La legge urbanistica regionale del Piemonte

La legge regionale n. 56/77 su "tutela e uso del suolo" costituisce uno degli elementi portanti del progetto politico e culturale che hanno animato la giunta di sinistra formatasi nella regione Piemonte a seguito delle elezioni del giugno 1975.

Lo slogan elettorale “un nuovo modo di governare” si concretizzava in Piemonte in definiti comportamenti politici: programmazione come metodo di governo, pianificazione come metodo di gestione delle risorse, partecipazione come metodo di formazione delle decisioni. [1]

Si tratta di una definizione sintetica, che ben rappresenta lo spirito e le intenzioni poste alla base della legge, approvata nel dicembre 1977, cui sono state apportate numerose modifiche (diciotto per l’esattezza dal gennaio ’78 al novembre ’99), tuttavia ancora operante.

Qui interessa richiamare in sintesi gli elementi più significativi, che hanno operato da stimolo e sfondo per la politica urbanistica del Comune di Torino. [2]

Programmazione e pianificazione

Elemento importante è certo rappresentato dalla volontà, espressa dalla legge, di instaurare un rapporto stretto e continuativo fra programmazione regionale e pianificazione urbanistica. Siamo poco oltre la metà degli anni ’70 ed è ancora viva la carica culturale assolutamente presente nelle forze politiche della sinistra, che intende recuperare attraverso il governo regionale almeno in parte i temi della programmazione economica ormai offuscati a livello dello Stato.

Programmazione e pianificazione nella legge urbanistica regionale sono pertanto i pilastri portanti, che, attraverso l’attività della regione (il piano di sviluppo regionale), dei comprensori (i piani territoriali comprensoriali) e dei comuni (i piani regolatori comunali e intercomunali), debbono incidere sulle componenti economiche dello sviluppo, sulle condizioni degli aggregati urbani, sul territorio agrario, al fine di garantire condizioni civili nei luoghi di lavoro come della residenza, tutelando nel contempo i valori storici, culturali e del paesaggio ovunque, sia negli insediamenti, che in generale all’esterno di essi.

La legge poneva in sostanza l’esigenza di mutare radicalmente il comportamento delle amministrazioni locali e dei tecnici impegnati nella formazione degli strumenti di piano: in primo luogo il piano regolatore non più formato sull’onda delle attese speculative, di norma sovradimensionato, rispetto alle reali potenzialità di sviluppo di ogni singolo comune, ma strumento in grado di ordinare gli insediamenti opportunamente misurati in relazione sia ad ipotesi credibili di incremento quantitativo, formulate con riferimento alla pianificazione territoriale, sia ad assetti qualitativamente caratterizzati, dotati delle necessarie opere di urbanizzazione, tecnica (strade, fognature, acquedotti, etc) e sociale (scuole, verde, attrezzature comuni, etc.).

Articolazione per fasi

Nella piena consapevolezza che la condizione a regime non si sarebbe ottenuta in breve tempo, la legge si articola per fasi (e quindi per strumenti) di breve e di medio periodo. [3]

Nella prima fase rientrano:

- la perimetrazione degli abitati e dei nuclei storici a valere per i comuni ancora sprovvisti di piano;

- tempi contenuti per la formazione del primo piano regolatore, di cui si debbono dotare tutti i comuni piemontesi (essendo eliminato dalla legge l’istituto del programma di fabbricazione), o per la revisione dei piani vigenti da operare in coerenza con la nuova legge;

- tempi contenuti, assegnati ai comitati comprensoriali per la formazione delle linee territoriali in tutta la regione.

Superata la fase di avvio la legge prevede un rapporto continuativo e dialettico fra programmazione regionale, pianificazione territoriale e pianificazione comunale, senza fissare un prima e un dopo nella formazione delle scelte, dando luogo in tal modo allo scambio e all’aggiustamento continuo fra i vari livelli della pianificazione.

Gli strumenti della pianificazione

La pianificazione si avvale dei due strumenti principali: il piano territoriale ed il piano regolatore.

La legge concepisce il piano territoriale come un piano urbanistico, con contenuti e procedure di formazione definiti, dotato di piena efficacia giuridica.

A sua volta il piano regolatore generale è destinato a regolare tutto il territorio comunale, ovvero quello di più comuni riuniti in consorzio, se formato come piano intercomunale.

Ambiente agricolo

L’azione pianificatoria è da esercitare, anche nei confronti dell’ambiente agricolo, oltre che dell’ambiente urbano, il cui assetto è da collegare con i provvedimenti territoriali di intervento economico (i piani zonali di sviluppo agricolo, compito dell’ESAP, come si è accennato). La legge si rende pienamente conto che al di là di poche e sfuggenti connotati fisici, il piano regolatore può ben poco sul sistema agricolo, condizionato da fattori (le colture, le dimensioni e le tipologie aziendali, lo sbocco dei mercati per i prodotti, etc.), non governabili in sede locale.

Lungo quella direzione la legge compie uno sforzo indubbio per interrompere la lunga tradizione dei piani regolatori, in base alla quale il territorio agricolo è il luogo dell’indistinto, l’area di riserva, regolata solo da pochi e secchi indici di densità, in attesa di essere trasformata in area di espansione, in forza del processo di formazione della rendita fondiaria.

La novità dei contenuti

Numerosi sono i temi, nei quali la legge si sforza di introdurre elementi nuovi, frutto delle riflessioni, che la migliore cultura urbanistica ha compiuto nel corso di esperienze ormai trentennali, svolte in applicazione della legge nazionale urbanistica del 1942.

Una delle più significative riguarda la negazione del concetto tradizionale di “zone omogenee” della legge 1150/42, operata mediante l’individuazione delle caratteristiche specifiche, che fanno dei luoghi urbani entità per nulla riconducibili alla “omogeneità”. La legge fa dei vari connotati fisici ed ambientali, quali le destinazioni, le densità, le modalità di intervento (il recupero, il rinnovo urbano, l’espansione), i valori storico artistici, gli elementi per riconoscere le virtualità intrinseche del territorio, in base alle quali motivare le scelte di piano.

Proprio l’obbligo assegnato al piano regolatore di procedere al riconoscimento ed alla tutela dei beni storici, artistici ed ambientali, a partire dai singoli manufatti, conduce non solo alla maggiore efficacia in sede di tutela dei beni, ma altresì alla apertura nella loro identificazione nella totalità del territorio (anche in quello agricolo), indipendentemente dalla loro collocazione, superando i limiti di steccato derivanti proprio dal tradizionale concetto di “centro storico”.

Sforzi analoghi di maggiore penetrazione nelle regole di governo della realtà urbana la legge regionale compie nel settore degli standard; oltre ad incrementare l’entità delle aree a servizi per ogni abitante (da 18 a 25 metri quadrati), rispetto alle norma nazionale, entra nel merito delle esigenze di spazio, in relazione alle varie destinazioni: residenza, industria, terziario.

In particolare nel settore delle trasformazioni industriali la legge, avvalendosi fino in fondo del principio di separazione fra proprietà dei suoli e diritto ad edificare, affermato dalla legge nazionale 10/77, introduce una disciplina assolutamente originale (l’articolo 53). Quella disciplina, tradotta immediatamente con delibera regionale nella “convenzione quadro”, applicabile dai comuni, tende a regolare i trasferimenti, le ristrutturazioni degli impianti produttivi, come il riuso delle aree relative, sottraendo alla rendita fondiaria in larga misura i fattori di localizzazione industriale.

Nuove procedure

Infine per completare il richiamo sintetico della legge urbanistica regionale un cenno va rivolto al

“ ..nuovo modo di fare piani, dunque, che la legge regionale propone non solo con la rifondazione dei contenuti, ma anche con nuove procedure di formazione che offrono un sistema di garanzie istituzionali per la partecipazione della collettività e delle forze economiche e sociali al processo di formazione del piano”. [4]

Conseguentemente la legge istituisce tre fasi per la formazione del piano regolatore:

- La formazione della “delibera programmatica”, con la quale sono definite scelte e criteri “sulla base dei contenuti del piano territoriale e di una prima indagine conoscitiva sulla situazione locale e sulle dinamiche in atto” [5]. A questa prima fase, di indubbia portata innovativa, il piano assegna un compito determinante (che purtroppo si è andato perdendo nel tempo), nel tentativo di suscitare nella realtà locale (politica, sociale, imprenditoriale, culturale) una discussione approfondita ed estesa, dalla quale, attraverso il metodo democratico, far emergere le scelte più importanti da porre alla base della formazione del piano regolatore.

- La formazione del “progetto preliminare”, definito in tutte le sue parti (grafiche, normative, illustrative), corredato degli elementi conoscitivi, quantitativi e qualitativi, nei vari settori della realtà urbana, maggiormente approfonditi rispetto a quanto già prodotto in sede di delibera programmatica. Esso è oggetto di consultazione da parte di chiunque abbia volontà ed interesse ad intervenire in modo formale.

- La formazione del progetto di piano, che, esaminate e discusse le osservazioni presentate nella fase precedente, compone le scelte originarie con quanto emerso nella seconda fase, in modo da presentare il piano compiuto all’approvazione regionale.

Il piano eventualmente approvato dalla amministrazione regionale diviene così la base per l’attuazione, attraverso il programma pluriennale e gli strumenti esecutivi, che il comune ed i privati operatori intendono formare.

Note

[1] Da “La pianificazione nella legge regionale” di G. Piazza, articolo contenuto nel n. 72 – 73 della rivista Urbanistica del dicembre 1981.

[2] Per una trattazione ampia ed approfondita sui presupposti, sulle finalità e sui contenuti della legge si rinvia al “Rapporto sulla pianificazione e gestione urbanistica in Piemonte; Volume I – La legislazione urbanistica”, a cura della Regione Piemonte, Assessorato alla Pianificazione e Gestione Urbanistica. Maggio 1980.

[3] Significativo per comprendere la gestazione della legge urbanistica regionale è quanto esposto nel documento (intitolato “Per una pianificazione operativa”, il cosiddetto “libretto rosso”) elaborato direttamente da G. Astengo in veste di Assessore regionale alla pianificazione e gestione urbanistica in data 22 settembre 1975.

[4] Da “La pianificazione nella legge regionale” di G. Piazza, articolo già citato, contenuto nel n. 72 – 73 della rivista Urbanistica del dicembre 1981.

[5] Quella virgolettata è la dizione contenuta nell’art. 14 della legge regionale urbanistica.