, e la seconda abbia dovuto rimaner soccombente.

La piena affermazione della classe e dell'ideologia borghese ha comportato la liberazione di ogni soggetto, di ogni produttore, di ogni cittadino, da qualsiasi subordinazione di tipo signorile; essa ha spezzato ogni residuo socialmente rilevante di quei “variopinti legami che nella società feudale avvincevano l'uomo ai suoi superiori naturali”. Non solo i cittadini di pieno diritto, i mercanti, i capitalisti, i maestri artigiani, i possidenti; non solo i proprietari delle private dimore urbane, non solo i borghesi erano ormai pienamente liberi: anche i loro servi e garzoni e operai divenivano padroni di se stessi, produttori affrancati (e capaci perciò di esser ridotti a libera e generica forza-lavoro, impiegabile nel processo accumulativo).

Una siffatta liberazione, però, si è svolta e si è conclusa interamente sotto il segno dell'individualismo: né poteva avvenire altrimenti, dato che essa è stata gestita dalla borghesia. E in realtà gli uomini - i servi e gli operai come i borghesi - sono divenuti soggetti di un uguale diritto solo perché sono stati ridotti a individui; perché, in altri termini, solo riducendo ugualmente ogni uomo a individuo era possibile garantire il manifestarsi e il consolidarsi (non solo come fondamentale, ma come unica) di quella fondamentale discriminazione tra proprietari e non proprietari, tra possessori del capitale e possessori della propria forza-lavoro, tra capitalisti e proletari, che è la condizione per lo sviluppo di un'economia incentrata nell'accumulazione e che trova appunto la sua piena codificazione giuridica nella forma borghese del privatismo proprietario. Tutti, dunque, sono divenuti soggetti di un diritto individualistico: e il peso di quest'attributo non è stato davvero lieve sullo sviluppo della società e della città.

Così, e proprio per il carattere individualistico assunto dalla rottura operatasi col trionfo della borghesia, sul piano della residenza il privatismo individuale, che aveva sempre dominato nella vita della famiglia e nella concezione della casa, è stato anch'esso “liberato” dall'ordine della città. Quest'ultima ha perduto la sua originaria capacità ordinatrice, e si è ridotta a essere la mera figura risultante dalla giustapposizione delle particelle proprietarie e dei privati edifici. E la residenza, quindi, si è sempre più racchiusa, ristretta, limitata alla casa, alla privata dimora, mentre le attrezzature, gli spazi e i luoghi e gli edifici della comunità in quanto tale, si sono ridotti a simulacrí di se medesimi e, privati ormai del loro ruolo di centri organizzativi della vita e della forma della città, hanno trovato una collocazione subordinata e casuale su questo o su quell'altro ritaglio della trama proprietaria dell'insediamento[3].

Fragile e precario era dunque l'equilibrio raggiunto tra casa e città nei secoli del medioevo comunale. Esso era infatti il frutto di un compromesso tra le ragioni della comunità e le leggi dell'individualismo; ma poiché queste ultime hanno potuto essere soltanto contenute e imbrigliate, poiché hanno sempre dominato in una parte decisiva della residenza (la casa), poiché insomma non sono state mai definitivamente battute e sconfitte, ecco che sono aggressivamente risorte appena la bufera del trionfo borghese ha soffiato sulle braci assopite - e però mai spente - del particolarismo individuale e privato.

Dalla storia si può quindi trarre un insegnamento ben preciso: per risolvere realmente e definitivamente il rapporto tra casa e città, per concretare un assetto della residenza in cui sia garantita in modo irreversibile la piena integrazione tra i momenti che, fino a oggi, sono sempre rimasti governati dall'individualismo e quelli che possono essere soltanto comuni, è indispensabile compiere proprio quel profondo salto di qualità nella fruizione della casa di cui abbiamo più sopra affermato la necessità.

Questa, ci sembra, è anche la verità sottesa alla formula della “casa come servizio sociale”. Ma si deve convenire allora che una simile formula è inadeguata a esprimere in maniera del tutto esplicita e chiara, fuori da ogni ambigua imprecisione, una concezione della casa realmente nuova e diversa da quella individualistica, e anzi a questa antitetica. Quella formula, ínvero, mentre non pone sufficientemente in luce il fatto che l'alloggio deve essere uno dei momenti della residenza, e che non può pertanto risolvere in se medesimo (come è implicito nella concezione individualistica) tutta la residenza, così d'altra parte non indica, se non allusivamente e indirettamente, qual'è la dimensione nella quale si manifesta l'unità dei diversi aspetti e momenti della residenza, e quindi non riesce a cogliere, in tutta la sua portata, la differenza profonda tra la concezione tradizionale della casa e quella nuova concezione che deve ormai manifestarsi esplicitamente e chiaramente, affermarsi, prevalere.

E' quest'ultimo, riteniamo, un punto di estrema rilevanza, sul quale bisogna tentar di raggiungere la massima chiarezza e consapevolezza possibile. Per conto nostro, siamo del parere che la dimensione, il terreno su cui può essere individuata la differenza di fondo tra la concezione individualistica della casa e la nuova concezione sottesa alla formula della “casa come servizio sociale”, siano costituiti dal consumo.

E difatti, sul terreno del consumo è facile vedere che, mentre nell'ambito della concezione individualistica ogni singolo richiedente si provvede sul mercato dell'oggetto “alloggio” per consumarlo individualisticamente, la nuova concezione comporta invece la necessità di considerare la casa come un elemento del consumo comune: come un bene, cioè, che non può venir fruito dagli uomini in quanto singoli individui, ma solo in quanto membri di una comunità, di una società, di una collettività. Essa comporta quindi, per ciò stesso, anche una struttura del mercato radicalmente diversa da quella attuale: una struttura in cui il consumo comune dia luogo a una committenza anch'essa comune, e quindi a una domanda organizzata che abbia un peso effettivo, una capacità d'incidere nel modo in cui l'offerta viene predisposta e determinata.

Sul piano del consumo si può dunque incominciare a cogliere, con sufficiente esattezza, l'entità del passaggio dall'una all'altra concezione della casa; ma è anche su questo medesimo piano che si può comprendere in modo non ambiguo quale sia il necessario fondamento dell'unità dei vari momenti della residenza. Non è proprio la forma particolaristica del consumo che ha costituito la base per il sopravvivere - e per il prevalere - della concezione individualistica della casa, quando la piena affermazione del capitalismo borghese ha definitivamente distaccato la produzione dall'ambito domestico? E non è stata proprio la contraddizione tra il consumo individualistico della casa e il consumo, necessariamente comune, della città, all'origine della crisi di quest'ultima?

Su tutto ciò, crediamo, ci siamo già soffermati a sufficienza; ma ci sembra allora che se ne possa trarre una conseguenza particolarmente significativa. Se infatti è essenzialmente sul terreno del consumo che è esplosa e si è consumata l'antitesi tra casa e città, è chiaro che è proprio su questo stesso terreno che deve essere fondata l'unità tra i diversi aspetti della residenza; è chiaro, cioè, che il nodo da sciogliere e il fulcro su cui far leva per giungere a un'organica composizione di tutti gli edifici, i luoghi, gli spazi, gli ambienti destinati alla residenza dell'uomo, sono costituiti dal modo in cui viene ordinato il consumo della casa. È su questo piano, è sul piano del consumo della casa, che l'individualismo deve essere combattuto e liquidato, ed è perciò in definitiva necessario, è anzi indispensabíle, che anche la casa, anche l'alloggio, vengano vissuti e fruiti come un momento, un aspetto, una parte del consumo comune della residenza.

Per uscire dalla concezione individualistica della casa, per fondare e affermare pienamente quella nuova concezione che è indispensabile per consentire uno sviluppo della dimensione urbana dell'insediamento umano, è quindi necessario uscire dall'individualismo che ha sempre dominato nel consumo della casa; ma poiché un simile individualismo è legato intrinsecamente (come abbiamo più volte sottolineato) a un determinato modo di concepire e vivere la famiglia, poiché esso trova la sua radice e la sua ragione nel fatto che l'istituto familiare è sempre stato il luogo stesso dell'individualismo e del particolarismo, è chiaro altresì che il dispiegarsi della nuova concezione della casa postula inevitabilmente un nuovo modo di concepire, di organizzare, di vivere la famiglia medesima. Finché infatti la famiglia rimane il luogo nel quale vengono organizzati, gestiti e fruiti i consumi, finché essa rimane un'azienda, un'unità economica in senso tradizionale (e sia pure ordinata soltanto, ormai, all'economia del consumo), essa non può non rimanere come una cellula chiusa e segregata dell'ordinamento sociale, e deve pretendere e sostenere perciò la concezione individualistica della casa come l'unica pienamente omogenea alla sua condizione.

Viceversa, solo se la famiglia sarà liberata dalla gestione domestica del consumo, solo se la sua dimensione privata troverà la propria ragione - e la sede del proprio esplicarsi - essenzialmente nel momento dell'otium, degli affetti, del “vivere insieme” coniugale e familiare, essa potrà sussistere senza prevaricare, potrà svilupparsi senza essere soffocata dal particolarismo, e senza dissolvere nell'individualismo la residenza e la città. L'alloggio, allora, potrà certamente restar configurato e definito come il luogo in cui l'uomo e la sua famiglia vivono una parte della loro residenza, e in cui quindi potranno ancora venir fisicamente fruiti alcuni consumi; ma ciò non sarà più contraddittorio e antitetico rispetto alla necessaria dimensione comune della città (e della società), ma sarà anzi sorretto, garantito, alimentato da una siffatta dimensione.

Così, mentre quei medesimi residui consumi che saranno ancora fisicamente fruiti nell'ambito domestico, saranno però organizzati e gestiti fuori da questo, una quota di consumi incomparabilmente più alta di quella attuale potrà e dovrà essere fruita in modo comune. Non solo i consumi relativi alle esigenze scolastiche, sanitarie, del culto, della ricreazione e così enumerando; non solo i consumi che da decenni oda secoli sono organizzati in modo comune, e che costituiscono la ragione dell'esistenza delle “attrezzature collettive”; non solo i classici consumi comuni, insomma, saranno gestiti in una simile forma, ma anche quegli stessi consumi del vitto, della manutenzione dell'alloggio, della cura degli indumenti, della custodia della prole, che sono stati finora amministrati individualisticamente nell'ambito della casa e della famiglia.

Sicché, in sostanza, quello che è necessario compiere è un deciso e radicale mutamento di prospettiva. Non più la casa e la famiglia come l'istituto e il luogo, tendenzialmente esclusivizzati, dove viene organizzata, gestita e fruita la massima parte possibile dei consumi, e la città come luogo dei complementi, e degli avari prolungamenti, dell'abitazione. Ma, viceversa, la residenza - nel suo insieme - come luogo dell'organizzazione, della gestione e della fruizione di tutto il consumo; e la casa, cellula inscindibile della città, come luogo in cui la famiglia, liberata da ogni supplenza di lavoro sociale, da ogni tradizionale dimensione economica, da ogni negotium, vive il momento della propria vita privata: di quella vita privata - vogliamo sottolinearlo - che ha senso e ragione solo se è un momento della complessiva vita dell'uomo, e se perciò è organicamente legata al momento della vita pubblica e comune.

Il passaggio dalla concezione individualistica della casa a quella nuova concezione che abbiamo tentato di delineare è quindi un passaggio profondo, radicale, realmente rivoluzionario. Esso postula un modo nuovo d'impostare il problema del consumo, e comporta perciò modificazioni profonde nell'assetto della famiglia, e in quello medesimo della società. Ma non è su questi temi che vogliamo ancora soffermarci; quel che invece ora ci interessa di porre in evidenza sono le conseguenze che un simile passaggio può provocare sul piano dell'urbanistica e su quello, altrettanto decisivo, della produzione edilizia.

Già da quanto abbiamo precedentemente affermato è facile comprendere, in tutta la sua estensione, la positività che la concezione della casa come momento del consumo comune della residenza comporta nei riguardi dell'assetto urbanistico. È chiaro infatti che concepire la casa in un simile modo significa rendere esplicite e consapevoli le intuizioni affioranti nella letteratura urbanistica, liberarle dei loro limiti e svilupparle perciò compiutamente; significa rompere quella cesura tra urbanistica ed edilizia, tra città e casa, che si è venuta a determinare con il trionfo della classe borghese e in cui si è manifestata l'alienazíone dell'ordinamento formale della città; significa avere finalmente la possibilità di dare una piena unità funzionale e formale all'habitat, e di costituire insomma un assetto della residenza in cui ogni elemento - dall'alloggio alle tradizionali attrezzature - sia organicamente integrato agli altri, perché ogni elemento esprime un diverso aspetto del medesimo consumo comune.

Una serie di problemi pratici, la cui mancata soluzione ha gravemente pesato sulla qualità e sull'efficienza delle realizzazioni urbanistiche e sulla loro rispondenza all'uso, può trovare finalmente la via di una soluzione.

È il caso, ad esempio, del problema della determinazione degli standards tipologici. Questi, fino a oggi, sono stati fissati in modo necessariamente arbitrario dai progettisti e dagli imprenditori, sulla base delle esigenze - ipotizzate e presunte, o statisticamente mediate - di un generico utente individuale; possono invece, nell'ambito della nuova concezione, esser stabiliti da una committenza pubblica che rappresenti, nel mercato, la realtà del consumo comune, e che esprima per ciò stesso le reali esigenze dell'utenza[4].

È il caso, per riferirci a un altro problema del quale gli urbanisti hanno spessa avvertito la gravità, della gestione della residenza. È evidente che un simile problema non è risolubile fino a quando ogni alloggio è concepito e fruito come un bene esclusivamente individuale (in questo caso, com'è dimostrato dalla prassi della tradizionale gestione condominiale, non si arriva nemmeno a garantire la gestione del caseggiato), mentre la sua soluzione diviene possibile solo quando l'alloggio è vissuto come il “prolungamento” privato di una complessiva struttura residenziale comune: come il luogo, in definitiva, nel quale si esplica il momento individuale e familiare, distinto dal momento pubblico e comune, ma da esso sorretto e con esso pienamente integrato, senza contrapposizioni antitetiche e rigide soluzioni di continuità.

Altrettanto rilevanti, a nostro avviso, sono le conseguenze che la nuova concezione della casa può comportare sul piano della produzione edilizia. Crediamo infatti che non sia difficile dimostrare come la rottura dell'individualismo nella fruizione dell'alloggio - e di conseguenza nella domanda che si manifesta sul mercato - non solo rende possibile, ma anzi sollecita e sostiene uno sviluppo dell'industria edilizia fuori dalle condizioni di arretratezza tecnica ed economica che attualmente, com'è noto, caratterizzano il settore, e che, per il conseguente permanere di un alto livello dei costi e dei prezzi, sono all'origine della cronica carenza di alloggi in amplissime zone del mercato.

Come si è già accennato, concepire la casa come un momento del consumo comune della residenza postula il passaggio da una domanda individuale a una domanda pubblica, o comunque comune, collettiva; ma

è facile vedere allora che questa trasformazione del carattere della domanda porta con sé una serie di garanzie indispensabili per una positiva razionalizzazione del settore.

In primo luogo, infatti, dal momento che l'offerta non si trova più di fronte a una domanda individualistica, e quindi per definizione polverizzata, dispersa, sconosciuta, ma ha invece quale sua controparte una domanda organizzata, e perciò di notevoli dimensioni, economicamente e istituzionalmente concentrata, conoscibile nella sua configurazione e nella specificità deile sue richieste, ecco che divengono finalmente possibili quelle economie di scala che sono alla base di un ammodernamento produttivo del settore.

Ma in secondo luogo, poi, e sempre per la nuova dimensione assunta dalla domanda e per l'ampiezza che ogni singola operazione economica viene ad avere, può essere raggiunta quella specializzazione aziendale, tradizionalmente assai poco sviluppata nell'edilizia, la cui assenza è una delle cause principali della bassa produttività del settore.

In terzo luogo, infine, poiché una domanda del tipo di quella che ci siamo provati a configurare è una. domanda che, a differenza di quella individualistica, non può non comportare una ben precisa programmazione di lungo periodo (e non ci interessa in questa sede discutere degli strumenti tecnici e politici a ciò necessari), ecco che viene posta in essere una ulteriore condizione per una razionalizzazione della produzione edilizia: la sicurezza, cioè, dell'ammortamento dei capitali tecnici aziendali, anche ove questi debbano essere di cospicue dimensioni.

Certo - l'abbiamo ampiamente dichiarato - procedere lungo una linea simile a quella che siamo venuti prospettando postula la soluzione di numerosi problemi di non lieve entità; siamo convinti però, e ci proveremo a dimostrarlo, che muoversi in una direzione diversa non può condurre a una sufficiente soluzione della questione della casa. Ma prima di affrontare questo punto vogliamo soffermarci brevemente su due argomenti strettamente collegati a quelli dei quali ci siamo ora occupati.

La prima osservazione che vogliamo svolgere riguarda un equivoco che può sorgere nell'ambito della posizione della “casa come servizio sociale”. Ci sembra che, in quanti condividono una simile posizione, si manifesti talvolta il convincimento che non sia legittimo considerare la casa come una merce, e che anzi il raggiungimento di una situazione in cui la casa sia effettivamente un “servizio sociale” porterà al superamento del carattere di merce della casa, mentre è proprio un tale carattere - si ritiene - a costituire uno dei più gravi aspetti della negatività della situazione presente.

Per conto nostro, dobbiamo dire che proprio non vediamo perché la residenza (nel suo insieme e nelle parti che la compongono) non debba essere un bene economico come gli altri, come gli altri prodotto a certi costi ed esitato a certi prezzi determinati dal mercato. Il problema, piuttosto, è quello di garantire che il bene “residenza” venga prodotto ai costi più bassi possibili, che di conseguenza nella formazione del prezzo non intervengano rendite di nessun tipo, e che infine, last but not least, le caratteristiche d'uso del bene medesimo vengano stabilite in relazione alle effettive esigenze del consumo.

Ma tutto ciò, evidentemente, non può esser raggiunto finché la casa non viene concepita come un momento del consumo comune: finché essa, in altri termini, è un bene la cui qualità e il cui prezzo vengono determinati sull'unica base degli interessi della produzione, com'è inevitabile che avvenga finché la casa è oggetto di un consumo individualistico. Ed è appunto per questo motivo, crediamo, che i sostenitori della concezione della “casa come servizio sociale”, nella misura in cui non riescono a cogliere la reale dimensione del problema, nella misura cioè in cui non vedono chiaramente nel passaggio dal consumo individualistico a quello comune il nodo cruciale della questione, sono portati a individuare nel carattere di merce della casa l'origine delle distorsioni del mercato che attualmente si manifestano.

La seconda osservazione riguarda il problema delle aree edificabili. La mancata soluzione di tale problema, com'è universalmente noto, concorre ancor oggi in larga misura al sussistere delle carenze, delle disfunzioni, dell'anarchia e dell'inefficienza dominanti nell'assetto urbanistico della residenza. Per quanto concerne in particolare l'aspetto produttivo del settore edilizio va ricordato che l'attuale regime proprietario delle aree comporta almeno due conseguenze assai gravi: in primo luogo, infatti, consentendo alle imprese di percepire quote della rendita fondiaria urbana, esso costituisce una remora oggettiva all'introduzione di innovazioni; in secondo luogo, poi, dal momento che il prezzo delle aree incide in misura assai notevole sul costo dell'alloggio, dal regime privatistica delle aree deriva un ulteriore ostacolo a quell'allargamento del mercato che è anch'esso indispensabile per produrre a costi decrescenti.

Ora, il punto che qui ci interessa di sottolineare è che, mentre da un lato la soluzione pubblicistica del problema delle aree si presenta ovviamente come l'unica omogenea alla nuova concezione della residenza, essa diviene anche - nell'ambito della linea che abbiamo prospettato - economicamente sopportabile dalle imprese edilizie. Queste ultime, infatti, saranno messe in grado di trovare (grazie alla razionalizzazione del processo produttivo consentita dalla nuova configurazione della domanda) un vero e proprio profitto, una remunerazione cioè derivante da un'attività produttiva e non da una partecipazione parassitaria al privilegio speculativo, e perciò nessuna crisi deriverà dal fatto di costringerle a rinunciare alle rendite loro consentite dall'appropriazione privatistica delle aree urbane.

Sul piano dell'urbanistica come su quello dell'edilizia, nell'aspetto del consumo come in quello della produzione, per i problemi della città e dell'habitat come per quelli del mercato degli alloggi, la concezione della “casa come servizio sociale” si presenta dunque - ove naturalmente venga progressivamente liberata dalla sua ambiguità, compresa fino in fondo nella verità che le è sottesa e sviluppata fino alle sue logiche conseguenze - come lo storico punto di partenza. per una linea effettivamente risolutrice. E però, vogliamo ora chiederci, discende forse da tutto quel che si è detto fin qui l'oggettiva necessità del trionfo della concezione della casa come momento del consumo comune della residenza? È questa concezione; in altri termini, così immediatamente superiore in ogni suo aspetto alla posizione antitetica, da legittimare l'ipotesi che non sia possibile opporle che le resistenze del passato, le remore della cecità e dell'incomprensione, le manovre rítardatrící di interessi particolari e minoritari - come tali inevitabilmente destinati alla sconfitta?

In realtà a noi sembra che, se la nuova concezione della casa fosse l'unica a poter garantire ciascuno dei risultati su cui ci siamo prima soffermati, se - in particolare - soltanto sulla sua base fosse possibile superare la “fame di case” e l'arretratezza produttiva dell'edilízia (i due aspetti più immediati e vistosi, dunque, dell'attuale questione della casa), quella concezione avrebbe una indiscutibile forza oggettiva, e facile, quasi inevitabile, sarebbe di conseguenza il suo trionfo. Ma siamo ugualmente convinti - e cercheremo di dimostrarlo - che anche nell'ambito della concezione individualistica della casa è consentito di eliminare almeno quelle due particolari e immediate carenze cui abbiamo ora accennato, e la cui presenza indubbiamente conferisce oggi alla questione della casa un massimo di drammaticità, di tensione, e quindi di evidenza politica e di presa sociale.

Come subito vedremo, una siffatta eliminazione di due rilevanti aspetti del problema non si configura certo come una reale soluzione: essa, in altri termini, mentre avviene necessariamente con tempi assai lunghi, comporta poi soprattutto costi economici, sociali e umani assai elevati. Ciò nonostante, essa è comunque tale da conferire alla concezione individualistica della casa una oggettiva capacità di resistenza, una potenzialità di lotta e di reazione non priva di una sua robustezza; il che rende evidentemente indispensabile l'individuazione di un quadro politico entro il quale la linea individualistica possa esser battuta, e la nuova concezione della casa possa trovare il sostegno, le alleanze, le condizioni oggettive per una sua piena affermazione.

Per illustrare e argomentare la tesi che abbiamo ora enunciato (o, se si vuole adoperare una terminologia più à la page, per “verificare l'ipotesi” che abbiamo formulato) dovremo esaminare la configurazione che assume la questione della casa nell'ambito di quel processo evolutivo del sistema sociale che caratterizza il nostro tempo, e che su queste pagine - come del resto oramai in gran parte dell'attuale pubblicistica - viene definito processo opulento.

Non ci interessa evidentemente, ai fini del particolare problema di cui ci stiamo ora occupando, ricordare le cause, le caratteristiche, le prospettive di un simile processo, sulle quali ci si -è d altronde largamente soffermati nei precedenti fascicoli di questa rivista. Quel che invece ci preme e ci serve qui di sottolineare è che una delle connotazioni essenziali del processo opulento è costituita dal fatto che in esso si manifestano una centralità sempre più decisiva e un allargamento sempre più cospicuo - e tendenzialmente indefinito - del consumo. Quest'ultimo poi - il consumo opulento - mentre da un lato si risolve nella fruizione individuale e chiusamente particolaristica dei beni, è dall'altro lato contrassegnato dall'essere, per principio, consumo di tutti i produttori, di tutti i cittadini; esso è dunque, in definitiva, un consumo individualistico di massa[5].

Due conseguenze discendono allora, per quanto riguarda la questione della casa, dalle caratteristiche del processo evolutivo in atto nel sistema sociale. Innanzitutto è chiaro che l'unica concezione della casa pienamente omogenea all'opulenza è quella individualistica; e non ci sembra di doverci ancora soffermare su questo punto, dal momento che abbiamo de finito una simile concezione proprio sulla base del fatto che nel suo ambito si considera la casa come un qualsiasi bene destinato a un consumo individualistico.

Questa prima osservazione ci permette di cominciare a vedere che la posizione individualistica ha senza dubbio alcune robuste carte politiche: quelle, esattamente, proprie a ogni posizione che possa trovare la sua affermazione semplicemente nel perdurare del trend, nel proseguire del processo evolutivo in atto. Essa, però, non ci consente ancora di dimostrare - ciò che appunto intendevamo fare - come rimanendo entro la concezione individualistica della casa sia possibile eliminare quei due particolari aspetti della questione delle abitazioni cui abbiamo più sopra accennato. Per sviluppare questo secondo punto, dovremo esaminare quali siano le conseguenze comportate, nei confronti del problema del deficit di alloggi e di quello dell'arretratezza produttiva, dalla dimensione di massa peculiare al consumo opulento, e dal generale e indefinito allargarsi di quest'ultimo.

Un fatto ci sembra abbastanza facilmente e chiaramente dimostrabile. Un processo caratterizzato -- com'è quello opulento - dall'ampliamento generalizzato del consumo, tende a ridurre e, al limite, a eliminare sia la carenza quantitativa di alloggi sia l'arretratezza tecnica del settore dell'edilizia.

È noto - e vi abbiamo d'altronde già accennato - che una delle più gravi strozzature presenti nel mercato edilizio è stata fino a oggi costituita dal fatto che a tale mercato possono effettivamente accedere solo quei potenziali consumatori che, appartenendo alle fasce più elevate della stratificazione dei redditi, sono in grado di pagare (in termini di acquisto o di affitto) gli alti prezzi che attualmente caratterizzano il mercato edilizio. Questi, però, sono restati a un livello relativamente elevato anche perché il limitato volume della domanda ha giocato nel senso di ostacolare fortemente la razionalizzazione produttiva, e di impedire conseguentemente una decisa riduzione dei costi di produzione.

Deficit di alloggi per una larga porzione dei cittadini e arretratezza produttiva sono dunque in sostanza, se non le due facce d'una medesima medaglia, certo due aspetti strettamente íntrecciati dello stesso problema. Ora ci sembra che quella caratteristica del processo opulento, che abbiamo più sopra sottolineato, incida proprio sull'anello di congiunzione tra tali due aspetti, investendoli perciò contemporaneamente.

E infatti, a mano a mano che lo sviluppo opulento procede, si accrescono di conseguenza le capacità individuali di consumo e aumenta, parallelamente, il numero di soggetti che dispongono di redditi tali da poterne impiegare una quota nell'acquisto di una casa; si allarga perciò, sul mercato degli alloggi, la domanda effettiva. Un simile ampliamento della domanda, mentre evidentemente significa che una maggiore aliquota di cittadini entra in possesso di un alloggio - ed è appunto per questo motivo che il processo dell'opulenza tende a “sgonfiare” il problema della “fame di alloggi” -, comporta poi, evidentemente, la possibilità di organizzare la produzione in vista di un mercato più largo, e di introdurre perciò nel settore edilizio quelle innovazioni tecnologiche che sono state fino a ieri impensabili anche a causa - appunto - dell'asfitticità del mercato.

Si deve allora convenire che, nel corso stesso del processo opulento, e della graduale eliminazione del deficit di alloggi e dell'arretratezza produttiva dell'edilizia, vengono a essere profondamente mutati i termini politicosociali del problema della residenza.

Prima, infatti, un simile problema (il problema della cesura tra casa e città, della mortificazione della dimensione urbana dell'insediamento umano, della mancata integrazione di tutti i momenti e gli elementi dell'habitat, e di tutte le varie carenze quantitative presenti nell'assetto della residenza) si presentava e si configurava essenzialmente come una realtà unitaria, nel senso appunto che tutti gli aspetti rivelavano, con diversa evidenza, insufficienze profonde. Gli aspetti più largamente urbanistici del problema, in particolare, restavano strettamente intrecciati a quegli aspetti più immediati, elementari e perciò diffusamente avvertibili, i quali, poiché appunto davano luogo alla profonda e generale insoddisfazione di tutti gli esclusi dalla disponibilità della casa, conferivano per ciò stesso alla questione della residenza una tensione sociale, una carica, una capacità di presa e di mordente che rendevano tale questione, nel suo insieme, un vistoso problema politico.

In altri termini, finché il consumo individualistico di massa non diviene la realtà dominante, e finché quindi non è consentito - nell'ambito della concezione individualistica - di incidere sui più cocenti aspetti quantitativi del problema della casa, la spontanea protesta che nasce dalla scarsità sociale di alloggi può essere indirizzata lungo l'unica linea che può realmente risolverla: verso un fine cioè (quello della soluzione del problema della residenza) il quale, se consente di rimuovere la causa immediata che originava e alimentava quella protesta, la trascende, però, e la risolve a un superiore livello.

Ora, invece, con il procedere dello sviluppo opulento, mentre il complessivo problema della residenza non trova certamente la sua soluzione - e viene anzi aggravato -, vengono comunque via via a essere ridotte, e tendenzialmente eliminate, proprio quelle carenze, quelle strozzature e insufficienze del mercato degli alloggi, che hanno tradizionalmente caratterízzato il problema della casa, e che hanno consentito allo stesso problema della residenza di porsi come una realtà emergente sul piano sociale e politico.

Il processo opulento, nel suo progressivo realizzarsi, non limita quindi la sua azione soltanto all'eliminazione di determinati aspetti della questione della casa; nel corso e nel corpo di questa medesima operazione esso viene via via a sottrarre, a qualsiasi posizione sulla residenza differente da quella individualistica, alcuni sostanziali - e fino a oggi decisivi - strumenti di sollecitazione sociale. Né vale obiettare, a una simile considerazione, che l'eliminazione sotto segno opulento della “fame di case” e dell'arretratezza economica del settore edilizio avverranno - come ci sembra índubitabile - in una prospettiva assai lunga, e comportando comunque costi notevolmente elevati, poiché questo non muta i termini sostanziali della questione.

Certo, si deve evidentemente convenire sul fatto che, nell'ambito del processo opulento, la razionalizzazione produttiva è affidata, in modo pressoché totale e comunque prevalente, alla mera spontaneità delle forze economico-sociali in gioco, e che perciò essa procede con tempi estremamente lunghi e deve lasciar scoperte amplissime zone del territorio: tutte quelle, precisamente, in cui l'assenza di un'adeguata concentrazione “fisica” di possibili consumatori impedisce il formarsi di un mercato sufficientemente ampio, e in cui di conseguenza la “soluzione” opulenta coinciderà con l'abbandono, o con la graduale emarginazione.

Così, ugualmente, non è possibile contestare che uno sviluppo della razionalizzazione qual'è quello consentito dal processo opulento trova il suo equilibrio a un livello di prezzi relativamente elevato. Ciò non solo perché nell'ambíto della linea opulenta e individualistica la questione delle aree edificabili non ha alcun motivo di emergere in tutta la sua indifferíbilità e la sua importanza (ed è anzi tranquillamente procrastinabile ed eludibile), e perché quindi la rendita fondiaria urbana continua a concorrere in una misura più o meno rilevante alla formazione del prezzo; né solo perché è facilmente ipotizzabile il costituirsi di rendite di monopolio, favorite dalla particolare natura, “a compartimenti chiusi”, del mercato dell'edilizia; ma anche ed essenzialmente perché, proprio a causa della lentezza (e in definitiva della parzialità) che caratterizza il tipo di razionalizzazione di cui ci stiamo occupando, può ritenersi inevitabile il sopravvivere, per un periodo assai lungo e comunque indefinito, di larghe aliquote di aziende marginali, le quali, producendo a costi elevati, consentiranno alle aziende ammodernate di conseguire prezzi più alti di quelli comportati dai loro costi.

E però, in definitiva, a che cosa si riducono questi inconvenienti della razionalizzazione opulentistica se non a ritardi, a sprechi e, politicamente e socialmente, ad attriti? Non v'è dubbio: i maggiori costi pretesi dalla soluzione individualistica e opulenta del problema della casa, rispetto a quelli consentiti dall'affermarsi della nuova concezione della residenza, saranno evidentemente pagati da qualcuno; essi saranno pagati, nel concreto, da tutti quei ceti e quelle categorie (e quei popoli e quei continenti) che sono oggi marginali o esclusi dal processo opulento, e che per anni o per lustri o per decenni dovranno restare in attesa, nell'inferno della miseria e della disperazione. Su queste zone del tessuto sociale si potrà certamente far leva, e si potrà utilizzare così, per la soluzione del problema della residenza, questa quota residua della generale carica di protesta che scaturiva dalla questione della casa; si potrà ancora giocare, insomma, sulle inevitabili contraddizioni - e soprattutto sui ritardi - che il processo opulento incontrerà nella sua strada verso l'eliminazione della “fame di alloggi”.

Ma tutto ciò non potrà durare all'infinito. A mano a mano che lo sviluppo opulento compirà il suo cammino, a mano a mano che esso consumerà i propri attriti, i propri ritardi - e che sacrificherà le innumerevoli e inevitabili sue vittime -, la “zona della immediata protesta” verrà a ridursi sempre di più, fino a scomparire del tutto. Ed è chiaro, allora, che se si vuole effettivamente affrontare e risolvere il problema della residenza (così come del resto quello della casa, ma in modo effettivamente umano e non privilegiato, non “svedese”, non per i pochi uperstiti ma per tutte le esistenze umane oggi in atto e da oggi possibili), è necessario non solo affrettarsi a utilizzare tutti i residui attriti che possono alimentare la lotta per un umano abitare dell'uomo, ma occorre altresì, fin d'adesso, ricercare le nuove forze politiche, sociali e civili, che possono cospirare in una simile lotta e anzi guidarla, poiché appunto direttamente interessate al problema della residenza in quanto tale.

Il problema della casa infatti, soprattutto se visto esclusivamente nei suoi aspetti di carenza di alloggi e di arretratezza produttiva, non esaurisce - già lo abbiamo implicitamente osservato - tutto il problema della residenza. Quest'ultimo, d'altra parte, non può essere per principio eliminato - come abbiamo sottolineato e ribadito - entro la linea individualistica e opulenta, la quale è peculiarmente incapace di avvertire, e quindi di affrontare e di risolvere, sia gli aspetti urbanistici che, in generale, gli aspetti qualitativi del problema.

E difatti, è chiaro che entro quella linea si procede nell'assenza di qualsiasi organizzazione autonoma del consumo, e che anzi il suo sviluppo è caratterizzato - e consentito - proprio da una espansione individualistica, anarcoide, disorganica di un consumo particolaristico e generico. Perciò appunto, mentre da un lato non si può giungere a un'effettiva soluzione dei problemi urbanistici della residenza, e nella città insorgono anzi continue tensioni dissolutrici, accade poi, dall'altro lato, che la razionalizzazione opulenta trova le sue regole esclusivamente all'interno della dimensione produttiva e non può quindi - data l'inesistenza di un adeguato condizionamento da parte del consumo - fornire alcuna garanzia sui risultati qualitativi, sui requisiti, sugli standards dei beni prodotti.

Ambedue queste conseguenze della soluzione opulentistica del problema della casa ci sembrano particolarmente rilevanti, e si traducono infatti nel pagamento di costi umani e sociali di notevolissima - anche se non subito evidente - gravità. L'entítà di tali costi può essere compresa se si riflette alla soluzione che un'industria razionalizzata secondo moduli opulentistici tende a fornire a uno dei decisivi aspetti qualitativi della residenza: quello della tipologia degli alloggi e degli insediamenti.

A quanti si occupano professionalmente di edilizia e di urbanistica è noto, per quotidiana esperienza, che il « punto d'impatto » tra la loro attività specialistica e le esigenze della concreta umanità, cui sono destinati gli oggetti che essi progettano e predispongono, è costituito proprio da quel momento, decisivo nel loro lavoro, in cui vengono stabilite le « tipologie »: in cui, cioè, vengono determinati e scelti gli schemi organizzativi degli alloggi, degli edifici, degli spazi, degli insediamenti, i rapporti tra le superfici e i volumi destinati alle diverse funzioni della residenza, la distribuzione e l'associazione delle molteplici quantità che compongono il prodotto finale della loro opera. E' proprio in questo momento che è massimo il loro sforzo di cogliere e di interpretare le necessità, le esigenze, le aspettative dei futuri consumatori della residenza (e dell'alloggio), per tradurle in modelli tipologici, che tenteranno poi d'esprimere in forme esteticamente valide.

Come abbiamo più sopra accennato, questa laboriosa ricerca, questo complesso lavorìo di comprensione e d'interpretazione, da cui deve scaturire un ambiente pienamente adeguato alla società che dovrà utilizzarlo e viverlo, non potranno mai giungere a un risultato sufficiente finché non sarà presente in modo corposo la realtà del consumo comune. Ma qual'è - vogliamo domandarci adesso - la “soluzione” che è fornita al problema tipologico dalla linea opulentistica?

L'esperienza già ci fornisce alcune precise indicazioni al riguardo. Dove la razíonalizzazíone dell'industria edilizia e la determinazione dell'assetto urbanistico della residenza si sviluppano nell'assenza di un reale condizíonamento da parte di un consumo comune, di una domanda organizzata, dove esse avvengono in relazione all'allargamento di un mero consumo individuale di massa, le tipologie sono dettate dalle esclusive esigenze aziendali delle unità produttrici, e comportano lo svuotamento e la dissoluzione della dimensione urbana dell'insediamento umano.

Come meravigliarsi, del resto, di un simile risultato? Esso rientra pienamente nella logica di un sistema, quale è quello dell'opulenza, in cui il consumo, mentre resta inevitabilmente individualistico, ha un valore puramente quantitativo (svolgendo difatti il mero ruolo di generico suscitatore di domanda), e in cui di conseguenza la sua qualità non è in alcun modo avvertibile.

Come stupirsi se la struttura e la forma dei quartieri sono determinati dalle convenienze economiche dei percorsi delle macchine edili, e se nelle tipologie degli alloggi si abbandonano - anziché svilupparle - le acquisizioni del razionalismo architettonico, per adottare gli schemi più elementari e amorfi, più immediatamente calzanti all'esigenza, necessariamente esclusivizzata, indiscriminata e incontrollata della riduzione dei costi aziendali? Come stupirsi se l'insediamento urbano si disgrega nel pulviscolo dei nuovi suburbi, costituiti dalla giustapposizione e dalla ripetizione ad infinitum di case unifamiliari, concepite, costruite e propagandate - e vissute - come unità perfettamente conchiuse e autosufficienti, al cui interno sono contenuti tutti i dispositivi e gli spazi che consentono alla famiglia di fruire del maggior numero possibile di consumi senza uscire dal recinto del lotto individuale? È inevitabile che tutto ciò accada, quando il consumo rimane individualistico, e perciò privo di una sua autonoma voce, d'una sua capacità di incidere e di pesare, di determinare le scelte e i risultati.

Ci sembra allora di poter definitivamente ribadire, sulla base del nostro esame delle prospettive che vengono offerte al problema della residenza (e alla questione della casa) nel quadro dello sviluppo opulento, una conclusione di singolare rilievo e di notevole portata pratica cui poco sopra abbiamo accennato. E difatti, se il processo evolutivo del sistema consente indubbiamente di sottrarre via via al problema della casa quegli elementi di immediata insopportabilità sociale che potevano costituire un'arma, uno strumento, una carica utilizzabile per sospingere verso una soluzione adeguata del problema della residenza nel suo insieme, ma se d'altra parte quest'ultimo, nell'ambito di quel medesimo processo, non può essere sufficientemente risolto, e deve anzi venir progressivamente e ulteriormente compromesso, è evidente che non ha alcun senso porre al centro dell'attenzione e dell'azione le tradizionali carenze quantitative che hanno fino ad oggi contrassegnato il problema della casa, e che diviene perciò indispensabile affrontare cbiaramente ed esplicitamente la questione della residenza nella sua interezza, nella sua complessità e nella sua autonomia.

La lotta indiscriminata e generica per la disponibilità di un alloggio a buon mercato e per tutti, insomma, si presenta ormai inevitabilmente come una battaglia di retroguardia; come tale, se ha ancora un significato (e lo ha, a nostro avviso), può avere soltanto quello, certamente subordinato e tattico, di utilizzare tutte le residue contraddizioni, gli attriti, i ritardi - e le conseguenti tensioni - caratteristici del processo opulento. Il centro, il cuore, il fulcro della lotta per il trionfo di una nuova concezione della casa, la sua dimensione strategica e fondamentale, possono essere oggi individuati, viceversa, unicamente nell'azione (e nella lotta) per un diverso assetto della residenza: per quell'assetto, cioè, che è contraddistinto dall'essere fondato su una concezione della residenza come consumo comune e della casa come momento organico d'una simile residenza, e la cui realizzazione consentirà di risolvere - ma con una efficacia, con una rapidità, con un risparmio di risorse, e dunque con una universalità, impossibili alla linea opulentistica e individualistica - anche quei medesimi aspetti quantitativi che abbiamo più volte ricordati.

Su quali interessi sociali e politici ci si può allora basare, per condurre un'azione siffatta? Quali sono le forze, presenti nel concreto della società civile, le cui aspettative non vengono in alcun modo colmate nel corso dello sviluppo opulento, e che possono quindi - e anzi devono, per le loro stesse peculiari esigenze - costituire il sostegno, lo stimolo, la base sociale per l'affermazione della nuova concezione della residenza? Questo è il tema sul quale dobbiamo soffermarci, allargando dunque lo sguardo al di là dei confini della disciplina urbanistica e della problematica strettamente pertinente all'edilizia, e affrontando quello che non esitiamo a definire “problema politico”.

A una simile questione viene generalmente fornita, da parte dei più fervidi sostenitori della concezione della “casa come servizio sociale”, una risposta ben precisa. Essi cioè (o per meglio dire quelli tra loro che hanno il merito di affrontare il problema in termini espliciti, ma che a noi sembrano francamente estremistici) tendono a vedere nella classica alleanza rivoluzionaria, quella degli operai e dei contadini, la forza sociale e politica essenziale - e anzi unica ed esclusiva - per l'affermazione, sul terreno della società, della loro concezione della casa.

Ora a noi pare - e cercheremo di dimostrarlo - che l'alleanza degli operai e dei contadini, se ha svolto storicamente un ruolo di massimo rilievo sul piano del problema della casa, non può costituire però una base sociale e politica adeguata alla soluzione del problema della residenza: del reale ed effettivo problema, quindi, di fronte al quale oggi ci troviamo. Le due proposizioni ora enunciate sono strettamente correlate tra loro, nel senso che dall'esame delle stesse ragioni che hanno determinato la positività del ruolo svolto da quell'alleanza nei confronti del problema della casa, è possibile dedurre l'insufficienza del blocco delle due tradizionali classi lavoratrici di fronte al problema della residenza.

Osserveremo intanto, in primo luogo, che la classica alleanza rivoluzionaria è stata certamente quella che ha consentito di raggiungere - in linea generale e di sistema - il fondamentale risultato della rottura del dominio borghese, ed è stata quindi l'elemento decisivo e centrale della lotta grazie alla quale si è giunti a una situazione, quale è quella del nostro tempo, in cui sono scomparsi o vanno inevitabilmente scomparendo gli antichi privilegi, gli antichi parassitismi, le antiche posizioni di rendita preborghese e propriamente borghese. Solo la vigorosa e continua spinta rivendicativa degli operai e dei contadini ha potuto infatti far si che l'incremento della domanda, indispensabile all'allargamento del processo accumulativo (e perciò alla stessa sopravvivenza di questo), non fosse perseguito “malthusianamente”, a destra, mediante l'espansione privilegiata del consumo improduttivo delle classi proprietarie, ma fosse raggiunto invece attraverso l'ampliamento del consumo dei produttori.

Sul piano specifico della questione della casa, poi, è appunto per il continuo e progressivo incremento dei redditi di lavoro, determinato dalla lotta rivendicativa, che si è potuti giungere a soddisfare in maniera sempre più larga e generale la “fame di case”: la primitiva e primordiale carenza, quindi, il cui sopravvivere è certamente, da tempo, un fatto in nessun modo tollerabile, e che in realtà è stato sempre avvertito come intollerabile da tutti i membri delle tradizionali classi lavoratrici, e ha concorso ad alimentare perciò la loro azione sindacale e i suoi prolungamenti politici.

E però, proprio perché la causa dello stimolo, della tensione, della sollecitazione, che hanno tradizionalmente sospinto l'insieme delle classi operaia e contadina a intervenire, con la loro lotta sindacal-politica nella questione della casa, era costituita dalla constatazione immediata e sofferta, viva ed elementare, della profonda insufficienza del mercato degli alloggi, della cronica carenza di case a buon mercato, dell'impossibilità, per larghissimi strati delle classi lavoratrici, di accedere alla disponibilità dell'alloggio, si deve necessariamente convenire che nelle stesse ragioni, che determinavano l'attivo interesse degli operai e dei contadini per la questione della casa, risiede anche - come abbiamo già accennato - il limite del ruolo della classica alleanza dei lavoratori.

Da la Repubblica, 27 dicembre 2007

Questo è un Congresso diverso da quelli tradizionali. Nella tradizione dell'Inu l'evento congressuale è infatti composto da due parti separate. Il vero e proprio Congresso, dedicato a un tema di generale richiamo, aperto a chiunque abbia interesse a parteciparvi, alimentato da relazioni specifiche affidate a personalità o a gruppi particolarmente versati nelle questioni enucleate, curato nello scenario e nella scenografia, negli aspetti anche piú appariscenti e rituali. E poi, separata dal Congresso e posta in sua prosecuzione, quasi in coda, l'Assemblea dei soci, dedicata a discutere le questioni piú interne della vita dell'Istituto e perciò riservata alle varie componenti della sua base associativa.

Anche questa volta la distinzione tra Congresso e Assemblea c'è, ma la separazione è scomparsa. Oggi iniziamo la discussione dei documenti congressuali, che sono stati distribuiti in anticipo e che sono composti da tesi, e non da relazioni (e dopo ne spiegherò le ragioni). Domattina la proseguiamo e la concludiamo domani pomeriggio, quando il nostro Congresso, pur restando ovviamente aperto a tutti quanti intenderanno seguirne i lavori, si trasformerà in Assemblea per condurre a termine la discussione delle tesi, con la loro prevista votazione riservata ai soci. Sabato poi l'Assemblea proseguirà i suoi lavori, sugli argomenti ordinari della vita dell'Istituto e con l'elezione delle cariche sociali. Le ragioni di questo intreccio diventeranno, credo, subito chiare fin da questa relazione introduttiva, la quale toccherà inevitabilmente questioni e temi che non hanno a che fare solo col tema del Congresso, ma anche con la natura e la congiuntura dell'Istituto.

Il titolo che abbiamo scelto, su intelligente proposta di Gaetano Lisciandra, presidente della Sezione Lombardia e perciò anche nostro ospite (voglio ringraziarlo subito per l'una e per l'altra cosa), mi sembra un titolo bello e ricco: «Il territorio dell'urbanistica». In primo luogo evoca l'oggetto del nostro lavoro e del nostro interesse. Esprime la nostra propensione a legare i nostri ragionamenti a qualcosa di concreto, di relativamente stabile. E soprattutto indica la volontà di comprendere meglio qual è il campo che dobbiamo occupare, e qual è il modo in cui oggi dobbiamo occuparlo.

Del campo dell'urbanistica sappiamo già molto. Sappiamo che occupa il medesimo spazio occupato dalla società in cui viviamo. Sappiamo che gli intrecci tra l'urbanistica e la società sono cosí essenziali da non poter essere recisi senza negare l'urbanistica; ma sappiamo anche che essi sono cosí complessi da esigere sempre (e forse oggi piú che ieri) lo sforzo di comprendere qual è l'ambito dell'autonomia della nostra disciplina, della nostra "funzione", del nostro punto di vista, della nostra responsabilità sociale e politica.

E sappiamo anche che il modo della nostra operazione è quello volto a vedere lo spazio fisico della vita della società come sede di una serie di eventi suscettibili di trasformare la sua consistenza fisica e il suo assetto funzionale; eventi che possono essere dominati ove se ne sappia comprendere il carattere complesso e sistemico, e definire una coerenza, attraverso quella specifica procedura che chiamiamo pianificazione territoriale e urbana; quella procedura culturale, tecnica, politica di cui vogliamo rivendicare la necessità sociale, in una società che cambia, che muta le proprie esigenze e i propri obiettivi.

E cercheremo appunto di ragionare collettivamente, qui e dopo, nel Congresso e oltre, tra noi e con gli altri, su come sia oggi necessario adeguare gli strumenti della pianificazione alle nuove esigenze e ai nuovi obiettivi della società, come alle nuove possibilità del nostro mestiere traendo tutto il frutto possibile dalle esperienze parziali che sono state compiute in questi anni in piú parti d'Italia.

Dal Congresso di Pescara al Congresso di Milano

Le basi di questo XIX Congresso dell'Inu furono poste nel corso stesso del XVIII Congresso di Pescara (1986), in un pubblico colloquio con Cesare Macchi Cassia, allora presidente della Sezione Lombardia; un colloquio che si svolse prima, durante e dopo il dibattito congressuale. Rileggendo oggi su Urbanistica informazioni (n. 90) alcuni passaggi di quel colloquio mi sono reso conto che le intenzioni che ci muovevano allora hanno alimentato il lavoro preparatorio del XIX Congresso in tutti questi anni, sebbene dal confronto con gli obiettivi espressi allora appaia con chiarezza, mi sembra che non tutti sono stati raggiunti. E per la loro pertinenza con quanto devo esporvi per presentarvi questo Congresso, consentitemi di citare con una certa ampiezza quanto allora, dialogando con Macchi Cassia, affermavo.

«Cesare Macchi Cassia mi aveva proposto di dedicare il prossimo XIX Congresso alla discussione del tema (e della tesi) della necessità di pianificazione. Questo tema mi era sembrato molto opportuno, cosí come mi era sembrato, e mi sembra, opportuno articolarlo maggiormente, nel senso di chiedersi, e di tentare di dare risposte, a quale pianificazione sia oggi necessaria. A me sembra infatti che ciò che oggi in qualche modo rende debole la posizione degli urbanisti nei confronti dei loro interlocutori sta nel fatto che, nonostante le molte variegate esperienze svolte e in corso, le molte idee innovative maturate, non si sia ancora raggiunto (ma sia raggiungibile senza troppe difficoltà) quello stato di elaborazione collettiva che consenta di presentare all'esterno una proposta positiva (che cosa fare, come farlo) chiara e convincente.

«Un altro elemento che mi piaceva, della proposta che Macchi Cassia avanzava anche a nome della Sezione Lombardia, era che, lavorare fin dall'indomani della preparazione del XVIII Congresso alla preparazione del XIX su questo tema, ci avrebbe permesso di riannodare intorno a un unico filo conduttore sia il proseguimento del lavoro fatto negli anni trascorsi (dalla critica all'efficacia del piano, alle rassegne urbanistiche, al regime degli immobili), sia quanto è maturato in preparazione e nel corso del XVII Congresso (le trasformazioni in atto nel sistema. territoriale), sia infine le questioni delle quali non potremo comunquenon occuparci nei prossimi anni (il bilancio sull'attuazione della legge 431/1985, le questioni delle grandi città e dei grandi interventi, il rapporto tra pubblico e privato nel governo delle trasformazioni).

«Infine, lavorare su questo tema, e impegnare tutto il corpo dell'Istituto a lavorarvi, avrebbe anche consentito di superare un limite della nostra attività (...). Il limite, cioè, consistente nel fatto che l'impegno ad affrontare e risolvere i problemi materiali e strutturali dell'Inu, e a condurli a soluzione in modo unitario, ha impedito di procedere con sufficiente impegno nella elaborazione, e quindi di dispiegare anche quel confronto tra posizioni diverse, quel procedimento dialettico per tentare di giungere a una sintesi, che è essenziale per un istituto di cultura».

Scusate questa lunga autocitazione. Ma essa non solo esprime, mi sembra con sufficiente chiarezza, quelle che sono stati fin dall'inizio le intenzioni, i moventi che ci hanno spinti a lavorare in questi anni, gli obiettivi che ci eravamo proposti di raggiungere, ma ci consente anche di valutare se quelle intenzioni erano giuste, e soprattutto di comprendere criticamente che cosa degli obiettivi abbiamo raggiunto e che cosa non abbiamo potuto raggiungere. Prima di toccare questi punti, prima di proporre al dibattito una risposta alle domande in essi implicite, vorrei brevemente illustrare il lavoro che abbiamo compiuto da allora a oggi.

Perché un Congresso a tesi

Il primo punto che vorrei sottolineare è questo: il nostro è un congresso a tesi. Perché questa scelta? Le sue ragioni sono già adombrate nel documento che ho prima citato, là dove si parla di "confronto tra posizioni diverse", di "procedimento dialettico". E già nel primo documento in preparazione del Congresso, approvato dal Cdn nel marzo 1987, si parlava di "posizioni differenti" che sarebbero emerse e della necessità che le convergenze e divergenze che certamente si manifestavano tra gli urbanisti italiani venis

sero messe in evidenza per dar luogo a un lavoro fruttuoso, prima, durante e dopo il Congresso.

Piú chiari ancora eravamo nel secondo documento di preparazione del Congresso, approvato dal Cdu nel novembre 1989.

In quel documento ponevamo in primo luogo i nostri obiettivi: «riaffermare la necessità della pianificazione, riflettere sul modo in cui oggi bisogna pianificare, e far emergere con la massima chiarezza le differenti posizioni che nell'Inu sono presenti. Quest'ultimo obiettivo - sottolineavamo - è essenziale. In questa fase della vita dell'Istituto, nella nuova dimensione che esso ha raggiunto, l'unanimità non è un dato acquisito a priori, ma può essere il risultato di un percorso che parta, appunto, dalla definizione esplicita e chiara delle posizioni presenti».

«La formula del congresso a tesi - scrivevamo ancora - è quella che meglio si presta a raggiungere gli obiettivi proposti. Essa infatti consente di affrontare un arco molto ampio di problemi enunciando e argomentando ciascuno di essi col massimo di chiarezza ed efficacia. Contemporaneamente, con la possibilità di misurarsi con tesi alternative, fornisce a tutte le posizioni presenti lo strumento per esprimersi con chiarezza, aiutando cosí anche la successiva costruzione di una sintesi. Infine, sollecita e agevola la partecipazione al Congresso e alla sua preparazione da parte di tutti i soci».

Questa nostra decisione nasceva da una valutazione della situazione dell'Inu. Il nostro Istituto, negli ultimi anni, è infatti molto cambiato. Da un organismo culturale molto coeso e compatto, dotato di una propria linea nella quale tutto il quadro attivo si riconosceva e che era facilmente riconoscibile dall'esterno, siamo diventati un insieme molto pluralista, dove convivono posizioni diverse, su determinati punti anche alternative. Queste posizioni diverse, però, non devono - questo è almeno il mio radicato convincimento - confondersi e stemperarsi in un confuso amalgama prima ancora d'essersi chiaramente e comprensibilmente espresse. In altri ter

mini, non dobbiamo cercare il compromesso a priori, la soluzione grigia e indeterminata che proprio per questo non incontra opposizioni e mette tutti apparentemente d'accordo. Dobbiamo invece fare lo sforzo perché le diverse posizioni presenti nell'Inu, a loro volta espressione delle diverse posizioni presenti nella società (o in quella parte della società che nell'Inu si riflette) si esprimano nella massima chiarezza, perché tra esse nasca un fruttuoso confronto.

Le questioni

Già nella prima discussione sul Congresso, e poi nella preparazione della 2a Rassegna urbanistica nazionale, avevamo individuato tre ordini di questioni capaci di strutturare un ragionamento complessivo sulla pianificazione oggi in Italia.

Il primo ordine di questioni riguardava la definizione dei requisiti che con la pianificazione si vogliono ottenere per l'assetto territoriale e urbano, cioè degli obiettivi di merito che la pianificazione dovrebbe porsi: in primo luogo l'obiettivo della qualità, nei suoi vari aspetti (funzionali, formali, culturali, sociali) e intesa sia come tutela delle qualità esistenti che come produzioni di qualità nuova.

Il secondo ordine di questioni che con le tesi ci eravamo proposti di affrontare riguardava l'efficacia del processo di pianificazione, da esaminare e definire nei suoi due versanti: la migliore rispondenza degli strumenti e dei procedimenti rispetto ai fini perseguiti, il piú razionale impiego delle risorse adoperate nel procedimento. Si trattava indubbiamente dell'argomento piú complesso, se volete piú "disciplinare", nel quale c'era da aspettarsi - piú ancora che difficoltà di elaborazione - l'affacciarsi di numerose e diverse posizioni, derivanti da differenti esperienze pratiche, sensibilità culturali, contaminazioni disciplinari, impostazioni metodologiche.

Il terzo ordine di questioni, infine, riguardava il rapporto tra pubblico e privato: un argomento che tocca una serie di versanti e di nodi tutti di grande importanza e delicatezza: da un lato, le questioni in qualche modo tradizionali ma sempre rinnovate nel modo di porsi (da quella del regime degli immobili a quella dell'urbanistica contrattata), dall'altro lato quel complesso di questioni che ruota attorno al rapporto tra etica, politica e cultura: questioni che è decisivo affrontare in modo non manicheo, nell'intento di far chiarezza tra ruoli, compiti e funzioni, oggi sempre piú ambiguamente intrecciati in una confusione che mortifica sempre e solo gli interessi generali.

Le tesi

Il modo in cui abbiamo lavorato per giungere alla elaborazione di un documento che potesse essere posto come base di discussione è sinteticamente descritto nella presentazione del documento stesso. Nulla voglio aggiungere ad esso, se non per sottolineare il grande sforzo, non solo organizzativo ma anche di lavoro intellettuale, che l'elaborazione del documento ha richiesto all'Istituto.

Un lavoro che ci ha impegnati per un tempo piú lungo di quello che avremmo voluto e che perciò ci ha costretti a rinviare piú volte la data del Congresso. Un lavoro di cui credo si debbano ringraziare tutti quelli che vi hanno collaborato, i cui nomi sono riportati nella Presentazione: con qualche imprecisione però, perché sono posti sullo stesso piano, e con la stessa responsabilità, quanti (e sono i piú) hanno lavorato scrivendo e partecipando alle numerose riunioni svolte, e quanti sono stati solo interpellati per raccogliere un loro parere od ottenere una verifica e una messa a punto.

A tutti, comunque, va un ringraziamento senza riserve per l'impegno, per il tempo e per la pazienza che hanno voluto spendere. E naturalmente il ringraziamento piú forte a quanti hanno coordinato il lavoro nei vari settori, in primo luogo quindi a Gianluigi Nigro, che mi ha validamente affiancato, e in certe fasi sostituito, nel coordinamento generale, e poi a Guido Masè, a Gaetano Lisciandra, a Gianfranco Pagliettini, ad Alessandro Dal Piaz.

Io sono convinto che la produzione di queste tesi, delle tesi pubblicate come base di discussione per il Congresso, costituisca un passaggio importante nella vita dell'Istituto. È la prima volta, dopo molti anni, che l'Inu si fa carico della proposizione di una piattaforma complessiva sui punti piú problematici del "fare urbanistica". È la prima volta, dopo quasi vent'anni, che l'Inu propone una traccia che, almeno tendenzialmente, copre tutto l'arco dei problemi che ci occupano e preoccupano, e che interessano i nostri interlocutori. Un buon punto di partenza, dunque, per una discussione fruttuosa e serena, quale quella che avremo in questo fine settimana.

Tre punti di un'autocritica

Credo che sia giusto e corretto però, soprattutto per chi è ancora per due giorni presidente di questo Istituto e quindi ha la massima responsabilità anche per questo suo prodotto, esporre qualche valutazione autocritica.

La prima, la piú ovvia, è quella di una certa incompletezza delle tesi. Noi abbiamo voluto cogliere quelli che ci sono sembrati i nodi delle questioni. Una certa ricerca di essenzialità dei temi toccati era doverosa. Ma forse qualcosa di rilevante, magari di essenziale, ci è sfuggito. Non mi riferisco tanto alle questioni di piú spiccata attualità (ad esempio, una valutazione sulla legge sugli espropri e del regime delle aree, o sulle iniziative per la vendita degli immobili demaniali), che nel nostro documento sono assenti non per dimenticanza, ma perché il taglio era quello di un documento che potesse guardare oltre le contingenze, tracciare le linee di un percorso lungo. Mi riferisco a questioni piú di fondo, che in certe fasi della vita dell'Istituto erano centrali e ora sono scomparse. È stato giusto, ad esempio, sottacere del tutto la questione della casa? oppure quella della mobilità e dei trasporti? Il dibattito ci aiuterà a comprenderlo.

Il secondo rilievo autocritico che vorrei fare al nostro lavoro è quella della scarsa chiarezza. Non è per qualche vezzo o ambizione lettera

ria che pongo questa questione. Non è perché pensi che un istituto "di alta cultura" debba essere necessariamente un istituto di belle lettere. Pongo semplicemente la questione che noi non siamo ancora capaci di trovare le parole che ci aiutino a comunicare le nostre idee a chi non è dentro il nostro specialistico linguaggio.

Perché non sappiamo scrivere chiaro e comprensibile per una cerchia piú ampia di persone di quella che noi stessi costituiamo? Non credo che la causa sia in una difficoltà tecnica, in una nostra scarsa conoscenza dell'italiano. Non credo neppure che essa sia prevalentemente nella insufficiente chiarezza delle idee. Credo che la causa piú rilevante stia in quello che è per me il terzo motivo di autocritica.

Il terzo e ultimo rilievo che vorrei fare al nostro lavoro, e al suo prodotto, è che non abbiamo fatto uno sforzo sufficiente per far emergere le differenze che tra noi ci sono, e anzi abbiamo fatto ogni sforzo, anche con generosità, per trovare l'unanimità, o almeno il consenso piú ampio, sulle formulazioni volta per volta prospettate. Io credo - voglio dirlo con la massima franchezza - che questo sia stato un errore. Come ho già detto, sono convinto che l'unanimità si può raggiungere (ove essa oggi sia raggiungibile) solo sulla base di una preliminare esposizione - scritta, formalizzata, chiaramente e durevolmente espressa, affidata alla logica e alla ragione e non all'oratoria o all'allusione o alla battuta - delle posizioni differenti che tra noi vi sono. Non perché io sia innamorato delle differenze, anzi. Ma perché sono convinto che, se le differenze ci sono, è dalla chiara espressione dei loro contenuti che bisogna partire per compiere il percorso verso la sintesi, verso l'unità.

Le tesi alternative

È anche per questo, è anche e soprattutto per questa mia profonda convinzione - che peraltro non ho mai sottaciuto - che sono stato il primo a pronunciare, e poi a scrivere, delle tesi alternative. Qualcuno si è scandalizzato del fatto che il presidente, garante dell'unità dell'Istituto, abbia prodotto posizioni alternative rispetto a quelle della maggioranza. Ma quello che in questa fase io ho sentito mio compito cercar di garantire è stato invece proprio non solo il diritto, ma in primo luogo il dovere, da parte di tutti, e perciò innanzitutto da parte mia, di esprimere con chiarezza il proprio punto di vista, la propria posizione, la propria proposta.

Non voglio adesso cambiare cappello e, dimesso quello di presentatore del Congresso, indossare quello di partecipante, passando a illustrare le tesi da me proposte. Come tutti, mi sono sforzato di essere chiaro. Se ci sono riuscito, le tesi si illustrano da sé; se non ci sono riuscito, merito di esser punito con l'incomprensione.

E non voglio neppure entrare nel merito delle varie tesi alternative e degli altri contributi proposti alla discussione. Abbiamo affidato ad alcuni molto autorevoli e prestigiosi presidenti di sezione il compito di regolare i lavori relativi alle tesi e proporne la conclusione, e quindi è a loro che lascio l'onere di esprimere valutazioni e proposte. Non avranno molto lavoro da fare, perché mi sembra che le tesi alternative pervenute siano pochine: come se fosse circolata una voce per scoraggiarne la presentazione! Consentitemi solo pochissime osservazioni personali.

A me sembra indubbio che il materiale presentato (quello almeno che ho potuto leggere perché mi è pervenuto per tempo) sia di grande interesse e utilità. Ciò sia quando si esprime in forma direttamente ed unicamente di valutazione critica, sia quando è formulato nella veste di puntuali tesi argomentate. Sono per esempio largamente d'accordo con la formulazione di Radicioni circa la tesi 17 (che indubbiamente completa su piú punti la formulazione di cui sono responsabile), mentre non condivido la sua critica e le conseguenti proposte di emendamento, all'istituzione della città metropolitana. E sono d'accordo con le proposte di Beltrame per le tesi del primo gruppo (che mi sembrano, nella sua stesura, utilmente asciugate e rese piú chiare). E sono molto d'accordo con le puntualizzazioni e i commenti contenuti nella comunicazione di Franco Girardi, che troverà non marginali coincidenze tra le sue considerazioni sulla pianificazione con le posizioni che ho espresso nelle tesi alternative che io stesso ho presentato. Viceversa, devo dire con franchezza che non condivido gli atteggiamenti genericamente, e a volte ingiustamente, liquidatori del lavoro compiuto che ho letto in qualche contributo.

Come concludere, quando concludere?

Insomma, credo che il materiale su cui imbastire un buon Congresso, e anche per lavorare al di là di esso, ci sia e sia abbondante. Spetta a tutti noi saper cogliere quest'occasione nell'interesse comune. Riusciremo a farlo fino in fondo, riusciremo a tirare le somme e aggiungere a una prima conclusione formalizzata, a un'approvazione delle tesi, nel corso stesso di questo Congresso? So che vi sono proposte per non arrivare al voto, per lasciare ancora aperto il confronto e l'elaborazione. Su queste proposte deciderà il Congresso, e poi l'Assemblea.

Io comprendo le ragioni che spingono ad approfondire, a riesaminare, a valutare con maggior attenzione. Ma sento anche, personalmente e istituzionalmente, molte perplessità nei confronti di questa proposta. Non vorrei che l'Inu si configurasse come un istituto che discute molto, ma che non è mai in grado di esprimere una propria posizione.

Sono certo che di una espressione di ciò che pensa il piú antico organismo degli urbanisti italiani ci sia bisogno piú che mai, in questi mesi, su molti argomenti, tutti in qualche modo toccati nelle tesi proposte dal Cdn e negli altri documenti presentati al Congresso. Basta accennare, a titolo quasi esemplificativo, ad alcune delle questioni che sono sul tappeto. Questioni, come vedrete, che sono certo tra quelle nodali per definire, o ridefinire, il modo di essere urbanisti, di sviluppare la nostra specifica cultura e di fare il nostro mestiere, ma che sono anche questioni che riguardano il nostro rapporto con la società, con interlocutori esterni alla nostra disciplina.

La questione del regime degli immobili. Finalmente uno dei due rami del Parlamento ha approvato una proposta, sostanzialmente sulla linea (e per la tenacia) del sen. Cutrera. Nel commentarla su Urbanistica informazioni (n. 110) ne ho individuato i limiti di fondo nell'esser un provvedimento che riguarda solo i suoli e non tutti gli immobili, nell'essere costruita sull'ipotesi della pertinenza dell'edificabilità alla proprietà dei suoli, nella conseguente non raggiunta "indifferenza" dei proprietari alle destinazioni dei piani. In queste mie valutazioni mi sono riferito alla posizione tradizionale dell'Inu messa a punto, nella sua forma piú compiuta, nel 1983, grazie soprattutto all'impegno della commissione coordinata da Luigi Scano, e all'apporto dell'indimenticabile Guido Cervati. È la proposta che è sintetizzata nella tesi 17. Ora, è ancora su quella linea che va misurata, culturalmente e non in termini di opportunità politica, la legge oggi all'attenzione della Camera. È in relazione a quella linea che vanno indirizzate le pressioni per modificarla e, quando sarà il momento, per attuarla? E se non è quella, qual è?

La questione dell'urbanistica contrattata". In molte città, anche le piú insospettabili, il piano viene sostituito, o scavalcato, dalla contrattazione diretta con i proprietari delle utilizzazioni e delle stesse quantità di edificazione. Su questa forma perversa di gestione del territorio, in cui la pubblica amministrazione incorre quanto meno nel reato di simonia, e in cui la proprietà immobiliare acquista un peso ancor maggiore di quello che aveva negli anni Cinquanta, talché sembriamo tutti esser tornati ai tempi della guerra di Corea, si soffermano secondo me in modo adeguato le tesi del terzo gruppo. Ebbene, è giusto che su questo tema, d'importanza certamente generale e nazionale, che esprime una tendenza in atto da tempo in tutto il Paese, la voce dell'Inu si esprima solo là dove (come per esempio a Firenze) la nostra sezione è vigile e tenace nel denunciare e nel proporre? È giusto, è utile che l'Inu in quanto tale, in quanto istituto nazionale, non si esprima con forza e con chiarezza nella sua massima assise?

La questione dei "principi ", delle nuove regole della pianificazione. Va bene continuare a pianificare secondo criteri, procedure, meccanismi che sono ancora quelli derivati dalla legge del 1942, complicati piú che arricchiti dalle legislazioni regionali? Oppure è necessario spingere perché il Parlamento finalmente statuisca una nuova definizione, organica e coerente, di "principi" - secondo la dizione costituzionale - ai quali ispirare le legislazioni regionali, in base ai quali affrontare piú sistematicamente, ad esempio, le questioni poste dalla legge Galasso (come assicurare effettiva priorità all'interesse generale della tutela del patrimonio ambientale, naturale e storico), o quelle toccate di striscio dalla nuova legge sull'ordinamento locale (come trovare coerenza tra l'assetto del potere pubblico e gli obiettivi che attraverso la pianificazione si possono perseguire)? E se si, se verso una nuova definizione dei principi della pianificazione bisogna spingere, secondo quali criteri, modelli, indirizzi bisogna farlo?

Ho accennato ad alcune questioni tra le tante che a ciascuno di noi vengono alla mente, tra le tante sulle quali la porzione piú attenta dell'opinione pubblica aspetta da noi una risposta. Abbiamo tentato, con le tesi, e poi vorremmo tentare con il Congresso, di formulare una risposta che non sia episodica e parziale, ma che abbia una qualche organicità. Una proposta che sia frutto di un dibattito e un confronto aperti, nel quale magari si arrivi a misurarsi e anche a contarsi là dove c'è divergenza. Non so se ci arriveremo in questi giorni. So però che, se cosí non riusciremo a fare, dovremo allora impegnare i nuovi dirigenti dell'Istituto, che sabato mattina eleggeremo, a lavorare perché ciò avvenga nell'arco di tempo il piú stretto possibile.

Perché, al piú presto, l'Istituto nazionale di urbanistica, nella sua piú ampia e collegiale rappresentatività, faccia sentire una voce chiara, determinata, precisa sulle questioni

sulle quali noi, piú di altri, abbiamo l'autorità per denunciare e per proporre. E se abbiamo l'autorità, abbiamo allora il dovere di farlo. Grazie a tutti, e buon lavoro.

Digitazione con scanner OCR da Urbanistica informazioni, n. 111, maggio/giugno 1990

LIVELLI DI PIANIFICAZIONE E LIVELLI DI GOVERNO:

LE TENDENZE CHE DEVONO AFFERMARSI

PER LA COSTRUZIONE DI UN PROCESSO UNITARIO DI PIANIFICAZIONE

Premessa

Poche questioni - nel campo almeno del governo del territorio - appaiono oggi così confuse, e del resto così poco discusse, come quella del rapporto tra i diversi livelli di pianificazione. Ciò dipende, a mio parere, da numerose circostanze che in qualche modo determinano, o condizionano, il clima in cui la nostra riflessione si svolge. Ed è anche per questo che è opportuno soffermarvisi brevemente.

La prima circostanza sta indubbiamente nel fatto che è il principio stesso, la categoria, della pianificazione che è oggi in una fase di parziale eclisse. Gli anni '50 furono in qualche modo contrassegnati dal paziente sforzo di un piccolo gruppo di urbanisti, compresi e appoggiati da qualche amministrazione, di gettare le basi della pianificazione nel nostro Paese. Gli anni '60 furono l'epoca della proposizione di piattaforme complessive di riforma urbanistica, della centralità di questo tema nel dibattito politico e culturale nazionale, della conquista di importanti - seppure parziali - traguardi legislativi e amministrativi. Gli anni '70 saranno probabilmente ricordati come quelli nei quali nuovi nodi vennero al pettine, nuove e nuove e più avanzate conquiste – ricche di potenzialità e di limiti - vennero dialetticamente raggiunte. Ed è facle affermare che gli anni '80 - quasi una interruzione ciclo evolutivo pressoché ininterrotto - saranno invece ricordati così come noi oggi li viviamo: come anni, cioè, nei quali quelli che dovrebbero essere i protagonisti della pianificazione, a tutti i livelli, appaiono sfiduciati, frustrati, impotenti, sottoposti all'attacco pressoché quotidiano di chi alla pianificazione non crede, o la pianificazione rifiuta.

La seconda circostanza, che è in qualche modo il corollario e la conseguenza della prima, sta nel fatto che proprio in questi anni, proprio cioè quando le potenzialità manifestatesi nel periodo trascorso avrebbero dovuto essere sviluppate e i limiti legislativi e amministrativi superati, proprio cioè quando il processo di riforma avrebbe dovuto dispiegarsi e finalmente affrontare i nodi di fondo, l'involuzione e la regressione hanno costretto quanti, e non sono pochi, credono alla pianificazione e all'urbanistica, a concentrarsi nella difesa di alcuni capisaldi essenziali del fare urbanistica quando invece sarebbe stato necessario andare avanti e innovare. Abbiamo avuto così il riesplodere delle questioni degli indennizzi e dei vincoli, quando si doveva affermare un nuovo regime degli immobili; la tragedia dell'abusivismo edilizio e urbanistico, quando si doveva puntare alla generalizzazione della capacità di governo del territorio; la liquidazione del mercato degli affitti e dell'intervento pubblico nell'edilizia abitativa, quando il problema del controllo e della gestione del patrimonio edilizio esistente assumeva il carattere di problema e obiettivo centrale; infine, la costante e sistematica azione di svuotamento della pianificazione locale attraverso la generalizzazione dell'istituto della deroga, quando si doveva rilanciare la pianificazione e il governo del territorio uscendo finalmente dai limiti dei confini municipali.

Ma al di là di queste circostanze, in qualche modo provocate da tendenze e azioni e accadimenti esterni alla cultura urbanistica, mi sembra che ve ne sia una terza sulla quale è opportuno richiamare l'attenzione. Mi sembra, insomma, che uno dei fatti caratterizzanti la situazione attuale sia che non esiste più un metodo, un indirizzo, un criterio unitario per la pianificazione: non esiste nei piani di livello comunale (in quelli dunque in cui c'è la più larga messe di esperienze e conoscenze e attività), e non c'è dunque da stupirsi se non esiste, come rilevava Giorgio Trebbi nella sua relazione al Seminario di Trento del maggio scorso, per quelli degli altri livelli e, di conseguenza, per gli intrecci e le connessioni dei livelli di pianificazione.

L'obiettivo: un sistema unitario di pianificazione

La tesi che vorrei proporre è in sostanza la seguente. Nella pianificazione tradizionale il punto di partenza è stato costituito dai piani di livello comunale: i piani regolatori generali comunali, formati e redatti nei modi che ben conosciamo, e quindi caratterizzati dalla definizione rigida delle destinazioni d’uso per zona, dalla centralità del ruolo del Comune ma dalla complessità di un iter procedurale fortemente garantistico per tutti i poteri coinvolti, dall'attuazione affidata alle decisioni degli operatori-proprietari e dal meccanismo del rinvio sistematico ai piani attuativi. I piani di livello superiore vengono generalmente pensati e costruiti nell'ipotesi che essi siano anelli di una catena di atti pianificatori che ha al suo termine il P.R.G. comunale così come esso è nella sua accezione tradizionale. E quindi sono nella forma del P.R.G. a maglie più larghe (o a colori più tenui); oppure sono nella forma di prescrizioni di tipo normativo, più o meno territorializzate, che diventano operative nella loro traduzione comunale nei P.R.G.; oppure sono un unico P.R.G. esteso a un territorio ampio; oppure ancora si limitano alla forma di documenti, poco operativi, di strategia e d'indirizzo generale o settoriale.

La pianificazione a tutti i livelli ha insomma, ancor oggi, nel P.R.G. comunale il suo essenziale riferimento e criterio. Ma oggi, è proprio il P.R.G. comunale che è sottoposto a una sostanziale e profonda discussione e verifica. Oggi è il P.R.G. che è sottoposto a critica: per la sua rigidità; per il suo meccanismo d'attuazione; per la complessità del suo meccanismo di formazione; per la separatezza (anche dopo la legge Bucalossi) del momento del piano da quelli del programma e della gestione. Oggi, è in corso una vasta ricerca e sperimentazione, in quel grande “laboratorio diffuso” costituito dalle amministrazioni comunali, nella quale si cerca per diverse vie, con diversi approcci, seguendo diversi percorsi, di costruire un modo nuovo e più adeguato di pianificare: anzi, di esercitare il governo pubblico delle trasformazioni urbane e territoriali.

In questa situazione, a mio parere, sarebbe sbagliato riflettere e lavorare sui livelli di pianificazione pensando solamente di aggiungere piani a livelli superiori (comprensoriali, provinciali, regionali, interregionali, di bacino o d'area montana ecc.) a un quadro di pianificazione a livello comunale già definito e immutabile. E ancor più sbagliato sarebbe costruire i piani di livello superiore semplicemente come estensione dei criteri e indirizzi e tecniche dei piani comunali: significherebbe unicamente estendere i limiti già riconosciuti dei piani regolatori comunali. Anzi, accentuarli, perchè si finirebbe unicamente per aggiungere nuovi anelli alla catena degli atti pianificatori.

Il vero problema, e il vero obiettivo, è allora secondo me quello di ritrovare una unitarietà di metodi, criteri, indirizzi, per tutto il processo di pianificazione. È quello - per esprimermi in modo molto sintetico - di trovare un unico piano, una unica “forma piano”, da formare utilizzando i diversi livelli di governo.

I requisiti del piano

Lo sforzo che vi propongo, che propongo a noi tutti, è quello di uscire per un momento dai confini amministrativi e dalle competenze dei livelli di governo. E di uscire anche dalle forme canonizzate degli strumenti di pianificazione. Di riflettere invece, in primo luogo, a quali devono essere i requisiti che un piano deve possedere, quale che sia l'estensione di territorio che deve governare o l'ente che ha la responsabilità di governo. Proviamo ad elencare questi requisiti.

Il piano deve essere basato su una lettura attenta della risorsa territorio, in tutte le sue componenti (dalla foresta all'orto urbano, dal terreno franoso alla villa, dal centro storico al lotto intercluso, dal complesso monumentale alla costruzione degradante). E per ciascuna delle componenti della risorsa territorio la lettura deve consentire di individuare quali sono i gradi e i modi della trasformabilità: quali sono le porzioni del territorio, o le classi di unità dello spazio, che devono essere conservate, quali e come possono essere trasformate in modo più o meno radicale, quali regole deve seguire la loro trasformazione. E quali costi le diverse trasformazioni comportano.

Il piano deve essere basato su una lettura altrettanto attenta della domanda sociale, cioè delle esigenze, dei fabbisogni, delle necessità che richiedono di operare trasformazioni territoriali, che richiedono di modificare assetti fisici preesistenti per ospitare funzioni nuove, o per ospitare altrove funzioni oggi non insediate correttamente, o per rendere i siti in cui già sono insediate funzioni più idonei e adeguati alle funzioni ospitate. E quali sono le risorse disponibili, in relazione alle varie funzioni, impiegabili per operare le trasformazioni necessarie.

Il piano deve definire quali sono - all'interno della gamma delle trasformazioni teoricamente possibili per una corretta utilizzazione della risorsa territorio - le operazioni che è concretamente possibile operare in un determinato e prevedibile arco di tempo, in relazione alla domanda socialmente prioritaria e alle risorse impiegabili per le trasformazioni necessarie per soddisfarla.

Il piano, allora, deve contenere indicazioni valide per il lungo periodo (poiché le caratteristiche della risorsa territorio sono sostanzialmente invariabili nel tempo, se si prescinde dalle trasformazioni operate dal piano), ma deve anche, e precisamente e tassativamente, indicare quali sono le trasformazioni operabili - prescritte - nel breve periodo: nel periodo per il quale le previsioni sono certamente attendibili, la volontà politica è certamente costante, le risorse sono certamente disponibili.

Il piano, quindi, deve costituire un quadro di coerenza sia per il lungo periodo (a causa della relativa invariabilità temporale della risorsa territorio, e l'ampiezza dell'arco di tempo necessario ad eseguire le opere di trasformazione di più ingente consistenza), che per il breve periodo: per il periodo cioè nel quale in modo più certo esplica la propria efficacia.

Il piano, di conseguenza, deve essere contemporaneamente aggiornabile nella sua parte invariabile, o di lungo periodo, e programmabile nella attuazione delle trasformazioni di breve periodo: deve essere un quadro di coerenza dinamico, il quale abbia la capacità di adattarsi alle modificazioni da esso stesso impresse (e di seguire i mutamenti della domanda sociale e delle risorse disponibili) conservando costantemente la sua coerenza complessiva.

Il piano deve contenere al proprio interno gli strumenti della propria attuazione: i vincoli sulle risorse (e quindi sui bilanci) degli enti pubblici in vario modo coinvolti nella sua attuazione; gli incentivi e i disincentivi (finanziari, creditizi, fiscali, normativi, tecnici) capaci di indirizzare verso determinate trasformazioni anzichè verso altre l'impiego delle risorse e l'attività degli operatori privati, gli strumenti tecnici necessari per la sua gestione.

Il piano deve rendere il più breve possibile il tempo che separa il momento in cui si sceglie e si decide e quello nel quale la scelta diventa efficace; il processo decisionale, il percorso burocratico devono essere perciò resi completamente diversi da quelli attuali, concludersi in pochi mesi.

Il piano però, e contemporaneamente, deve essere formato e gestito in modo del tutto trasparente (offrendo in tal modo le garanzie oggi fornite solo formalmente dal complesso iter procedimentale), e deve esserlo da un ente che possieda i requisiti della autorevolezza, della rappresentatività e dall'efficacia.

Due corollari

Se fossimo d'accordo con la necessità di questi requisiti, credo che dovremmo poi convenire su due corollari che ne discendono.

Il primo: un piano siffatto è certamente molto diverso dai piani che conosciamo. Ma affermare che questi requisiti sono necessari, significa allora anche affermare che ciò di cui disponiamo oggi (nella cultura, nella legislazione, nella prassi ed esperienza) è solo un insieme di barlumi, di germi, di parziali anticipazioni del piano come deve essere. Significa perciò affermare che è necessario fare uno sforzo consistente per innovare il modo di pianificare: anzi, il modo stesso di concepire il piano.

Il secondo corollario: quei requisiti devono caratterizzare ogni piano, non un piano di un determinato livello. Anzi, devono caratterizzare il processo di pianificazione ad ogni livello, se conveniamo che più d'uno è il livello di governo coinvolto nel processo di pianificazione, nell'azione di governo del territorio.

Ma se questo è vero, allora forse è possibile riconoscere una validità e un senso alla tesi che ho dianzi accennato. Che, cioè, il problema di fondo non è oggi quello di consolidare le esperienze compiute negli ultimi 30 anni per ragionare con quali contenuti o procedure debba essere formato il piano provinciale o comprensoriale, il piano regionale, il quadro delle coerenze nazionali, e con quali definizioni o aggiustamenti di competenze questi differenti livelli di pianificazione debbano correlarsi tra loro e con il piano regolatore comunale. Ma che il problema da porre al centro della riflessione è quello di comprendere come deve svolgersi un'attività di pianificazione coerente e continua su tutto il territorio nazionale, che investa con una unica logica, e in un unico processo, tutti i livelli territoriali e di governo ritenuti necessari.

Le tendenze che devono affermarsi

Con una formulazione che può apparire paradossale, ma che non lo è, voglio affermare che il problema è di fare un piano, il piano, investendo l'insieme del territorio nazionale, nel corso di un unico processo di pianificazione / programmazione / gestione, il quale veda il coinvolgimento e la collaborazione procedimentale degli enti di governo competenti ai diversi livelli.

E se questo è il problema di fondo di fronte al quale ci troviamo, è allora con molta umiltà che dobbiamo porci nei confronti della pianificazione e dei suoi problemi, in questi anni. Con la consapevolezza che non abbiamo certezze se non su pochi punti cardinali; che dobbiamo avere perciò la tenacia e la spregiudicatezza che sono necessarie in una fase è, che deve essere, pienamente di sperimentazione e di ricerca.

Ma è anche con molta fermezza che dobbiamo porci per tentar di fare maturare i processi di pianificazione verso l'unitarietà che riteniamo necessarie. Con uno sforzo che non deve esercitarsi solo sul terreno della riflessione e della ricerca, ma anche sul terreno dell'azione politica, amministrativa, professionale. E allora, in questa direzione, possiamo forse individuare già alcune tendenze che devono affermarsi - nella definizione dei contenuti, delle competenze, delle procedure dei piani ai differenti livelli - perchè quel processo di costruzione della unità del piano possa svilupparsi fin d'ora. Nella consapevolezza che tendere verso l'unitarietà del processo di pianificazione è cosa che certo esige uno sforzo e un impegno nella direzione della “ingegneria istituzionale”, “pianistica”, della costruzione di un nuovo modello pianificazione e di connessione tra i livelli di piano e tra quelli di governo, ma esige anche - una volta individuata la direzione lungo la quale muoversi - l'impiego di determinazione, volontà e lucidità nell'individuare le forme di coordinamento, di unitarietà parziale, perseguibili fin dall'immediato.

Unitarietà delle analisi

Mi sembra che una prima tendenza che deve manifestarsi, un primo passo che bisogna compiere, è quello di ottenere il massimo coordinamento tra le analisi che i diversi livelli di governo eseguono, o promuovono, come base per la redazione dei piani. Le analisi che vengono effettuate dalle regioni, dalle provincie, dai comuni - sia sulla struttura fisica che su quella economico-sociale del territorio - non possono essere condotte più secondo criteri, parametri, indirizzi differenti, non comparabili, non integrabili. Quelle che vengono impostate ed eseguite alle scale minori devono poter essere sistematicamente integrate (oltre che verificate) da quelle impostate ed eseguite alle scale maggiori: le une e le altre devono essere maglie più larghe e più fitte d'una medesima rete di conoscenza.

È una rete di conoscenza che ha la sua base - il suo primo elemento - nel sistema cartografico, che è l'elemento primordiale e fondamentale di ogni processo di pianificazione. E se pensiamo al costo che un sistema cartografico comporta, non possiamo non considerare un gravissimo e ingiustificato danno il fatto che ciascun ente (ciascuna Regione, ciascuna Provincia, ciascun Comune) costruisce la propria cartografia separatamente l'uno dall'altro. È certamente benemerita l'attività del Centro interregionale di coordinamento e documentazione per le informazioni territoriali (forse l'unica struttura di coordinamento delle Regioni che funziona), ma è un'attività monca se e finché le Regioni si disinteressano della cartografia alle scale maggiori, se e finché anche le province e i comuni non sono coinvolti nella formazione di un unico e coerente sistema cartografico nazionale.

E la rete di conoscenze, in tutte le sue componenti di livello, nella sua componente a maglie larghe e in quelle a maglie via via più fitte, deve ovviamente essere aggiornata, con periodicità e sistematicità. Ebbene, è forse utopistico proporre che le date, le cadenze dell'aggiornamento siano le stesse per Regione, Provincia, Comune? che il complessivo sistema informativo (dalla cartografia ai censimenti, dalle analisi dirette e globali a quelle campionarie) sia unitario non solo nella sua concezione, nei suoi indirizzi e criteri, ma anche nella dinamica della sua trasformazione e nei modi della sua gestione?

Certo, perchè il sistema informativo territoriale raggiunga una sua unitarietà è necessario che un simile obiettivo venga perseguito da tutte le amministrazioni che hanno competenza primaria nel governo del territorio. Non possono essere le Regioni a imporlo a Provincie e Comuni, come oggi avviene là dove qualcosa di tenta di fare - e necessariamente in modo inefficace. Il ruolo delle Regioni è certamente decisivo, ma deve essere chiaro che le analisi sono la base del piano: una buona analisi contiene già in sè quasi l'orditura del piano. Non è quindi ininfluente il modo in cui l'analisi viene compiuta. E non può quindi il Comune delegare ad altri - sia pure espressivi di un “livello superiore” - il modo in cui fare l'elemento decisivo del piano.

Chiarimento delle competenze

Una seconda tendenza che deve affermarsi secondo me molto più ampiamente di quanto oggi avvenga è quella di chiarire in modo più univoco e più rigoroso quali sono gli elementi territoriali di competenza di ciascun livello di governo (e di piano). Da questo chiarimento dipende, da un lato, la possibilità di definire in modo convincente il contenuto dei piani ai differenti livelli, e dall'altro il potere che ciascuno dei livelli di governo esercita, e quindi le procedure. È un chiarimento essenziale, quindi, se vediamo il problema dei diversi livelli di piano e di governo non come un problema di regolazione diplomatica di sovranità diverse (non separate da confini, come quelle tradizionali, ma racchiuse l'una dentro l'altra) ma invece come concorso di diversi livelli di governo del territorio nella formazione e gestione d'un unico piano.

Io continuo a restar convinto che rientri pienamente nelle competenze di ciascun livello (nazionale, regionale, provinciale o comprensoriale, comunale) la determinazione prima (prioritaria) e ultima (decisionale) circa quegli elementi della struttura territoriale che hanno influenza diretta sulle trasformazioni che operano a quel livello. Così mi sembra indubbio, tanto per fare un esempio, che esiste una competenza di livello nazionale (anche se oggi nessuno sembra in grado di esercitarla) per quanto riguarda la grande rete delle infrastrutture che compongono il sistema nazionale, i conseguenti indirizzi di uso del territorio, così come per quanto riguarda le norme, e che concernono i diritti del cittadino italiano: e tra queste norme e indirizzi io porrei, con incisività, quelle che concernono la salvaguardia e la fruizione dei beni ambientali e culturali, che dovrebbero costituire materia non irrilevante della riforma costituzionale.

Ma la competenza di ciascun livello dovrebbe esprimersi con scelte che invadano il minimo possibile l'autonomia di scelta dei livelli territorialmente inferiori. Ed è possibile costruire una casistica dei diversi “margini di definizione” possibili. Esistono elementi per i quali è indispensabile individuare, nel piano di livello superiore, un'area definita (ad es., la posizione di un traforo o di un valico, o la delimitazione di un porto); altri per i quali è sufficiente un ambito di localizzazione o una direttrice (ad es., per la localizzazione di un aeroporto nel piano nazionale, di una università in un piano regionale, di un istituto scolastico superiore in un piano provinciale, della giacitura di una strada in qualsiasi piano); altri, infine, che implicano solo la definizione di una quantità o di una soglia quantitativa, perchè riguarda elementi della struttura territoriale influenti sull'assetto dei livelli superiori solo nella sommatoria delle decisioni che ne risultano (ad es., le quantità di strutture produttive, o di popolazione, o di posti barca da attribuire come soglia inferiore e/o superiore a ogni ambito comunale e intercomunale nel piano regionale).

Mi sembra indubbio che per quanto si tenti di contenere al massimo le competenze territoriali dei livelli superiori, esse comunque incideranno sempre sensibilmente sulle scelte dei livelli territorialmente più limitati. È inutile richiamare alla mente gli effetti devastanti che la politica delle ferrovie o quella delle autostrade ha provocato sull'assetto ai intere regioni, provincie e comuni. Si apre allora il grande problema delle procedure. Mi sembra che la tendenza che deve affermarsi è che vi sia un pieno concorso degli enti di livello inferiore nelle scelte dei livelli superiori e, invece, un mero controllo da parte degli enti di livello superiore sulle scelte di competenza dei livelli inferiori. Questa posizione ne comporta un'altra, che è bene rendere esplicita. A mio parere anche nella fase attuale - anche prima, cioè, che il sistema di pianificazione si sia evoluto fino a raggiungere quel carattere pienamente unitario che ho affermato necessario nella prima parte di questa relazione - è necessario che ciascuno dei livelli di governo che ha competenza sull'assetto del territorio definisca le proprie scelte mediante un piano. Cioè, mediante una serie di elaborati, riferiti a una base cartografica (cioè al territorio), che rappresentino il quadro di coerenza dell'insieme delle scelte formulate a quel livello. Credo che i cosiddetti piani o programmi di settore abbiano un senso, non siano distorcenti, non siano alla fine devastanti nei loro effetti, solo se costituiscono attuazione, o specificazione, di un piano - di un quadro di coerenze - unitario e complesso.

È nell'adozione e presentazione del piano che l'ente competente per livello esplica la sua potestà propositiva. È nella discussione del piano e nella formulazione di proposte alternative o correttive (ma sempre ponendosi all'interno dell'obiettivo della coerenza) che gli enti di livello territoriale inferiore esplicano la loro potestà di concorso. È nella sintesi delle proposte alternative e correttive presentate, e nell'approvazione del piano, che l'ente competente per livello esplica infine la sua potestà decisionale. Ed è solo la conformità e coerenza del piano di livello inferiore agli indirizzi, alle scelte e alle prescrizioni del piano di livello superiore la condizione sulla quale deve essere verificato in sede di controllo. Vorrei affermare - e non per provocazione - che una Regione che non ha formato il proprio piano urbanistico o territoriale non ha alcuna autorità morale, alcun diritto sostanziale, e comunque alcun criterio oggettivo sulla cui base valutare e correggere un piano comunale.

Politica di piano e politica di bilancio

La potestà decisionale degli enti di governo del territorio non dovrebbe però esplicarsi solo nella formazione del piano (del quadro delle coerenze territoriali). Dovrebbe manifestarsi anche, ed essenzialmente, su un altro e decisivo terreno: quello dell'attuazione del piano. Su questo terreno mi sembra debba affermarsi una tendenza che mi sembra ben lungi dal manifestarsi: la subordinazione, o se volete il raccordo obbligatorio, dalla politica di bilancio alla politica di piano.

Quest'affermazione merita di essere precisata. Io sono convinto che in ogni amministrazione che abbia competenza sul territorio la capacità di governo si esplica attraverso due ordini di coerenze: quella sulle scelte economiche (appunto il bilancio), e quella sulle scelte territoriali (appunto il piano). Finchè queste due dimensioni, questi due momenti, si muoveranno indipendentemente l'uno dall'altro, nelle trasformazioni territoriali la legge prevalente sarà sempre quella determinata dallo spontaneismo, individuale o aziendale, dal disordine, dall'abuso; e nella situazione economica delle amministrazioni pubbliche '(ma più generalmente della collettività) gli sprechi e le diseconomie dissiperanno risorse consistenti. Qualunque tentativo o tensione verso una austerità, verso un impiego accorto delle risorse, pretende una grande attenzione agli effetti territoriali. provocati o indotti dalle decisioni d'investimento. E, viceversa, le scelte territoriali, le decisioni di piano, restano monche e astratte se non si prolungano nelle politiche economiche, se non condizionano te decisioni di bilancio. Non mi riferisco, ovviamente, solo alle spese d'investimento, ma anche alle spese correnti: he senso ha decidere di pianificare e programmare il vincolo e poi l'acquisizione di aree per verde e scuole, se contemporaneamente non si impegna il bilancio per la formazione del personale che dovrà gestirle?

La salda connessione della politica di bilancio alla politica di piano deve evidentemente manifestarsi all'interno di ciascuno dei livelli di piano e di governo, per così dire “in orizzontale”. Ma essa è essenziale anche, e forse soprattutto, per le connessioni tra i diversi livelli. Se in un piano di livello comunale si decide, in accordo con le decisioni di pianificazione regionale, di localizzare e attuare una determinata infrastruttura, e in relazione a questa scelta si prevedono determinate trasformazioni nell'area coinvolta o connessa, oppure se in quel piano si prevede un intervento di adeguamento della capacità residenziale sulla base di un determinato programma di attribuzione di finanziamenti operato dalla Regione, occorre che poi il bilancio regionale sia vincolato ad eseguire effettivamente quegli investimenti previsti o programmati. È insomma necessario che operi una connessione tra bilancio e piano anche “in verticale”, anche tra i diversi livelli.

Il problema dell'efficacia

Una ulteriore tendenza e tensione che deve manifestarsi è quella che riguarda l'efficacia degli enti di governo che hanno competenza nella pianificazione territoriale e urbana. Raggiungere questa efficacia è obiettivo irrinunciabile. E raggiungerla in modo omogeneo (in tutti i livelli di governo, in tutte le porzioni di territorio) è condizione essenziale perchè la pianificazione non sia un eterogeneo insieme di atti pianificatori (dove più e dove meno credibili, dove maturi e dove del tutto assenti), ma un sistematico processo che investe l'insieme del territorio nazionale.

Affrontare questo tema, proporre questa tendenza, tentar di soddisfare questa condizione apre certo problemi complessi. Basta pensare a quello del modo di formazione, reclutamento, qualificazione, retribuzione del personale impiegato nelle attività di governo del territorio, e al gigantesco salto qualitativo che è necessario compiere - in primo luogo nella consapevolezza culturale del quadro sindacale e politico. Basta pensare al problema del modo ancora arcaico e “politico” nel quale sono ripartite e frammentate le competenze nelle amministrazioni pubbliche - dal Comune su su fino agli organi centrali, dello Stato.

Ritengo che questo problema, il problema (e l'obiettivo) dell'efficacia del processo di pianificazione sia così. rilevante che esso debba essere assunto quasi come una variabile indipendente rispetto ad altri problemi riguardanti la forma dei piani e i livelli di pianificazione; ciò soprattutto in una situazione, come quella italiana, nella quale le realtà territoriali sono così diversificate (penso alla distanza che separa le regioni dove esiste una consolidata cultura del piano e quelle nelle quali questa è assente, penso al grandissimo numero di comuni con una popolazione di poche migliaia, o addirittura di centinaia di abitanti).

In questo senso, mi sembra del tutto ragionevole che in determinate aree non vi sia un piano comunale, ma questo sia sostituito da un piano di livello intercomunale o comprensoriale o provinciale, il quale abbia la stessa efficacia del P.R.G. pur promanando (certo con le opportune interrelazioni tra i “classici” livelli di governo) da un livello di governo diverso: come del resto già avviene in alcune regioni.

In sostanza, se si concepisce la pianificazione come un insieme continuo che organizza il territorio nazionale come una unica e coerente rete, dove a maglie più larghe dove a maglie più fitte, il prezzo che si pagherebbe per il fatto che le aree pianificate “a maglie strette” non sempre e non dovunque coincidono con le circoscrizioni municipali, mi sembra meno rilevante del prezzo che si pagherebbe per l'inefficacia che si avrebbe in quelle aree dove la consistenza delle realtà comunali non consente di avere una sufficiente dotazione di “servizi del piano”, di raggiungere e superare la soglia al di sotto della quale la pianificazione è impossibile.

Considerazioni conclusive

Perchè i piani di differente livello non costituiscano una congerie di atti di scarsa o nulla efficacia complessiva, ma comincino a configurarsi come elementi di un unico, e coerente, e continuo, processo di pianificazione del territorio nazionale, è quindi necessario che, accanto e a sostegno della riflessione scientifica, si introducano - e via via si generalizzino - alcune decisive e sostanziali innovazioni rispetto al modo attuale di pianificare: innovazioni che concernono (questi sono i temi che mi sembrano più rilevanti) il coordinamento delle analisi, la definizione delle competenze per elementi della struttura territoriale, la conseguente trasformazione nel modo di formulare le procedure, la rigida connessione - a tutti i livelli - della politica di bilancio a quella di piano, l'efficacia degli enti di governo territoriali.

Credo però che si debba sottolineare come l'introduzione generalizzata di tali innovazioni comporti un consistente investimento di risorse.

In primo luogo, di risorse culturali. È giunto il tempo di investire capacità intellettuali. Non nella coltivazione di chiusi e separati orticelli specialistici, magari contrassegnati ciascuno dal titolo di una delle diecimila materie accademiche nelle quali si frammenta il potere universitario. Non nella contrapposizione di scuole l'una all'altra impermeabile e ciascuna esaltata nella contemplazione della porzioncella di verità che possiede. Ma nella ricerca dialettica dei modi in cui deve, e può, unitariamente configurarsi una nuova cultura del territorio.

Una volta, venti o trent'anni fa, la cultura del territorio era l'appannaggio e l'insegnamento e la predicazione di pochi maestri; oggi, può essere solo il paziente risultato di un lavoro di discussione e di confronto e di circolazione di idee e di verità parziali che nascono da mille laboratori, da mille esperienze, da mille realtà - disciplinari, ideali, territoriali - disseminate in tutto il paese. È giunto il momento, io credo, di tessere le fila di questo lavoro - certo faticoso, certo impervio - di ricomposizione dei frammenti di una possibile nuova cultura del territorio.

In secondo luogo, un investimento di risorse politiche. Il futuro, in una società complessa, in un'epoca caratterizzata dai limiti delle risorse naturali, può essere diverso dalla catastrofe unicamente se la primordiale risorsa - il territorio - è amministrata con lungimiranza e con l'attenzione, vorrei dire con l'avarizia, che è necessaria quando si amministra un bene di grande scarsità. Amministrare il territorio vuol dire pianificare. Preparare il futuro per la società di oggi vuol dire gestire il potere democratico, fare politica. La risorsa politica che sembra oggi più necessario investire è la capacità di lungimiranza, di prospettiva.

Lo spegnersi delle tensioni ideologiche ha condotto, negli ultimi anni, al trionfo degli opportunismi, dei corporativismi, degli accomodamenti di breve e mediocre respiro: in una parola, al trionfo della miopia politica. Uno scatto è necessario per far sì che la politica, pur laicizzandosi, ritrovi il respiro dei grandi momenti della nostra storia, il ruolo di costruzione - attraverso il presente - del futuro.

In terzo luogo, infine, è necessario un investimento di risorse economiche. Un assetto territoriale preordinato è fonte di risparmio di risorse. Ma raggiungerlo significa investire, spendere. In primo luogo, dotare di personale e di attrezzature gli uffici e gli enti cui spetta di governare il territorio, metterli nelle condizioni di adoperare i sistemi, le macchine, il personale che sono indispensabili per pianificare, programmare, gestire le trasformazioni territoriali. In secondo luogo, investire nel territorio, il quale è stato sede di interventi così devastanti che ha bisogno di consistenti risorse semplicemente per risarcirlo, per tamponare e far lentamente cicatrizzare le ferite che gli sono state inferte per la carenza di pianificazione e programmazione, per la conseguente proliferazione dell'abusivismo e delle illegittimità sostanziali, per l'abbandono delittuoso nel quale è stata lasciata la difesa del suolo.

Per finire, la questione del regime immobiliare L'impiego delle necessarie risorse culturali, politiche, economiche non è un'esigenza e una predicazione astratta. Ha una prima occasione sulla quale cimentarsi. È un'occasione basilare e fondamentale, perchè da essa dipende - in ultima istanza - l'efficacia di ogni possibile modo di esercitare il governo pubblico delle trasformazioni territoriali. Mi riferisco, com'è ovvio, alla questione del regime immobiliare.

L'aver lasciato per decenni irrisolta questa questione è colpa grave per quanti potevano agire e non hanno agito, come per quanti dovevano sollecitare e protestare e non l'hanno fatto, o l'hanno fatto troppo debolmente e sporadicamente. Finché quella questione non sarà risolta, finché permarrà l'incertezza sul modo in cui potestà pubblica e diritti patrimoniali privati trovano le regole dei loro reciproci comportamenti, finché insomma espropriazioni, indennità, vincoli, convenzioni saranno lasciate alla discrezionalità degli amministratori e all'oscillazione della giurisprudenza, l'attività di pianificazione e programmazione resterà qualcosa più vicino alla sfera dell'accademia che a quella del concreto intervento sul territorio.

Testo ottenuta dalla scansione, mediante un programma OCR e successiva revisione, dal testo raccolto negli atti del convegno. Gennaio 2008

L'editoriale de l'Unità del 17 gennaio 2008, di Antonio Padellaro

In un paese normale se la moglie del ministro della Giustizia viene messa agli arresti domiciliari sulla base dell’accusa (tutta da provare) di concussione, il ministro della Giustizia presenta le dimissioni in Parlamento. Clemente Mastella lo ha fatto con sensibilità istituzionale e gliene va dato atto. Qui però finisce la normalità italiana. Perché non è normale affatto che l’intervento, comprensibilmente accorato, del dimissionario venga accompagnato nell’aula di Montecitorio da applausi così appassionati e scroscianti come forse neppure Giovanni Paolo II ne ebbe il giorno della sua storica visita.

Non è normale che la seduta della Camera prosegua con una serie di attacchi frontali alla magistratura «politicizzata», in una sorta di assurda dichiarazione di guerra (o di correità) del potere legislativo contro quello giudiziario. Attacchi che non possono certo accrescere la già scossa fiducia dei cittadini nei confronti della «casta» politica. E non è normale soprattutto la lunga litania di solidarietà (non solo umana) che da quel momento in poi si alza dai banchi del governo e della maggioranza a favore del ministro. Unita alla richiesta pressante di recedere dall’insano proposito e di tornare a via Arenula. Comprendiamo tutti l’importanza che hanno per l’esecutivo i voti dell’Udeur, ma prima di solidarizzare «a prescindere» non sarebbe stato meglio informarsi bene sui reali contenuti dell’inchiesta? E vagliare attentamente le accuse con le quali, si apprenderà più tardi, la procura di Santa Maria Capua Vetere coinvolge lo stesso Mastella ipotizzando l’esistenza di una sorta di associazione per delinquere che avrebbe agito ai danni perfino del presidente della Regione Bassolino? Ci auguriamo sinceramente che Mastella e i suoi familiari dimostrino la loro estraneità ai fatti contestati. Ma la presunzione di innocenza deve valere per tutti. Per chi subisce le indagini e per chi le fa.

Una divaricazione crescente

Occorre evitare – scrive Michelangelo Savino – che “ si creino irreparabili fratture tra il dibattito disciplinare e la pratica di pianificazione condotta avanti dalle amministrazioni, rendendo la riflessione teorico-disciplinare sulle prospettive dell’innovazione della nostra disciplina, un esercizio retorico e slegato dalla realtà”. Attenzione sacrosanta. Chiunque riesca a stare con un piede nei dibattiti che si svolgono nell’accademia e con un altro nelle prassi delle decisioni nelle amministrazioni sperimenta una divaricazione crescente.

Da una parte, sul versante accademico, si tende sempre più a immergersi nelle rarefatte atmosfere delle teorie costruite sulla lettura di altre teorie che a loro volta nascono dalla digestione di altre teorie. Ciò non conduce più vicino alla verità del reale, ma spinge a sfuggirle dirigendosi verso territori sempre più irreali e fatui, dilapidando così un patrimonio di intelligenze di di risorse materiali spesso consistente. Ma dall’altro lato, sul versante delle pratiche, si è sempre più spinti ad abbandonare la riflessione critica su ciò che si è fatto e l’attenzione a ciò che altrove si sperimenta e si propone, per rifugiarsi nella quotidianità e nell’emergenza, nella stanca ripetizione del deja vu e deja fait. Ciò rende lo sguardo sempre più miope, sempre più inadatto a comprendere (e quindi a trasformare) quella realtà immanente alla quale pure ci si vorrebbe dedicare.

Questa divaricazione tra riflessione e prassi è oggi pericolosa come non mai. Essa infatti isterilisce risorse e disperde potenzialità proprio in una fase nella quale la massima utilizzazione delle risorse disponibili è conditio sine qua non per evitare il rischio d’una decadenza irreversibile della nostra civiltà, fino al limite della sua scomparsa. Come sfuggirle? In primo luogo, rendendosi conto che una simile divaricazione esiste, che essa allontana tra loro mondi l’uno all’altro indispensabili, che essa deve essere superata: pena, la sterilità della riflessione e l’inefficacia dell’azione. Mi sembra che il taglio che il curatore ha dato a questo volume indichi una chiara presa di coscienza del problema. Il lettore si renderà conto facilmente che i materiali raccolti consentono di compiere qualche passo rilevante nella direzione giusta. Può forse aiutare nella stessa direzione tentar di delineare qualche punto fermo, sul quale chi è più impegnato nella riflessione e chi è più ripiegato sulla prassi potrebbero verificare convergenze potenzialmente utili. Nel mio ragionamento mi riferirò soprattutto alla situazione del Mezzogiorno, ma credo che esso possa valere anche per il resto del paese.

Ambiente e sviluppo

Il ruolo che l’ambiente fisico ha avuto nel condizionare lo sviluppo dell’economia, della società e delle istituzioni è stato analizzato con intelligenza, soprattutto (negli ultimi decenni) da Piero Bevilacqua e dai suoi allievi. Leggere alcune delle monografie del suo libro Tra natura e storia [1] aiuta a comprendere qualcosa che non sfugge a un’analisi anche empirica (ma non viziata dagli idola dell’industrialismo). Il destino economico, sociale e istituzionale del Mezzogiorno è legato alla capacità dei gruppi dirigenti di comprendere che, lì più ancora che altrove, l’ambiente (la sua ricchezza, la sua storicità, la sua bellezza espressa e quella esprimibile) sono, insieme all’intelligenza umana, l’unica base materiale dello sviluppo. E di comprenderlo non in termini meramente accademici, per poi agire in modo opposto a ciò che una comprensione finalizzata all’agire comporterebbe.

A me sembra indubbio che la situazione attuale e le sue prospettive rendano imperativa l’attenzione all’ambiente fisico come base del possibile sviluppo. La produzione manifatturiera generica è in evidente declino, non solo per l’imperizia e la rapacità degli attori determinanti. L’agricoltura generica (quella che produce beni fungibili) non ha alcun futuro, come diventerà palese in modo dirompente con il venir meno dei sussidi europei. A che cos’altro dunque può essere affidata una speranza di sviluppo nelle regioni del Mezzogiorno se non a un’intelligente applicazione della cultura e del lavoro dell’uomo ai dati della natura, nel rispetto e nella sapiente utilizzazione di ciò che l’innesto tra queste due risorse ha prodotto nel passato?

Molti segni in direzione di uno sviluppo simile già si vedono. Essi tralucono però negli interstizi delle politiche ufficiali (della destra come della sinistra), la quale nel suo complesso appare mossa da ispirazioni di segno opposto, obsolete, perdenti e distruttive. L’utilizzazione rapace di ciò che lavoro e natura hanno prodotto nei millenni trascorsi, la sostituzione dei paesaggi di consolidata bellezza con panorami dominati dal cemento e dall’asfalto, la utilizzazione idiota di terreni resi fertili da eventi geologici milionari per la localizzazione di gigantesche aree industriali (destinate a restar deserte di uomini e di attività) o addirittura per impianti di smaltimento dei rifiuti: questi sono gli eventi che ancor oggi si registrano.

Un siffatto modo di procedere non è solo in contrasto con ogni elementare responsabilità civile e culturale nei confronti del mondo attuale e delle generazioni future, ma è insano anche da un punto di vista esclusivamente economico. È infatti evidente a tutti che il turismo ha nel Mezzogiorno una enorme potenzialità di sviluppo proprio grazie alla possibilità di utilizzare il vastissimo patrimonio di natura, paesaggio, storia, arte, costumi, prodotti, intimamente legati al territorio e alla suo millenario processo di formazione. È utilizzando in modo durevole questo patrimonio immenso (ma quindi, in primo luogo, tutelandolo attraverso la conoscenza e la salvaguardia) che il Mezzogiorno può trovare una ragione di sviluppo alternativa rispetto alle produzioni manifatturiere ormai obsolete, o alle produzioni agricole generiche ormai indifendibili in territori come i nostri, oppure rispetto a quelle di un “turismo di quantità” dissipatore della sua stessa materia prima.

Pubblico e privato

L’ubriacatura del “privato e bello”, l’apoteosi del “meno Stato e più mercato”, stanno passando di moda. I risultati che si volevano ottenere si sono rivelati illusori. Il mercato ha confermato la sua insufficienza a svolgere anche solo le funzioni regolatrici del valore di scambio senza una forte presenza pubblica, figuriamoci a tener conto della sempre più estesa domanda sociale di accrescere i valori d’uso.

Tuttavia il danno che la fortuna di quegli slogan ha provocato sono consistenti, soprattutto là dove – come nel Mezzogiorno – la debolezza dello Stato era diventata cronica ed era stata surrogata da un individualismo distruttore e da un familismo spesso criminoso. La questione alla quale generazioni di meridionalisti si erano dedicati (la costruzione nel Mezzogiorno di strumenti di una statualità moderna) mi sembra quindi oggi più centrale che mai. Il rafforzamento delle strutture pubbliche è quindi, oggi, problema prioritario. Senza un potere politico dotato di strumenti efficaci diventa impossibile guidare le forze dell’economia verso orizzonti coerenti con gli interessi generali; diventa impossibile scegliere tra impieghi produttivi e strategici delle risorse disponibili e impegni parassitari e miopi; diventa impossibile scegliere a quali risorse attribuire priorità, per quali loro utilizzazioni, in vista di quali interessi.

In questo quadro due questioni mi sembrano particolarmente rilevanti, entrambe sottese agli argomenti trattati in questo volume: la questione della legalità, la questione della pianificazione.

Perché un’amministrazione pubblica sia efficace, e perciò capace di incidere sulla realtà, essa deve essere rispettata. Può esserlo in due modi: può imporsi col ricatto del terrore (ed è il modo praticato dalla criminalità organizzata: da noi, mafia, camorra, ndrangheta); oppure può guadagnare il consenso dei cittadini. Quest’ultima strada richiede però alcune condizioni che l’amministrazione deve assicurare al cittadino (ricordando che questo temine è sostanzialmente diverso da quello di suddito).

La prima condizione è che al cittadino sia chiara la ragione di ciascuna delle regole che l’amministrazione lo impegna a rispettare. La seconda è che le regole siano rispettate da tutti, ugualmente rigorose per chi può violarle e per chi deve rispettarle. Perciò mi sembra che combattere il burocratismo (imperante in molta parte dell’amministrazione pubblica) sia un impegno civile, e che pratiche come la co-pianificazione e l’intesa interistituzionale siano da praticare largamente. Perciò, soprattutto, mi sembra che il rispetto della legalità sia nel Mezzogiorno un impegno d’onore ancor più necessario che in altre regioni d’Italia e d’Europa.

Ragioni confluenti, sebbene distinte, inducono a ritenere che la pianificazione sia uno metodo (più ancora che un insieme di strumenti) essenziale soprattutto nel Mezzogiorno. Non solo perchè la certezza delle procedure e la trasparenza delle decisioni (caratteristiche esenziali della buona pianificazione) sono connotati rilevanti di un’azione amministrativa tesa al ripristino della legalità. Ma anche perchè è evidente che essa potrebbe svolgere un ruolo decisivo come strumento di uno sviluppo basato – come non può non essere nelle regioni meridionali - su un’attenta considerazione delle risorse dell’ambiente. Sempre che essa sia, beninteso, una “buona pianificazione”.

Per meritare tale attributo essa dovrebbe essere il luogo nel quale tutte le scelte degli enti pubblici suscettibili di indurre trasformazioni territoriali (da quelle dello “sviluppo” a quelle della “tutela”) trovino la loro sintesi. Tanto per fare un esempio, i contenuti dei “piani operativi regionali” (POR), i programmi e i progetti di infrastrutture d’interesse regionale, le politiche regionali per l’abitazione, il turismo, l’agricoltura, dovrebbero trovare la loro coerenza – e la coerenza con le regole per il corretto impiego delle risorse culturali, paesaggistiche, naturali e con i relativi vincoli – in un atto di pianificazione unitario, sottoposto al vaglio del confronto pubblico, impegnativo nei suoi esiti prima di dar luogo a decisioni operative. È così che succede nel Mezzogiorno? Non mi sembra.

Una “buona pianificazione”, perciò utile ad affrontare i problemi del Mezzogiorno in coerenza con le tesi ra sostenute, dovrebbe avere nella lettura attenta (e sistematicamente aggiornata) delle risorse territoriali la base conoscitiva d’ogni decisione. Da tale lettura dovrebbe discendere un sistema non di “vincoli”, ma di definizione delle opportunità e delle condizioni che l’esigenza di non dissipare o degradare il valore delle risorse territoriali, pongono a ogni ipotizzabile trasformazione. Quante e quali sono le banche di dati sistematicamente aggiornate disponibili nelle regioni, nelle province (e nei comuni) del Mezzogiorno? Quanti sono i sistemi informativi territoriali vivi (cioè sistematicamente aggiornati) che possano sorreggere le scelte di localizzazione sistematiche (della pianificazione) o episodiche (dell’emergenza)? Non mi sembra che ci sia da rallegrarsi del bilancio.

Regola e strategia

Anche nel Mezzogiorno ha preso piede l’impiego di “nuovi strumenti” mediante i quali determinare le trasformazioni territoriali. Non più strumenti di “governo”, ma di “governance”. Non più piani regolatori generali o piani territoriali di coordinamento, ma patti territoriali, programmi di recupero urbano, programmi di riqualificazione urbana, i programmi di riqualificazione urbana e sviluppo sostenibile del territorio e così enumerando. E negli ultimi tempi, i piani strategici.

In termini generali, questi strumenti hanno un aspetto positivo e uno negativo. Il primo sta nel fatto che essi tendono a superare limiti oggettivi degli strumenti tradizionali, e in tal senso offrono possibilità aggiuntive. L’aspetto negativo sta nel fatto che invece tendono a essere utilizzati come alternativa alla pianificazione tradizionale. Questo è un errore gravissimo. Tutti quegli strumenti (con una sola eccezione) premiano le esigenze, le opportunità, le disponibilità del breve periodo, e offrono spazi consistenti agli interessi privati, in particolare a quelli più forti. Sono quindi utilmente impiegabili a due sole condizioni: che vi sia un rigoroso sistema di regole certe e forti sul territorio, mediante le quali siano garantite le prospettive di una utilizzazione durevole delle risorse disponibili, e quindi un efficace sistema di pianificazione; che il potere pubblico sia autorevole, qualificato, decisamente orientato a favorire la prevalenza degli interessi generali e la tutela degli interessi “deboli”.

Non mi sembra che queste due condizioni siano diffusamente presenti nel Mezzogiorno. Se è così (e dove è così, e finché è così), sostituire governance a government, affannarsi nella formazione di strumenti urbanistici “anomali” invece di quelli ordinari, altro non significa che premiare, una volta ancora, gli interessi forti e le opportunità di breve periodo rispetto a ogni altro interesse e opportunità. Nel concreto, nelle regioni del Mezzogiorno questo quindi significa privilegiare, una volta ancora, le utilizzazioni edilizie dei suoli e la valorizzazione della rendita fondiaria alle utilizzazioni coerenti con l’esigenza di uno sviluppo durevole e con l’opportunità di un pieno impiego delle risorse territoriali. Significa premiare e promuovere il consolidamento delle attività economiche parassitarie anziché lo sviluppo di quelle innovative e produttive nei settori dell’agricoltura di qualità e di sito, dei servizi alle persone e alle imprese, del turismo di conoscenza e di fruizione evoluta del territorio, delle produzioni avanzate ad alta intensità di intelligenza e a bassa intensità di consumo di territorio e di energia.

Diverso è il ragionamento per quanto riguarda la pianificazione strategica. Per la verità con questo termine si indicano cose molto diverse tra loro, e anzi opposte. Da un lato (e così vorrebbe un impiego corretto del termine “strategia”) si allude alla definizione di una prospettiva di lungo periodo che, per avere qualche speranza di tradursi in prassi, deve necessariamente essere fondata su una larga condivisione. Ma dall’altra parte (e molto spesso nella pratica italiana) pianificazione strategica significa esattamente il contrario: significa invitare attorno al “tavolo” tutti gli attori disponibili e costruire con loro una sorta di elenco delle cose che si vorrebbero o potrebbero fare. Nulla di strategico, quindi, ma una mera raccolta tattica di opportunità di breve periodo. Nessun aiuto alla costruzione di una vera strategia, capace di dare prospettiva alla pianificazione ordinaria e alla sua attuazione, ma rinuncia a qualsiasi capacità di governo delle trasformazioni

Eppure, se correttamente adoperata la pianificazione strategica potrebbe dare un sostegno serio a un governo del territorio che volesse (appunto) essere strategico: impegnare cioè in una visione e in un progetto di lungo periodo l’insieme delle realtà sociali presenti sul territorio. Se così volesse essere, un piano strategico dovrebbe allora avere tra i suoi contenuti proprio la traduzione della strategia (del progetto di società) in un efficace sistema di regole, coerenti con quella strategia, trasparentemente definite, capaci di costituire le premesse e i binari di una conseguente successione di azioni volte alle concrete trasformazioni del territorio. Allora si potrebbe sottrarre la pianificazione ordinaria ai suoi limiti e adoperarla come sempre avrebbe dovuto essere: come lo strumento (uno degli strumenti) di una volontà politica determinata e lungimirante. E si potrebbe, insieme a quelli della pianificazione ordinaria, adoperare altri strumenti capaci di rendere operativa la strategia, nell’ambito delle regole definite: magari non più quelli “anomali” prodotti a go-go dalla fertile fantasia derogatoria degli anni 90, ma altri già presenti nella panoplia delle pratiche amministrative ordinarie e negli impegni dei bilanci pubblici e privati.

Una simile prospettiva è praticabile. Ma per concretarla occorrere, soprattutto nel Mezzogiorno, che si manifesti una nuova capacità dei cittadini di organizzare la propria partecipazione alla vita istituzionale. Bisogna che i cittadini comprendano che lo stato (la regione, i comuni) non sono né una maledizione esterna né un dio a cui rivolgersi in preghiera, ma il prodotto di una costruzione collettiva. Bisogna ricordarlo quando si vota; ma soprattutto nell’agire politico quotidiano, che troppo spesso oscilla tra la tolleranza per i comportamenti deviati dei politici, e dall’attesa di soluzioni salvifiche, a mere manifestazioni di protesta. Forse è solo alla capacità di agire “dal basso”, come cittadini e non più come sudditi, che è legata la possibilità della formazione di un ceto politico all’altezza dei problemi e delle potenzialità: poiché non è solo agli strumenti, ma anche alla mano che li adopera che occorre in primo luogo guardare.

Edoardo Salzano

4 settembre 2004

[1] Piero Bevilacqua, Tra natura e storia, Donzelli, Roma 1966

La Laguna di Venezia è un bene prezioso dell’umanità. Pochi si rendono conto che quella di Venezia è l’unica laguna che è rimasta tale, sfuggendo al destino comune a tutte le lagune: trasformarsi in un pantano e poi in un campo, oppure diventare una baia marina. Questo destino è stato evitato alla Laguna di Venezia grazie al saggio impiego, per molti secoli, di tutte le risorse disponibili (politiche, amministrative, culturali, tecniche, finanziarie). Con l’Ottocento le cose sono cambiate. La tecnica non ha più assecondato e guidato la natura, l’ha contrastata e negata. La prospettiva temporale non è stata il lungo periodo, il domani, il futuro, ma l’oggi, l’immediato, il contingente. L’interesse dominante non è stato quello della comunità, ma quello dell’individuo (e naturalmente del più forte e più furbo).

Le stesse regole del governo del territorio (i piani urbanistici) hanno avuto il loro centro e il loro motore nella crescita dell’urbanizzato ed edificato, nella trasformazione della natura in cemento e asfalto, nell’espansione delle città. Solo da pochissimi decenni la pianificazione si è finalmente fatta carico anche delle esigenze della “altra parte” del nostro mondo: quella nella quale il lavoro dell’uomo si compone con la natura rispettandone le leggi e i ritmi. Sono nati così, accanto ai piani tradizionali (il PRG, il PTC) dei piani specialistici: orientati ad affrontare non l’insieme dei temi e degli obiettivi del governo del territorio, ma un particolare aspetto: i piani per la difesa delle acque e del suolo, i piani per la tutela del paesaggio, i piani per le aree protette. Questi piani non regolano tutti gli aspetti della vita dell’uomo sulla terra: solo quelli (e tutti quelli) che hanno a che fare con la loro specifica missione. Dettano legge solo per un aspetto, ma per quell’aspetto la loro legge non è appellabile, prevale su qualsiasi altra.

La costituzione del Parco della Laguna nord si pone in questa logica. Rispetto ad altri strumenti della pianificazione specialistica esso ha anche un’altra valenza: non è solo un Piano, è anche una Istituzione. Spesso l’urbanistica è fallita perché si è ridotta a documenti di carta, non tradotti in una gestione del reale. L’Istituzione garantisce che, per la Laguna, questo non avverrà. Essa garantisce che la tutela della Laguna diventi un fatto dinamico: un disegno che si traduce in azioni. In questa logica la prospettiva possibile è che il Parco della Laguna nord sia destinata a perdere il suo riferimento geografico: che diventi un modo nuovo (ma simile a quello del passato più lontano e sapiente) di governare l’insieme della Laguna.

Pomigliano d’Arco, provincia di Napoli. Era un grosso borgo agricolo nella fertile pianura nutrita dalle ceneri del Vesuvio. Lo sviluppo industriale iniziò negli anni Trenta, proseguì negli anni Settanta con L’Alfa Sud e l’Alenia: l’Area di sviluppo industriale è oggi la più grande del Mezzogiorno. Il borgo agricolo è cresciuto, più gonfiato dalla “decompressione” di Napoli che arricchito dall’indotto delle grandi industrie: oggi è una città di quasi 50 mila abitanti. Una città, con tutti i problemi delle città-periferie metropolitane, private dall’antica identità e incerte nella ricerca di una nuova. Una città in un territorio devastato dalle “grandi opere” della gestione dorotea e regionale del dopo-terremoto: giganteschi viadotti stradali e ferroviari, raccordi monumentali che si perdono nel nulla, ruderi di antichi casali e brandelli di ricchi paesaggi agrari devastati dall’intrico delle infrastrutture.

Una nuova amministrazione è subentrata da qualche anno a quelle disciolte per infiltrazioni camorristiche. Sta tentando, con tutte le risorse disponibili, di migliorare la qualità della vita urbana, di costruire una identità che proietti la storia nel futuro: con l’urgenza di chi vuole sottoporsi presto al giudizio dell’elettorato. Da questa volontà sono nate le prime realizzazioni: un grande parco urbano, il restauro di antichi palazzi, la ricostruzione di una piazza centrale: traguardi significativi ma modesti, parziali. In attesa e in vista del nuovo piano regolatore il Sindaco (il diessino Michele Caiazzo) ha sollecitato la cultura dei professionisti della città (gli architetti, gli ingegneri, gli urbanisti) a proporre idee per definire l’assetto fisico e funzionale di un’area strategica.

Si tratta di un’area occupata da qualche brandello di tessuto edilizio, a volte abusivo, da qualche industria abbandonata, da uno stadio e alcuni edifici testimonianze di un discreto razionalismo degli anni Trenta. Un’area davvero strategica per la posizione, e per il ruolo che il bando del Concorso d’idee, promosso dal Comune, le assegna. É collocata tra la Via Roma, tratto urbano dell’antica via che, attraverso Baiano, collegava Napoli alle Puglie, e la Via dell’Impero, matrice mussoliniana della zona delle industrie. E’ collocata quindi tra la città e l’area industriale: una potenziale cerniera tra l’una e l’altra. L’uno dei suoi margini è percorso dal monumentale viadotto della ferrovia Cicumvesuviana: l’ingombro dell’immane struttura determina, sul piano di campagna, un volume vuoto alto sette metri e largo oltre una decina, lungo quanto l’intera area del concorso. L’altro margine è attraversato dalla linea dismessa della ferrovia, che fiancheggia l’intera città giungendo fino al nuovo parco urbano.

Ventotto gruppi di professionisti, da ogni parte d’Italia (ma naturalmente in prevalenza della Campania) hanno partecipato al concorso. Il primo premio non è stato assegnato dalla Giuria[1], che ha diviso il monte premi tra tre ex equo e tre menzioni. Ho partecipato all’esame delle proposte, alla loro valutazione, alla scelta finale. Non scrivo per illustrare e commentare le scelte, ma per esprimere una vivissima preoccupazione, sulla quale mi piacerebbe che si discutesse.

Solo un’occasione perduta?

Nessuna proposta (questo è il mio giudizio) ha colto le potenzialità del tema proposto, la contraddittoria ricchezza dell’area, il suo ruolo strategico, le aspettative dell’amministrazione.

Nessuna proposta ha affrontato il grande tema del rapporto tra la città e la zona industriale. Nessuna proposta ha utilizzato la riprogettazione dell’area come momento e punto di partenza per una riqualificazione della città, e nemmeno (il che sarebbe stato comunque riduttivo) dei suoi bordi inclusi nell’ambito di studio. Che l’area non fosse sospesa nel vuoto lo si è compreso solo nei pochissimi progetti che hanno almeno disegnato la rete stradale urbana principale o hanno proteso deboli filamenti di verde verso il parco urbano.

La grande maggioranza delle proposte si è limitata a proporre scampoli di disegno urbano per le aree vuote comprese nell’ambito di studio: a seconda delle propensioni, c’è chi le ha adornate di variegati parchi, e chi le ha riempite di massicce costruzioni. Quasi nessuno ha disegnato un nuovo assetto dell’area (da raggiungere magari con gradualità d’interventi): le preesistenze edilizie sono state o ignorate, oppure rigorosamente perimetrate e congelate nella loro attuale ghettizzata consistenza. Sembrava che l’incarico formulare proposte fosse stato avanzato non da un’amministrazione civica, ma da un promotore immobiliare, di stampo tradizionale (metri cubi a volontà) o aggiornato (praticelli verdi e laghetti artificiali).

Del tutto trascurato è stato il grande tema dell’accesso alla città dalla stazione della ferrovia circumvesuviana, che drena ogni giorno decine di migliaia di cittadini. E nessuno è stato sfiorato dall’interesse per il tema della utilizzazione del grande vuoto costituito dal volume del viadotto ferroviario: eppure l’accattivante e civile stazione, costruita proprio nellain un segmento della cavità sotto la ferrovia, costituiva un evidente esempio.

La partecipazione è stata larga. La maggior parte dei partecipanti giovani. Le idee parziali numerose e utili (la giuria non ha faticato a trovare i sei gruppi da segnalare). Come mai, allora, questo sostanziale fallimento? Come mai una risposta così insufficiente da parte della cultura e della professione? Ho una ipotesi di risposta a questa domanda.

L’arco e le pietre

Nelle università (nella maggioranza delle università) e nelle riviste (nella maggioranza delle riviste) non si insegna più l’urbanistica. La progettazione urbana si è ridotta ad architettura.

Ricordiamo la metafora dell’arco e delle pietre nascosta nella descrizione del ponte, con cui il Marco Polo di Italo Calvino risponde alla curiosità del Kublai Kan:

Marco Polo descrive un ponte, pietra per pietra.

- Ma qual è la pietra che sostiene il ponte? - chiede Kublai Kan.

- Il ponte non è sostenuto da questa o quella pietra, - risponde Marco, - ma dalla linea dell’arco che esse formano.

Kublai Kan rimane silenzioso, riflettendo. Poi soggiunge: - Perché mi parli delle pietre? È solo dell’arco che m’importa.

Polo risponde: - Senza pietre non c’è arco.

Ecco. Temo che si debba dire che la funzione ordinatrice dell’arco (l’urbanistica) è scomparsa. La città si è frammentata ed esplosa nella singolarità delle sue pietre, degli oggetti, le ”parti”; il ponte è diventato un cumulo di macerie, di “frammenti urbani”. La contrapposizione del “progetto” al “piano”, che ha caratterizzato gli anni Ottanta, e la sostituzione del primo al secondo, ha manifestato così i suoi frutti. Questi sono, è facile vederlo, la scomparsa dell’attenzione al contesto (al contesto fisico e funzionale, ma anche al contesto sociale e culturale); l’ignoranza delle relazioni tra le parti, e l’incapacità perfino di governare nel loro insieme oggetti di media complessità (quale è una parte di città).

Lungi dl ricordare, con Eugenio Montale, che “il tutto è più importante delle sue parti”, si è dissolto il tutto nelle sue parti, che così sono diventate inanimate e sterili. Da dove si può ripartire per far sì che gli architetti e gli ingegneri (quelli almeno che lo vogliano) ridiventino urbanisti, e cioè operatori capaci di contribuire ad affrontare i problemi della città, in questa difficile fase della sua esistenza?

Edoardo Salzano

[1] Composta dal Sindaco, da tre esperti (G.C. De Carlo, E. Salzano, M. Zambrini) e da tre rappresentanri degli o0rdini professionali (P. Pisciotta, M. Vinci e …).

La città.

Quando pensiamo la parola “città” ci vengono in mente cose molto diverse. A volte ci viene alla mente un insieme di edifici e di persone, variamente raggruppati attorno a spazi ed edifici pubblici, animato da flussi e arricchito da incontri, ben delimitato rispetto alla campagna, se non più da una cinta di rassicuranti mura, da una cerchia di ordinati sobborghi. A volte, invece, vediamo (con la mente, e anche con gli occhi) un ammasso disordinato di edifici di mille fogge e forme, spesso sgraziati e sempre male accostati, coacervo di attività confliggenti (dai bambini a passeggio alle automobili accatastate sui marciapiedi, da rumorose industrie a malati negli ospedali), una nube di esalazioni di diverso colore e spessore e veleno.

Se riflettiamo un attimo, ci rendiamo conto che la prima immagine è quella della città così come la storia l’ha consegnata alla civiltà contemporanea, la seconda è la città come la nostra civiltà l’ha resa. Tra le due immagini (e le due città) sono diverse le forme, i rumori, e anche i tempi e i rapporti. La città di ieri era il luogo degli incontri, quella di oggi è la città delle solitudini. La città di ieri era il luogo dell’integrazione tra ceti, abitudini, mestieri diversi, quella di oggi è il luogo delle segregazioni. La città di ieri viveva il tempo tranquillo del vicinato e del quartiere, quella di oggi vive il tempo frenetico dello spazio metropolitano e della motorizzazione individuale.

La città della storia non è recuperabile, se non dalla fantasia della memoria. Ma da un paio di secoli almeno gli uomini hanno cominciato a individuare i modi mediante i quali si potesse rendere la città contemporanea più amichevole, ordinata, vivibile, funzionale, imparando qualcosa dall’insegnamento della città della storia. In questo scritto cercherò di raccontare in che modo in Italia si è tentato, nell’ultimo mezzo secolo, di costruire degli attrezzi, giuridicamente fondati, per migliorare l’assetto delle città, e del territorio sul quale hanno via via esteso la loro rete di relazioni[1].

Perché nasce il Piano regolatore

Forse il primo piano regolatore, nella storia dell’urbanistica moderna, è nato nel 1811, in quella città delle Americhe che da New Amsterdam era diventata New York. Aveva raggiunto 60mila abitanti, ed era in continua espansione. La dinamica delle trasformazioni faceva sì che, nel giro di pochi anni, le aree lottizzate per la residenza si riempivano di fabbriche e fabbrichette. Le strade erano percorse promiscuamente dai pedoni residenti e dai carri che dalle fabbriche di tessuti si dirigevano verso le terre colonizzate all’Ovest. I valori immobiliari erano fortemente instabili: l’intrusione delle fabbriche nelle zone originariamente residenziali ne abbassava il valore, provocava disastri agli investitori.

Così non andava bene, per il vispo mercato della nascente American Civilisation. Senza un po’ di regole certe il mercato sarebbe impazzito, la vita economica e quella sociale sarebbero diventate insostenibili. E’ sulla base di queste esigenze, e di una vivissima pressione dal basso, che il governo cittadino decise di incaricare una commissione di redigere il Piano regolatore: quello che ancora oggi determina la forma della città. Il piano regolatore nasce insomma perché il mercato ne ha bisogno: negli USA, nel primo decennio del XIX secolo.. (Meno di mezzo secolo dopo si accorsero che la città non può essere fatta solo di edifici e strade, annullarono l’edificabilità di centocinquanta isolati e progettarono e costruirono il Central Park.)

L’economia liberista sapeva risolvere un sacco di problemi: sapeva produrre merci in grande abbondanza, sapeva promuovere lo sviluppo tecnologico in maniera mai prima sognata, sapeva dare lavoro a masse sterminate d’operai, e sapeva soddisfare (e sviluppare) le esigenze di consumo di masse altrettanto estese. Sapeva perciò ridurre le condizioni di miseria e carestia, rigettandole ai margini della società; sapeva risolvere le tensioni sociali, che incessantemente sviluppava, spostando verso i salari quote non rilevanti dei profitti e riducendo di quantità modeste le spinte espansive. Se la legge spietata della concorrenza gettava sul lastrico famiglie di produttori schiacciate dai prezzi decrescenti, altrettante famiglie erano premiate dall’arricchimento dello sviluppo.

Ma era un’economia basata su due principi. Il primo era la libertà individuale: più questa era priva di freni, più sapeva tirare, più si perseguiva, attraverso il massimo benessere individuale, il massimo benessere per la società. Il secondo era la riduzione d’ogni bene a merce, d’ogni valore a valore di scambio. Questi due principi costituivano anche due limiti pericolosissimi per quel sistema economico-sociale. Il secondo limite lo si scoprì molto più tardi: quando nacque la questione ambientale (e su questo torneremo più avanti). Il primo limite lo scoprì prestissimo: a New York, nel 1811.

Tra la fine dell’Ottocento e i primi decenni del Novecento la pianificazione urbanistica divenne una procedura normale per regolare le trasformazioni e, soprattutto, l’espansione delle grandi città (nelle società industrializzate come nelle terre colonizzate dal capitalismo europeo). Poco più tardi leggi specifiche generalizzarono il metodo, le tecniche e le procedure della pianificazione a tutte le realtà territoriali nelle quali si manifestavano, o si prevedevano, trasformazioni significative dell’assetto fisico o dell’organizzazione funzionale. L’Italia arrivò con un certo ritardo. Dopo un dibattito durato un decennio, nel 1942 venne approvata la legge urbanistica ancora oggi in vigore.

La legge urbanistica del 1942

Una buona legge urbanistica, quella che fu approvata, nel pieno della seconda guerra mondiale. A rileggerla oggi così come allora fu approvata essa appare singolarmente snella e chiara, ragionevolmente aperta all’efficacia; certamente datata in certe formulazioni ma interpretabile dall’azione amministrativa e da quella culturale in altre parti. E’ questa legge che costituisce ancora oggi il riferimento per tutta l’attività di pianificazione urbana e territoriale e di programmazione dell’intervento nell’edilizia. Le leggi intervenute successivamente hanno aggiunto nuovi elementi, spesso hanno complicato, a volte hanno contraddetto, ma non hanno sostanzialmente mutato l’impianto originario e, in particolare, il meccanismo di pianificazione allora previsto. Ecco gli elementi essenziali della “legge madre” dell’urbanistica italiana.

Il centro della legge è il Piano regolatore generale comunale (PRG). E’ esteso a tutto il territorio del comune (prima i piani riguardavano, in Italia, o “l’ampliamento”, cioè le zone d’espansione, o il “risanamento”, cioè la città esistente). Ogni comune ha la facoltà di formarlo ma il Ministero dei lavori pubblici stabilisce periodicamente quali comuni sono obbligati a farlo: il primo elenco comprende tutti i capoluoghi di provincia e i comuni con oltre 20 mila abitanti. I comuni non dotati di PRG sono comunque tenuti a disporre di un Regolamento edilizio, corredato da un Programma di fabbricazione, che costituisce lo strumento minimo di disciplina delle trasformazioni edilizie.

Il PRG ha un carattere “generale”: definisce le grandi linee dell’assetto fisico e funzionale del territorio (le reti infrastrutturali, l’articolazione del territorio in “zone” diversamente caratterizzate, gli spazi pubblici e le attrezzature collettive). La specificazione delle scelte del PRG è affidato al Piano particolareggiato d’esecuzione (PPE), il quale determina la composizione urbanistica delle parti di città cui si riferisce. Mentre il PRG ha validità a tempo indeterminato, il PPE ha validità definita per un tempo non superiore al decennio.

La legge del 1942 pone particolare attenzione all’attuazione delle scelte della pianificazione. Prevede in particolare la possibilità dei comuni di espropriare, ”entro le zone d’espansione dell’aggregato urbano” definite dal PRG. Una norma che avrebbe consentito di costituire rilevanti demani di aree e di governare davvero l’espansione delle città, ma che in pratica non fu adoperata.

Se il centro della legge è, come si è detto, il piano comunale, essa non trascura la necessità di affrontare anche problemi relativi ad ambiti più ampi del comune (“area vasta”). Nel prevedere il Piano territoriale di coordinamento e il Piano regolatore intercomunale il legislatore, e i suoi consiglieri, hanno certamente avuto presente l’esperienza dell’urbanizzazione programmata della Pianura pontina e la necessità di governare unitariamente le trasformazioni del territorio di più comuni limitrofi. Il primo, formato “allo scopo di orientare o coordinare l’attività urbanistica da svolgere in determinate parti del territorio nazionale”, può essere redatto dal Ministero dei lavori pubblici, il quale determina l’ambito al quale deve essere esteso. Il Piano regolatore intercomunale è previsto nelle situazioni in cui “per le caratteristiche di sviluppo degli aggregati edilizi di due o più comuni contermini si riconosca opportuno il coordinamento delle direttive riguardanti l’assetto urbanistico dei comuni stessi”.

Perché la legge urbanisticanon ha funzionato?

Se era una buona legge, come mai non si sono visti i suoi effetti? Come mai le città appaiono oggi devastate e spesso invivibili? Allora l’urbanistica, la pianificazione, non servono? Non è così. Il fatto è che, negli anni immediatamente successivi alla sua promulgazione gli eventi bellici non permisero di applicarla, e poi nell’immediato dopoguerra, essa fu volutamente messa in archivio. E’ proprio negli anni del dopoguerra che si gettano le basi di quella “filosofia” dell’intervento pubblico nel settore che prevarrà nella seconda metà del secolo: la filosofia della rincorsa dell’emergenza e del privilegio dei meccanismi “spontanei” del mercato.

I danni provocati dalla guerra sono enormi, sebbene meno gravi che in altri paesi europei. Ma in molti paesi europei la ricostruzione è stata utilizzata per impostare su basi nuove e razionali i problemi dello sviluppo urbano e territoriale. In Italia è stata utilizzata per far marcia indietro rispetto agli strumenti di cui già si disponeva. Con l’alibi di “superare rapidamente la fase contingente della ricostruzione dei centri abitati” attraverso “dispositivi agili e di emergenza”, fu accantonata la legge urbanistica e fu varata la legge sui piani di ricostruzione: uno strumento semplificato, rozzo, privo di basi analitiche, finalizzato a far presto. La logica dei PRG fu abbandonata, e sostituita con la grossolana individuazione delle aree da rendere edificabili, con grande larghezza e senza nessuna preliminare analisi.

Più sostanzialmente, la scelta che fu compiuta in Italia in quegli anni fu quella di assegnare un ruolo determinante per la ripresa economica a un’attività edilizia interamente abbandonata alle leggi del più sfrenato spontaneismo.

Negli anni del centrismo di De Gasperi ed Einaudi (nell’arco di tempo che va dalla rottura dell’alleanza antifascista, nel 1948, fino al primo governo di centro-sinistra, nel 1962) ciò che soprattutto doveva sembrare irresistibile era il ruolo insieme economico, sociale e ideologico che poteva essere svolto da un’attività edilizia finalizzata alla costruzione di alloggi in prevalenza assegnati in proprietà.

Ma proprio per quel complesso di “utilità” economiche, sociali e politiche cui era finalizzato, lo sviluppo dell’industria delle costruzioni era affidato a una particolare “formato” del settore. Un formato caratterizzato da una grande molteplicità di centri imprenditoriali, da un basso livello di attrezzatura e di qualificazione tecnica (di capitale sociale), da un intreccio - nell’ambito del medesimo soggetto, o della medesima famiglia - di rendita fondiaria, profitto capitalistico e salario: spesso era lo stesso fondo della famiglia contadina, “in transizione” verso l’industria, a costituire la prima risorsa, e gli attrezzi agricoli i primi strumenti di lavoro per avviare la formazione di una impresa edilizia.

Evidentemente, lo sviluppo di una siffatta edilizia, richiede che non si pianifichi. Infatti, dal dopoguerra fino agli anni Sessanta, la pianificazione viene sistematicamente trascurata o boicottata dagli organi più politicizzati del governo. Ma le grandi trasformazioni che erano avvenute nelle condizioni concrete dell’assetto del territorio e dell’economia cominciavano a provocare contraddizioni ed esigenze di cambiamento.

Le trasformazioni territorialinegli anni del “grande esodo”

All’indomani della guerra l’Italia ha una economia essenzialmente agricola (42,2% degli occupati, contro il 22% delle attività industriali). Nel 1961 la percentuale di occupati in agricoltura scende al 30%; quella per i settori industriali tocca il 28%; il settore delle costruzioni raddoppia i propri addetti. Nel 1971 il peso dell’agricoltura, in termini di occupati, è sceso a 18,8%, quello dell’industria è salito al 43,6%. Accanto a questa trasformazione, si registra: un vistosissimo processo di spostamento della popolazione dal Sud al Nord del paese, dalle montagne e colline verso le pianure e le coste, dalle campagne alle città. Fra il 1955 e il 1971, nove milioni di italiani sono coinvolti in migrazioni interregionali, e quasi altrettanti cambiano comune di residenza all’interno della stessa regione

Nel frattempo, lo sviluppo industriale del paese si consolida. I settori produttivi più avanzati raggiungono soddisfacenti livelli di concorrenzialità sul piano internazionale e si svincolano dalla subordinazione al meccanismo di accumulazione, assicurato dalla speculazione fondiaria. Viene alla luce, sia pure timidamente, la contraddizione fra il settore dell'edilizia speculativa e quelli industriali più avanzati. Questi ultimi avvertono l'esigenza di un più razionale uso del territorio che consenta di realizzare economie di scala a livelli più elevati. È per questo che, a partire dal 1960, si assiste - specialmente al Nord - alla fioritura di innumerevoli iniziative di pianificazione; ed è databile al 1960 l'apertura della battaglia per la riforma urbanistica. Una vasta campagna di iniziativa e proposta culturale e politica, promossa dagli urbanisti “militanti” nell’INU e sostenuta dalle forse politiche di sinistra, pose l’esigenza di rinnovare integralmente gli strumenti della pianificazione.

I tentativi di ottenere una “riforma urbanistica” durarono decenni. Ancora oggi, non sono stati coronati da successo: la legge del 1942 è rimasta la struttura portante dell’attuale legislazione. Oggi, retrospettivamente, qualcuno comincia a domandarsi se all’inizio degli anni Sessanta non si sia fatto un errore, predicando la necessità di una “riforma urbanistica” senza aver prima provato ad applicare la legge del 1942.. È il parere, ad esempio, di una economista molto attenta alle vicende dell’urbanistica, Ada Becchi, la quale si domanda: perché gli urbanisti non si siano “battuti, a partire dal dopoguerra, per l’attuazione della legge urbanistica che già c’era” , e perché “all’atto di avvio del centro sinistra, nel rinfocolarsi delle speranze nei confronti dell’assunzione di effettive volontà e capacità di introdurre riforme efficaci, non si concentrarono sulla costruzione degli strumenti attuativi ed eventualmente integrativi delle norme di quella stessa legge, invece di tentare di vararne una nuova” [2].

Domanda del tutto legittima. La risposta può forse essere cercata nella cultura politica prevalente in quegli anni tra gli urbanisti militanti, e in certo loro distacco dalla concretezza della situazione reale del paese. E forse anche in una carenza di analisi sulle relazioni tra il carattere devastante delle trasformazioni avvenute nel periodo della ricostruzione postbellica e le “carenze” della legge urbanistica del 1942.

Qualche strumento nuovo per intervenire sulla città

La domanda di modernità e razionalità che emergeva dalle stesse trasformazioni dell’assetto sociale ed economico dell’Italia (dai settori avanzati della produzione come dai ceti urbani i che conoscevano più benessere, più democrazia e più conoscenza) trovò altre strade per raggiungere una qualche soddisfazione: se la “riforma” si allontanava all’orizzonte, la legislazione urbanistica del 1942 si arricchiva di strumenti nuovi. Aiutava oggettivamente in questa direzione il verificarsi di effetti catastrofici del modo che si era adottato per affrontare il rapporto tra sviluppo e ambiente: un modo caratterizzato (per essere sintetici) dallo sfruttamento rapace, miope e progressivo di quella risorsa essenziale, scarsa e non riproducibile che è il territorio. Numerosi edifici crollavano a Napoli per effetto del sovraccarico edilizio su un suolo fragile e trascurato; ad Agrigento un intero quartiere franava a valle per lo stesso motivo, documentato da un’impareggiabile indagine ministeriale [3]. L’alluvione di Firenze e l’eccezionale alta marea nella laguna veneziana rivelavano le sciagure che conseguono dall’utilizzazione selvaggia, e dagli interventi meramente ingegneristici (e cementificatori) del territorio extraurbano: da quegli anni, le alluvioni e le loro conseguenze sui territori di fondo valle diventarono endemiche. Nelle città maggiori cominciava a manifestarsi la congestione del traffico, dovuta all’espansione irrazionale che era stata provocata alla produzione e al consumo di automobili.

La “riforma” si ridusse via via a uno sbiadito vessillo. Ma il tronco della legge urbanistica del 1942 si arricchì di nuovi strumenti, potenzialmente suscettibili di conferire razionalità e qualità funzionale all’assetto delle città. Nel 1967 la “legge ponte”, firmata da Giacomo Mancini (un grande ministro dei Lavori pubblici), oltre a stimolare i comuni a pianificare e a disciplinare lo lottizzazioni edilizie (che erano state lo strumento principale del dissesto del territorio) introdusse anche in Italia gli “standard urbanistici”. Si stabilì che in tutti i piani urbanistici, generali e attuativi, si doveva prevedere la presenza di adeguati spazi per le esigenze collettive: il verde e lo sport, le scuole, le attrezzature per la vita civile, la sanità, il commercio, il culto, i parchi urbani. I parcheggi. Almeno sul terreno quantitativo, i luoghi del consumo comune, che erano stati i fuochi ordinatori della forma e delle funzioni della città medioevale, assumevano di nuovo centralità.

Per effetto della legge ponte le città si dotarono di piani regolatori in modo diffuso. Nelle regioni del centro , soprattutto, del nord in modo più massiccio, ma anche altrove. La qualità era però ben differente da luogo a luogo. In alcuni comuni (soprattutto in Emilia Romagna, dove una “cultura della pianificazione” aveva preceduto, e in qualche misura stimolato e orientato la stessa legge ponte, ma anche in Lombardia, nel Veneto, in Piemonte) i piani erano basati su un accurato dimensionamento. Quest’ultimo consiste nel basare la quantità di aree urbanizzabili (e in generale le nuove superfici edilizie previste dai piani) su una ragionevole previsione della domanda dovuta alla crescita della popolazione e delle attività produttive, all’esigenza di migliorare la qualità delle abitazioni e così via. In altre aree del paese (e non solo nelle regioni meridionali) i fabbisogni di aree urbanizzabili era gonfiato a dismisura, oppure il dimensionamento veniva del tutto trascurato, oppure ancora ai calcoli esibiti nelle mendaci relazioni illustrative corrispondevano, nelle tavole del piano e nelle sue norme, quantità del tutto difformi (e sempre molto maggiori.

In realtà, lo strumento preteso a New York all’inizio del XIX secolo per razionalizzare l’espansione urbana, veniva impiegato per un altro dei suoi possibili effetti: valorizzare le aree attorno alle città. Come è abbastanza noto, il valore di un terreno che da agricolo diventa potenzialmente edificabile aumenta molte volte. E così aumenta il valore di un terreno nel quale, invece di un edificio di modeste dimensioni, se ne può costruire uno più grande, oppure adibibile a utilizzazioni più pregiate. Il paradosso è che questo aumento di valore è del tutto indipendente dal fatto che, su quel terreno edificabile, un nuovo edificio nasca davvero: è la virtualità edificatoria impressa dal piano con il colore o il retino che genera il valore.

Se in alcune parti d’Italia gli strumenti dell’urbanistica di quegli anni furono impiegati per rendere le città più efficienti e più belle (se il dimensionamento fu più rigoroso, le analisi sulla struttura del suolo più accurate, gli spazi per le utilità pubbliche e collettive dimensionati in modo più generoso e localizzati con maggiore attenzione), e se in altre parti invece ciò che soprattutto contava era la quantità delle aree per l’edificazione privata rese urbanizzabili ed edificabili, ciò fu causato dal peso che, nelle differenti realtà, avevano gli interessi della speculazione fondiaria e dell’investimento immobiliare. Peso oggettivo, rispetto ai comparti moderni della vita economica, e peso nelle decisioni politiche degli amministratori. Ma questo ci conduce a ragionare della rendita fondiaria, che era appunto il tema politico sotteso al dibattito per la riforma urbanistica.

La questione delregime dei suoli

Di chi è la terra su cui sorge la città? A che fine, e da chi, deve essere utilizzata? Questa è la grande questione. Il suolo urbano era (alcuni secoli fa, in moltissime città europee) di proprietà comune: della città, o del Signore, o del Vescovo, che ne cedevano l’uso per costruirvi le case e le botteghe. Con l’avvento della borghesia la proprietà del suolo fu frammentata e privatizzata. Il suo ruolo principale non fu più quello di costituire la base e, in qualche modo, la materia prima per la costruzione della città, ma divenne sempre più quello di consentire l’arricchimento, con poca fatica, di quanti via via ne venivano in possesso [4].

Da allora, la città è come percorsa da due armate che hanno obiettivi diversi, strumenti diversi, poteri volta a volta diversi. L’una è quella costituita da quanti hanno interesse alla funzionalità della città, alla sua bellezza, alla sua vivibilità: sono quanti usano la città per abitare, per lavorare (siano essi operai o industriali, impiegati o padroni), per conoscere e divertirsi. L’altra armata è costituita da quanti usano la città per arricchirsi mediante il gioco dei valori delle aree fabbricabili. Si tratta di armate a confini variabili: l’industriale è anche proprietario di terreni e di edifici, l’operaio è anche proprietario di una casetta il cui valore aumenterebbe a dismisura se fosse possibile costruirvi un grattacielo. Se non tutti, la grande parte dei soggetti che si muovono sullo scenario della città sono spinti a militare verso l’una e l’altra delle armate a seconda del peso che assegnano alla loro funzione di utenti della città, o di suoi sfruttatori. E purtroppo, mentre l’interesse venale appare con chiarezza ed evidenza, quello alla vivibilità urbana (e a come questa sia ridotta o minacciata o addirittura annullata dal gioco della speculazione) appare più difficilmente, e meno immediatamente comprensibile.

Così, la legge ponte che ridusse l’edificabilità ed estese la pianificazione urbanistica, il decreto sugli standard che ampliò le aree da utilizzare per il verde e le attrezzature collettive (e che perciò riduceva le prospettive di arricchimento dei proprietari) furono certamente vittorie di chi si sentiva in primo luogo utente della città. Ma furono vissute come dure sconfitte dagli altri. La Corte costituzionale intervenne, nel 1968, oggettivamente a vantaggio di questi ultimi: decretò l’illegittimità costituzionale delle norme delle leggi urbanistiche che consentivano di espropriare, a un valore sostanzialmente agricolo, le aree ad alcuni proprietari (quelli interessati da previsioni di spazi pubblici, strade e così via), mentre consentiva ad altri di arricchirsi.

Da allora a oggi, si sono susseguite proposte di riforma mai approvate dal Parlamento, leggine che tentavano di prorogare o tamponare gli effetti della sentenza costituzionale, e reiterate denunce di quest’ultima. Ma l’ingiustizia rilevata dalla Corte costituzionale rimane, i cambiamenti nelle utilizzazioni del suolo decise dai piani regolatori determinano aumenti o diminuzioni dei valori fondiari, e la mano degli interessi immobiliari continua a premere sulla matita con cui gli urbanisti e gli amministratori disegnano il futuro della città.

Dall’articolo 18alla legge 167 del 1962

La legge urbanistica del 1942 prevedeva, come ho ricordato, uno strumento che avrebbe potuto contenere gli effetti dell’appropriazione privata dei suoli urbani, almeno nelle aree di nuova urbanizzazione, impedendo che l’incremento di valore, derivante dalle decisioni della collettività, si traducesse in un aumento dei costi degli alloggi e delle urbanizzazioni. Si tratta di quell’articolo (il 18) che consentiva ai comuni di espropriare le aree nelle quali il piano prevedesse cospicue trasformazioni (come quelle nelle quali all’utilizzazione agricola il piano prevede di sostituire quella edilizia). Solo due comuni, in Italia, tentarono di applicare quello strumento, ma i tentativi di allargarne l’incidenza furono frustrati dai ricorsi dei privati e dall’appoggio che ad essi diede la magistratura amministrativa.

Il tentativo di costituire demani comunali di aree edificabili fu ripreso nel 1962. Quasi come un sottoprodotto del dibattito sulla riforma urbanistica (che in quegli anni divampava più acceso) il ministro democristiano Sullo fece approvare al Parlamento una legge la quale, per “favorire l’acquisizione di aree da destinare all’edilizia economica e popolare”, consentiva ai comuni di espropriare aree in misura consistente (si poteva giungere al 70% dell’intero fabbisogno di nuove aree edificabili),. Le aree così acquisite dal Comune vengono urbanizzate e cedute agli utilizzatori (con priorità a quanti realizzano edilizia destinata ai ceti meno abbienti).

La legge fu usata anch’essa (come quasi tutti gli strumenti positivi dell’urbanistica) in modo molto differenziato, nello spazio e nel tempo. In alcune parti del paese si trascurò del tutto la possibilità di utilizzarla come strumento di una politica di crescita razionale della città; in alcune fasi della nostra vita politica si indebolì la portata della legge, e addirittura la su utilizzò a vantaggio della proprietà fondiaria. Ma nei comuni in cui si era consolidata una “cultura della pianificazione” l’impiego congiunto delle potenzialità di questa legge e delle nuove regole prescritte in materia di standard urbanistici consentirono di realizzare parti di città dove è più gradevole vivere, le abitazioni costano meno, gli spazi verdi e le attrezzature pubbliche sono più abbondanti, meglio distribuiti, più facilmente utilizzabili dalle cittadine e i cittadini.

La questione del traffico

Accanto a quella sul regime dei suoli, un’altra grande questione si affacciò negli anni Sessanta e non è stata risolta (ma, semmai, si è progressivamente aggravata): la questione del traffico. Mentre in altri paesi europei, alla costruzione di una rete autostradale e all’espansione del parco automobili si accompagnavano intelligenti ed efficaci politiche di ampliamento della rete del ferro (ferrovie regionali, linee metropolitane, tramvie in sede propria o promiscua), di utilizzazione delle vie d’acqua per il trasporto delle merci, di promozione del trasporto meccanico leggero (biciclette), in Italia tutti gli sforzi erano indirizzati alla costruzione della rete autostradale e alla promozione, con ogni mezzo, del trasporto individuale. Gli anni Sessanta sono stati gli anni dell’automobile: questa è diventata la regina del trasporto e, contemporaneamente, la distruttrice della città.

Nell’orizzonte urbano si è manifestato insomma quello che definisco "il paradosso del traffico". Nelle grandi e medie città, nelle ore di punta (cioè nei momenti in cui i cittadini hanno più bisogno di spostarsi) le strade diventano ingorghi di dimensioni maggiori o minori. I marciapiedi sono sottratti alla loro originaria destinazione, e il pedone è ostacolato dalle automobili disordinatamente in sosta. Le piazze, i luoghi nati per l’incontro e la sosta degli abitanti, sono diventate immensi parcheggi. E muoversi, spostarsi è diventato un tormento, un'angosciosa perdita di tempo, un'assurda dissipazione di risorse pubbliche e private, un ingiustificato spreco di spazio e di energia, una preoccupante fonte d'inquinamento. La crisi della mobilità non è solo l'aspetto più appariscente e drammatico della crisi della città; ne é anche l'aspetto più emblematico. La città è stata infatti storicamente il luogo degli incontri e delle relazioni, dei rapporti tra persone e gruppi diversi: sta degenerando, negli anni della "civiltà dell'automobile", nel luogo delle segregazioni, dell'isolamento, delle difficoltà di comunicazione.

Dietro a questo disagio, dietro al “paradosso del traffico”, ci sono certamente ragioni di politica generale (e di miopia nazionale). Ma è giusto sottolineare che ci sono anche colpe ed errori degli urbanisti. L’urbanistica del Novecento ha indotto infatti a progettare le città applicando una “zonizzazione funzionale” rigidamente e ottusamente applicata: distinguendo cioè nettamente la parti della città destinate pressoché integralmente alla residenza, quelle adibite all’industria, all’artigianato, alle attività direzionali. In tal modo non solo si è contraddetto il carattere complesso della città, si è dimenticato che la sua ricchezza e la sua vitalità sono determinate dalla vicinanza di funzioni, ruoli, attività, ceti sociali diversi. Ciò ha provocato e provoca ancora, nelle ore di punta, giganteschi esodi delle automobili dalla zone residenziali a quelle dell’industria e delle altre attività lavorative, spesso localizzate sui lati opposti del centro storico.

Altri strumenti nuoviil Ppa, l’equo canone, il recupero

Fino alla fine degli anni Sessanta l’urbanistica italiana era indirizzata al tentativo (a volte riuscito, altre meno) di governare l’espansione della città. Le grandi trasformazioni territoriali, l’incremento della popolazione, l’ancor più accentuato incremento delle aree urbanizzate derivante dalle iniziative di valorizzazione economica dei terreni avevano fatto sì che le città fossero in continua espansione: si calcola che in negli anni successivi al dopoguerra le superfici urbanizzate siano aumentate del 1000 per 100 (mille per cento): in pochi decenni si è radicalmente trasformata (coprendola di strade, palazzi, piazzali, capannoni, ville e villette ecc.) una quantità di terreno pari a dieci volte quella che si è urbanizzata in alcuni millenni. Sulla base di un’analisi della realtà e delle tendenze si proclamò in quegli anni che “l’età dell’espansione è terminata”. Il problema al quale volgere l’attenzione diveniva sempre di più quello del risanamento, della riqualificazione, del recupero e riuso, della gestione e manutenzione dell’enorme stock di edifici e urbanizzazioni realizzato nei decenni precedenti. In questo quadro, alcuni problemi assunsero rilievo sociale e provocarono il formarsi di alcuni nuovi strumenti.

In primo luogo, il problema della casa. Non era più, se non marginalmente, un problema quantitativo. Si trattava di razionalizzare l’uso dello stock edilizio esistente, di avviare politiche di recupero, di ridurre le paradossali differenze che si erano sedimentate nei livelli degli affitti (dove si andava dai fitti “bloccati” ai valori dell’anteguerra, fino ai fitti “liberi” il cui livello era in molti casi diventato insopportabile per i redditi delle famiglie medie). Si comprese poi, più generalmente, che la politica urbanistica non era sufficiente a governare le trasformazioni urbane se non era integrata da politiche attive, in grado di condizionare o promuovere, anche con strumenti finanziari, i comportamenti degli operatori privati, e di vincolare alle scelte urbanistiche la politica di bilancio dei comuni.

Vennero così introdotti alcuni utili strumenti. L’ equo canone, tendente a stabilire una sorta di “prezzo amministrato” delle abitazioni, tale da compensare l’investimento e il risparmio ma da non incidere eccessivamente sui redditi familiari. La programmazione dell’intervento pubblico nell’edilizia abitativa, nel cui ambito trovava finalmente posto il recupero degli edifici inutilizzati o degradati, che avrebbe dovuto assumere importanza crescente. La programmazione dell’attuazione dei piani regolatori mediante il programma pluriennale d’attuazione, che avrebbe dovuto consentire (e in molte zone d’Italia effettivamente consentì) di far convergere le risorse pubbliche e private nel processo di costruzione e trasformazione della città governandole nel tempo anziché solo nello spazio, e consentendo così che le strade e le fogne, le scuole e il verde, venissero programmati, progettati e realizzati in modo coordinato. Si stabiliva che gli oneri dell’urbanizzazione (e cioè le spese necessarie per realizzare effettivamente le attrezzature e i servizi previsti dalla normativa sugli standard urbanistici) venissero poste a carico dei realizzatori delle iniziative edilizie.

L’ambiente entranella pianificazione

E’ nel corso degli anni Settanta che è esploso, in Italia, l’interesse e la preoccupazione per l’ambiente. Preoccupazioni di carattere planetario e consapevolezza della limitatezza e irriproducibilità delle risorse territoriali si sono legate alle esigenze di maggiore qualità, di difesa di quelle (naturali e storiche) presenti nel nostro paese e nei suoi differenziati siti. Poiché la pianificazione urbanistica ha a che fare con il territorio, e questo è una delle componenti essenziali dell’ambiente, lo sviluppo dell’ambientalismo doveva incontrare l’urbanistica. In realtà, ambientalismo e urbanistica sono apparsi per un certo periodo due dimensioni diverse, a volta in opposizione tra loro. E d’altra parte bisogna riconoscere che l’urbanistica moderna si è foggiata, e ha formato i propri strumenti, in relazione alle esigenze di razionalizzazione in una fase di espansione. Ha avuto qualche difficoltà a riconvertire la propria “ideologia”, e i propri attrezzi, in una fase in cui l’esigenza dominante non era più quella della crescita delle grandezze fisiche, ma quella della tutela dell’ambiente e della riqualificazione delle urbanizzazioni consolidate.

L’ambientalismo, per conto suo, ha oscillato tra due tensioni estreme: da un lato, l’aspirazione a disegnare un sistema di valori radicalmente diverso da quelli precedenti, a partire dalla interpretazione del rapporto tra uomo e natura (uomo e creazione del mondo), e dalla lettura dei destini del sistema planetario; dall’altro lato, la difesa della singola realtà naturalistica, o ecologica, o culturale, in questo o in quell’altro luogo. Il movimento ambientalistico ha coniato lo slogan “pensare globalmente, agire localmente” per tentare una sintesi tra queste due visioni - la planetaria e la localistica - delle proprie tensioni. Gli è spesso sfuggito che la pianificazione si pone oggettivamente come il terreno più propizio per compiere tale sintesi.

Un primo passo per introdurre nella pianificazione urbanistica l’obiettivo della tutela dell’ambiente è avvenuto con la cosiddetta “Legge Galasso”, la 431 del 1985. Con questa legge si sono introdotti due rilevanti principi, gravidi di portata pratica. In primo luogo si è stabilito che erano meritevoli di tutela non solo singoli paesaggi eccezionali, ma l’insieme degli elementi caratterizzanti la “forma del paese”: la grande orditura del paesaggio Italiano, costituita dai monti e dalle coste, dai corsi d’acqua e dai boschi, dai vulcani e dai ghiacciai. In secondo luogo si è stabilito che sia questi elementi (rilevanti a livello dell’intero paese), ma anche quelli più minuti e circoscritti e locali (individuabili ai livelli regionale e comunale) dovevano essere tutelati attraverso la pianificazione ordinaria: inserendo, cioè, nei piani d’ogni livello, a partire da quelli regionali una “specifica considerazione dei valori paesistici e ambientali”.

Di più, il legislatore non poté o non volle dire. Del resto, dal 1970 erano state istituite le regioni a statuto ordinario, previste dalla Costituzione e cui questa affida le competenze legislative in materia di urbanistica, nell’ambito dei principi fissati dalla legislazione nazionale. Era alle regioni, quindi, che spettava il compito di arricchire, implementare e tradurre nel sistema della pianificazione i principi stabiliti dalla legge Galasso. Come al solito, alcune lo fecero, altre no. Tra quelle che lo fecero alcune si comportarono correttamente (e introdussero, nei loro piani e nella loro legislazione, elementi di effettiva difesa e valorizzazione delle qualità dell’ambiente) altre meno. Salvo poche lodevoli eccezioni, lo Stato non intervenne per sostituire le regioni inadempienti, come pure avrebbe potuto.

Ugualmente lo Stato non è intervenuto per stimolare l’attuazione di un’atra legge rilevante approvata in quegli anni, dopo alcuni decenni di lavoro di commissioni di studio: la legge per la difesa del suolo, approvata nel 1989. Con quella legge si è finalmente operata una sintesi tra due aspetti della questione ambientale, tra loro strettamente legati ma fino allora visti in modo settoriale: la difesa dei suoli dalle acque, e la difesa delle acque, risorsa indispensabile la cui qualità tende a deteriorarsi. I “piani di bacino” dovrebbero definire sia le condizioni che l’esigenza di tutelare la terra e l’acqua pongono alle trasformazioni urbanistiche (e quindi sono un input decisivo per la pianificazione ordinaria delle regioni, le province e i comuni), sia gli specifici interventi e opere che è necessario attuare per porre riparo alle situazioni di rischio e di degrado. La redazione dei piani di bacino procede però con lentezza esasperante.

La questione del“livello intermedio”

Fin dall’Ottocento, e per tutto il Novecento, la città ha cominciato ad espandersi sul territorio, coinvolgendolo nella propria rete di comunicazioni e relazioni ed esportandovi ciò che diveniva ingombrante. Le strade e le ferrovie, i sistemi di trasporto delle persone e delle merci avvicinavano sempre più paesi e città una volta separate da ore di percorso. Prima le fabbriche, poi gli ospedali e le carceri, i grandi centri commerciali e quelli di ricreazione e divertimento, le discariche e i depuratori, tutto ciò è venuto via via a occupare territorio. L’espansione delle città e dei paesi è avvenuta lungo le strade che li collegavano, e si è via via infittita: spesso si è trasformata in una continuità edilizia ha travalicato i confini comunali in quei luoghi in cui la città si è trasformata in metropoli. Oggi, ciascun cittadino soddisfa le proprie esigenze (dalla scuola alla salute, dal tempo libero al lavoro) in. ambiti spaziali che non coincidono più con il paese o il quartiere. Dal concetto di città siamo passati a quello di territorio urbanizzato.

Questa trasformazione oggettiva del modo in cui la società vive il territorio ha provocato il nascere di esigenze nuove, e della necessità di nuovi strumenti, per la pianificazione. Si è aperto così, a partire dalla fine degli anni Cinquanta, il dibattito sulla pianificazione di “area vasta”. Si trattava in primo luogo di istituire le regioni, ma anche di individuare ambiti territoriali più ampi di quelli comunali ai quali applicare la pianificazione: ambiti caratterizzati soprattutto dal fatto che al loro interno i cittadini, per le loro esigenze quotidiane di spostamento dalla casa al lavoro o ai servizi gravitassero sugli stessi poli. E si trattava anche di individuare la dimensione territoriale e la soglia di popolazione nell’ambito delle quali determinati servizi potessero essere convenientemente organizzati. Per esemplificare, non è possibile organizzare gli insediamenti, il servizio di trasporto pubblico e la gestione dei rifiuti a Milano o a Napoli senza governare un ambito molto più vasto di quello del comune capoluogo. Così come non è possibile localizzare adeguatamente una scuola media o un inceneritore in un territorio che comprende molti comuni piccolissimi senza un coordinamento delle politiche urbanistiche che vincoli tutti alle medesime scelte.

Numerosi furono i tentativi compiuti. Si arenarono tutti su di un conflitto: quello tra l’organismo sovracomunale di pianificazione e i singoli comuni che ne facevano parte. Si comprese che il primo non avrebbe avuto autorità sufficiente se i suoi rappresentanti non fossero stati eletti direttamente. Che fare, allora? Aggiungere un ulteriore livello elettivo a quelli già previsti dalla Costituzione? Si scelse un’altra strada. Con la legge 142 del 1990, che ha definito il nuovo ordinamento degli enti locali, si è attribuita la competenza della pianificazione subregionale (e sovracomunale) alle province, e si è stabilità inoltre che, nelle aree nelle quali i flussi pendolari siano più intensi, le connessioni tra i comuni più ricche, la continuità urbana più accentuata, le province assumessero particolari poteri di gestione urbana (sottraendoli ai comuni), costituendo, in luogo della Provincia, la Città metropolitana.

Le città metropolitane non sono state costituite. Il farlo avrebbe comportato lo spostamento di equilibri di potere che le forze politiche non si sono dimostrate disponibili a governare. Le province, invece, hanno avviato (dove più, dove meno) un’attività di pianificazione molto difforme da regione a regione (essa infatti deve essere disciplinata con leggi regionali). E’ troppo presto per stenderne un bilancio. Anche perché, proprio negli anni in cui si ridefiniva l’impalcatura del sistema della pianificazione, il concetto stesso di pianificazione della città e del territorio veniva messo in crisi.

Tangentopoli, l’urbanistica contrattata e la delegittimazione dell’urbanistica

Parallelamente al formarsi di nuovi strumenti positivamente utilizzabili, si è sviluppata (a partire dagli anni Settanta, ma con un’esplosione nel decennio successivo) una tendenza di segno esattamente opposto: una vera e propria controriforma urbanistica che culminò con Tangentopoli. La pianificazione urbanistica fu screditata. Trionfò l’abusivismo. Una visione premoderna più che liberista cominciò a indebolire il potere pubblico; al primato dell’interesse collettivo si venne sostituendo quello dell’interesse di gruppi e di individui. Alla visione complessiva e strategica della città (propria del piano regolatore) furono preferite le decisioni caso per caso, progetto per progetto, proprietario per proprietario. Alla trasparenza delle procedure previste dalla legislazione urbanistica si preferì l’accordo diretto, la contrattazione, il do ut des (humus fertile per la corruzione). Senza modificare il quadro legislativo vigente, vi si introdussero strumenti con esso contraddittori: gli accordi di programma, i progetti urbani integrati ecc., il cui scopo era quello di scavalcare le procedure normali.

Il conflitto tra interessi proprietari e interessi generali della cittadinanza (il conflitto centrale nel governo della città) fu affrontato in termini esattamente capovolti rispetto a quelli tradizionali. L’urbanistica non fu più considerata come un insieme di tecniche e procedure finalizzate a disegnare il miglior possibile assetto nell’interesse collettivo, a definire quindi le regole alle quali (appunto nell’interesse della collettività) gli interventi dei singoli operatori dovevano subordinarsi. Essa divenne il terreno di contrattazione dell’amministratore (e del politico) con gli interessi forti: quelli della rendita, più che quelli del profitto.

Nacque così quella che venne definita (non sempre con un’accentuazione critica) urbanistica contrattata. Essa in ultima analisi può essere definita come la sostituzione, a un sistema di regole valide nei confronti di tutti, definite dagli strumenti della pianificazione urbanistica, della contrattazione diretta delle operazioni di trasformazione urbana tra i soggetti che hanno il potere di decidere. Dove le regole urbanistiche si caratterizzano per la loro complessità, in gran parte dovuta al sistema di garanzie che esse costituiscono, e la contrattazione per la sua discrezionalità. Essa di fatto si manifesta (e si è manifestata e continua a manifestarsi numerosissime circostanze) ogni volta che l'iniziativa delle decisioni sull'assetto del territorio non viene presa per l'autonoma determinazione degli enti che istituzionalmente esprimono gli interessi della collettività, ma per la pressione diretta di chi detiene il possesso di consistenti beni immobiliari. Quando insomma comanda la proprietà, e non il Comune [5].

Il danno provocato dall’estendersi dell’urbanistica contrattata (e, più in generale, dalla ricerca di scorciatoie rispetto alle regole della pianificazione urbanistica) è enorme. Ma della sua portata potremo renderci conto solo quando i suoi effetti si saranno manifestati nella realtà: come si sa, i tempi che separano le decisioni sul territorio dal manifestarsi dei loro effetti sulle concrete condizioni di vita dei cittadini sono molto lunghi. Gli errori dei padri li pagano i figli e i nipoti.

Critiche alla pianificazione tradizionale

Prima ancora che i fautori di un’urbanistica contrattata con i poteri forti si adoperassero per esautorare la pianificazione, nell’ambito stesso della cultura urbanistica era avviato un processo di critica e di revisione degli strumenti dell’urbanistica. Le critiche alla pianificazione tradizionale (quella, cioè foggiata e praticata in Italia sul ceppo della legge del 1942) toccavano diversi profili della questione.

Sotto un primo profilo si criticava (e si critica) la pianificazione per la sua scarsa capacità di rappresentare, mobilitare, governare la società. La si trovava, a questo fine inefficiente e confusa, poco convincente e poco esplicita come rappresentazione degli interessi vincenti. Per le medesime ragioni la si trovava incapace di mobilitare gli interessi che vorrebbe promuovere, e assolutamente inefficiente al fine di governare la società, nel senso di tradursi effettivamente in una serie di azioni che conducano alla realizzazione dell'assetto desiderato e promesso.

Sotto un secondo profilo si chiedeva alla pianificazione efficienza e tempestività nel dare le risposte necessarie ai problemi che essa intenderebbe risolvere. La lunghezza dei tempi che intercorrono dal momento in cui l'esigenza viene posta a quello nel quale essa viene avviata a soluzione sono tali che fuoriescono da qualunque schema di ragionamento economico. Per di più, è altamente improbabile che le previsioni della pianificazione si realizzino effettivamente, oppure si realizzino nei modi e nei tempi promessi.

Sotto un terzo profilo si chiedeva alla pianificazione di essere uno strumento di tutela dell'ambiente naturale e storico. La circostanza che la pianificazione tradizionale abbia a volte promosso, spesso tollerato e consentito, devastazioni delle qualità ambientali ha generato una comprensibile sfiducia nella sua capacità di essere utile a una politica ambientalista. Del resto, la scarsa efficacia del piano lo rende uno strumento poco affidabile anche quando di per sé (nelle scelte delle sue "carte") risponde positivamente all'esigenza ambientalista.

Le critiche avevano certamente un loro fondamento. Non tutte, però, potevano postulare soluzioni all’interno della disciplina dell’urbanistica. Così, il crescente divario tra urbanistica e società (sotteso al primo dei profili critici cui mi sono riferito) non era che un aspetto della più generale crisi della politica. Politica e urbanistica sono due discipline strettamente legate: c’è chi arriva a dire, non senza ragione che “l’urbanistica è una parte della politica” [6], e c’è chi lucidamente definisce il piano urbanistico “una scelta politica tecnicamente assistita” [7]. E se la politica ha smesso di proporre progetti alternativi di società, prospettive concorrenti per il suo futuro, e si è ridotta al mero esercizio del potere, quale ruolo di rappresentanza della società può mai svolgere la pianificazione urbanistica?

Più vicini al dominio dell’urbanistica sono gli altri due profili critici. Di essi si è tenuto conto, negli ultimi lustri, proponendo e sperimentando innovazioni consistenti al modo di definire e adoperare gli strumenti della pianificazione. Due sono, a mio parere, le direzioni più innovative e promettenti.

Due innovazioni

La prima innovazione ha a che fare soprattutto con il rapporto tra il piano urbanistico e il tempo. Essa si propone di risolvere la questione della eccessiva rigidità degli strumenti urbanistici (che rende il sistema delle scelte pubbliche incapace di seguire con la necessaria adattabilità i cambiamenti delle esigenze sociali, delle disponibilità economiche, delle opportunità politiche), e dell’assoluto disordine provocato dal tentare di raggiungere un’adeguata flessibilità con l’impiego di strumenti episodici e casuali (le varianti, le deroghe e gli altri espedienti via via inventati nel corso degli anni di Tangentopoli). In termini molto sintetici si può dire che la soluzione è stata proposta (a partire dagli anni Ottanta), e introdotta in alcune legislazioni regionali, basandosi sul presupposto che la pianificazione è ormai un’attività costante e sistematica delle pubbliche amministrazioni. Non si tratta insomma di fare, una volta ogni dieci o vent’anni, un Piano, ma di governare le trasformazioni territoriali con una pianificazione caratterizzata da continuità e sistematicità.

In questa logica, è possibile distinguere due tipi di scelte: quelle che hanno un carattere permanente, o comunque devono essere considerate valide in relazione a periodi lunghi (per esempi, le scelte relative alla tutela degli elementi fragili del territorio, alla salvaguardia delle qualità naturali e storiche, alle grandi decisioni di carattere strategico), e scelte che, viceversa, devono essere assunte in relazione ad esigenze e opportunità che possono variare notevolmente nel tempo. Ed è possibile definire e modificare le previsioni di piano relative al secondo ordine di scelte con procedure molto più snelle di quelle attuali. La distinzione tra il “piano strategico” o “strutturale”, e il “piano operativo” o “piano del sindaco”, che si è diffusa nella pubblicistica recente e in alcune legislazioni regionali, è espressione appunto di questa innovazione.

Una seconda innovazione rilevante riguarda, in qualche modo, il rapporto tra la pianificazione e lo spazio fisico. Quest’ultimo è stato generalmente considerato, nella pianificazione tradizionale, come un supporto generico e sostanzialmente omogeneo per l’urbanizzazione. Al territorio non era riconosciuta (se non in alcune esperienze significative perché eccezionali) una personalità propria: non era considerato come un insieme di valori e di risorse, di opportunità differenziate e di dissimulati rischi, che occorreva valutare con attenzione prima di qualunque previsione di trasformazione.

L’emergere delle preoccupazioni e delle esigenze dell’ambientalismo e dell’ecologismo ha contribuito ad attirare l’attenzione degli urbanisti su questo versante. Un impulso notevole all’introduzione, all’interno stesso dei procedimenti della pianificazione, di una nuova attenzione all’ambiente naturale e storico è stato dato con la legge 431 del 1985 (la cosiddetta Legge Galasso). Questa ha sostanzialmente orientato la pianificazione regionale (e, attraverso essa, anche quella dei livelli sottordinati, il provinciale e il comunale) ad attribuire agli strumenti della pianificazione ordinaria “specifica considerazione dei valori paesistici e ambientali”. Da allora, dove più e dove meno, a volte in modo rigoroso altre volte in modo fittizio, badando più al contenuto dei piani o più alle loro denominazioni, si sono sperimentate soluzioni diverse, ma generalmente confluenti, per ispirare la pianificazione delle città e del territorio a un nuovo principio: le qualità naturali e storiche del territorio sono una ricchezza per questa e per le future generazioni; il territorio è sede di risorse limitate e non riproducibili, essenziali per la vita dell’umanità; trascurare questi caratteri del territorio provoca non solo sprechi e impoverimento, ma anche rischi gravi per l’economia e per la stessa vita degli uomini. Questa consapevolezza deve essere alla base di quelle scelte le quali, come la pianificazione, hanno l’obiettivo di governare le trasformazioni del territorio e renderle funzionali al sistema di obiettivi che la collettività si è data [8].

Sul modo in cui queste innovazioni stanno effettivamente cambiando il quadro degli strumenti utilizzati dall’urbanistica, sulle modificazioni che in tal modo possono manifestarsi nel quadro fisico e funzionale della vita dell’uomo e della società (la città e il territorio), occorrerebbe aprire un nuovo capitolo, la cui ampiezza non sarebbe conciliabile né con gli spazi né con i tempi assegnati a questo contributo.

Edoardo Salzano

[1] Per un racconto più ampio di ciò che è successo in Italia nell’ultimo mezzo secolo suggerisco la lettura del libro: Vezio De Lucia, Se questa è una città. Editori Riuniti, Roma 1992.

[2] Ada Becchi, La legge Sullo sui suoli, in: “Meridiana - La decisione politica in Italia” n. 29, 1998, p.52.

[3] Ministero dei lavori pubblici, Commissione d’indagine sulla situazione urbanistico-edilizia di Agrigento, Relazione al Ministra, on. Giacomo Mancini, Roma, 1966

[4] Una splendida descrizione del processo di privatizzazione del suolo urbano è costituita da: Hans Bernoulli, La città e il suolo urbano, Vallardi, Milano 1951

[5] Un’analisi anche urbanistica di Tangentopoli à contenuta nel libro: P. Della Seta, E. Salzano, L’Italia a sacco: Come e perché, Editori Riuniti, Roma 1995 .

[6] Leonardo Benevolo, , Le origini dell’urbanistica moderna, Bari, Laterza 199111

[7] Francesco Indovina, La città diffusa, in Aa.vv, “La città diffusa”, Daest, Venezia 1990.

[8] Ho trattato più ampiamente questo argomento, e altri contenuti in questo scritto, in: Edoardo Salzano, Fondamenti di Urbanistica, Giuseppe Laterza Editori, Bari-Roma 1998.

Da la Repubblica, 27 dicembre 2007

Il territorio cambia, e con esso cambia la vita degli uomini. Non tutti se ne rendono conto, ed è per questo che il suo governo (la pianificazione delle città e del territorio) è così trascurato. Quando poi impieghiamo ore nevrotiche nel traffico, o vediamo i paesaggi dell’infanzia scomparire, o non troviamo alloggio a prezzi ragionevoli là dove ci serve, o non troviamo vicino casa quello che nei paesi civili è la dotazione di ogni abitazione (il verde, la scuola, il negozio), allora di fatto lamentiamo, tardivamente, gli effetti di scelte compiute, nella distrazione di tutti, molti anni prima.

Benché nessuno se ne scandalizzi più che tanto, le decisioni attraverso le quali l’organizzazione e la forma del territorio (il suo “assetto”) vengono modificati non sono decisioni prese consapevolmente, da chi ha l’autorità morale per farle, nell’interesse degli utenti del territorio: sono (almeno nel nostro paese) il risultato di scelte conseguenti ad altri interessi. Interessi magari in se legittimi, ma orientati a obiettivi che non comprendono il maggiore benessere collettivo.

Così, quando si sono realizzate le ferrovie ci si è preoccupati di collegare il più velocemente ed economicamente possibile mercati tra loro connessi da ragioni commerciali, senza curarsi dei paesi tagliati in due (pensiamo a tante città italiane), delle spiagge allontanate dai suoi fruitori (pensiamo alla costa marchigiana e abruzzese), dei versanti dei monti tagliati e resi pericolanti e instabili. Quando si sono costruite le fabbriche ci si è preoccupati di avere il terreno a basso prezzo, la mano d’opera vicina, l’acqua a portata di mano: dell’inquinamento delle falde acquifere, degli effetti sul traffico nelle strade circostanti, dei rischi derivanti dalle specifiche produzioni industriali non ci si è preoccupati affatto.

E così, più recentemente, quando si sono aperti alle periferie delle città supermercati e ipermercati si è pensato alle quote di consumo che potevano essere accaparrate vendendo vasti assortimenti di merci a basso costo a un numero elevato di consumatori, non si pensato né alla congestione del traffico che ne derivava nella viabilità circostante né allo svuotamento dei centri antichi e dei quartieri urbani dalle attività ivi insediate. E’ stata, questa, una causa non piccola del degrado delle città, e in particolare delle parti più antiche. Ha incoraggiato la riduzione delle periferie in dormitori e dei quartieri antichi in luoghi fittiziamente animati solo dal turismo e dagli uffici.

Il commercio, lo scambio di beni e merci ha sempre avuto un ruolo particolare nella città. Alle origini, ne ha provocato la nascita e le fortune. La collocazione sul territorio dei nuclei originari delle nostre città è stata determinata, oltre e forse più ancora che dalle ragioni della difesa, da quelle dello scambio. Intrecciandosi con la vita civile e quella religiosa ha dato vita a una tipologia di luoghi che costituisce – insieme alla città – una delle invenzioni più rilevanti della creatività comune dell’umanità: le piazze, i luoghi dell’incontro, della socialità, dello scambio di beni, informazioni, esperienze, emozioni. Quando poi il commercio si è separato dalle altre funzioni urbane sono nate le periferie-dormitorio, la specializzazione funzionale delle diverse parti della città, la segregazione sociale – in una parole, una componente vistosa del disagio urbano.

Se questo è vero, se quindi la configurazione spaziale del commercio e la sua relazione con le altre funzioni urbane è essenziale per la città, e se questa è in una fase di veloce trasformazione, allora è evidente che il campo di ricerca di Fabrizio Bottini presentato in questo volume è importante non solo per gli studi urbanistici, ma per gli interessi degli abitanti delle città. Bottini indaga infatti sulle logiche interne che determinano l’attuale tendenza delle attività commerciali e delle loro connessioni con l’ambiente, sui modi in cui esse si esprimono e sulle mode che li alimentano, sugli effetti concreti che esse generano nei concreti territori della nostra vita.

Due sono gli spazi geografici privilegiati dall’analisi di Bottini: gli USA e quell’area pianeggiante, una volta irrorata dal Po e oggi da un rutilante sistema di comunicazioni, che l’attuale pubblicistica ha denominato Padania.

Evidente è la scelta del primo riferimento. Gli USA sono infatti l’ambito entro il quale è più facile osservare i risultati di uno sviluppo basato sulla netta prevalenza (sul dominio) delle ideologie liberiste e della concorrenza economica come motore esclusivo della macchina sociale. Una delle tendenze (delle ideologie) che attualmente si contendono il diritto di governare nel nostro paese: forse la più forte, certo la meno contrastata. Del resto, il pragmatismo americano è stato anche capace di comprendere per primo i limiti del mercato e di applicare alcuni empirici strumenti per non farli divenire catastrofici: non dimentichiamo che fu nell’America del nord (a New York, nel 1811) che si produsse il primo piano regolatore per disciplinare una città resa inutilizzabile dallo spontaneismo delle decisioni sul territorio, e che fu negli USA (col roosveltiano New Deal) che si applicò in grandi dimensioni la pianificazione territoriale per sanare gli effetti sulla società americana della crisi del capitalismo.

Studiare gli Stati uniti, comprendere e documentare come lì vanno le cose, le tendenze che si manifestano, i benefici e i danni che provocano, i soggetti tra cui si distribuiscono gli uni e gli altri, i modi in cui si cerca di governare e contenere gli effetti negativi è quindi molto utile non solo per acquisire consapevolezza di ciò che accade oltreoceano, ma per saper leggere e correggere in anticipo (prevenire) ciò che sta già avvenendo qui, da noi.

Qui da noi, e soprattutto nelle pianure del Nord evoluto e regressivo. Quel Nord padano lacerato tra l’antica propensione europea prima che europeista, e il più arcaico idiotismo delle valli chiuse e degli orizzonti ristretti, tra le consolidate tradizioni di saggezza amministrativa e di solidarismo sociale e le spinte individualistiche del guadagno rapido e certo. Quel Nord nel quale si sono sperimentati i più evoluti meccanismi di pianificazione e le più regressive pratiche di deregulation: per esemplificare, da Giovanni Astengo a Giovanni Verga. Qui, nelle sue terre che ancora gli suscitano commozioni, Bottini descrive e analizza, con il rigore dello scienziato, la passione dell’abitante, la penna del giornalista (e con un’ironia costante, che è insieme saggio distacco dalle cose e mitigazione di quanto in esse c’è di sgradevole e perverso) ciò che sta avvenendo, a prefigurazione di quanto potrebbe consolidarsi, ingigantirsi e propagarsi dappertutto.

Nel libro troverete dunque un’analisi appassionata di ciò che sta avvenendo in Italia, alla luce di ciò che è avvenuto negli Stati uniti: a partire dalla pompa di benzina (in cui Bottini vede il primissimo germe di quella connessione extraurbana, e intimamente antiurbana, tra commercio e autostrada) e dello shopping mall, passando per il factory outlet village, per giungere alla forma attuale del big box, la “grande scatola”, che in qualche modo sembra riassumere e concludere un percorso storico di nuova barbarie.

Intendiamoci: gli accenti perentori e indignati verso questa forma di distruzione della città sono miei, non dell'autore del libro. Bottini riesce infatti sempre ad avere un atteggiamento di comprensione nei confronti delle novità che si affacciano e delle esigenze cui rispondono. Sebbene metta sempre in evidenza i giudizi critici (gli è sempre presente lo slogan del sito Sprawlbusters!, “la qualità della vita vale più di un paio di mutande a poco prezzo”), lo spirito con il quale egli descrive e valuta è quello che emerge nelle conclusioni, dove precisa che il suo lavoro “non può e non vuole suggerire soluzioni, almeno non più di quanto implicitamente inteso nelle sequenze di casi e problemi esaminati”, e richiama “l’obiettivo di approfittare il più possibile delle opportunità offerte dai nuovi modi di uso dello spazio metropolitano e regionale, ferme restando le cautele di carattere sia ambientale che sociale su cui si è più volte tornati”.

Resta però, conclude Bottini, “la necessità di fare l’abitudine ad un rapporto fisiologicamente più conflittuale, a livello meno localistico, fra società e impresa commerciale; perché pare, e non da oggi, che solo dai conflitti nascano le innovazioni, in questo come in altri campi”.

Certo, il conflitto, la dialettica, è la molla che muove il mondo e lo fa progredire. Ma perché il percorso dialettico conduca alla sintesi, e non allo schiacciamento della tesi da parte dell’antitesi (o viceversa), occorre che vi sia un certo equilibrio tra le forze in campo. Non mi sembra che, sull’argomento specifico questo equilibro vi sia, almeno nel nostro paese e negli USA.

Sconfinato sembra infatti il potere di quella che Bottini definisce “impresa commerciale”: il mondo delle grandi holding, delle multinazionali dirette da un gruppo sempre più ristretto di soggetti, espressioni di una cultura dominatrice più che egemone. Un mondo il cui obiettivo è la maggiore ricchezza e il maggior potere acquisibili mediante l’impiego di tutti gli strumenti: il mercato e il monopolio, il liberismo e il protezionismo e l’assistenzialismo, la persuasione occulta e la guerra.

Esile invece, incerto sulla sua “missione”, affascinato dall’ideologia della “impresa commerciale” è dall’altro lato il mondo che del primo dovrebbe costituire l’antitesi onde costruire la superante sintesi: il mondo dell’amministrazione pubblica. Quel mondo il cui obiettivo istituzionale è difendere e promuovere gli interessi dell’intera società, e in particolare di gli strati e gli interessi dei quali il sistema dominante non si occupa se non residualmente.

Un simile squilibrio tra le forze in campo non stupisce negli USA, dove al potere pubblico è stato originariamente assegnato un ruolo di mero sostegno al mercato, e dove quindi il tentativo che si compie è quello di contrastare le iniziative della “impresa commerciale”, o più spesso di moderarne gli effetti più dannosi. Può stupire in Italia, parte di quell’Europa nella quale la relativa debolezza del sistema capitalistico-borghese ha storicamente condotto l’attore pubblico a svolgere un ruolo di guida e di supplenza al mercato e alle sue imperfezioni, e dove comunque gli interessi comuni, “cittadini”, hanno sempre costituito un potere strutturato, capace di confrontarsi in modo non subalterno con gli interessi dell’impresa.

Ma in Italia la capacità di governo del territorio si è manifestata unicamente a livello locale. Non a caso, in epoca contemporanea l’unico strumento di pianificazione adoperato è stato il piano regolatore comunale. Ora che i fenomeni (come Bottini limpidamente ed efficacemente illustra) sono diventati sovracomunali, si rivelano in tutta la loro gravità, da un lato, il ritardo con cui in Italia si è posto mano alla pianificazione territoriale (ai livelli provinciale, regionale e nazionale), e, dall’altro, lato la subalternità culturale della grande maggioranza delle forze politiche (e dello stesso mondo accademico) nei confronti dell’ideologia mercantilistica.

Non può considerarsi casuale il fatto che, mentre le strategie territoriali delle “imprese commerciali” si svelano nella loro lucida aggressività, la pianificazione territoriale delle regioni italiane si traduce nella predisposizione di testi ampiamente descrittivi, illustrativi e interpretativi delle situazioni di fatto, ma privi di qualsiasi operatività. Quest’ultima viene lasciata alle decisioni caso per caso, assunte giorno per giorno dal “governatore” o dal suo staff, aperte alla più scatenata discrezionalità. Ciò proprio mentre oltreoceano si ascoltano sempre più numerose le voci e le proposte che mirano a un’azione pubblica volta a contenere, regolamentare, controllare a priori le trasformazioni indotte dal sistema delle “imprese commerciali”.

L’invincibile provincialismo dei ceti che dirigono il Belpaese e ne determinano il futuro emerge ogni volta che, come nel libro di Fabrizio Bottini, vengono forniti onesti materiali di confronto. La speranza è che questi libri aiutino anche a superarlo.

Edoardo Salzano

Sorano, 31 ottobre 2004

La città è un’invenzione dell’uomo

Oggi consideriamo la città il luogo naturale della vita dell’uomo. In effetti, la stragrande maggioranza della popolazione vive nelle città. Oggi, in Italia la popolazione urbana è quasi il 70%, ma in Belgio, Paesi Bassi, Regno Unito, si avvicina al 90%, in Germania, Argentina, Australia, Nuova Zelanda, Corea, Giappone supera l’80%. [1]

Ma non è sempre stato così. L’uomo non ha sempre vissuto in città. La città è una invenzione dell’uomo. Per moltissimi secoli i nostri progenitori vivevano errando su territori sconfinati, seguendo gli animali delle cui carni si nutrivano e delle cui pelli si coprivano, raccogliendo frutti e radici, riparandosi in rifugi di fortuna quando le intemperie li colpivano o le belve li minacciavano. Erano associati in piccoli gruppi o in occasionali orde, quasi come i branchi di animali che inseguivano o con cui competevano. Non avevano regole comuni, se non quelle della sopravvivenza e del dominio del più forte.

Poi impararono alcune cose che gli altri esseri non conoscevano: ad adoperare il fuoco e a farlo vivere, a seminare i frutti degli alberi e delle piante e a far crescere e moltiplicare i prodotti della natura. Inventarono l’ agricoltura e l’ allevamento degli animali.

Ciò produsse una vera e propria rivoluzione nel loro rapporto con il territorio; non furono più “ nomadi” (errabondi sul territorio), divennero “ stanziali”: si fermarono in un sito, dove poter custodire il fuoco, coltivare piccoli appezzamenti di terreno, allevare gli animali addomesticati. Scelsero siti difesi dalle intemperie e dalle belve, terreni fertili, abbondanza di risorse (l’acqua, i prodotti del bosco, quelli del fiume e del mare). Vi costruirono gruppi di abitazioni, i villaggi: più stabili dove la loro attività principale era l’agricoltura, aggregazioni più mobili di capanne (ricordate i wigwam dei pellirosse?) dove praticavano l’allevamento

La stanzialità diede luogo a forme sociali un po’ più ricche del branco o dell’orda: si formarono tribù, famiglie ramificate o gruppi di famiglie. La convivenza stabile impose la necessità di regole: come governare i conflitti che insorgevano tra le persone, come ripartirsi gli incarichi utili a tutti, come proteggere i beni comuni.

Mano a mano che imparavano a migliorare le loro capacità di agricoltori, di allevatori o di pescatori gli uomini scoprirono che dalla natura potevano trarre più di quanto serviva loro per le esigenze elementari: più di quanto fosse necessario per nutrire se stessi e la prole, per coprirsi e ripararsi, per mettere da parte le sementi per la prossima annata e le scorte per i periodi di carestia. Una volta soddisfatte queste esigenze, restava un sovrappiù di beni. Che farne? Cominciarono a scambiarlo tra produttori dei villaggi vicini: chi aveva pelli le dava in cambio di grano, chi aveva pesci li scambiava con i prodotti del latte.

La necessità di scambiare i prodotti in eccesso rispetto alle esigenze di consumo condusse i villaggi ad accrescere le relazioni tra loro. Il territorio fino ad allora poteva immaginarsi costituito da una serie di villaggi da ciascuno dei quali si irraggiava una serie di percorsi, che solo casualmente si incontravano con quelli dei villaggi vicini. Da quel momento (da quando cominciò lo scambio del sovrappiù) si costituì via via una rete di tragitti che congiungevano villaggi diversi: una rete di sentieri, o di percorsi acquei, tracciati dai gruppi di uomini e donne che portavano i loro prodotti ai villaggi vicini, per scambiarli con i loro sovrappiù.

Man mano che le innovazioni introdotte nella loro attività aumentavano la loro produttività (la quantità di prodotto che erano in grado di formare ogni anno), aumentava il sovrappiù. L’esigenza di conservarlo, di difenderlo mentre si accumulava, di scambiarlo, fece nascere nuove necessità e nuove invenzioni, che modificarono l’organizzazione sociale e il rapporto con il territorio. Il villaggio si arricchì di nuove funzioni e nuove costruzioni. Si costruirono magazzini e difese per il sovrappiù, si attrezzarono luoghi dedicati allo scambio: nacque il mercato, là dove arrivavano le carovane che portavano i prodotti dagli altri villaggi, e gli abitanti che volevano scambiare i loro prodotti con quelli portati dai mercanti.

Con il mercante è nata una nuova funzione sociale. Accanto al produttore (agricoltore o allevatore o pescatore che fosse), è nato un soggetto la cui attività economica è quella di aiutare lo scambio: non è più il produttore che va al mercato del villaggio vicino a scambiare la sua produzione, ma è il mercante, che si fa dare il sovrappiù prodotto in un villaggio, lo porta in un altro villaggio, lo scambia. (Nel frattempo è nata la moneta: un equivalente universale di tutti i prodotti. Un prodotto si può scambiare con moneta, questa servirà a comprare un altro prodotto quando ciò sarà necessario o conveniente).

Aumenta il sovrappiù, aumenta lo scambio, si trasforma il territorio. Cresce l’importanza delle strade che collegano tra loro i villaggi (i mercati). Cresce importanza dei luoghi dove s’incrociano più percorsi: sono più facilmente raggiungibili da più punti, sono più accessibili. Il ruolo dei villaggi si diversifica: diventano più rilevanti, più dotati, più abitati i villaggi che si trovano accanto ai mercati dove affluiscono più mercanti. Dunque, quelli posti all’incrocio di itinerari di rilievo. (Avete mai osservatato quante città odierne, trasformazione di antichi villaggi divenuti via via più importanti, sono collocate in un punto dove un corso d’acqua e un percorso di terra si incrociavano, grazie a un guado o a un ponte? Oppure dove una strada di valle o di crinale raggiungevano un sito costiero dove l’approdo era facile?).

La città, casa della società

Là dove il sovrappiù prodotto dalla comunità non viene portato via da un padrone o da un brigante (ricordate il film “I Magnifici Sette”, o il suo bellissimo antenato “I Sette Samurai”?), là dove rimane nelle mani delle famiglie dei produttori, la società si arricchisce e diviene più complessa. Nascono nuove funzioni: al produttore e al mercante si è aggiunto l’artigiano (che dedica il proprio tempo e la propria intelligenza e fatica a riparare gli attrezzi). Alle funzioni propriamente economiche si aggiungono via via quelle sociali: l’amministrazione della giustizia, la difesa verso i nemici esterni, la celebrazione dei valori comuni, il governo degli interessi condivisi.

Nascono e si arricchiscono i luoghi destinati alle funzioni comuni. Accanto al mercato, diventano più belli e più complessi i luoghi dove ci si riunisce per decidere insieme, o per assistere alle celebrazioni comuni, o semplicemente per incontrarsi (così nascono le piazze, che rendono belle le città dell’Europa). Sorgono, e diventano via via più ricchi e adorni, gli edifici destinati alla celebrazione del culto, all’amministrazione della giustizia, al governo della cosa pubblica.

Dal villaggio è nata così, a conclusione di un lungo percorso storico, la città. Se riflettiamo sulle vicende della sua nascita e del suo sviluppo, scopriamo subito qual’è la ragione di fondo della sua invenzione. La città è nata come luogo finalizzato e organizzato per svolgere funzioni e soddisfare esigenze che i singoli uomini (le singole famiglie) non potevano risolvere da soli. La città, insomma, è nata per soddisfare esigenze e funzioni comuni, collettive, sociali.

E i luoghi, gli spazi, gli edifici dedicati a queste esigenze e funzioni hanno caratterizzato le città, hanno dato a ciascuna di esse una particolare identità e riconoscibilità, sono state la ragione della sua particolare bellezza. Osservate i centri storici delle città italiane o francesi, tedesche od olandesi, spagnole o austriache: quali immagini evocano alla vostra memoria? Ricordate certamente alcuni grandi edifici, adorni e ricchi, più maestosi degli altri, collocati al margine o al centro di piazze, o sistemi di piazze, a loro volta abbellite da fontane e statue e da studiate pavimentazioni. E ricordate i disegni antichi e le antiche storie che vi raccontano come in questi luoghi, nella piazza della cattedrale o in quella del palazzo del governo o in quella del mercato, donne e uomini, vecchi e bambini si incontravano nelle ore del lavoro e in quelle dello svago, e come in quegli stessi luoghi i cittadini accorrevano a frotte, in ogni occasione gioiosa e festosa, o ad ogni allarme o pericolo.

Attorno a questi edifici e spazi, potete osservare ancora oggi il regolare allinearsi delle casette “normali”, dove abitano e lavorano i cittadini e le loro famiglie: case uguali nelle strutture (le altezze, le larghezze, la forma del tetto, il modello delle finestre, nelle regioni piovose il portico sulla strada principale). Come nel contrasto armonico tra il coro e la voce solista, l’uniformità regolare della “edilizia minore” sottolinea l’importanza, la centralità, il ruolo dominante dei grandi volumi e dei grandi spazi (la cattedrale, il mercato, il palazzo del governo, il tribunale): i grandi volumi e i grandi spazi nei quali si identifica e si celebra la città.

La città, insomma, non è un insieme di case: è la casa della società.

“L’aria della città rende liberi”

Nella città tutti avevano diritti. Diritti non uguali: c’era il ceto dei più ricchi e potenti, come i mercanti, i possidenti, più avanti nel tempo gli imprenditori capitalisti; c’erano gli artigiani dei molti mestieri, i padroni di bottega e i semplici lavoratori, i garzoni, i manovali, più tardi gli operai delle fabbriche. Tutti avevano però una base comune di diritti: erano cittadini, quindi, a differenza di quanto non fossero nei villaggi, asserviti a un padrone della terra, erano liberi. Un antico detto medioevale afferma che “l’aria della città rende liberi”.

La comune libertà, il comune diritto di cittadinanza, non impediva i conflitti tra i membri delle diverse classi sociali. Ma i conflitti urbani avevano un carattere diverso rispetto alle sanguinose ribellioni che percorrevano le campagne, opponendo le torme dei miseri servi alle guardie dei ricchi: erano lotte per costruire, per cambiare qualcuna delle regole che garantivano la convivenza civile.

Così fu, ad esempio, nella “rivolta dei Ciompi”, nella Firenze del XIV secolo. I Ciompi erano gli operai della lana, cui si unirono garzoni e operai degli altri mestieri. Rovesciarono con la forza il governo del “popolo grasso” (i mercanti e i padroni delle fabbriche), sostituendovi un governo più vicino al “popolo minuto”. Non saccheggiarono né distrussero la città (come fece più volte il popolo servile delle campagne con i castelli dei signori), ma la governarono con moderazione.

E così fu – per fare un altro esempio classico - nella lotta sindacale che oppose a Lione, la capitale francese della seta, i “ canuts” (gli operai setaioli che, a domicilio, tessevano per i padroni) ai capitalisti e ai mercanti. Un rincaro dei prezzi dei beni d’uso comune li aveva spinti a chiedere un prezzo più alto per il loro lavoro. I padroni lo negarono; i canuts si asserragliarono nel loro quartiere (la Croix Rousse) e resistettero per tre giorni all’assedio e al bombardamento della guardia nazionale. Si giunse a un accordo, grazie alla compattezza dei canuts e delle loro famiglie. La città non fu distrutta e l’economia fiorì più prospera.

L’aria della città non rende solo più liberi: rende anche più solidali i cittadini.

Crisi della città

Questa era la città, quando l’uomo la inventò e la rese la più bella e ricca delle sue costruzioni. Ma poi è cambiata. Oggi non è più così. La città, oggi, è in una crisi profonda. È difficile riconoscerla come la “casa della società”: è più facile definirla il luogo della lacerazione della società. Ricordiamo alcuni aspetti della sua crisi attuale: aspetti che sono presenti nell'esperienza quotidiana di ciascuno di noi.

Oggi moltissimi vivono il disagio nella ricerca e nell'accesso ai luoghi indispensabili per l'esistenza dell’uomo e della donna dei nostri tempi (dalle scuole agli ospedali, dal verde agli uffici pubblici). Oggi la città é divenuta inospitale, e spesso nemica, per persone appartenenti alle categorie e alle condizioni più deboli: le donne e i bambini, i vecchi e gli immigrati, i malati e i poveri: a causa del traffico e del rumore, del pericolo, del prezzo delle case, dello stesso disegno degli spazi pubblici. Oggi la nostra salute è minacciata dell'inquinamento dell'aria e dell'acqua, i rumori ci assordano e rendono più ardua la riflessione e il colloquio. Oggi l'abnorme produzione di rifiuti minaccia di seppellirci..

E ricordiamo, soprattutto, quell'aspetto della crisi della città che è il traffico. Muoversi, spostarsi è diventato oggi un tormento, un'angosciosa perdita di tempo, un'assurda dissipazione di risorse pubbliche e private, un ingiustificato spreco di spazio e di energia, una preoccupante fonte d'inquinamento. La crisi della mobilità non è solo l'aspetto più appariscente e drammatico della crisi della città; ne é anche l'aspetto più emblematico e paradossale. La città è stata infatti storicamente il luogo degli incontri e delle relazioni, dei rapporti tra persone e gruppi diversi: sta degenerando, negli anni della "civiltà dell'automobile", nel luogo delle segregazioni, dell'isolamento, delle difficoltà di comunicazione.

Le ragioni della crisi della città

Sarebbe lungo raccontare le ragioni della crisi della città. Ce n'è una che è centrale e nodale. La questione può essere sintetizzata nel modo seguente. All'enorme sviluppo della produzione di beni materiali e al parallelo sviluppo della democrazia - entrambi provocati dal processo di affermazione, evoluzione e trasformazione del sistema capitalistico-borghese - hanno corrisposto in Europa, fin dalla fine del '700 un poderoso aumento della popolazione e un parallelo aumento della quota di popolazione accentrata nelle città. Più avanti nel tempo, per effetto dell'evoluzione del medesimo processo, sono aumentati in modo consistente i redditi delle famiglie.

Come conseguenza di tutto ciò le città sono aumentate enormemente di dimensione. Da città dell'ordine di poche decine di migliaia di abitanti, si è passati a città che contano centinaia di migliaia, e a volte milioni, di abitanti. E sono città nelle quali, nonostante le segregazioni e le differenze anche profonde, i cittadini sono tutti ugualmente portatori di diritti, di esigenze che pretendono di essere soddisfatte. Nasce quindi una fortissima domanda di fruizione di funzioni urbane: di lavoro “libero” (affrancato dalla servitù), di incontri, di scuola, di salute, di ricreazione, di sport, di spettacolo, di comunicazione, di cultura, di bellezza.

Ora il punto cruciale è che, parallelamente a queste gigantesche trasformazioni quantitative e a questa esplosione della potenziale domanda urbana, c'è stata una grave trasformazione nel sistema dei valori e delle regole. Si sono affievoliti, fino a diventar quasi marginali, i valori, le ragioni e le regole della collettività, della comunità in quanto tale, e hanno viceversa assunto uno schiacciante predominio le ragioni e le regole dell'individualismo.

I valori della città

Ma la crisi della città é solo una faccia della sua attuale condizione. Esiste anche un'altra faccia.

Le città, intanto, sono ancora il luogo dell'homosocialis, dell'uomo sociale. Sono il luogo in cui l'uomo è inevitabilmente condotto a cercare l'incontrarsi, lo scambiarsi informazioni ed esperienze, gioie e paure, a cercare e trovare il comunicare, lo stare insieme. Sebbene dominata dall'individualismo, la città è ancora il serbatoio dei possibili valori comunitari, delle potenzialità collettive.

E le città poi, soprattutto nel nostro paese - ma nell’intera Europa - sono anche il più grande deposito non solo di testimonianze, ma di viventi patrimoni della civiltà. Nelle nostre città si é consolidato e conservato qualcosa che é un valore in molti sensi: si è conservato e consolidato nelle loro forme, nelle loro architetture e nei loro spazi, nei loro palazzi e nei loro musei, nella terra sulla quale sono costruite e negli orizzonti che le legano al territorio, nelle tradizioni e nella vita quotidiana dei loro cittadini, nelle loro biblioteche e teatri e nelle loro istituzioni culturali e civili.

È un valore come testimonianza del passato e perciò come fondamento del futuro; é un valore come fonte d'insegnamento, di cultura, e di godimento estetico; ed é un valore in termini strettamente economici, come risorsa primaria di quell'industria del turismo che acquista un peso sempre maggiore (e pone problemi sempre più urgenti per il suo governo).

È di qui, è dalla tutela e dalla valorizzazione dei valori sociali e culturali che si può partire, che si deve partire per progettare una città nuova: una città capace di superare la crisi attuale.

Quando città e territorioerano realtà contrapposte

Abbiamo parlato della città. Ma per comprendere la città oggi, dobbiamo parlare di un altro protagonista: dobbiamo parlare del territorio.

Storicamente la città è nata in opposizione al territorio. La città era il chiuso, il difeso, l'artificiale, il costruito, il denso, il dinamico, mentre il territorio era il luogo aperto, dove si poteva essere attaccati, dove dominava esclusiva la natura, dove la presenza dell’uomo era rada e discontinua, dove le trasformazioni erano lente come i ritmi della natura.

Nel corso del grandioso e drammatico processo di espansione della civiltà urbana il rapporto con il territorio è venuto via via a modificarsi. La città ha cominciato ad "esportare" parti scomode della sua struttura: le prime sono state le fabbriche, allontanate dal tessuto urbano a causa dell'inquinamento e collocate nelle nuove "zone industriali" in periferia. Si è enormemente accresciuta, fin dalla metà del secolo scorso, l'importanza dei trasporti, e il territorio ha cominciato a essere segnato da infrastrutture come le strade, le ferrovie, i canali navigabili.

Nella seconda metà di questo secolo la mobilità sul territorio è aumentata in misura parossistica: è aumentata la rete delle infrastrutture del trasporto, ed è aumentata la loro utilizzazione. E le infrastrutture hanno creato a loro volta nuove convenienze per l'insediamento di funzioni specializzate. Gli ospedali e le caserme, le carceri e le strutture commerciali, gli stadi e le discoteche, contenitori di funzioni che una volta animavano la vita urbana, sono stati localizzate sempre più frequentemente fuori dalle città, in prossimità dei caselli autostradali o delle superstrade.

Contemporaneamente sono aumentate le ragioni per uscire dalla città e percorrere e usare il territorio. Oltre alle ragioni derivanti dal fatto che determinate funzioni (quelle di cui ho parlato or ora) sono state collocate fuori, oltre a quelle derivanti dal fatto che è più conveniente accedere a servizi localizzati in città diverse dalla nostra (per l’università, per l’ospedale specializzato, per l’approvvigionamento di merci rare, per il concerto o la mostra o lo spettacolo), nuove ragioni sono nate da nuove esigenze: esigenze di contatto con la natura, con ambiente incontaminati, esigenze di rigenerazione psicofisica, di sport attivo, di ricreazione all’aria aperta. La villeggiatura, le gite di fine settimana in collina o nel bosco o a mare, le settimane bianche sulla neve, lo sci e l’alpinismo e la vela: tutte queste pratiche della vita di ciascuno di noi, erano inesistenti o del tutto marginali fino a qualche decennio fa. Oggi, ci hanno condotto a usare il territorio in modo sempre più ampio e frequente.

Il “territorio urbanizzato”

Oggi possiamo dire, in definitiva, che il territorio non è più in opposizione alla città: non è l’altro, non è il fuori. Oggi, la città, o più precisamente la vita urbana, comprende il territorio. Oggi non è più il caso di parlare di città e territorio come di due realtà antitetiche. Oggi è più esatto parlare di territorio urbanizzato come una realtà che comprende insieme le città e il territorio.

Certo, il territorio urbanizzato è formato da realtà tra loro molto diverse. In alcune parti l’urbanizzazione è più densa, la presenza umana è più forte, i flussi di relazione che legano tra loro le diverse persone e attività sono più intensi, la presenza della natura è più debole. In altre parti invece succede il contrario: la presenza della natura è più marcata e più debole è invece la presenza dell’uomo, minore la densità dell’urbanizzazione, l’intensità dei flussi.

La città come “casa della società” si è insomma estesa al territorio, comprendendolo all’interno della rete delle sue esigenze e della sua organizzazione.

Questo fenomeno è avvenuto nel corso della seconda metà del secolo scorso e di questo secolo, con un’accelerazione progressiva. È avvenuto insomma nello stesso periodo di tempo, e per effetto delle stesse sollecitazioni, che hanno provocato la crisi della città. Quella crisi, la crisi della città, non poteva allora non riverberarsi sul territorio. E infatti nell’organizzazione del territorio vediamo rispecchiarsi allargati quegli stessi fenomeni di degrado che abbiamo visto nella città. Proviamo a comprendere che cosa è successo al territorio per effetto dell’estendersi su di esso della presa della città.

Quando anche il selvaticoera sociale

Com’era il territorio, fuori dal recinto della città, trecento o duecento o cent'anni fa? Non era un luogo selvaggio e aspro. Il territorio extraurbano era tutto curato, amministrato, gestito. Non solo quello agricolo, che occupava un'area più estesa di quella odierna, ma anche quello utilizzato per la pastorizia e la silvicoltura, e perfino quello del tutto "selvatico". Perfino i boschi selvaggi, quelli dove le bestie addomesticate non potevano pascolare e che non venivano curati dai boscaioli, erano soggetti a quel minimo di cura che consiste nel togliere via i rami e i tronchi secchi per arderli nei focolari (impedendo così che il corso delle acque nei torrenti tracimasse dagli alvei naturali e rovinasse a valle)

Tutta la natura, insomma, anche quella più selvatica, entrava nel ciclo economico della società. Tutta la natura era "casa dell'uomo", anzi, della comunità. E basta studiare gli usi civici[2], la loro minuziosa regolamentazione comunitaria volta in larghissima misura all'appropriazione dei prodotti dell'incolto, per comprendere quanto la società, nelle sue forme arcaiche ma non più elementari, fosse presente sull'insieme del territorio.

È chiaro che un territorio sottoposto a simili regole, finalizzate a simili stringenti necessità (riscaldarsi, ripararsi, nutrirsi), era anche un territorio custodito. Era un territorio sul quale si esercitava un controllo sociale. Era un territorio che veniva sentito e vissuto dall'uomo come un patrimonio, perché immediatamente ne traeva elementari ma indispensabili benefici.

Nell'ultimo secolo, e in modo particolarissimo negli ultimi cinquant'anni, la città si è estesa a macchia d'olio, e ancora più vaste sono proliferate le sue propaggini "rururbane": lo "svillettamento" delle campagne di pianura e dei colli, le lottizzazioni a nastro lungo le coste e le vie di comunicazione, la formazione di ampie “città diffuse” o “città spalmate” o “città esplose” (i francesi parlano appunto di ville étalée e di ville éclateé) nelle regioni attorno alle città più grandi. Se andate da Treviso a Padova, o da Milano a Cantù, o da Macerata a Civitanova, o da Napoli a Nocera, vedete un paesaggio formato da case, ville e villette, capannoni e discariche, depositi e parcheggi, tra i quali pochi brandelli di campagna vi ricordano l’antico paesaggio agrario.

La campagna coltivata si è enormemente ridotta, abbandonando tutti i terreni acclivi e gran parte delle zone interne dello nostra Italia. La pastorizia si è ridotta ad attività marginale e di risulta. Dalle montagne e dalle colline l'insediamento è "franato", la popolazione ha abbandonato i paesini ad alta quota e si è trasferita verso le grandi città, i fondi valle, le coste.

Non è stato solo uno spostamento di residenze e una trasformazione della produzione. Non è stato neppure solo un fenomeno quantitativo. Il possente salto di qualità è stato in ciò, che una parte molto ampia del territorio è uscita dall'economia e dalla società. L'extraurbano è diventato res nullius, terra di nessuno: luogo d'attesa per l'ingresso, tramite la speculazione fondiaria, nel regno infetto dell'urbano, luogo delle discariche, dell'esportazione "fuori" degli scarti urbani, residuo esso stesso. Territorio senza cittadinanza e senza diritti perché senza utilità: ridotto a luogo delle scorrerie dei vacanzieri del fine settimana, luogo di passaggio degli automobilisti serrati nella loro scatola di latta.

La pianificazione urbanisticae la pianificazione territoriale

Per domandarci come si può, oggi, progettare una città e un territorio adeguati alle esigenze di oggi, e capaci di superare la crisi in atto, dobbiamo innanzitutto domandarci quali siano gli strumenti di cui disponiamo. Quello che conosco meglio, e che mi sembra si possa adoperare con una qualche efficacia, è la pianificazione territoriale e urbanistica, come componente e metodo guida di un’azione pubblica democratica di governo del territorio. Domandiamoci allora che cos’è questa cosa, la pianificazione.

La pianificazione nasce, nei tempi moderni, come tentativo di dare una risposta positiva alla crisi della città dell’Ottocento. Il prevalere dell’individualismo nell’organizzazione della città aveva dato luogo ad anarchia, disagio, inefficienza. Occorreva regolare lo sviluppo urbano con uno strumento che riuscisse a dare coerenza a cose che erano diventate incoerenti e contraddittorie. La pianificazione nasce così come insieme di regole, dettate dall’autorità pubblica, miranti a dare ordine alle trasformazioni della città e a fornire una cornice all’interno della quale potessero esplicarsi le attività di costruzione e utilizzazione poste in opera da operatori privati.

Il primo “Piano regolatore”: New York, 1811

Forse il primo piano regolatore, nella storia dell’urbanistica moderna, è nato nel 1811, in quella città delle Americhe che da New Amsterdam (come l’aveva battezzata il primo nucleo d’emigranti arrivati dall’Olanda) era diventata New York. Aveva raggiunto 60mila abitanti, ed era in continua espansione. La dinamica delle trasformazioni faceva sì che, nel giro di pochi anni, le aree lottizzate per la residenza si riempivano di fabbriche e fabbrichette. Le strade erano percorse promiscuamente dai pedoni residenti e dai carri che dalle fabbriche di tessuti si dirigevano verso le terre colonizzate all’Ovest. I valori immobiliari erano fortemente instabili: l’intrusione delle fabbriche nelle zone originariamente residenziali ne abbassava il valore, provocava disastri agli investitori.

Così non andava bene, per il vispo mercato della nascente American Civilisation. Senza un po’ di regole certe il mercato sarebbe impazzito, la vita economica e quella sociale sarebbero diventate insostenibili. È sulla base di queste esigenze, e di una vivissima pressione dal basso, che il governo cittadino decise di incaricare una commissione di redigere il Piano regolatore: quello che ancora oggi determina la forma della città. Il piano regolatore nasce insomma perché il mercato ne ha bisogno: negli USA, nel primo decennio del XIX secolo. Meno di mezzo secolo dopo si accorsero che la città non può essere fatta solo di edifici e strade, annullarono l’edificabilità di un’area corrispondente a circa centocinquanta isolati e progettarono e costruirono il Central Park.

L’economia liberista sapeva risolvere un sacco di problemi: sapeva produrre merci in grande abbondanza, sapeva promuovere lo sviluppo tecnologico in maniera mai prima sognata, sapeva dare lavoro a masse sterminate d’operai, e sapeva soddisfare (e sviluppare) le esigenze di consumo di masse altrettanto estese. Sapeva perciò ridurre le condizioni di miseria e carestia, rigettandole ai margini della società; sapeva risolvere le tensioni sociali, che incessantemente sviluppava, spostando verso i salari quote non rilevanti dei profitti e riducendo di quantità modeste le spinte espansive. Se la legge spietata della concorrenza gettava sul lastrico famiglie di produttori schiacciate dai prezzi decrescenti, altrettante famiglie erano premiate dall’arricchimento provocato dallo sviluppo.

Ma era un’economia basata su due principi. Il primo era la libertà individuale: più questa era priva di freni, più sapeva perseguire, attraverso il massimo benessere individuale, il massimo benessere per la società. Il secondo principio era la riduzione d’ogni bene a merce, d’ogni valore a valore di scambio. Una cosa non aveva valore di per sé, per l’uso che se ne poteva fare, per l’utilità o per il piacere che se ne poteva trarre, ma per il fatto di essere scambiata con altre merci: in particolare, con la merce che le vale tutte, la moneta. (Come conseguenza di ciò i beni che non possono essere ridotti a merce, come l’acqua, l’aria, la bellezza, sono scomparsi dall’attenzione dell’economia e della società: non valgono nulla, quindi possono essere sprecati, distrutti).

Questi due principi costituivano anche due limiti pericolosissimi per quel sistema economico-sociale. Il primo limite lo si scoprì prestissimo: appunto a New York, nel 1811. Il secondo limite lo si scoprì molto più tardi, quando nacque la questione ambientale; su questo torneremo più avanti.

Tra la fine dell’Ottocento e i primi decenni del Novecento la pianificazione urbanistica divenne una procedura normale per regolare le trasformazioni e, soprattutto, l’espansione delle grandi città (nelle società industrializzate come nelle terre colonizzate dal capitalismo europeo). Poco più tardi leggi specifiche generalizzarono il metodo, le tecniche e le procedure della pianificazione a tutte le realtà territoriali nelle quali si manifestavano, o si prevedevano, trasformazioni significative dell’assetto fisico o dell’organizzazione funzionale. L’Italia arrivò con un certo ritardo. Dopo un dibattito durato oltre un decennio, solo nel 1942 venne approvata la legge urbanistica ancora oggi in vigore. Ma già prima, negli anni immediatamente successivi all’a costituzione dello stato unitario, le grandi città avevano deciso di adottare un piano urbanistico: a Torino nel 1864, Firenze (prima capitale del Regno d’Italia dopo Torino) nel 1865, Roma nel 1873, Milano nel 1885.

Nuove esigenze, nuovi obiettivi

La struttura della città e dell’urbanizzazione è molto mutata da allora; soprattutto, in Italia, nei trent’anni del secondo dopoguerra. Abbiamo visto alcuni rilevanti aspetti del cambiamento: in particolare, l’estensione del processo di urbanizzazione all’intero territorio. Se è successo quello che è successo, se la città si è “impadronita” dell’intero territorio, allora oggi non basta più imprimere, attraverso la pianificazione, regole alle trasformazioni della città. Bisogna estendere la pianificazione all’intero territorio. Nasce così, come estensione e proiezione della pianificazione urbanistica, la pianificazione territoriale.

E cambiano gli obiettivi specifici della pianificazione territoriale e urbana. Fino a qualche decennio fa l’esigenza primaria era l’espansione: la pianificazione era lo strumento per governare la crescita. Si espandevano le città, e nuove aree dovevano essere sottratte alla natura e impegnate dalle costruzioni. Cresceva a dismisura la motorizzazione individuale, e occorreva costruire nuove strade, superstrade, autostrade.

Oggi si è preso atto che l’espansione non è più il problema centrale: la popolazione non aumenta, e c’è addirittura un eccesso di costruzioni sulle necessità della popolazione e delle attività. Il problema centrale è diventato quello della riqualificazione delle immense periferie costruite negli anni ’50, ‘60 e ’70 del secolo scorso. L’obiettivo è di renderle umane, civili, abitabili per tutte le donne e gli uomini, i bambini e i ragazzi, gli anziani e gli infermi.

E si è preso atto che l’espansione della motorizzazione individuale e su gomma pone più problemi di quanti ne risolva. Non occorre incentivarla con la costruzione di nuove strade, superstrade e autostrade. Occorre invece dirottare quote consistenti della domanda di mobilità urbana e interurbana delle persone dall’automobile alla metropolitana, al tram, al filobus, e quote rilevanti della domanda di trasporto delle merci dal camion al treno e alla nave. Occorre insomma allargare l’impiego di mezzi di trasporto meno costosi, meno inquinanti, meno consumatori di spazio e di energia di quelli oggi prevalenti.

Infine, è nata l’esigenza di porre al centro della pianificazione l’esigenza della tutela e della valorizzazione dell’ambiente naturale e storico. Come garanzia di un futuro possibile (una progrediente degradazione dell’ambiente minaccia di distruggere le stesse possibilità di vita delle generazioni future) e come risorsa per lo sviluppo economico (sappiamo che la qualità dell’ambiente diviene sempre più una delle carte vincenti nella concorrenza internazionale tra le città e le regioni).

Sviluppo, qualità, ambiente

Quest'ultima considerazione ci conduce a un tema che oggi mi sembra centrale: quello del rapporto tra questione urbana e questione ambientale. Progettare oggi una città e un territorio adeguati significa affrontare in modo soddisfacente entrambe le questioni. Significa avviare la costruzione di una città e un territorio nei quali sia superata l'antinomia tra sviluppo e tutela dell'ambiente: in cui anzi la tutela delle qualità dell'ambiente sia vissuta come la premessa, l'occasione e la materia stessa d'un nuovo sviluppo economico e sociale.

Mi ricollego qui a una concezione del rapporto tra ambiente e sviluppo che è ancora controcorrente, nel nostro paese. Oggi, in Italia, si continua infatti a sostenere che solo se si garantiscono certe condizioni, e certi ritmi, di sviluppo economico, solo se si realizzano e si mantengono determinati livelli di investimenti, di accumulazione, di occupazione, solo allora diviene possibile porsi l'obiettivo di determinare un sensibile miglioramento dell'ambiente. Lo sviluppo quantitativo delle grandezze economiche è insomma, per molti, la condizione preliminare per affrontare il tema della qualità dell'ambiente. Questa affermazione oggi è divenuta falsa. Va anzi rovesciata nel suo opposto: nell'affermazione, appunto, che, come afferma la Commissione europea[3], la qualità dell'ambiente è "una precondizione di base" per lo sviluppo economico.

Molte ragioni concorrono a formulare quest'ultima affermazione. Tutti gli studiosi concordano nel sostenere che la qualità della città é riconosciuta come un valore nella concorrenza internazionale, e che perciò l'ambiente e la qualità della vita devono diventare elementi essenziali della pianificazione e dell'amministrazione della città sia nei confronti degli abitanti che per promuovere lo sviluppo economico.

È insomma la maggiore o minore qualità urbana che consente alle città d'Europa di concorrere più o meno vittoriosamente con le altre. Di concorrere a una gara in cui è in gioco una posta molto concreta: la possibilità di vivere uno sviluppo dell'economia cittadina, una crescita della ricchezza e del benessere dei suoi abitanti - oppure, al contrario, la penalità di un loro regresso, di una loro decadenza.

Il governo del territorio deve farsi pienamente carico di questa nuova realtà. È allora necessario impegnare risorse morali e materiali, attenzione politica e culturale e disponibilità finanziarie per raggiungere un ben determinato sistema di obiettivi: proteggere le qualità ambientali sia naturali che storiche: valorizzare le caratteristiche specifiche, peculiari, proprie di questa o di quella città e fondative della sua individualità; conservare la bellezza esistente e costruire bellezza nuova; rendere efficiente l'attrezzatura urbana.

Tentare di raggiungere questi obiettivi non è oggi un lusso, non è un possibile modo d'impiegare il superfluo: è una necessità assoluta per quelle città che non vogliano farsi tagliar fuori dalla concorrenza nazionale e internazionale.

Se al termine "sviluppo" vogliamo attribuire oggi un significato positivo, dobbiamo radicalmente separarlo dal termine "crescita". Dobbiamo anzi giungere ad affermare che in molte situazioni lo sviluppo comporta oggi che non vi sia crescita di alcune tradizionali grandezze del tradizionale discorso economico. O almeno, che non vi é necessariamente sviluppo se i valori assunti da tali grandezze sono crescenti.

La "città sostenibile"

In effetti, quanto parlo di sviluppo mi riferisco a una categoria che la Commissione mondiale per l'ambiente e lo sviluppo dell'ONU ha definito "sviluppo sostenibile". Per "sviluppo sostenibile - si legge nel Rapporto - "si intende uno sviluppo che soddisfi i bisogni del presente senza compromettere la capacità delle generazioni future di soddisfare i propri" [4].

Bisogna provare ad applicare la definizione della Commissione dell'O.N.U. alla città, con una sola correzione: sostituendo cioè la parole "senza compromettere" con la parola "migliorare". Questa correzione mi sembra importante per due ragioni. In primo luogo perché ognuna delle civiltà del passato ha aggiunto qualcosa a quelle che l'hanno preceduta, e quindi anche noi dobbiamo rendere più qualità di quanta ne abbiamo ricevuta. In secondo luogo perché la condizione delle nostre città, e il trend della trasformazione che su di esse opera, è tale da indurci a operare con energia e con tempestività in assoluta controtendenza per evitare che dalla città scompaia ogni residua qualità ed essa si riduca a un mero agglomerato di oggetti e di persone.

L'obiettivo che dobbiamo proporci è allora quello di costruire una città (e un territorio) sostenibili, tali cioè da soddisfare i bisogni del presente accrescendo la capacità delle generazioni futura di soddisfare i propri.

Per fare questo occorre riconoscere che il territorio (la superficie del pianeta Terra che ci ospita) non è un semplice “contenitore” di ogni possibile trasformazione e manufatto, non è una pagina bianca sulla quale possiamo tracciare i disegni o gli scarabocchi che vogliamo. Esso è un soggetto, ha una sua individualità, è una risorsa vivente. Il territorio deve essere in primo luogo conosciuto e rispettato: nei beni naturali (l’acqua, la terra, la vegetazione, la flora e la fauna) che contiene, e in quelli storici (le antiche città, i casali e le masserie, i filari e i percorsi storici, i conventi e i castelli, i paesaggi agrari).

Il territorio, insomma, è un patrimonio per l’umanità. Un insieme di beni che vanno preservati, e migliorati nelle loro qualità, perché ne possano godere anche le generazioni future.

Alcuni temi più urgenti:la questione della mobilità…

Quali sono, oggi, alcune cose concrete che si possono fare, nella progettazione della città e del territorio, per avvicinarsi all'obiettivo della città sostenibile? Vorrei proporne due.

Sulla prima mi sono già soffermato: si tratta della questione della mobilità[5]: È una questione che è indispensabile affrontare, se vogliamo restituire alla città un po’ di quelle qualità che hanno condotto l’umanità ad inventarla e a costruirla: la possibilità d’incontrarsi, di spostarsi agevolmente, di passeggiare in luoghi ameni e piacevoli, di evitare i rischi alla salute derivanti dalla congestione del traffico

Non è un’impresa impossibile, se si individuano bene le origini del problema. La congestione del traffico dipende da una serie di cause. La prima, è l’errata distribuzione delle funzioni nella città. Se, per esempio, i luoghi dove i cittadini vanno a lavorare sono tutti da una parte (le zone industriali, i centri direzionali), e i luoghi dove i cittadini abitano sono da un’altra parte (le zone residenziali), e se magari tra le une e le altre c’è la strada statale, la ferrovia, il centro storico[6], le relazioni si allungano e si concentrano lungo pochi assi che inevitabilmente diventano congestionati.

La seconda è nella coincidenza degli orari di apertura e chiusura delle fabbriche e dei servizi: tutti escono da casa, e vi rientrano, alle stesse ore (tra le 7 e le 8, le 12 e le 13, le 14 e le 15, le 18 e le 19), questo provoca le infernali “ore di punta”, che non ci sarebbero se gli orari fossero articolati diversamente. La terza ragione è che, nonostante i meritori sforzi di un certo numero di amministrazioni comunali, la grande maggioranza degli spostamenti avviene ancor oggi, in Italia, mediante il mezzo di trasporto più costoso, ingombrante e inquinante che sia stato inventato: l’automobile.

Ecco allora che cosa è necessario. In primo luogo, una buona politica urbanistica, che restituisca alle varie parti della città quell’intreccio e vicinanza di funzioni che le ha caratterizzate nei momenti più felici della loro storia. Poi una intelligente politica dei tempi della città che distribuisca maggiormente i viaggi nel corso della giornata. Infine (ma è un aspetto decisivo) una nuova organizzazione del sistema dei trasporti che consenta di spostare quote importanti dal trasporto individuale su gomma (automobile) ai modi collettivi (autobus, e soprattutto tram, metropolitana e ferrovia) ed a quelli in assoluto più sostenibili: i piedi e la bicicletta.

Tuttavia, così radicate sono le abitudini, così forti gli interessi, che non è facile sostituire alla prevalenza del trasporto individuale una efficace ed efficiente rete di trasporti collettivi. Ma è una strada che è indispensabile percorrere, se non si vuole che le città arrivino alla paralisi.

…e il “sistema delle qualità”

La seconda questione urgente e concretamente affrontabile oggi, è quella che definisco come la costruzione, nella città e nel territorio, di un "sistema delle qualità". Spiego subito che cosa intendo. Ciò che propongo è di rovesciare il modo di considerare la città. Propongo di guardarla e organizzarla a partire dal pubblico e dal pedonale e dal vuoto e dal verde, anziché dall'individuale e dall'automobilistico e dal costruito e dall'asfaltato. Di guardarla e organizzarla in funzione della cittadina e del cittadino che vogliano raggiungere, attraverso percorsi protetti e piacevoli, a piedi o con la carrozzina o in bicicletta, i luoghi dedicati alla ricreazione e alla ricostituzione psicofisica, quelli finalizzati al consumo comune (dell'istruzione, della cultura, dell'incontro e dello scambio, della sanità e del servizio sociale, del culto, dell'amministrazione e della giustizia e così via).

Propongo di costruire un "sistema" costituito dall'insieme delle aree qualificanti la città in termini naturalistici, storici, sociali (le aree e gli elementi a prevalente connotazione naturalistica, il centro antico e le altre testimonianze ed emergenze storiche, le attrezzature e gli altri luoghi destinati alla fruizione sociale), collegandole fra loro sia - dove possibile - attraverso la contiguità fisica sia attraverso una ridefinizione del sistema della mobilità: una ridefinizione che privilegi gli spostamenti a piedi e in bicicletta lungo itinerari interessanti e piacevoli, realizzati, ove necessario, attraverso la formazione di infrastrutture complesse (strada carrabile più itinerario ciclo-pedonale alberato protetto) ottenute ristrutturando le strade esistenti, nonché, ove possibile, creando nuovi percorsi alternativi interamente dedicati alla mobilità ciclo-pedonale e indipendenti dalla mobilità meccanizzata.

La partecipazione: urbanistica e democrazia

Abbiamo detto che “la città è la casa della società”. Ma in che modo la società partecipa alla costruzione della sua casa? In che modo, insomma, i cittadini esprimono la loro volontà sulle esigenze, la priorità dei problemi, le soluzioni definite nei piano urbanistici? La questione è indubbiamente centrale e, a tutt’oggi, non risolta. Oggi, infatti, la legge prevede soltanto che il cittadino abbia la possibilità di esprimere il suo parere sul piano con una “osservazione”, nella quale può proporre soluzioni alternative su singole scelte del piano già “adottato” (cioè già fatto proprio dal consiglio comunale, sebbene non ancora definitivamente approvato). I limiti di questa impostazione fanno sì che generalmente le uniche osservazioni presentate sono quelle di proprietari che vogliono valorizzare il proprio terreno o il proprio edificio. Si fanno avanti, cioè quasi soltanto gli interessi individuali delle categorie più forti (i proprietari di terreni, appunto).

Varie strade sono state seguite per ottenere una “partecipazione dal basso”, e un intervento della cittadinanza già dalle fasi iniziali della formazione delle scelte. Ma, generalmente, con scarso successo. Il problema non è affatto semplice. Per comprenderne la portata, riflettiamo ancora sul significato di alcune parole.

In primo luogo, sulla parola “urbanistica”. L’urbanistica, in definitiva, è quella pratica di governo (quell’insieme di regole, strumenti e procedimenti) mediante la quale una comunità insediata in una parte del territorio regola le trasformazioni fisiche e funzionali di quel territorio. Rientra quindi in quel complesso di compiti che costituisce il governo della società. Detto in altre parole, l’urbanistica è una parte della politica[7].

E che cos’è la “politica”? La politica è l’arte, la scienza, la tecnica del governo di una comunità. In un regime democratico parlamentare (quale quello nel quale fortunatamente viviamo) la politica è espressione dei cittadini, i quali, attraverso le elezioni, scelgono i loro rappresentanti e li delegano a governare per loro conto.

Chiediamoci allora il significato di una terza parola: “partecipazione”. Mi sembra che per “partecipazione” possiamo intendere “il coinvolgimento consapevole, diretto e responsabile dei cittadini alle decisioni che condizionano il destino presente e futuro della comunità insediata”[8].

Chiarito così il significato di alcuni termini, è allora facile comprendere che le difficoltà della partecipazione nel campo dell’urbanistica sono il simmetrico (o forse il riflesso) delle difficoltà della partecipazione nel campo della politica. Non c’è allora da meravigliarsi se è così difficile coinvolgere ampiamente i cittadini di un quartiere o un comune o una provincia a discutere, fin dal principio della sua formazione, su un piano urbanistico o territoriale che riguardi il territorio nel quale vivono. Non c’è da meravigliarsi se le uniche voci che si fanno sentire sono quelle dei grossi proprietari di aree o edifici, oppure quelle della protesta di chi ha qualche ragione (giusta o sbagliata che sia) per opporsi a questa o quell’altra scelta del piano. Non c’è da meravigliarsi se spesso la partecipazione, quand’anche si manifesti, si riduce alla pratica della comunicazione “dall’alto” (da chi fa il piano), volta a conquistare un consenso abbastanza passivo.

Non c’è da meravigliarsi, ma c’è da lavorare, e molto, per sollecitare e aiutare le cittadine e i cittadini, gli abitanti della città, a partecipare alla progettazione del futuro del luogo dove vivono. Non limitandosi ad ascoltare passivamente il racconto del piano, pronunciato dai suoi autori, ma intervenendo attivamente fin dalle fasi iniziali: quella dell’individuazione degli obiettivi, dei problemi, della scelta tra le diverse soluzioni possibili. E proseguendo poi - con la consapevolezza, costanza e pazienza necessarie - fino alle fasi conclusive della traduzione in opere delle scelte definite, e della verifica degli effetti che esse comportano, sulla città e sulla comunità che vi ha stabilito la sua casa.

Edoardo Salzano

4 maggio 2002

PICCOLO GLOSSARIO

Distinguere, separare (una premessa))

Cerco qui di spiegare alcune parole che, nel testo che precede, vengono adoperate in modo non sempre conforme all’uso corrente. Spesso si tratta di termini che normalmente vengono impiegati come equivalenti (sinonimi), ma che invece, nel contesto, hanno significati diversi, che vanno perciò distinti.

A questo proposito è opportuno chiarire subito la differenza che c’è tra i termini distinguere e separare. Spiego facilmente ai miei studenti questa importante differenza facendoli riflettere sul fatto che per distinguere la testa dal corpo basta l’osservazione, o magari un manuale di anatomia, mentre per separarla è necessaria la ghigliottina.

Non inserisco i termini che nel testo ho cercato di spiegare in modo sufficiente, come ad esempio “urbanistica”, “pianificazione”, “piano regolatore”, “sviluppo”, “crescita”, “sostenibile”.

Ambiente, territorio, paesaggio

Ambiente, territorio, paesaggio sono termini usati spesso come se fossero equivalenti. È utile invece distinguerli, poiché si riferiscono ad aspetti differenti della medesima realtà.

In ecologia l’ ambiente è, secondo Di Fidio, “l’insieme dei fattori abiotici (fisici e chimici) e biotici (animali e vegetali) in cui vivono i diversi organismi ed in particolare l’uomo. Ma con riferimento specifico alla società umana l’ambiente ha assunto un significato più ampio: esso è tutto ciò che riguarda l’uomo, lo può influenzare e, viceversa, può esserne influenzato”. Nel testo ho attribuito al termine ambiente un significato più restrittivo, che comprenda tutte le entità naturali ed artificiali che circondano l’uomo, ma non le relazioni sociali ed economiche.

Per territorio si intende invece una porzione di ambiente delimitata da un confine. Sovente si tratta di un confine amministrativo a cui corrisponde, in genere, un ente definito, appunto, territoriale. Secondo P. Bevilacqua il territorio è la “natura degli storici: vale a dire l’ambito territoriale e spaziale, regionalmente delimitato, entro cui uomini e gruppi, formazioni sociali determinate, vengono svolgendo le proprie economie, in intensa correlazione e scambio con esso”.

Il termine paesaggio esprime la forma del territorio, il suo aspetto esterno, fisico . Esso è stato definito e interpretato a partire da considerazioni prevalentemente estetiche, oppure di tipo geografico, riferite ad una serie di variabili più estesa di quelle percepibili visivamente, come il clima, la morfologia, l’idrologia e la vegetazione, per arrivare ad abbracciare nuovamente il rapporto fra l’ambiente naturale e l’azione dell’uomo. Così, ad esempio, per E.Sereni è “quella forma che l’uomo, nel corso ed ai fini delle sue attività produttive agricole, coscientemente e sistematicamente imprime al paesaggio naturale”.

Beni, merci

Beni e merci sono termini che si riferiscono ai medesimi oggetti. Si tratta di punti di vista diversi. Se considero, ad esempio, una pagnotta o una casa o un paio di scarpe dal punto di vista dell’utilità che ne ritraggo, allora quell’oggetto è per me un bene; se invece lo considero come qualcosa da scambiare con qualche altra cosa (magari per guadagnarci sopra), allora è giusto parlarne come merce. Il bene è destinato a essere usato, la merce ad essere scambiata. In relazione a questa distinzione gli economisti classici parlavano di “valore d’uso” e “valore di scambio”, grosso modo coincidenti con il valore degli oggetti come beni o come merci.

Naturalmente, ci sono beni che non sono merci: l’aria, l’acqua, l’amicizia, la solidarietà, sono certamente beni, ma non sono merci.

Centro storico, centri storici

In Occidente lo sviluppo delle città (e delle strutture elementari che la costituiscono: le case) non ha conosciuto grandissime trasformazioni fino all’epoca dello sviluppo dell’industria e del sistema capitalistico-borghese. Nel periodo compreso tra il XVIII e il XIX secolo (con differenze legate alle differenti regioni e aree) vi è stata invece una trasformazione radicale, che il testo sinteticamente illustra. Si chiama generalmente centro storico la parte della città precedente a tali trasformazioni: quella, cioè, dove sono ancora oggi riconoscibili le regole che sono rimaste pressoché immutate per secoli: regole espresse dalle dimensioni delle strade, dalla regolarità degli allineamenti stradali e delle strutture degli edifici normali, dalla presenza di spazi destinati agli incontri e alle funzioni comuni (le piazze), dalla maestosa centralità degli edifici rappresentativi della comunità.

Comune, individuale; pubblico, privato

Nel linguaggio corrente si tende a confondere privato con individuale , e comune (o collettivo) con pubblico. In realtà sono termini tra i quali è bene distinguere. Parlo di comune e individuale quando mi riferisco all’uso, parlo invece di privato e pubblico quando mi riferisco alla proprietà e alla gestione,

Così, per esempio, un servizio di trasporti collettivi, autobus o treni, può essere organizzato o gestito da un soggetto pubblico (il comune, o la provincia, o un’azienda appartenente a enti pubblici), ma può anche esserlo da un soggetto privato. E un mezzo di trasporto individuale, come ad esempio la bicicletta, può essere messo a disposizione dei cittadini da un soggetto pubblico, come avviene in molte città europee.

Controllo sociale

Ognuno di noi ha dei vicini, delle persone che incontra con maggior frequenza: parenti e amici, ma anche persone con le quali magari non scambi una parola, ma che sai chi sono (come loro sanno di te), perché gli incontri spesso al bar, e al mercato, e in piazza, e a scuola. Ci sono luoghi (il villaggio, il quartiere, la piccola città) dove questi rapporti di conoscenza sono molto intensi: dove moltissime sono, tra le persone che incontri, quelle di cui sai vita e miracoli. E ci sono invece posti (i grandi e affollati quartieri delle metropoli) dove, per il gran numero di persone, la scarsità dei luoghi e delle occasioni d’incontro, la frequenza dei cambiamenti di casa, ognuno è sconosciuto agli altri.

Il controllo sociale esprime la situazione nella quale la conoscenza reciproca è maggiore, ed è quindi, in qualche modo, il contrario dell’anonimato. Ma nel controllo sociale non c’è solo l’aspetto della conoscenza e della potenziale solidarietà, dell’aiuto reciproco, c’è anche quello del pettegolezzo e del conformismo. Come molti altri, è un concetto complesso, dove il bianco e il nero si mescolano.

Crisi

Crisi significa, letteralmente, “rottura” (dal greco). Il termine esprime quindi un momento nel quale le cose cambiano, i valori, le abitudini, i rapporti che fino allora erano (o sembravano) stabili e consolidati, non contano più. Un momento drammatico, perciò, aperto all’incertezza. Ma è anche il momento nel quale, dalla rottura del vecchio, si prepara il nuovo: è il rinnovamento, ancora incerto nei suoi lineamenti. Nella storia (del mondo e delle persone) è nella crisi che la libertà di scelta è massima, e il futuro dipende da noi.

Legge urbanistica

Si chiama generalmente legge urbanistica una legge che definisca i principi e le regole secondo le quali si governano le trasformazioni urbane. È la legge urbanistica che stabilisce quali sono i diritti dei proprietari e quelli della collettività, come e dove si edifica, come si pianifica e si programma, con quali soggetti, procedimenti, opere. Nei paesi europei le leggi urbanistiche sono state emanate nei primi decenni del secolo scorso. In Italia, la prima legge urbanistica generale è del 1942. Oggi, dal 1970, il potere di fare leggi urbanistiche è delle regioni, nell’ambito dei principi fissati dalla Repubblica.

Pianificazione generale e attuativa, ordinaria e specialistica

La pianificazione della città e del territorio si articola in un gran numero di strumenti (piani) che, in Italia, hanno denominazioni diverse da regione a regione. Essi si distinguono di solito secondo il livello territoriale e amministrativo (cioè in riferimento all’ambito territoriale e all’ente pubblico elettivo che è il protagonista della sua formazione): si hanno così piani comunali, provinciali, regionali.

Altre distinzioni rilevanti riguardano il carattere più o meno operativo del piano e il suo specifico contenuto. Per il primo aspetto si distingue la pianificazione generale, che concerne l’insieme del territorio del comune (o della provincia, o della regione), e imprime una disciplina di carattere generale, e la pianificazione attuativa, che riguarda in genere limitate zone nelle quali, a causa delle profonde trasformazioni previste, è necessaria una disciplina più di dettaglio. Per il secondo aspetto si distingue la pianificazione ordinaria (che è quella di cui si parla nel testo) e la pianificazione specialistica, che concerne solo alcuni aspetti particolari del territorio e del suo governo (la difesa del suolo, il paesaggio, il traffico ecc.)

Produzione, consumo; consumo, fruizione

Nell’attività economica si distinguono due momenti principali: la produzione (che è l’attività di formazione di beni nuovi mediante l’impiego di beni esistenti, ivi compresi il lavoro e la cultura del produttore) e il consumo (che è l’impiego dei beni prodotti, o di altri beni esistenti in natura, da parte del produttore o del processo produttivo. Il produttore consuma abiti, cibo, aria e acqua, cultura e altri beni materiali o immateriali, il processo produttivo consuma materie prime naturali, o a loro volta prodotte da un altro processo produttivo, e lavoro.

È opportuno distinguere il consumo, che è destinato al proseguimento del processo produttivo, dalla fruizione, che è invece finalizzata alle esigenze dell’uomo. Riferendoci a una distinzione che abbiamo già esaminato, possiamo dire che si tratta della medesima attività, ma quando parliamo di consumo la riferiamo alla merce (e al valore di scambio), quando parliamo di fruizione ci riferiamo al bene (e al valor d’uso)

Res nullius

Il termine latino res nullius (letteralmente, cosa che non appartiene a nessuno) esprime, nel linguaggio giuridico, la condizione di quei beni che, appunto, non appartengono a nessuno e che, per questa loro condizione, possono essere usati da chiunque senza alcuna preoccupazione.

Sistema

Si definisce sistema qualcosa che è composto da varie parti, ma nel quale le parti sono organicamente collegate tra loro, anche nel senso che la mancanza di una o più parti rende quel qualcosa incompleto o mal funzionante. Un mucchio di grano non costituisce sistema, una spiga di grano invece si.

Sovrappiù, accunulazione

Nel linguaggio economico si definisce sovrappiù ciò che resta alla fine del processo produttivo, quando l’insieme dei beni prodotti supera la quantità di beni impiegati, o che è necessario impiegare, per il consumo e per le scorte necessarie per proseguire il processo produttivo. Il sovrappiù può essere destinato a vari usi: può essere consumato, oppure può essere reinvestito nel processo produttivo: in questo caso si parla di accumulazione: questa è dunque (a differenza che nel linguaggio corrente) l’investimento del sovrappiù nel processo produttivo, di cui comporta perciò l’allargamento.

Traffico, mobilità

Quando parliamo di traffico ci riferiamo ai mezzi (automobili, vagoni, biciclette, navi, fluidi) che percorrono linee (strade, canali, binari, fiumi, condotti). Quando parliamo di mobilità ci riferiamo invece all’esigenza (spostarsi o spostare, accedere) che provoca il traffico.

Distinguere traffico e mobilità è quindi molto importante non solo concettualmente, ma anche ai fini pratici. Se parliamo di traffico i problemi che ci poniamo è di renderlo più veloce, o più sicuro, o più scorrevole (questi obiettivi sono spesso contrastanti tra loro). Se parliamo di mobilità ci viene subito in mente che, per risolvere i problemi dell’eccessivo traffico, uno degli strumenti impiegabili è la riduzione della mobilità (con una corrette collocazione delle funzioni sul territorio), o comunque il suo governo (per esempio, con una programmazione dei tempi: orari degli uffici, delle scuole, dell’apertura dei negozi ecc.).

BIBLIOGRAFIA RAGIONATA

Un manuale

Gli argomenti che ho trattato nel testo, e molti altri ad essi connessi, sono stati sviluppati in modo più ampio in: Edoardo Salzano, Fondamenti di urbanistica

La maggior parte di noi vive in città. Il più delle volte in modo passivo: come fosse una prigione dalla quale, una volta all’anno, in occasione delle ferie, si evade. Eppure è il luogo in cui viviamo la maggior parte della nostra vita. Come sarà la città del futuro? La città del futuro come metterà d’accordo l’esigenza di spazi verdi e di sempre più sofisticati sistemi di comunicazione?

Dal punto di vista dell’organizzazione dello spazio, queste esigenze non mi sembrano alternative. Un cavo può tranquillamente passare sotto un campo sportivo o il sagrato di una chiesa senza dare fastidio a nessuno. Un commento va fatto sull’impiego del tempo da parte degli uomini, anche se, da questo punto di vista, l’urbanista può fare ben poco, se non cercare di organizzare la città in modo che determinati problemi che gli uomini e le donne cercano di affrontare utilizzando gli strumenti dell’informatica siano risolti in modo più completo. Penso ad esempio al fatto che una parte del tempo che viene dedicato all’informatica è un rifugio rispetto all’assenza di luoghi di incontro e di comunicazione. Ma penso anche alle grandi possibilità che la Rete può offrire: attraverso la Rete posso consultare la biblioteca del Congresso, fare una ricerca bibliografica, sapere quali sono tutti i prodotti di una marca che mi interessa, scambiare messaggi in tempo reale con persone che stanno molto lontane. Tutte queste cose fanno guadagnare tempo e risorse, riducono le distanze e il tempo per cose che altrimenti richiederebbero molto più impegno. Una parte consistente del tempo che molti spendono davanti allo schermo del computer è dovuta al fatto che quello è diventato anche un luogo di incontro proprio perché la città non offre più spazi dove incontrarsi. Una delle mostruosità accadute nella storia recente delle nostre città, e di cui noi non ci siamo accorti, è che le piazze sono diventate parcheggi; come dire che l’accetta o la zappa sono diventate armi di criminali invece che strumenti per soddisfare un’esigenza fondamentale della gente. La piazza, nata come luogo di incontro tra le persone, è diventata un parcheggio, è pavimentata in funzione di questo, è arredata per questo, è resa accessibile pensando alle auto e non più alla sua funzione originaria. Nei nuovi quartieri ci si occupa del traffico, dei parcheggi, non ci si occupa degli spazi dove la gente può incontrarsi, parlare, mischiarsi tra generazioni diverse, imparare l’uno dall’altro.

La solitudine e l’individualismo non sono un rischio anche per la città tecnologica o, come si dice oggi, cablata? Si è partiti dalla piazza luogo di incontro, si è arrivati al parcheggio: la Rete informatica apre nuovi orizzonti e, al tempo stesso, ci isola in casa.

Non esattamente. I bambini e gli anziani sono stati cacciati dalle piazze mentre la Rete non caccia nessuno, tuttavia è difficile accedervi. È molto più facile andare a imbucare una lettera o a comprare il giornale o le sigarette o a prendere un caffè e così incontrare persone, di quanto non sia accendere il computer, collegarsi, cercare di mettersi in Rete. Soprattutto è più piacevole vedere le facce direttamente o sentire il profumo del sigaro.

Io non penso agli spazi verdi, ma alle piazze, che sono un’altra cosa. Penso a luoghi contenuti, pavimentati, arredati per gli incontri: non interessa che ci siano panchine, anche i bancali di pietra dei vecchi palazzi o i basamenti dei monumenti, o i tavolini dei caffè sono altrettanto utilizzabili, meglio delle panchine. Penso a luoghi nei quali c’è un controllo sociale, perché ci sono le case che ci si affacciano sopra, ci sono i commercianti che vendono. Anche gli spazi verdi sono necessari. Penso a parchi frequentati dalla gente, penso a impianti sportivi affollati da quelli che fanno lo sport. Penso a luoghi facilmente accessibili non con l’automobile ma con itinerari pedonali protetti in modo che le carrozzine non corrano il rischio di essere investite.

Questa può essere una visione dello sviluppo della città; cerchiamo di chiarire qual è la definizione di sviluppo e di progresso, in rapporto anche al “consumismo” che ogni tanto viene confuso con questi.

Fin qui ho parlato di progresso, non di sviluppo. Bisogna ragionare su tre termini: “sviluppo”, “progresso” e “crescita”. Io credo che sia possibile uno sviluppo senza crescita. Sviluppo significa che l’uomo ha raggiunto il soddisfacimento di determinate esigenze e quindi se ne pone di nuove, e si industria per trovare il modo per soddisfarle. L’importante è che le esigenze nuove nascano da un reale bisogno di sviluppo e non siano indotte dall’esterno: comprare un’automobile più veloce o comprare un detersivo che sbianca più del bianco non è un’esigenza endogena dell’uomo, non nasce da un bisogno, nasce semplicemente dal bisogno di un’industria di vendere di più e di sconfiggere la concorrenza, di sopravanzare qualcuno per diventare più grande. Questo non è sviluppo; non è lo sviluppo che aiuta l’uomo a progredire, non è né sviluppo né progresso. Quello a cui dobbiamo incominciare a pensare è che le cose possono crescere in modi diversi; le cose possono crescere come le piante, utilizzando l’energia del sole e la funzione clorofilliana, oppure possono crescere a detrimento delle altre. Io credo che, in una visione corretta di sviluppo che sia progresso, noi dobbiamo far crescere le cose che non vanno a detrimento di altre. Per estremizzare ed esemplificare, la crescita di un bosco mi interessa, mentre la crescita della rete stradale non mi interessa. Certo, se noi pensiamo alla “crescita della città” oggi in genere non la associamo a sviluppo e progresso. Non si deve neppure fare demagogia: se la popolazione in una città aumenta, se la condizione abitativa è tale da non poter soddisfare quantità crescenti di popolazione con un miglioramento delle abitazioni esistenti, e sono necessarie nuove aree per costruire, questa crescita non è di per sé negativa. A condizione che vi sia reale necessità e che le aree utilizzate siano poco utilizzabili per usi alternativi.

Non è facile distinguere sviluppo e crescita perché le mode condizionano pesantemente sia l’uno che l’altro. Nel discorso della piazza diventata parcheggio è fondamentale lo status symbol “automobile”, che è stato portato all’eccesso al punto che ogni singola persona sente la necessità di possedere una vettura che non sa poi dove parcheggiare.

Ripartiamo dall’automobile. Siamo passati in pochi anni da 10 a 23 milioni di automobili mentre siamo calati come popolazione. L’automobile è uno status symbol, ma ci hanno costretto ad assumerla anche come una necessità. Mi spiego. La scelta è stata fatta negli anni immediatamente successivi alla guerra, quando si è affidata la ricostruzione del Paese all’evoluzione spontanea dei centri imprenditoriali disponibili. Allora si è assegnata la prevalenza all’edilizia, ai lavori pubblici e quindi alle strade, all’automobile perché era l’impresa più forte in Italia e soprattutto si è lasciata la massima mano libera poiché sembrava la scelta più giusta per accelerare la ripresa economica, grazie allo spontaneismo e all’individualismo. C’è stata una fortissima spinta in questa direzione. Mentre gli altri Paesi hanno utilizzato la ricostruzione post bellica per rafforzare gli strumenti dell’intervento pubblico, da noi si è scelta una strada liberista; non a caso Einaudi è stato l’uomo della ricostruzione economica del Paese. Questo ha provocato un enorme sviluppo dell’edilizia - la più brada, la più sciatta, la più speculativa – mentre la legge urbanistica italiana (una buona legge) approvata nel 1942 quando, subito dopo la guerra, era il momento per utilizzarla, è stata accantonata. La pianificazione, secondo regole corrette, è stata ripresa nella seconda metà degli anni 60, quando il più era fatto, quando le vacche erano scappate. Abbiamo avuto uno sviluppo enorme, abbiamo investito in strade e autostrade, abbiamo sovvenzionato la FIAT fino all’inverosimile, e non abbiamo costruito tram, né tanto meno metropolitane, non abbiamo costruito ferrovie efficienti. Mentre per quanto riguarda l’organizzazione degli spazi abbiamo un’eredità storica, in cui ritroviamo le piazze e i centri storici, l’esigenza di organizzare collettivamente il trasporto di massa è una novità, è un campo in cui non abbiamo eredità storica alla quale riferirci e da cui imparare. Avremmo dovuto inventare noi il modo di soddisfare questa nuova esigenza di massa, ma non vivevamo più in una società nella quale i valori collettivi avessero il primato. Vivevamo in una società in cui avevano il primato i valori individuali, il “fai da te”, “l’arrangiati”, così l’individualismo ha portato a soluzioni individualistiche per risolvere un’esigenza di massa: abbiamo perduto il treno e abbiamo preso l’automobile. Questo è il nostro dramma e per questo dico che il problema del traffico è il problema più angoscioso e la contraddizione è la più forte che vediamo nella città vista come il luogo della preminenza dei valori collettivi. Se in questa costruzione in cui prevalgono i valori comunitari sovrapponiamo l’organizzazione di una esigenza fortissima che è quella della mobilità, dell’accessibilità, risolvendola con metodi individualistici di massa, questo contenitore si rompe e dire che la città scoppia dal traffico è un’osservazione assolutamente calzante. I marciapiedi sono fatti per i pedoni ma nelle grandi città sono diventati parcheggi, le piazze pure.

Siamo partiti dalla piazza, poi con l’automobile siamo arrivati alle reti delle strade risalendo verso orizzonti più ampi del comune o della regione. In una visione sempre più vasta è possibile parlare di qualcosa che possa definirsi “urbanistica del mondo” con enormi periferie e un centro ricco?

Non diamo troppa importanza all’urbanistica. Nel rapporto tra il nostro mondo industrializzato e il resto del mondo, io vedo un grande rischio. Il rischio che il nostro modello venga esportato, provocando un ulteriore indebolimento del resto del mondo. Per quanto importino il nostro modello non potranno mai utilizzarlo come abbiamo fatto noi, saranno sempre su un piano diverso non avendo vissuto la nostra storia; il nostro modello non avrebbe nessun legame reale e, senza radici, sarebbe una nuova forma di colonialismo. Mi ha colpito molto un’osservazione che ha fatto Piero Bevilacqua nel suo ultimo bellissimo libro “Utilità della storia” quando osserva che questi ragazzi senegalesi che vendono i poster con Charlie Chaplin o Marilyn Monroe, sono schiavi due volte. La prima volta perché fanno quel mestiere senza nessuna garanzia, la seconda perché sono distributori di cose che nel loro linguaggio non significano assolutamente niente. È una doppia alienazione. Esportare il nostro modello significa questo. Un lavoro estremamente difficile, che è in primo luogo culturale, è quello di capire le altre culture e comprendere in che modo possiamo mettere i nostri saperi a loro disposizione senza corromperle; il secondo aspetto del problema è che poiché inevitabilmente, almeno per ora, il nostro modello è quello che si impone - pensiamo a quello che sta succedendo in Cina – occorre come minimo insegnare a non ripetere i nostri stessi errori. Aiutiamoli almeno a fare in modo che non passino dall’avere 600 milioni di biciclette a 600 milioni di automobili, insegniamogli a fare fabbriche che non inquinano. Invece, purtroppo, vendiamo loro i nostri prodotti obsoleti e le cose che a noi puzzano.

L’unica volta che sono andato in Cina, diversi anni fa, ho chiesto come mai le loro biciclette non avevano i catarifrangenti. Mi hanno detto: si rende conto cosa significa costruire catarifrangenti per tutti i milioni di biciclette che abbiamo? dovremmo realizzare una serie di fabbriche, molte fabbriche ma non abbiamo le risorse per farlo. Quindi si erano posti il problema e l’avevano già risolto.

All’aprirsi del mercato cinese, qualche imprenditore italiano ha fatto sogni di gloria pensando di dare una lavatrice a tutte le famiglie cinesi, mentre c’è stato chi si è chiesto se esiste tanto acciaio nel mondo per fare una cosa del genere…

Potremmo approfittare proprio di questo per spiegar loro che il progresso significa fare scelte diverse. A New York, dove abita mia figlia, in un grosso palazzo universitario con alcune centinaia di persone, nel seminterrato ci sono tre lavatrici e tre essiccatori a gettone: sono comodissimi, non hai manutenzione, costano poco e sono velocissimi. Il messaggio potrebbe essere questo. Insegniamo loro quello che l’esperienza ci dice: evitare il consumismo perché il consumismo è spreco di risorse, è spreco di tempo, è spreco di energie. E tanti auguri.

Il dibattito è andato molto al di là dell'episodio fiorentino della Fiat-Fondiaria. Aveva ragione chi sosteneva che il gesto compiuto a Firenze dalla segreteria nazionale del Pci voleva essere un segnale così forte e chiaro da poter essere compreso ovunque. La critica del Pci era rivolta a un modo distorto, fuorviante e rischioso di concepire e praticare il rapporto tra pubblico e privato nelle trasformazioni del territorio. Un modo, però, che era ed è ancora molto diffuso. E' per questo che, a partire dall'episodio di Firenze ma andando molto al di là di esso, si sta di nuovo discutendo di urbanistica in molte città italiane, e innanzitutto nel Pci. L'argomento delle discussione è l'urbanistica contrattata: una pratica che il nuovo corso del Pci non ritiene corretta.

Ma che cos'è l'urbanistica contrattata? Quando un termine proprio del gergo d'una disciplina specialistica viene adoperato nel linguaggio politico, è facile che nell'uso si incorra in equivoci, errori, incomprensioni. Non è perciò ozioso domandarsi che cosa sia realmente l'urbanistica` contrattata e perché il Pci non sia d'accordo nell'utilizzarla.

L'urbanistica contrattata si manifesta ogni volta che l'iniziativa delle decisioni sull'assetto del territorio non viene presa per l'autonoma determinazione degli enti che istituzionalmente esprimono gli interessi della collettività, ma Ÿper la pressione diretta, o con il determinante condizionamento, di chi detiene il possesso di consistenti beni immobiliari. Quando insomma comanda la proprietà, e non il Comune.

E poiché il potere di decidere sull'assetto del territorio spetta, almeno formalmente, ai Comuni, ecco che, quando i proprietari vogliono incidere in modo sostanziale sulle decisioni comunali, devono contrattare le scelte con i rappresentanti di quegli enti.

L'urbanistica contrattata é una prassi che nasce in anni lontani. Basta ricordare alcuni episodi degli anni '50 e '60, entrati ormai nella letteratura. Il sacco di Napoli, illustrato da Francesco Rosi nel suo film Le mani sulla città. Quello di Roma, denunciato dagli "Amici dell'Espresso" e in dagato da Italo Insolera e Piero Della Seta. E quello di Agrigento, che fornì a Mario Alicata l'argomento per il suo ultimo appassionato discorso parlamentare.

Da quegli anni, però, molte cose sono cambiate. Oggi non siamo di fronte a speculazioni selvagge, a rozze colate di cemento. Oggi i promotori delle operazioni di urbanistica contrattata avanzano proposte non prive di apparente dignità. Presentano prodotti accattivanti per la qualità formale degli oggetti (disegni e plastici) in cui si manifestano e per gli autori che li firmano. I loro collaboratori non sono anonimi geometri, ma architetti di fama e cattedratici di prestigio. Questo induce a esprimere giudizi positivi quanti dimenticano una verità non discutibile: che, cioè,la qualità della città non è la somma delle qualità delle sue architetture. E' qualcos'altro.

La qualità urbana è qualità d'insieme. Non si può quindi ambire di raggiungerla se non si tenta di governare insieme lediverse parti che compongono la città e ai suoi diversi aspetti: da quelli formali a quelli funzionali. E' per questo che la qualità é raggiungibile solo mediante quella tecnica che si chiama pianificazione urbanistica: una tecnica, un metodo, una procedura che considerano la città (il territorio urbanizzato) come un sistema, e che ne vogliono governare le trasformazioni valutando gli effetti che ogni intervento esercita sull'insieme. L'urbanistica contrattata non va bene perché è la fuga dalla pianificazione, la sua elusione. E la qualità delle architetture proposte (dei disegni esibiti) è solo l'orpello che nasconde la distruzione della possibile qualità urbanistica.

Anche sull'altro versante della contrattazione, quello degli amministratori, le cose sono cambiate dagli anni dei Lauro e dei Cioccetti. Allora, gli amministratori pubblici delle città guastate dalla speculazione erano strutturalmente subordinati agli interessi economici. Più che contrattare, i sindaci corrotti prendevano ordini dai veri padroni delle città.

Oggi i legami sono più complessi. Oggi, se gli amministratori cercano la scorciatoia dell'intesa sottobanco con la proprietà, è spesso perché non hanno fiducia nelle vigenti regole del governo del territorio, e neppure nella possibilità di sostituirle con regole nuove e più efficaci. Ed é anche perché l'impegno severo e costante, necessario per costruire

una politica della pianificazione, paga meno, e meno rapidamente, dell'accordo raggiunto con un potentato economico per realizzare un'opera vistosa. Si tratta comunque di un atteggiamento che non solo rende gli amministratori esposti al sospetto, e al rischio, della corruzione, ma è anche rinunciatario rispetto ai reali interessi collettivi di qualità e funzionalità urbana.

Non aiuterebbe però a comprendere, e quindi ad agire nella direzione giusta, limitarsi a denunciare un simile atteggiamento ogni volta che si manifesta. Occorre invece riflettere sulle sue cause. E allora appare evidente che esso è in primo luogo l'effetto di quella decennale campagna per la deregulation urbanistica, promossa dallo schieramento moderato ma tollerata dalla sinistra, che ha contrassegnato il decennio trascorso: una campagna che ha distrutto certezze senza costruire alternative, ha screditato strumenti invecchiati ma sperimentati senza ad essi sostituire strumenti nuovi, e ha perfino lasciato spegnere la tensione per una riforma legislativa.

E' un atteggiamento che, oggi, può essere superato solo con un forte impegno politico e culturale che sappia intrecciare la ripresa dell'iniziativa legislativa con le concrete ver- tenze ed esperienze locali. Sul primo terreno d'impegno, la forza del Pci pò essere determinante per sbloccare finalmente l'angosciosa vicenda degli espropri e dei vincoli urbanistici, e per dare all'Italiauna moderna legge sul regime degli immobili (aree od edifici). Ma è anche sul terreno delle mille realtà locali che si misurerà la capacità dei comunisti di fornire risposte adeguate alla crisi delle città: una crisi che è il prodotto di errori culturali e politici, di pigre miopie e di fughe impazienti dalla reale corposità dei problemi, e non di una perversa fatalità determinata da ingovernabili eventi.

Edoardo Salzano

Una premessa:

Quale strategia per il territorio?

La pianificazione è uno strumento, non un fine. Domandarsi in che modo la pianificazione possa aiutare il Mezzogiorno a valorizzare le proprie risorse richiede preliminarmente comprendere quale sia l’uso che si ritiene di fare del territorio, quale sia il rapporto desiderabile tra la società e il territorio nel quale essa vive: quel territorio la cui forma costituisce il paesaggio, espressione e testimonianza del modo in cui la storia ha operato con la natura, guidandola e assecondandola, oppure violentandola. Solo dopo aver fornito una risposta attendibile a questa domanda avrà senso interrogarsi sulle caratteristiche, sui contenuti, sulle modalità di una pianificazione idonea a raggiungere gli obiettivi definiti.

Il territorio

Del territorio si possono dare, e si sono date, interpretazioni diverse. Gli studiosi e gli operatori oscillano tra due differenti immagini, l’una tradizionale, l’altra emersa e divenuta egemone in tempi più recenti.

La prima interpretazione vede il territorio come una realtà omogenea e isotropa, priva di caratteristiche proprie, oppure dotata, in talune sue parti, di irregolarità che lo rendono ostile, o poco utilizzabile, e che quindi meritano rilevanza solo in quanto ostacoli che devono essere rimossi o aggirati. È la concezione del territorio molto diffusa nell’ambito delle scienze economiche e di quelle sociali, come nelle elaborazioni dell’economia territoriale e nelle pratiche dello Spatial Planning. Ed è l’impostazione sottesa a quella lunga stagione dell’urbanistica che ha visto, e ancora talvolta vede, il territorio come una tabula rasa utile unicamente a disporre, in modo più o meno ordinato, funzionale ed estetico, i mille prodotti delle trasformazioni desiderate dall’uomo: le residenze, le infrastrutture, le industrie, i servizi pubblici e privati, i depositi e così enumerando. Un territorio servile, insomma, la cui qualità maggiore sarebbe la propensione a divenire altro da sé.

Una seconda interpretazione è quella che si è sviluppata nei decenni più vicini a noi, sebbene abbia certamente anticipazioni in tempi e culture più distanti nel tempo. Per essa il territorio è una realtà viva, dotata di qualità e valori che la rendono caratterizzato da un’individualità espressa dalla stessa fisicità della sua struttura (sebbene sia il prodotto di una profonda interazione tra società e natura). È un’interpretazione alternativa rispetto a quella tradizionale, sebbene non la neghi ma la completi, considerando il territorio non solo un insieme di qualità (e di potenziali rischi), ma anche una gamma di potenzialità di trasformazione.

Questa seconda, e più evoluta, idea di territorio si è consolidata per effetto di due movimenti convergenti, entrambi orientati a riconoscere nel territorio (quello fatto di suolo stabile o soggetto a dinamismi, di vegetazione e di fauna allevata e brada e selvatica, di centri e manufatti e percorsi storici, di morfologie differenziate e di identità culturali diverse, di acque superficiali e profonde, correnti e ferme e stagnanti, e soprattutto di intricati intrecci tra queste diverse componenti dello spazio reale) un soggetto di diritti[1]. Da una parte, infatti, si è compreso che le dimensioni delle trasformazioni provocate dai benefici dello sviluppo capitalistico incontravano un limite non valicabile nella scarsità e nella irriproducibilità di talune risorse naturali, costitutive del territorio. Dall’altro lato, si è generalizzata (almeno in una parte del mondo) la consapevolezza del fatto che la forma del territorio (ciò che può essere sintetizzato nel termine “paesaggio”) esprime qualità e valori che costituiscono una risorsa di cui non si può fare a meno.

Consumare o conservare?

La questione centrale da porre (se si vuole parlare di fini prima che di strumenti) è allora questa: si vuole considerare il territorio come qualcosa da consumare in funzione della crescita di determinate qualità e attività, oppure come qualcosa da conservare perché costituisce un insieme di risorse, di valori, già presenti perché depositati dal lavoro congiunto della cultura e dal lavoro dell’uomo in feconda collaborazione con la natura?

A me sembra che la prima scelta è quella che di fatto si è compiuta e si continua a compiere, nel Mezzogiorno, o almeno in gran parte di esso. Non è necessario evocare particolari siti o coste o pianure per ricordare la distruzione che si è compiuta. Ciò che forse è utile ricordare è il particolare carattere che ha contrassegnato il consumo di territorio nel Mezzogiorno rispetto a ciò che è avvenuto in altre parti d’Italia.

Mentre altrove il territorio è stato occupato in gran parte da strutture fisiche in qualche modo collegate all’attività produttiva, e quindi si può dire che il consumo di suolo sia il prezzo che si è pagato per una crescita del benessere economico e un rafforzamento della base industriale del paese, nel Mezzogiorno il medesimo fenomeno è servito quasi esclusivamente ad alimentare la rendita immobiliare. E mentre altrove la “diffusione urbana” è stata in grandissima parte controllata dalle regole della pianificazione (adoperate con minore o maggiore intelligenza), nel Mezzogiorno essa è avvenuta in grande maggioranza per effetto di pratiche abusive, e si è perciò strettamente correlata all’espansione dell’illegalità e al suo rafforzamento. In sostanza, nel Mezzogiorno il consumo di territorio ha alimentato quele che probabilmente sono due delle principali cause del degrado sociale ed economico di sue rilevanti porzioni: il forte squilibrio che nell’economia meridionale ha la rendita rispetto al profitto (e quindi le attività sperperatrici di risorse rispetto a quelle proprie di un economia capitalistica), e la patologica presenza di un’illegalità diffusa, a sua volta portatrice di sottosviluppo.

Mi sembra perciò evidente che la conservazione dei valori già presenti nel territorio sia nel Mezzogiorno un obiettivo ancora più rilevante che altrove, poiché non ha neppure quegli alibi (divenuti ormai del tutto falsi) che può avere altrove: la crescita, lo sviluppo, il benessere economico. Ma conviene precisare adesso che cosa sia la pianificazione territoriale e urbana.

La pianificazione:

una pratica obsoleta?

Oggi la pianificazione territoriale e urbana è in disgrazia. Questo dimostra, paradossalmente, la verità del titolo, e dell’ispirazione, del bellissimo libro di Piero Bevilacqua, sulla utilità della storia[2]. Se la memoria non si fosse smarrita tutti (o almeno chi è scelto per governare il paese e i suoi paesi) ricorderebbe che la pianificazione è nata per risolvere quei problemi che, come si comprese fin dagli albori del XIX secolo, il mercato non era in grado di risolvere: quei problemi –come la localizzazione sul territorio delle diverse attività, la connessione tra loro, la tutela dei beni comuni – che la somma delle convenienze dei singoli centri di decisione del sistema economico non riusciva a risolvere[3]. Se i nostri contemporanei avessero cognizione e memoria di ciò che è avvenuto, della ragione che ha prodotto molte delle cose di cui ci gioviamo (tecniche, metodi, utensili, istituti) la pianificazione non sarebbe stata gettata alle ortiche, slogan come “privato è bello”, “meno Stato e più mercato”, “via i lacci e laccioli che frenano la libera iniziativa”, non sarebbero stati pronunciati, o avrebbero avuto enfasi e modulazioni ben differenti da quelle che hanno avuto nella pubblicistica e nelle dichiarazioni politiche dell’ultimo ventennio.

Una logica di pianificazione

Che cos’è dunque la pianificazione? Intendo per pianificazione territoriale ed urbanistica quel metodo, e quell’insieme di strumenti, che si ritengono capaci di garantire - in funzione di determinati obiettivi - coerenza, nello spazio e nel tempo, alle trasformazioni territoriali, ragionevole flessibilità alle scelte che tali trasformazioni determinano o condizionano, trasparenza del processo di formazione delle scelte e delle loro motivazioni.

Per completare questa definizione, devo precisare ancora il suo oggetto. C’è un consenso abbastanza ampio nel ritenere che sono oggetto della pianificazione territoriale ed urbanistica le trasformazioni, sia fisiche che funzionali, che sono suscettibili, singolarmente o nel loro insieme, di provocare o indurre modificazioni significative nell’assetto dell’ambito territoriale considerato, e di essere promosse, condizionate o controllate dai soggetti titolari della pianificazione. Dove per trasformazioni fisiche si intendono quelle che comunque modifichino la struttura o la forma del territorio o di parti significative di esso, e per trasformazioni funzionali quelle che modifichino gli usi cui le singole porzioni del territorio sono adibite e le relazioni che le connettono[4].

Obiettivi, coerenza nello spazio e nel tempo, flessibilità, trasparenza: sono tutti termini sui quali si dovrebbe ragionare e argomentare, chiarire e definire. Vorrei limitarmi in questa sede ad affrontare un solo tema, che è peraltro uno di quelli sui quali c’è oggi maggiore discussione e si registrano più devastanti differenze: chi è il soggetto della pianificazione.

Il soggetto della pianificazione e

la questione della democrazia

Per quanti ritengono che obiettivo della pianificazione non è l’arricchimento di una determinata categoria di proprietari, esso non può consistere che nell’assicurare, in una prospettiva di medio e lungo termine, le migliori condizioni di vita agli abitanti residenti o frequentanti una determinata area, le più efficienti condizioni di esercizio delle attività insediate nonché il più ragionevole e parsimonioso impiego delle risorse territoriali disponibili. Se è così, allora trova un fondamento l’espressione corrente secondo la quale il piano urbanistico costituisce il disegno della città futura (e del futuro assetto del territorio).

Ma allora è del tutto evidente che il soggetto della pianificazione si identifica col soggetto cui le regole costitutive di quella determinata società attribuiscono il potere. In un sistema democratico rappresentativo, quale quello nel quale per ora viviamo, gli elettori e gli uomini e i gruppi che essi scelgono secondo le istituzioni che hanno definito.

È aperta da tempo una discussione sui limiti e sulle insufficienze di tale sistema. Le critiche ne mettono in luce: la scarsa rappresentatività effettiva dei gruppi al potere, grazie alle pesanti differenze che la maggiore o minore possibilità di mezzi stabilisce tra i diversi concorrenti all’esercizio del governo; la modesta propensione a farsi carico di esigenze e interessi che non diano tangibili risultati di consenso a breve termine, quali quelli dei gruppi sociali minoritari e quelli delle “generazioni future”[5] . In attesa che la ricerca e la sperimentazione (e l’inesauribile creatività della storia) rivelino nuove superiori forme di governo, ci si accontenta dell’aforisma di Winston Churchill, il quale affermava che, certo, la democrazia è un sistema pieno di difetti, ma tra tutti i sistemi che gli uomini hanno inventato è quello che ne possiede di meno.

Quali istituzioni?

Il “principio di pianificazione”

In Italia, il soggetto principale del sistema democratico rappresentativo, ed il primo livello di rappresentanza generale del cittadino, è il Comune, e in effetti storicamente la prima forma di pianificazione che si è manifestata è quella comunale.

Per molti anni, raggiunta l’unità statuale della nazione italiana, i piani regolavano l’espansione e il risanamento delle città. Ci si cominciò ad occupare del territorio extraurbano quando anche questo divenne oggetto di trasformazioni consistenti, estranee ai ritmi dominati dalla natura. In Italia, il primo episodio che richiese una pianificazione territoriale (alla scala di “area vasta”) fu la bonifica e l’urbanizzazione delle Paludi Pontine, nella seconda metà degli anni Trenta[6]. E la legge urbanistica inserì il “piano territoriale di coordinamento” nella scarna panoplia dei documenti di pianificazione[7].

Nell’immediato dopoguerra la legge urbanistica fu, di fatto, lasciata inoperosa: “lacci e laccioli” non dovevano disturbare una ricostruzione affidata alla spontaneità delle forze selvagge del mercato, e in gran parte al settore dell’edilizia. Il raggiungimento della concorrenzialità con i paesi dell’Occidente fu ottenuto pagando il prezzo di devastazioni dell’ambiente e di degradazione degli insediamenti che, oltre a distruggere parte consistente del patrimonio comune, ancora pesano sulla vita della società italiana e ne impoveriscono il futuro. Negli anni Sessanta i guasti cominciarono a pesare, e si cercarono strade diverse. Si riprese l’utilizzazione della legge urbanistica, introducendovi modifiche di portata più modesta di quelle richieste dalle componenti riformatrici della politica e della cultura[8]. A partire dal decennio successivo si costituirono le regioni e si mise a punto un sistema di pianificazione nel quale, accanto al Comune, assunsero il ruolo di soggetti della pianificazione la Regione e la Provincia[9].

Da allora la situazione si è ulteriormente complicata. La potestà legislativa in materia di urbanistica era attribuita dall’articolo 117 della costituzione (prima delle recenti modifiche) alle regioni. Queste però, mentre in una prima fase si sono limitate a chiosare e arricchire la legge del 1942, a partire dalla metà degli anni Novanta hanno lavorato con maggiore ampiezza sul sistema di pianificazione: senza mai sconvolgerlo nella sua struttura (così come questa si era venuta a definire sulla base della legge del 1942), ma attribuendo pesi, contenuti ed efficacia diversi ai tre livelli su statuali del comune, della provincia e della regione[10].

Quando il Parlamento, nel corso della XIII legislatura, provò a ragionare seriamente sull’argomento, si coniò una formula che sintetizzava un punto di arrivo della riflessione su questo tema, costituiva comunque un principio di approccio razionale al governo del territorio e apriva la strada a una corretta definizione dei poteri dei diversi livelli di governo ne campo della pianificazione. Si tratta del “principio di pianificazione”, il quale potrebbe essere enunciato così: ogni ente territoriale elettivo di primo grado, responsabile di scelte sul territorio, assume le decisioni sulla base di un “piano”, ossia di un documento riferito al territorio, nel quale sia possibile verificare la coerenza tra le scelte relative ai diversi aspetti, formato con procedure che garantiscano la trasparenza[11].

Ogni ente, insomma, esprime le sue scelte sul territorio mediante un piano. Ma come si fa a distinguere di ciò che è competenza di un piano anziché di un altro?

Il principio di sussidiarietà

Esistono molti modi di ripartire le competenze tra soggetti di diverso livello. Un tempo si praticava una ripartizione basata sulle “materie” (gli acquedotti spettano a Tizio, i trasporti a Caio, l’ambiente a Sempronio). Si può dire che questa concezione ha prevalso nel nostro paese grosso modo fino ai decreti di trasferimento delle competenze alle regioni, nel 1977. Oggi si è affermato un nuovo principio: quello di sussidiarietà. Esso ha però declinazioni molto diverse tra loro. A un estremo vi è quella assunta dalla Lega del nord, e in qualche modo subita nella “legge Bassanini” del 1997 e nelle modifiche al Titolo V della Costituzione fortunosamente varate dal governo D’Alema nel 2001. Esso consiste nel dire che tutto deve essere tendenzialmente devoluto al livello di governo più vicino al popolo, salvo quello che a quel livello non è proprio possibile governare, e nel prevedere l’affidamento di funzioni amministrative a privati[12].

Una formulazione più seria, che non stabilisce gerarchie, è quella adottato dagli organismi europei per distinguere le competenze tra la responsabilità comunitaria e quella dei singoli stati. Esso è formalizzato nel Trattato dell’Unione Europea, sottoscritto a Maastricht dai rappresentanti di dodici governi il 7 febbraio 1992. L’articolo 3b afferma:

"La Comunità interviene entro i limiti dei poteri ad essa conferiti da questo Trattato e degli obiettivi ad essa assegnati. Nei campi che non ricadono nella sua esclusiva competenza la Comunità interviene, in accordo con il principio di sussidiarietà, solo se, e fino a dove, gli obiettivi delle azioni proposte non possono essere sufficientemente raggiunti dagli Stati membri e, a causa della loro scala o dei loro effetti, possono essere raggiunti meglio dalla Comunità".[13]

Il principio di sussidiarietà significa perciò che là dove un determinato livello di governo non può efficacemente raggiungere gli obiettivi proposti, e questi sono raggiungibili in modo più soddisfacente dal livello di governo sovraordinato (lo Stato nei confronti della Regione, o l’Unione europea nei confronti degli stati nazionali) è a quest’ultimo che spetta la responsabilità e la competenza dell’azione. E la scelta del livello giusto va compiuta non in relazione a competenze astratte o nominalistiche, oppure a interessi demaniali, ma (prosegue il legislatore europeo) in relazione a due elementi precisi: la scala dell’azione (o dell’oggetto cui essa si riferisce) oppure i suoi effetti.

La pratica della concertazione

tra gli interessi generali

Accanto al principio della sussidiarietà, gli orientamenti legislativi recenti concordano nell’introduzione di qualcosa che difficilmente potrebbe definirsi un principio, ma certo trae le sue ragioni dai principi che governano la buona amministrazione: quello, ad esempio, della necessaria collaborazione tra istituti che aspirano tutti al raggiungimento di obiettivi nell’interesse generale. Mi riferisco alla pratica della concertazione. Si tratta, per la verità, di una pratica presente da decenni nella tradizione delle amministrazioni centrali dello Stato.

Le leggi regionali nuove (o, almeno, la maggior parte di esse) definisce questa pratica inventando un nuovo istituto (prevalentemente denominato “Conferenza di pianificazione”), e attribuendogli un ruolo di consultazione obbligatoria del corso del procedimento formativo degli atti di pianificazione. È interessante osservare che le regioni tendono, giustamente, a distinguere il ruolo degli enti pubblici da quello dei privati, riservando le conferenze di pianificazione (o simili) ai rappresentanti dei primi. Alcune, poi, distinguono il ruolo di partecipazione consultiva dei privati privilegiando (o riservando la partecipazione) alle associazioni che esprimono interessi diffusi.

Altrettanto rilevante è che le leggi regionali tendano a chiudere i troppi varchi che la legislazione statale ha aperto, con i numerosissimi “strumenti urbanistici anomali”, alla deroga generalizzata al sistema di garanzie che le procedure della formazione dei piani vuole assicurare. Anche nel caso di “accordi di programma” o di altre intese potenzialmente derogatorie, la maggior parte delle leggi regionali ribadiscono la necessità dell’approvazione esplicita da parte degli organi collegiali delle amministrazioni elettive interessate, e quella della sostanziale conformità alle regole, oltre che alle finalità, degli strumenti urbanistici ordinari.

Questi strumenti nuovi (o “innovativi”, come li definiscono i loro laudatori) hanno avuto una fortuna discreta ne mondo accademico e in una parte del mondo amministrativo. Corrono il rischio di far breccia nel Mezzogiorno, dove sono stati rari i tentativi di utilizzare l’intervento “straordinario” per dare gambe e fiato al governo ordinario del territorio. Conviene perciò farne cenno.

Gli “strumenti innovativi”

Nel periodo del governo di Craxi si era cominciato a coinvolgere pesantemente gli interessi immobiliari nelle scelte sulla città, contrattando con essi le modifiche agli strumenti urbanistici e cogliendo ogni occasione[14] per introdurre deroghe ai piani. Nel periodo successivo si introdussero ope legis una serie di “strumenti urbanistici anomali”[15], nei quali si saldavano tre elementi: il sostegno del finanziamento pubblico, il coinvolgimento degli interessi immobiliari, la deroga alla strumentazione urbanistica ordinaria.

Si cominciò con i Programmi integrati (1992), i Programmi di recupero urbano (1993), i Programmi di riqualificazione urbana (1994); tutti dispositivi analoghi ai piani particolareggiati della legge del 1942, ma caratterizzati dal fatto di utilizzare finanziamenti pubblici per stimolare interventi immobiliari privati e, a questo fine, di consentire di derogare alle prescrizioni della disciplina urbanistica con procedure snelle (e poco garantiste dell’interesse pubblico). Altri strumenti successivi, come i Programmi di riqualificazione urbana e sviluppo sostenibile del territorio (PRUSST, 1997) non prevedevano esplicitamente la possibilità di modificare le prescrizioni urbanistiche, ma si appoggiavano – per farlo – agli Accordi di programma, introdotti nel 1990 nell’ambito della legge 142/1980. Questi ultimi, richiamati anche da altri successivi strumenti di negoziazione, come i Patti territoriali (1995) e i Contratti d’area (1997), consentono di derogare sia alla logica che alla procedura della pianificazione ordinaria, ma seguendo iter che garantiscono almeno la formalità dell’approvazione degli enti istituzionali.

Non risulta che questi strumenti “innovativi” abbiano mobilitato rilevanti risorse, né che abbiano provocato, come ci si proponeva, accelerazione nelle realizzazioni. E’ invece dimostrato[16] che essi hanno comportato peggioramenti ai progetti delle città, sottraendo aree destinate a spazi pubblici (o addirittura già utilizzate a questo fine) e realizzando pezzi di città ancora più sgraziati dei precedenti.

Chiuso il rubinetto dei finanziamenti pubblici gli strumenti “innovativi” sono spariti dalla scena. E’ restata però la loro logica: ancora spesso gli amministratori si affidano, per definire il progetto della città, non a un disegno generale costruito a partire dagli interessi dei cittadini, ma alla mobilitazione degli interessi immobiliari e alla maggiore o minore prontezza degli appetiti dei proprietari delle aree[17].

Mezzogiorno: superare la pianificazione?

Si sente dire spesso che la pianificazione è un metodo, e comporta l’impiego di una serie di strumenti, troppo complicati e “distanti” dal Mezzogiorno per essere adoperata nelle sue regioni. E’ un ragionamento che ho sentito fare molte volte[18].

Sono invece convinto che sia vero il contrario, e che anzi proprio le particolari condizioni del Mezzogiorno costituiscano una ragione in più per praticare la pianificazione. In primo luogo, quel particolare rapporto che lega, nel Mezzogiorno, le prospettive di sviluppo e l’ambiente, sul quale mi sono già soffermato all’inizio di questo scritto e sul quale vorrei adesso conclusivamente ritornare.

Ambiente e sviluppo

Il ruolo che l’ambiente fisico ha avuto nel condizionare lo sviluppo dell’economia, della società e delle istituzioni è stato analizzato con intelligenza, soprattutto (negli ultimi decenni) da Piero Bevilacqua e dai suoi allievi. Leggere alcune delle monografie del suo libro Tra natura e storia[19] aiuta a comprendere qualcosa, che del resto non sfugge a un’analisi anche empirica, ma non viziata dagli idola dell’industrialismo. Il destino economico, sociale e istituzionale del Mezzogiorno è legato alla capacità dei gruppi dirigenti di comprendere che, lì più ancora che altrove, l’ambiente (la sua ricchezza, la sua storicità, la sua bellezza espressa e quella esprimibile) sono, insieme all’intelligenza umana, l’unica base materiale dello sviluppo. E di comprenderlo non in termini meramente accademici, per poi agire in modo opposto a ciò che una comprensione finalizzata all’agire comporterebbe.

A me sembra indubbio che la situazione attuale e le sue prospettive rendano imperativa (ovunque, ma in particolare nel Mezzogiorno) l’attenzione all’ambiente fisico come base del possibile sviluppo. La produzione manifatturiera generica è in evidente declino, non solo per l’imperizia e la rapacità degli attori determinanti ma per ragioni più di fondo, ad alcune delle quali ho provato a riferirmi nella prima parte di questo scritto. L’agricoltura generica (quella che produce beni fungibili) non ha alcun futuro, come comincia a diventar palese in modo dirompente con il venir meno dei sussidi europei. A che cos’altro dunque può essere affidata una speranza di sviluppo nelle regioni del Mezzogiorno se non a un’intelligente applicazione della cultura e del lavoro dell’uomo ai dati della natura, nel rispetto e nella sapiente utilizzazione di ciò che l’innesto tra queste due risorse ha prodotto nel passato?

Molti segni in direzione di uno sviluppo simile già si vedono. Essi tralucono però negli interstizi delle politiche ufficiali (della destra come della sinistra), le quali, nel loro complesso, appaiono mosse da ispirazioni di segno opposto, obsolete, perdenti e distruttive. L’utilizzazione rapace di ciò che lavoro e natura hanno prodotto nei millenni trascorsi, la sostituzione dei paesaggi di consolidata bellezza con panorami dominati dal cemento e dall’asfalto, la utilizzazione idiota di terreni resi fertili da eventi geologici milionari per la localizzazione di gigantesche aree industriali (destinate a restar deserte di uomini e di attività) o addirittura per impianti di smaltimento dei rifiuti: questi sono gli eventi che ancor oggi si registrano.

Un siffatto modo di procedere non è solo in contrasto con ogni elementare responsabilità civile e culturale nei confronti del mondo attuale e delle generazioni future, ma è insano anche da un punto di vista esclusivamente economico. È infatti evidente a tutti che le attività legare alla visita, all’impiego intelligente e sano del tempo libero, al godimento della natura e dei beni culturali, tutto ciò (che sarebbe riduttivo racchiudere nella categoria del “turismo”) ha nel Mezzogiorno una enorme potenzialità di sviluppo proprio grazie alla possibilità di utilizzare il vastissimo patrimonio di natura, paesaggio, storia, arte, costumi, prodotti, intimamente legati al territorio e alla suo millenario processo di formazione.

È utilizzando in modo durevole questo patrimonio immenso (ma quindi, in primo luogo, tutelandolo attraverso la conoscenza e la salvaguardia) che il Mezzogiorno può trovare una ragione di sviluppo alternativa rispetto alle produzioni manifatturiere ormai obsolete, o alle produzioni agricole generiche ormai indifendibili in territori come i nostri, oppure rispetto a quelle di un “turismo di quantità” dissipatore della sua stessa materia prima.

Rendere “industria” l’insieme del territorio

In una recente discussione sul rapporto tra industrializzazione e ambiente nel Mezzogiorno[20] ho rilevato che l’eredità lasciata dai tentativi di industrializzazione nel Mezzogiorno hanno lasciato più problemi che benefici, e ho sostenuto che comunque non era sufficiente proporsi gli obiettivi, certamente urgenti, di riorganizzare in modo più decente i siti degradati, di diversificare e legare al territorio le aree per quella quota di produzione manifatturiera che è necessaria in relazione alle specifiche potenzialità dei siti, alle produzioni “di eccellenza” o “di nicchia” legate alle risorse locali, di adeguare l’infrastruttura del territorio, i “sistemi territoriali”, alle esigenze di una industria moderna.

Tutto questo è certamente necessario, ma – come ho appena argomentato - non garantisce uno sviluppo, soprattutto nella prospettiva. Credo che si debba invece preparare un futuro diverso applicando l’intelligenza, la creatività, l’innovazione, l’interesse – che nei secoli trascorsi di è applicato alla produzione industriale di merci – a una realtà diversa. Con una frase forse ardita, si tratta, insomma, di rendere “industria” l’insieme del territorio: di utilizzare gli elementi, fisici e sociali, ai quali è attribuibile valore e qualità, in esso disseminati, organizzandoli nel loro insieme, rendendoli fruibili mediante la conoscenza e l’uso, attivando le attività necessarie per valorizzarli[21] , per curarne la manutenzione e il miglioramento, per implementarne la qualità.

Se si pensa alla quantità di valori presenti nei nostri territori – in particolare nel Mezzogiorno –sembra addirittura stravagante che nessuno sforzo serio sia stato compiuto in passato in questa direzione. Ciò dipende forse da due circostanze.

La prima, che le stesse attività economiche legate a questo tipo di risorsa (il paesaggio, i beni culturali, la natura) hanno risentito delle logiche quantitative prevalenti nell’ideologia corrente. Si è sviluppato quindi un “turismo di quantità”, che ha provocato danni analoghi a quelli prodotti dall’industria. Che questo sia l’unico tipo di turismo possibile è un errore di immaginazione che spesso viene compiuto.

La seconda circostanza è che una “domanda” di quel tipo di bene di una certa consistenza si sta manifestando ora, ma nel passato era del tutto marginale. Ciò induce a pensare quanto potrebbe aumentare quella domanda di beni territoriali se una vertenza per la promozione della “industria del territorio”, nei termini in cui l’ho proposta, si legasse a una vertenza per una riduzione del tempo di lavoro, che le immani quantità della produzione di merci e la rivoluzione informatica avrebbero da tempo consentito.

Ora, in che modo si può pensare di affrontare un percorso che conduca alla formazione di un’evoluta “industria del territorio”, a un’organizzazione di quest’ultimo che recuperi, tuteli e valorizzi le qualità in esso disseminate, che le metta in rete con le risorse insediative (le città e i paesi, le infrastrutture, le attrezzature sociali ed economiche), che promuova la restituzione di bellezza e funzionalità ai luoghi deturpati dallo sviluppo selvaggio, se non ricorrendo alla logica e agli strumenti della pianificazione? La domanda è, palesemente, retorica.

Pubblica amministrazione e legalità

Il ricorso alla pianificazione è ostacolato da molte cose, presenti nel Mezzogiorno in modo forse più marcato che altrove., In primo luogo, il rapporto distorto tra pubblico e privato che si è manifestato tra i decisori (e anche nella cultura corrente) negli ultimi decenni: più precisamente, dall’epoca del governo di Craxi.

Per la verità, oggi in Italia l’ubriacatura del “privato e bello”, l’apoteosi del “meno Stato e più mercato”, sembra stiano passando di moda. I risultati che si volevano ottenere si sono rivelati illusori. Il mercato ha confermato la sua insufficienza a svolgere anche solo le funzioni regolatrici del valore di scambio senza una forte presenza pubblica, figuriamoci se poteva tener conto della sempre più estesa domanda sociale di accrescere i valori d’uso. Tuttavia il danno che la fortuna di quegli slogan ha provocato sono consistenti, soprattutto là dove – come nel Mezzogiorno – la debolezza dello Stato era diventata cronica ed era stata surrogata da un individualismo distruttore e da un familismo spesso criminoso.

La questione alla quale generazioni di meridionalisti si erano dedicati (la costruzione nel Mezzogiorno di strumenti di una statualità moderna) è quindi oggi più centrale che mai. Il rafforzamento delle strutture pubbliche è quindi, oggi, problema prioritario. Senza un potere politico dotato di strumenti efficaci diventa impossibile guidare le forze dell’economia verso orizzonti coerenti con gli interessi generali; diventa impossibile scegliere tra impieghi produttivi e strategici delle risorse disponibili e impegni parassitari e miopi; diventa impossibile scegliere a quali risorse attribuire priorità, per quali loro utilizzazioni, in vista di quali interessi.

In questo quadro mi sembra particolarmente rilevante la questione della legalità, sempre all’ordine del giorno in molte parti del Mezzogiorno. E’ una questione direttamente legata al modo di funzionare della pubblica amministrazione.

Perché un’amministrazione pubblica sia efficace, e perciò capace di incidere sulla realtà, essa deve essere rispettata. Può esserlo in due modi: può imporsi col ricatto del terrore (ed è il modo praticato dalla criminalità organizzata: da noi, mafia, camorra, ndrangheta); oppure può guadagnare il consenso dei cittadini. Quest’ultima strada richiede però alcune condizioni che l’amministrazione deve assicurare al cittadino.

La prima condizione è che al cittadino sia chiara la ragione di ciascuna delle regole che l’amministrazione lo impegna a rispettare. La seconda è che le regole siano rispettate da tutti, ugualmente rigorose per chi può violarle e per chi deve rispettarle. Perciò mi sembra che combattere il burocratismo (imperante in molta parte dell’amministrazione pubblica) sia un impegno civile, e che pratiche come la co-pianificazione e l’intesa interistituzionale siano da praticare largamente. Perciò, soprattutto, mi sembra che il rispetto della legalità sia nel Mezzogiorno un impegno d’onore ancor più necessario che in altre regioni d’Italia e d’Europa. Perciò mi preoccupano le lesioni alla legalità che vengono compiute, anche se per nobili motivi, di chi ha le maggiori responsabilità pubbliche[22].

La “buona pianificazione”

Questa considerazioni sono una conferma della tesi che ho iniziato ad argomentare: che cioè la pianificazione sia uno metodo (più ancora che un insieme di strumenti) essenziale soprattutto nel Mezzogiorno. Non solo perché, come ho sostenuto, essa potrebbe svolgere un ruolo decisivo come strumento di uno sviluppo basato – come non può non essere nelle regioni meridionali - su un’attenta considerazione delle risorse dell’ambiente. Ma anche perché la certezza delle procedure e la trasparenza delle decisioni (caratteristiche esenziali della buona pianificazione) sono connotati rilevanti di un’azione amministrativa tesa al ripristino della legalità.

Per meritare l’attributo di “buona pianificazione”, essa dovrebbe essere il luogo nel quale tutte le scelte degli enti pubblici suscettibili di indurre trasformazioni territoriali (da quelle dello “sviluppo” a quelle della “tutela”) trovino la loro sintesi. Tanto per fare un esempio, i contenuti dei “piani operativi regionali” (POR), i programmi e i progetti di infrastrutture d’interesse regionale, le politiche regionali per l’abitazione, il turismo, l’agricoltura, quelle per la riduzione e lo smaltimento dei rifiuti, dovrebbero tutte trovare la loro coerenza – e la coerenza con le regole per il corretto impiego delle risorse culturali, paesaggistiche, naturali e con i relativi vincoli – in un atto di pianificazione unitario, sottoposto al vaglio del confronto pubblico, impegnativo nei suoi esiti prima di dar luogo a decisioni operative. È così che succede nel Mezzogiorno? Non mi sembra.

Una “buona pianificazione”, perciò utile ad affrontare i problemi del Mezzogiorno in coerenza con le tesi ora sostenute, dovrebbe avere nella lettura attenta (e sistematicamente aggiornata) delle risorse territoriali la base conoscitiva d’ogni decisione. Da tale lettura dovrebbe discendere un sistema non di “vincoli”, ma di definizione delle opportunità e delle condizioni che l’esigenza di non dissipare o degradare il valore delle risorse territoriali, pongono a ogni ipotizzabile trasformazione. Quante e quali sono le banche di dati sistematicamente aggiornate disponibili nelle regioni, nelle province (e nei comuni) del Mezzogiorno? Quanti sono i sistemi informativi territoriali vivi (cioè sistematicamente aggiornati) che possano sorreggere le scelte di localizzazione sistematiche (della pianificazione) o episodiche (dell’emergenza)? Non mi sembra che ci sia da rallegrarsi del bilancio.

Pianificazione e strategia

Anche nel Mezzogiorno ha preso piede l’impiego di quei nuovi “strumenti innovativi” cui mi sono riferito. Non più piani regolatori generali o piani territoriali di coordinamento, ma patti territoriali, programmi di recupero urbano, programmi di riqualificazione urbana, i programmi di riqualificazione urbana e sviluppo sostenibile del territorio e così enumerando. E negli ultimi tempi, i piani strategici. Non più strumenti di “governo”, ma di “governance”[23].

Tutti quegli strumenti (con una sola eccezione) premiano le esigenze, le opportunità, le disponibilità del breve periodo, e offrono spazi consistenti agli interessi privati, in particolare a quelli più forti. Sono quindi utilmente impiegabili a due sole condizioni: che vi sia un rigoroso sistema di regole certe e forti sul territorio, mediante le quali siano garantite le prospettive di una utilizzazione durevole delle risorse disponibili, e quindi un efficace sistema di pianificazione; che il potere pubblico sia autorevole, qualificato, decisamente orientato a favorire la prevalenza degli interessi generali e la tutela degli interessi “deboli”.

Queste due condizioni non sono certo diffusamente presenti nel Mezzogiorno. Se è così (e dove è così, e finché è così), sostituire governance a government, come del resto affannarsi nella formazione di strumenti urbanistici “innovativi” invece di quelli tradizionali, significa premiare, una volta ancora, gli interessi forti e le opportunità di breve periodo rispetto a ogni altro interesse e opportunità. Nel concreto, nelle regioni del Mezzogiorno questo quindi significa privilegiare, una volta ancora, le utilizzazioni edilizie dei suoli e la valorizzazione della rendita fondiaria rispetto alle utilizzazioni coerenti con l’esigenza di uno sviluppo durevole e con l’opportunità di un pieno impiego delle risorse territoriali. Significa premiare e promuovere il consolidamento delle attività economiche parassitarie anziché lo sviluppo di quelle innovative e produttive nei settori dell’agricoltura di qualità e di sito, dei servizi alle persone e alle imprese, del turismo di conoscenza e di fruizione evoluta del territorio, delle produzioni avanzate ad alta intensità di intelligenza e a bassa intensità di consumo di territorio e di energia.

La pianificazione strategica

Diverso è il ragionamento per quanto riguarda la pianificazione strategica. Per la verità con questo termine si indicano cose molto diverse tra loro, e anzi opposte. Da un lato (e così vorrebbe un impiego corretto del termine “strategia”) si allude alla definizione di una prospettiva di lungo periodo che, per avere qualche speranza di tradursi in prassi, deve necessariamente essere fondata su una larga condivisione. Ma dall’altra parte (e molto spesso nella pratica italiana) pianificazione strategica significa esattamente il contrario: significa invitare attorno al “tavolo” tutti gli attori disponibili e costruire con loro una sorta di elenco delle cose che si vorrebbero o potrebbero fare. Nulla di strategico, quindi, ma una mera raccolta tattica di opportunità di breve periodo. Nessun aiuto alla costruzione di una vera strategia, capace di dare prospettiva alla pianificazione ordinaria e alla sua attuazione, ma rinuncia a qualsiasi capacità di governo delle trasformazioni

Eppure, se correttamente adoperata la pianificazione strategica potrebbe dare un sostegno serio a un governo del territorio che volesse (appunto) essere strategico: impegnare cioè in una visione e in un progetto di lungo periodo l’insieme delle realtà sociali presenti sul territorio. Se così volesse essere, un piano strategico dovrebbe allora avere tra i suoi contenuti proprio la traduzione della strategia (del progetto di società) in un efficace sistema di regole, coerenti con quella strategia, trasparentemente definite, capaci di costituire le premesse e i binari di una conseguente successione di azioni volte alle concrete trasformazioni del territorio. Allora si potrebbe sottrarre la pianificazione ordinaria ai suoi limiti e adoperarla come sempre avrebbe dovuto essere: come lo strumento (uno degli strumenti) di una volontà politica determinata e lungimirante. E si potrebbe, insieme a quelli della pianificazione ordinaria, adoperare altri strumenti capaci di rendere operativa la strategia, nell’ambito delle regole definite: magari non più quelli “innovativi”, ma altri già presenti nella panoplia delle pratiche amministrative ordinarie e negli impegni dei bilanci pubblici e privati.

Una simile prospettiva è praticabile. Ma per concretarla occorrere, soprattutto nel Mezzogiorno, che si manifesti una nuova capacità dei cittadini di organizzare la propria partecipazione alla vita istituzionale. Bisogna che i cittadini comprendano che lo stato (la regione, i comuni) non sono né una maledizione esterna né un dio a cui rivolgersi in preghiera, ma il prodotto di una costruzione collettiva. Bisogna ricordarlo nell’agire politico quotidiano, che troppo spesso oscilla tra la tolleranza per i comportamenti deviati dei politici, e dall’attesa di soluzioni salvifiche, a mere manifestazioni di protesta. Forse solo alla capacità di agire “dal basso”, come cittadini e non più come sudditi, che è legata la possibilità della formazione di un ceto politico all’altezza dei problemi e delle potenzialità: poiché non è solo agli strumenti, ma anche alla mano che li adopera che occorre in primo luogo guardare.

[1] Molti anni fa intitolai un editoriale di Urbanistica informazioni (n. 67, gennaio-febbraio 1983), che allora dirigevo, “I diritti del territorio”.

[2] P. Bevilacqua, Utilità della storia, Donzelli, Roma 19..

[3]Il primo piano regolatore moderno è considerato quello che New York si diede nel 1811. Esso fu imposto dagli operatori economici e dalla popolazione per risolvere problemi che il mercato, di per sé, non riusciva a risolvere: la promiscuità tra fabbriche e abitazioni, la congestione del traffico, l’instabilità dei valori immobiliari. Senza un intervento pubblico di regolazione il mercato sarebbe impazzito, la vita economica e quella sociale sarebbero diventate insostenibili.

[4] Ho sviluppato alquanto questo argomento nel libro Fondamenti di urbanistica – La storia e la norma, Laterza Editori, Bari-Roma 20045.

[5] Se considerassimo la democrazia rappresentativa (o meglio, l’attuale sistema politico) come un dato permanente ci sfuggirebbe il rischio immanente della sua degenerazione verso forme innovative di dominio. Cfr. L. Canfora, La democrazia, storia d’una ideologia, Laterza Editori, Roma-Bari 2004.

[6] Tra il 1926 e la fine degli anni Trenta si sviluppa in Italia la grande impresa della bonifica della Pianura Pontina. 60 mila ettari di terreno paludoso sono bonificati e messi a coltura, mediante un razionale sistema di appoderamento, la realizzazione di 2 mila km di canali e 900 km di strade, e la costruzione di numerose città. Nello stesso periodo in USA si sviluppa la gigantesca impresa della Tennassee Valley Authority e delle altre misure keynesiane anticrisi promosse da Roosvelt.

[7]Legge 17 agosto 1942, n. 1150, “Legge urbanistica”.

[8] Allora le riforme per le quali ci si batteva non erano, come in questi anni, quelle del sistema istituzionale e dell’asservimento della giustizia al potere politico, ma quelle della struttura economica, quindi dell’energia elettrica, dell’agricoltura, del regime dei suoli urbani. Le forze che si battevano per questi obiettivi si chiamavano “riformatrici”, non “riformiste”.

[9]Legge 8 Giugno 1990, n. 142, “Ordinamento delle province e dei comuni”, modificata con legge 3 agosto 1999 n. 265.

[10] Anche nomenclature diverse. Sicché, mentre in Europa si tende ad avvicinare i linguaggi delle varie nazioni, in Italia si tende a differenziare quelle delle sue varie regioni. Del resto Arlecchino è una maschera tipicamente italiana.

[11] Proposta di legge d’iniziativa Mussi, Zagatti, Bandoli e altri, Legge quadro per il governo del territorio, XIII Legislatura, Atti parlamentari Camera dei Deputati, n. 3206.

[12]La sussidiarietà è definita come “l’attribuzione della generalità dei compiti e delle funzioni amministrative ai comuni, alle province e alle comunità montane, secondo le rispettive dimensioni territoriali, associative e organizzative, con l'esclusione delle sole funzioni incompatibili con le dimensioni medesime, attribuendo le responsabilità pubbliche anche al fine di favorire l'assolvimento di funzioni e di compiti di rilevanza sociale da parte delle famiglie, associazioni e comunità, alla autorità territorialmente e funzionalmente più vicina ai cittadini interessati”. Legge 15 marzo 1997, n. 59, "Delega al Governo per il conferimento di funzioni e compiti alle regioni ed enti locali, per la riforma della Pubblica Amministrazione e per la semplificazione amministrativa".

[13] Il testo dell’articolo è stato confermato nel Trattato di Amsterdam il 2 ottobre 1997, ed è divenuto l’articolo 5 del Trattato istitutivo della Unione europea.

[14] Iniziò la serie delle leggi derogatorie la legge n.1 del 3 gennaio 1978, Accelerazione delle procedure per l'esecuzione di opere pubbliche e di impianti e costruzioni industriali. Seguirono leggi nel 1980 (legge Andreatta, Legge n 25 del 15 febbraio 1980), 1982 (legge Nicolazzi, n. 94 del 23 gennaio 1982), e poi le leggi per le “emergenze” dei campionati di calcio, per le mucillagini in Adriatico, per i poliziotti, per i terremoti. Si veda anche P. Della Seta-E. Salzano, L’Italia a sacco, Editori riuniti, Roma 1993; anche in http://eddyburg.it

[15]Imma Apreda, Analisi degli strumenti anomali, rispetto alla strumentazione tradizionale, che sono stati introdotti nel recente passato, sia attraverso la legislazione che per iniziativa amministrativa, in: «Nuove forme di governo del territorio», a cura di M. Savino, Franco Angeli, Milano 2003.

[16] Compagnia dei Celestini, Dal Piano RegOlatore al Piano RegAlatore, Bologna 2002. Anche in http://www.celestini.it

[17] Per esempio a Bologna sia la giunta Vitali (odg 70 dell’aprile 1997) che la giunta Guazzaloca (odg 136 del gennaio 2001) emanarono bandi nei quali chiedevano ai proprietari immobiliari di presentare proposte di interventi anche in variante al PRG.

[18] Ho il ricordo vivido di una riunione nazionale convocata dalla direzione del PCI in una sala di Palermo, nel tentativo di risolvere il forte dissidio tra chi, in quel partito, sosteneva che l’abusivismo doveva essere oggetto di una sanatoria e chi, viceversa, difendeva la legalità e la pianificazione (e il territorio). Ebbene, allora i “condonisti” sostenevano che la legge urbanistica del 1942 era una legge “nordica”, e che nel Sud erano necessari strumenti diversi.

[19]Piero Bevilacqua, Tra natura e storia, Donzelli, Roma 1966.

[20] Convegno sul tema "Manfredonia e il Gargano: economia e ambiente", organizzato dall’Università di Foggia, 24-26 settembre 2004.

[21] Intendo per “valorizzazione” l’esaltazione del valor d’uso, non del valore di scambio: degli oggetti in quanto beni, non in quanto merci. In un’economia che ha dimenticato i valori d’uso e ha ridotto ogni bene a merce, una simile affermazione equivale a dire che la valorizzazione deve essere misurata secondo parametri non economici.

[22] Per questa ragione mi è sembrata una scelta scandalosamente sbagliata quella dei governanti della Regione Campania, della Provincia di Salerno, del Comune di Ravello e della Sovrintendenza ai beni architettonici, culturali, paesistici e ambientali di promuovere una pesante forzatura della legge per poter realizzare il cosiddetto Auditorium di Niemeyer, a Ravello. L’illeggittimità è stata rilevata dai due tribunali amministrativi che si sono pronunciati nel merito mentre l’ultima sentenza (quella del Consiglio di Stato) ha eluso il merito arrestandosi a un ... errore d’indirizzo nella notifica!

[23] Un equilibrato concorso della governance (ricerca del consenso negoziale) con il government (esercizio del principio di autorità) è a mio parere molto utile se si tiene sempre presente che gli interessi in gioco non sono tutti uguali, e non hanno tutti il diritto di partecipare in ugual modo alle scelte di governo. Altro è il consenso tra le istituzioni (a condizione che sia chiaro chi, in ultima istanza, ha la responsabilità di decidere), altro è quello con i cittadini, i lavoratori e le loro associazioni, altro ancora quello con i portatori di interessi industriali o comunque legati alla produzione, altro infine (last and least) quello con i portatori di interessi immobiliari.

Prefazione alla nuova edizione (2003)

Copertina "Fondamenti di Urbanistica"

Nel giugno del 2003 ho aggiornato il libro con la presente quinta edizione. Non ho modificato i primi nove capitoli della precedente edizione. Ho sviluppato invece l’ultima parte. I tre ultimi capitoli di questa edizione ampliano considerevolmente il contenuto delle precedenti, integrandolo soprattutto con informazioni e valutazioni a proposito della legislazione urbanistica delle regioni, e con qualche riflessione su argomenti all’ordine del giorno del dibattito urbanistico (come la governance e, più in generale, i rapporti tra pubblico e privato), oppure riproposti nelle pratiche di pianificazione degli ultimi anni (come la questione dei “vincoli urbanistici”). Infine, qualche ulteriore riflessione sulla figura e il ruolo dell’urbanista è stata provocata da ricerche che ho avuto modo di seguire nell’ambito della facoltà di Pianificazione del territorio e del dipartimento di Pianificazione dell’IUAV.

Per non aumentare il costo dell’edizione (e quindi non costringere l’Editore ad aumentare il prezzo) non ho modificato i primi capitoli. Ciò non mi ha consentito di seguire i consigli, peraltro sensati, di ampliare alcuni momenti del percorso storico o introdurvi altri argomenti.

Mauro Baioni, Ada Becchi, Fabrizio Bottini, Alessandro Dal Piaz, Vezio De Lucia, Marco Guerzoni, Luigi Scano hanno avuto la pazienza di leggere e correggere la nuova edizione e la bontà di darmi utili consigli per le novità introdotte. Li ringrazio (assumendo naturalmente l’intera responsabilità del testo), come ringrazio i colleghi che hanno ritenuto utile questo libro per la didattica universitaria.

Sommario degli ultimi tre capitoli

X. Un nuovo contesto

La pianificazione all'inizio del nuovo secolo, p. 239

Cambiamenti della società, trasformazioni del territorio, p. 239 - La città: la scimmiotto e la svuoto, p. 240 - La risposta delle istituzioni, p. 242 - Liquidata la politica della casa, p. 244 - Italia S.p.A., p. 245 - Serve ancora la pianificazione?, p. 246

Valori e obiettivi per la pianificazione, p. 248

I valori della collettività, p. 248 –L’uovo o la gallina, p. 249 - La democrazía è sostenibile?, p. 251 - La storia e la natura, p. 252 - Pianificare la conservazione, p. 253 - Il «sistema delle qualità», p. 254

I limiti della pianificazione tradizionale, p. 256

Il piano criticato, p. 256 - Tre versanti critici, p. 256 - Il modello mila­nese, p. 257 - Un'altra «terza via», p. 260

XI. Una nuova pianificazione: dai principi alle leggi regionali

Dal «piano» alla pianificazione, p. 265

Una definizione della pianificazione, p. 265 - Gli obiettivi della pianificazione, p. 266 - La coerenza nello spazio e nel tempo, p. 267 - Una sintesi tra flessibilità e coerenza, p. 267

Un nuovo meccanismo di pianificazione, p. 268

Scelte strutturali e scelte programmatiche, p. 268 - Un nuovo rapporto tra «piano» e tempo, p. 269 - Due condizioni irrinunciabili, p. 270 - Il nuovo meccanismo nelle legislazioni regionali, p. 270

I livelli della pianificazione, p. 274

Il «principio di pianificazione», p. 274 - Il principio di sussidiarietà, p. 275 - Dall'approvazione alla verifica di conformità, p. 277

Pianificazione ordinaria e pianificazione specialistica, p. 278

Troppi piani?, p. 278 - Piani diversi, per esigenze diverse, p. 278 - I pia­ni per il paesaggio, la difesa del suolo, le aree protette, p. 279

L'ambiente nella pianificazione: qualche passo avanti, p. 281

Le condizioni alle trasformazioni, p. 281 - L'ambiente nelle legislazioni regionali, p. 282 - Le azioni per la tutela e la valorizzazione, p. 285

«Governance»: significato e limiti d'un termine nuovo, p. 286

La «governance», come nasce, p. 286 - Non è vero che tutti gli attori sono uguali, p. 287 - Gli interessi privati, p. 288 - Governare la «governance», p. 289 - E la partecipazione?, p. 290

XII. Requiem per la «riforma urbanistica»?

Tentativi a Roma, nuove leggi altrove, p. 293

Le proposte ci sono, p. 293 - La 1150 era una buona legge, p. 294 - La «mannaia» della Corte costituzionale, p. 295

La questione dei «vincoli urbanistici», p. 296

Una distinzione preliminare, p. 296 - Le sentenze costituzionali, p. 297 - Chi pone i vincoli ricognitivi?, p. 299 - I vincoli «urbanistici»: è incostituzionale non indennizzarli se sono «espropriativi», p. 301 - Ma non è sempre illegittimo reiterare i vincoli urbanistici, p. 301 - Può il prg eliminare senza danni l'edificabilità di un'area?, p. 303 - Il diritto non richiede di «compensare» o «perequare», p. 305

Per concludere, p. 306

Pianificare si può, p. 306 - La questione del consenso, p. 307 - La politica, p. 307 - Gli urbanisti, p. 309 - La stella polare, p. 310

L’urbanista si occupa della città: lo dice la parola stessa. E le città sorgono sulle pianure, nei fondi valle, dove più vie, di terra o d’acqua, s’incrociavano; dove era più facile incontrarsi, scambiare prodotti e conoscenze, irrigare la terra e coltivarla, far nascere le fabbriche. Che cosa ha da dire un urbanista della montagna? La montagna è, quasi per definizione, la “non città”. È, rispetto alla città, l’altro estremo del territorio: tra l’una e l’altra c’è la vasta gamma delle campagne via via più lontane dalla città, delle colline oggi combattute tra la coltura e l’inselvatichimento.

Città e montagna, i due estremi: ma quanto strettamente, intrinsecamente legati! Basta ripercorrere la storia dei loro rapporti per comprenderlo. Storicamente la città è nata in opposizione al territorio. La città era il chiuso, il difeso, l’artificiale, il costruito, il denso, il dinamico, mentre il territorio (il resto del territorio, le pianure e i boschi, le colline e le montagne) era il luogo aperto, dove si poteva essere attaccati, dove dominava esclusiva la natura, dove la presenza dell’uomo era rada e discontinua, dove le trasformazioni erano lente: avevano la lentezza e la sicurezza dei ritmi della natura.Il “territorio urbanizzato”

Nel corso del processo di espansione della civiltà urbana il rapporto con il territorio si è progressivamente trasformato. La città ha cominciato ad “esportare” parti scomode della sua struttura: le prime sono state le fabbriche, allontanate a causa dell’inquinamento e collocate nelle nuove “zone industriali” in periferia. Si è enormemente accresciuta l’importanza dei trasporti, e il territorio ha cominciato a essere segnato da infrastrutture come le strade, le ferrovie, i canali navigabili.

La mobilità sul territorio è aumentata in misura parossistica: è aumentata la rete delle infrastrutture del trasporto, ed è aumentata la loro utilizzazione. E le infrastrutture hanno creato a loro volta nuove convenienze per l’insediamento di funzioni specializzate: ospedali e caserme, carceri e strutture commerciali, stadi e discoteche sono stati localizzate sempre più frequentemente fuori dalle città, in prossimità dei caselli autostradali o delle superstrade. Hanno consentito di raggiungere luoghi via via più lontani, siti sempre più impervi, resi raggiungibili con le nuove tecnologie.

Contemporaneamente sono aumentate le ragioni per uscire dalla città e percorrere e usare il territorio. Oltre alle ragioni derivanti dal fatto che determinate funzioni (quelle di cui ho parlato or ora) sono state localizzate fuori, oltre alle ragioni derivanti dal fatto che è più conveniente che in passato accedere a servizi localizzati in città diverse dalla nostra (per l’ospedale specializzato, per l’università, per l’acquisto di merci rare o specializzate, per il concerto o la mostra o lo spettacolo), nuove ragioni sono nate da nuove esigenze: di contatto con la natura, con ambienti incontaminati: esigenze di rigenerazione psicofisica, di sport attivo, di ricreazione all’aria aperta. La villeggiatura, le gite di fine settimana in collina o nel bosco o al mare, le settimane bianche sulla neve, lo sci e l’alpinismo: tutte queste pratiche della vita di ciascuno di noi, inesistenti o del tutto marginali fino a qualche decennio fa, ci hanno condotto a usare il territorio in modo sempre più ampio e frequente.

Oggi possiamo dire (e io lo ripeto spesso) che il territorio non è più in opposizione alla città: non è l’altro, non è il fuori. Oggi, la città comprende il territorio. Oggi non è più il caso di parlare di città e territorio come di due realtà antitetiche. Oggi è più esatto parlare di territorio urbanizzato come una realtà che comprende insieme le città e il territorio. Solo che questa unificazione tra città e territorio è avvenuta nelle forme di una “colonizzazione” dell’extraurbano da parte dell’urbano: la città si è impadronita delle campagne e delle colline, dei boschi e dei monti, ha tentato di cancellare le “loro” regole per imporre le proprie.

Differenze: opposizione o integrazione?

Oggi, quello che ho definito “territorio urbanizzato” è formato da realtà tra loro molto diverse. In alcune parti l’urbanizzazione è più densa, la presenza umana è più forte, i flussi di relazione che legano tra loro le diverse persone e attività sono più intensi, la presenza della natura è più debole. In altre parti invece succede il contrario: la presenza della natura è più marcata e più debole è invece la presenza dell’uomo, minore la densità dell’urbanizzazione, l’intensità dei flussi. La montagna è proprio la parte dove l’insediamento è più debole e la natura è sovrana. L’antica diversità si è modificata, ma non è scomparsa. Come si è modificata?

Trecento o duecento o cent’anni fa il territorio extraurbano non era, in Italia e in Europa, un luogo selvaggio e aspro. Fino a cento anni fa il territorio extraurbano era tutto curato, amministrato, gestito. Non solo quello agricolo, che occupava un’area enormemente più estesa di quella odierna, ma anche quello utilizzato per la pastorizia e la silvicoltura, e perfino quello del tutto “selvatico”. Perfino i monti più impervi e i boschi selvaggi, quelli dove le bestie addomesticate non potevano pascolare e che non venivano curati dai boscaioli, erano soggetti a quel minimo di cura che consiste nel togliere via i rami e i tronchi secchi per arderli nei focolari (impedendo così che il corso delle acque nei torrenti tracimasse dagli alvei naturali e rovinasse a valle).

Tutta la natura, insomma, anche quella più selvatica, entrava nel ciclo economico della società. Tutta la natura era “casa della comunità”. E basta studiare gli usi civici, la loro minuziosa regolamentazione comunitaria volta in larghissima misura all’appropriazione dei prodotti dell’incolto, per comprendere quanto la società, nelle sue forme arcaiche ma non più elementari, fosse presente sull’insieme del territorio. Un territorio sottoposto a simili regole, finalizzate a simili necessità (riscaldarsi, ripararsi, nutrirsi), era anche un territorio custodito. Era un territorio sul quale si esercitava un controllo sociale. Era un territorio che veniva sentito e vissuto dall’uomo come un patrimonio, perché immediatamente ne traeva elementari ma indispensabili benefici. Era un territorio in qualche modo integrato a quello urbanizzato.

Nell’ultimo secolo, e in modo particolarissimo negli ultimi cinquant’anni, la città si è estesa a macchia d’olio, e ancora più vaste sono proliferate le sue propaggini “rururbane”. La campagna coltivata si è enormemente ridotta, abbandonando tutti i terreni acclivi e gran parte delle zone interne. La pastorizia si è ridotta ad attività marginale e di risulta. Dalle montagne e dalle colline l’insediamento è “franato”, la popolazione ha abbandonato i borghi ad alta quota e si è trasferita verso le grandi città, i fondi valle, le coste.

Non è stato solo uno spostamento di residenze e una trasformazione della produzione. E neppure è stato solo un fenomeno quantitativo. Il salto di qualità è stato in ciò, che una parte molto ampia del territorio è uscita dall’economia e dalla società. L’extraurbano è diventato res nullius, terra di nessuno: luogo d’attesa per l’ingresso, tramite la speculazione fondiaria, nel regno infetto dell’urbano, luogo delle discariche, dell’esportazione “fuori” degli scarti urbani, residuo esso stesso. Territorio senza cittadinanza e senza diritti perché senza utilità: ridotto a luogo delle scorrerie dei vacanzieri del fine settimana, luogo di passaggio degli automobilisti.

Ora lo sappiamo. L’aver considerato il “non urbano”, e particolarmente la montagna, come un territorio da abbandonare od occupare volta per volta per i propri comodi non è stato privo di effetti, per le stesse città. Non più mantenuta né custodita, dall’uomo o dalla natura, malamente occupata da persone e attività che non ne volevano conoscere le regole (lottizzazioni turistiche, strade a mezza costa, incendi dolosi o colposi, dighe e condotte forzate ecc.), la montagna si è vendicata. Le acque, non più trattenute dalla vegetazione, incanalate nei tratti verso valle nelle guaine cementizie dei canali, hanno provocato alluvioni distruggitrici. Le pendici montuose, non più ricoperte dalla coltre di vegetazione, hanno franato minacciando (e a volte distruggendo) i paesi di cresta e quelli di valle. L’erosione ha scavato i fianchi, ha indebolito le strutture geologiche, ha provocato dissesti nelle infrastrutture.

Occorre intervenire sul “non urbano” in modo nuovo: come, però?

Il governo del territorio

Un primo punto è chiaro: il territorio, tutto il territorio, deve essere governato da una volontà intelligente e unitaria, espressione di tutta la società. La spontaneità, la casualità, l’affidamento esclusiva all’intervento del singolo producono effetti devastanti in una società complessa, quale indubbiamente è quella contemporanea. Il governo del territorio deve manifestarsi attraverso la pianificazioneterritoriale: attraverso un insieme di strumenti che diano coerenza, nello spazio e nel tempo, all’insieme delle trasformazioni fisiche e funzionali che modificano l’assetto del suolo.

La pianificazione non può consistere solo nel fare piani, ma deve tramutarsi in un’attività continua e costante, sistematica, nella quale la formazione del piano si prolunghi nella sua attuazione, nel monitoraggio dei suoi effetti, nel suo sistematico aggiornamento. La pianificazione deve essere gestita dai rappresentanti delle popolazioni interessate, da queste liberamente eletti.

La pianificazione deve essere un processo unitario, che leghi insieme, in un unico disegno e un’unica strategia, città e campagna, pianura e montagna; che dia coerenza e garantisca cooperazione tra gli enti elettivi che hanno competenze territoriali: il comune, la provincia, la regione, lo stato. Tutti devono cooperare, ma su ciascuna questione deve esser chiaro chi è quello cui fa capo, in caso di dissenso o disparità di vedute, la responsabilità di decidere. Il principio cui far riferimento è quello della sussidiarietà, secondo il quale ad ogni ente elettivo territoriale spettano tutte, e solo, le competenze relative a oggetti e aspetti che sono efficacemente dominabili al suoi livello: talché non potrà spettare, per esempio, al singolo comune la decisione sull’opportunità o meno di localizzare un aeroporto o una strada di grande comunicazione, e non potrà essere la regione o la provincia arbitra della localizzazione di un asilo nido in un quartiere.

La pianificazione e la montagna

In che modo la pianificazione deve farsi carico dei problemi, e delle potenzialità, della montagna? Credo che si debba in primo luogo evitare di cadere negli errori che sono già stato compiuti. La montagna non deve essere vista in opposizione alla città, né deve essere da questa occupata. Imporre alla montagna le stesse regole nelle lottizzazioni a fini edificatori, nell’apertura di strade per ogni dove, nella progressiva sottrazione di elementi di naturalità, sarebbe un errore altrettanto grave che quello di abbandonare la montagna al degrado.

Nella montagna occorre soprattutto riscoprire, tutelare e valorizzare gli elementi di qualità presenti, essenziali per l’uomo di oggi e per quello di domani. Essi consistono in primo luogo nella biodiversità, nella presenza di specie vegetali e animali diverse, a volte rare, sempre preziose nella loro associazione oltre che nella loro singolarità: nelle caratteristiche degli ecosistemi che determinano oltre che in quelle specifiche delle singole specie e individui. Consistono poi nell’enorme potenziale di biorigenerazione che le grandi riserve di naturalità conservate nella montagna costituiscono: un potenziale decisivo per la sopravvivenza del genere umano, minacciato dalla progredente artificializzazione dell’habitat che esso stesso ha prodotto.

Ma gli elementi di qualità dell’ambiente montano stanno anche in una serie differenziata di realtà che la plurimillenaria fatica di addomesticamento della natura ha prodotto. Mi riferisco al paesaggio, in tante parti della montagna eccezionale espressione di un rapporto fecondo tra l’uomo (le sue necessità, il suo lavoro e la sua cultura), e la natura (le sue leggi e i suoi ritmi, le sue potenzialità e le sue minacce). Mi riferisco a piccole produzioni dell’economia agro-silvo-pastorale, ricche di differenziate qualità così distanti dai sapori e odori omologati dei prodotti di un’industria sempre più lontana dalla natura e dalle sue diversità (chi ci darà più il sapore delle bruttissime mele annurche?).

Si tratta di qualità (quelle prodotte dalle varie forme di simbiosi tra uomo e natura) che già oggi trovano l’interesse di numerose “nicchie” di mercato, e che sempre più incontreranno la crescente domanda di qualità.

È insomma nella direzione della riscoperta, della tutela e della valorizzazione delle qualità specifiche e tipiche dei differenziati ambienti montani che occorre lavorare, con gli strumenti adeguati, per ritrovare un ruolo specifico e autonomo della montagna, non in opposizione alla città né subendone l’assimilazione omologante, ma fornendo alla società dell’uomo nel suo complesso il contributo “diverso”, e perciò prezioso, delle qualità che la storia ha sedimentato nelle aree più difficili dell’habitat umano.

Gli strumenti disponibili

La montagna pone problemi specifici anche dal punto di vista degli istituti e strumenti della pianificazione In Italia, lo strumento più consolidato della pianificazione ‘ il piano regolatore comunale (PRG). Ma il PRG è pensato e costruito per dominare i problemi delle città, e in particolare delle grandi città. Esso è di per se poco adatto (e comunque insufficiente) di fronte ai problemi di un insediamento molto rado e disperso, qual è quello montano. Ed è d’altra parte uno strumento foggiato per affrontare i problemi del sistema insediativo, non quelli dell’ambiente naturale, così dominanti in ambito montano.

La legge, d’altra parte, non ha avuto il coraggio di attribuire alle Comunità montane la pienezza di poteri che sarebbe stata essenziale per dotarle di competenze di pianificazione territoriale e urbanistica (questa infatti è riservata, giustamente, agli enti elettivi territoriali a rappresentanza generale).

Il nuovo ordinamento dei poteri locali, definito nel 1990, attribuisce alle province la competenza in merito alla pianificazione territoriale di livello intermedio tra regione e comune, concludendo così (a mio parere positivamente) un dibattito e una ricerca iniziati alla fine degli anni Cinquanta. Ma le province amministrano spesso territori troppo vasti per poter efficacemente cogliere, interpretare e portare a soluzione problemi molto differenziati di singole parti del territorio.

Il comune, in altri termini, è troppo piccolo, la provincia troppo grande e la comunità montana povera di poteri. La soluzione può allora essere ricercata in una collaborazione tra questi tre livelli di governo. In questo quadro alla provincia (e alla sua pianificazione) potrebbe spettare l’individuazione delle direttive generali per l’assetto del territorio, l’individuazione degli ambiti intercomunali, tendenzialmente coincidenti con le comunità montane, all’interno dei quali approfondire (con una sorta di “zoomata”) le determinazione della pianificazione provinciale. Alle comunità montane e ai comuni, opportunamente associati anche in forme volontaristiche, potrebbe essere affidato il compito di definire la pianificazione nei suoi aspetti più specifici, coordinando (o, al limite, sostituendo) la pianificazione generale a scala comunale.

Lungo questa direzione vale forse la pena di lavorare, integrando in un processo di pianificazione cooperativo e flessibile anche la pianificazione “specialistica” più rilevante per la montagna: da quella dei piani di bacino, cui è affidata l’individuazione delle condizioni e delle opere necessarie per la salvaguardia delle acque e dalle acque, dai piani delle zone protette, cui penso debba essere affidata soprattutto la gestione naturalistica e la sperimentazione scientifica della aree di maggiore valore naturalistico, a quella del paesaggio, che dovrebbe essere ricompresa in una pianificazione regionale, provinciale e comunale “con specifica considerazione dei valori paesistici e ambientali”, per adoperare i termini (e l’intenzione) della Legge Galasso.

Naturalmente, un processo di pianificazione così delineato dovrebbe poggiarsi su due presupposti: la verifica, nella primissima fase di lavoro, dell’esistenza di adeguati strumenti di salvaguardia delle qualità esistenti; la formazione di strutture tecniche e amministrative capaci di gestire il processo di pianificazione, con l’autorevolezza, la competenza e l’attrezzatura indispensabili. In assenza di queste due condizioni (e di una determinata volontà politica da parte degli amministratori) ogni speranza di rinascita delle aree montane resterebbe delusa.

Edoardo Salzano

Venezia, Pasquetta 1999

LA CACCIATA DI VEZIO DE LUCIA

Il Ministro per i Llpp, Giovanni Prandini, sta procedendo a un'energica azione di "pulizia" nel dicastero che gli é stato temporaneamente affidato. Nel quadro di questa più ampia operazione Vezio De Lucia é stato rimosso dal suo incarico di Direttore generale al coordinamento territoriale. La motivazione ufficiosa é costituita dal fatto che le "opi nioni" di De Lucia sarebbero "contrastanti con quelle del Governo", cioé del Ministro.

La notizia é molto preoccupante, per l'urbanistica italiana ma anche per ragioni più complessive.

De Lucia é indubbiamente uno dei più preparati e autore voli urbanisti italiani: non lo diciamo tenendo presenti gli incarichi di rilievo che ha svolto nell'Inu, ma soprattutto ricordando la sua energica azione svolta sia all'interno del Ministero (dai tempi di Giacomo Mancini, Michele Martuscelli, Fabrizio Giovenale e Marcello Vittorini, fino a oggi), che al servizio di altre amministrazioni (come il Commissariato per la ricostruzione di Napoli e il Comprenso rio di Venezia). Che a De Lucia fosse affidata l'unica dire zione generale che si occupa di pianificazione territoriale e urbanistica, l'unico punto di riferimento per le politiche territoriali delle regioni e per le politiche di settore delle amministrazioni centrali, era un elemento di fiducia per molti: certamente, per chi ha a cuore le sorti del territorio italiano.

Ma De Lucia é anche un uomo che crede nello Stato e nel l'amministrazione pubblica come agli unici "padroni" che, in una società moderna, meritino di essere "serviti" da chi fa l'urbanista. E' proprio questa convinzione profonda che lo spinse ormai molti anni sono trascorsi ad abbandonare una lucrosa carriera in un'azienda privata per arruolarsi negli scomodi ranghi della pubblica amministrazione.

Davvero suicida, e per più d'una ragione, merita d'esser definito un governo che decide di privare lo Stato d'un simile qualificato, efficace e fedele servitore. Chi percorre simili strade porta un contributo rilevante alla degradazio ne dello Stato e delle sue strutture. Sono strade, sono ten denze (vogliamo annotarlo in questi giorni in cui così facilmente ci si riempie la bocca di richiami all'Europa) di segno opposto a quella perseguita dalle grandi democrazie europee, le quali si adoperano per reclutare funzionari qua lificati contendendoli all'industria privata, e chiedendo ad essi fedeltà alle istituzioni, e non a questo o a quell' altro padrino politico. Episodi come quello cui ci riferiamo ci confermano che a quelle democrazie riusciamo a fingere d'esser vicini solo arrampicandoci sulle statistiche dei dati più materiali.

Ma all'episodio di cui ci stiamo occupando é sottesa un' altra questione che travalica la persona di Vezio De Lucia. Crediamo che sia la prima volta che un alto funzionario dello Stato, cui é stata attribuita una funzione non di generica amministrazione, ma strettamente coerente con la sua specifica professionalità, sia rimosso dal suo incarico sen za che gli sia addebitato, né addebitabile, alcuno specifico errore di valutazione o di comportamento. E ci sembra si gnificativo che l'unica ragione per la rimozione sia la "di vergenza d'opinioni" con il Governo.

Questo é il punto. Questo governo (stavamo per scrivere "questo regime") non tollera che al servizio dello Stato vi sia chi ha autonomia di giudizio e di valutazione, chi non é uno yesman. Nei confronti di costoro non é necessario neppure un pretesto. Bisogna toglierli di mezzo, semplicemente

URBANISTICA CONTRATTATA

"Il caso di Milano scrive Campos Venuti nell'introdurre il dossier di questo numero é quello più rappresentativo della deregulation urbanistica italiana". Nella metropoli lombarda "la deregulation urbanistica e l'urbanistica contrattata si sono manifestate più esplicite che altrove", e "il 'non piano' é stato apertamente teorizzato". L'esempio é stato presto seguito; la teoria é divenuta prassi in molte città, é quasi diventata un costume. Ricordiamo i casi più significativi, come promemoria per i nostri lettori. Firenze. Una società privata compra un complesso di aree nella piana a nord-ovest di Firenze: una zona che da decenni é considerata strategica non solo per lo sviluppo della città e per il decongestionamento del centro, ma anche per la riorganizzazione dell'intero comprensorio Firenze-PratoPistoia. Il Comune con una mano sta elaborando una variante generale del Prg, ma con l'altra mano dà il via libera a un progetto di valorizzazione immobiliare del l'area nord-ovest presentato dalla società proprietaria, la Fondiaria (a cui si aggiunge un progetto di valorizzazione immobiliare della Fiat). Insomma, mentre si sta definendo il progetto complessivo dell'assetto della citta, si approva un piano (formalmente, una variante di Prg) redatto in funzione e su misura delle esigenze di valorizzazione immobiliare (una volta si diceva speculazione) di due società private

Napoli. Grandi interessi economici raggruppati sottola sigla del "Regno del possibile" propongono al Comune di delegare ad una società per azioni privata, appositamente costituita, la progettazione e la gestione del recupero di quasi 70mila alloggi nel centro storico, inclusi gli oltre 5mila di proprietà dello stesso Comune, da conferire in pro prietà alla s.p.a. Le forme sono certamente ammodernate rispetto a quelle descritte da Francesco Rosi nel film "Le mani sulla città", ma il contenuto sostanziale é identico. Roma. L'Italstat acquisisce il possesso di una parte con sistente delle aree su cui dovrebbe sorgere il nuovo Sistema direzionale orientale. Su questa base, si propone come capofila di un pool di imprese (a capitale privato,pubblico e cooperativo) che vorrebbe sostituirsi al Comune nella pianificazione, progettazione e realizzazione di un sistema strategico per la trasformazione della città.

Trieste. Il Consiglio comunale di Duino Aurisina, un comune limitrofo al capoluogo giuliano,adotta (e la Regione rapidamente approva) una variante di Prg elaborata direttamente dai privati interessati: cioé da quella società Finsepol che come la Fondiaria a Firenze, come l'Italstat a Roma, come Berlusconi e Ligresti a Milano aveva previamen te acquistato le aree non per esercitarvi un'attività produttiva, ma proprio per compiere una operazione di "valorizzazione immobiliare" (come oggi pudicamente si dice). Un'operazione che, naturalmente, aumenta le cubature rispetto a quelle già consentite dal permissivo Prg vigente, e privatizza uno dai rarissimi lembi non asfaltatì né cementificati della costa giuliana, la splendida Baia di Sistiana.

L'elencazione potrebbe proseguire a lungo. Invitiamo anzi i lettori a segnalarci i casi analoghi, perché la documentazione possa arricchirsi. E invitiamo a intervenire nel dibattito sull'"urbanistica contrattata" anche chi non é d' accordo con la nostra tesi, che vogliamo qui sinteticamente ricordare.

Noi riteniamo che l'"urbanistica contrattata" sia un dan no grave almeno per tre ordini di ragioni. In primo luogo, perché trasforma l'assetto urbano e territoriale per singoli pezzi, impedendo qualsiasi controllo d'insieme sulle con seguenze delle singole trasformazioni e sugli effetti che esse inducono. In secondo luogo, perché distorce profondamente il rapporto tra gli interessi generali espressi dalla pianificazione, e specifici interessi economici di specifi ci operatori, rendendo questi ultimi leader anziché strumen ti attuatori del processo di trasformazione territoriale. In terzo luogo, perché riduce fortemente la trasparenza del processo delle decisioni e aumenta la discrezionalità dei singoli amministratori e delle segreterie dei partiti a discapito del potere delle istituzioni elettive.

DI NUOVO IL GOVERNO

CONTRO LA PIANIFICAZEIONE

Come in Emilia-Romagna (dove fortunatamente il Tar ha accordato la sospensiva alla "bocciatura" governativa del Piano paesistico), come in Sardegna (dove il Consiglio regionale ha riapprovato la legge "bocciata") così in Calabria: anche in questa Regione il Commissario di Governo ha respinto una legge regionale che, nelle more della formazione dei piani paesistici, definisce i contenuti della pianificazione regionale in coerenza con la legge 431/1895 e introduce alcune salvaguardie su determinate, e calibrate, componenti ter ritoriali.

Nel prossimo numero informeremo con ampiezza del contenuto della legge, di quello della pronuncia governativa e degli atti che la Regione avrà compiuto in merito. Qui vogliamo osservare soltanto che la posizione del governo é così contraddittoria, così contrastante con tutta la legislazione e la giurisprudenza vigenti, eppure così devastante nei suoi effetti, che se ne può trarre una sola conclusione. Il Governo é il più tenace e rozzo avversario della pianificazio ne regionale, dell'attuazione della legge 431/1985, e di ogni tentativo di tutelare l'ambiente attraverso la pianificazione e l'esercizio delle competenze costituzionali delle regioni.

Le immotivate bocciature delle leggi urbanistiche di tutela dell'Emilia-Romagna, della Sardegna, e oggi della Calabria appaiono così atti separati posti in essere dai diversi Commissari di Governo competenti (solo territorialmente, beninteso), ma collegati da un unico disegno, che non esitiamo a definire criminoso. A questo disegno la Regione Calabria può contrapporsi in un unico modo: riapprovando la legge così com'é.