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Paolo Berdini
Quattro leggi fuori tempo massimo
26 Febbraio 2009
Scritti ricevuti
Per eddyburg un'analisi lucida ed essenziale dei progetti di legge per il governo del territorio oggi in discussione. Una proposta al Parlamento, e un invito al dibattito. In calce i testi

La commissione Ambiente della Camera dei Deputati ha costituito un gruppo ristretto con il compito di verificare le possibilità di convergenza su un unico testo legislativo sui “Principi per il governo del territorio”. Allo stato attuale sono tre i testi depositati. I primi in ordine di tempo (29 aprile 2008) vedono quali firmatari rispettivamente Lupi (Pdl) e Mariani (Pd). In autunno è stato depositato (15 ottobre) anche un terzo disegno di leggi a firma di Mantini (Pd). L’Istituto nazionale di urbanistica ha infine reso pubblico un suo autonomo testo, nella speranza di poter svolgere un ruolo di mediazione tra i tre disegni di legge all’esame del gruppo ristretto.

1. Il fallimento del liberismo applicato alle città

La prima considerazione riguarda l’impianto culturale che sorregge le quattro proposte. Sono tutte permeate da due convinzioni: che il futuro del territorio possa essere delineato con il concorso della proprietà immobiliare e che si possa fare a meno della fondamentale legge sugli standard urbanistici che, come noto, riconosceva esteso sull’intero territorio nazionale il diritto alla quantità minima di spazi per servizi pubblici e verde.

A questi due elementi la legge Lupi aggiunge anche l’aberrazione che la pianificazione non è attività pubblica autonomamente esercitata dalle autorità rappresentative della volontà popolare, ma che si debba passare “da atti autoritativi ad atti negoziali” con la proprietà fondiaria.

Queste leggi sono dunque figlie del neoliberismo applicato al territorio e alle città. Nell’ultimo ventennio si è affermata la convinzione che il mercato svolge più efficacemente il proprio ruolo propulsivo se privo di regole, sono i meccanismi della concorrenza a determinare gli equilibri. Questa concezione valida per la produzione di merci – e non accettata neppure da molti economisti liberali- è stata estesa anche alla città e alla pianificazione. In questi anni, anche senza l’approvazione di nuove leggi in materia di urbanistica[1], trionfa l’urbanistica contrattata e la programmazione negoziata: è il volano economico (di un’economia basata sulla rendita) a rappresentare il motore delle trasformazioni[2].

Nell’estate del 2008, poche settimane dopo il deposito delle prime due proposte di legge, scoppia la crisi dei mutui subprime su cui era stata fondata la vincente offensiva liberista. Affermava nel 2007 Allen Sinai,uno dei più importanti economisti di Wall street, già consulente di Bush senior e di Clinton: “Forse in Europa non ci si rende conto dell’importanza e della centralità del mercato immobiliare in America. Ad esso è legato tutto, a partire dai consumi che sono continuamente finanziati dai prestiti ulteriori che le banche erogano a fronte di rivalutazioni dell’appartamento, per cui serve che questo si rivaluti senza soste. E’ un meccanismo in virtù del quale si finanzia la maggior parte dei consumi americani che sono il motore dell’economia”.

Mattoni di carta sostenevano l’espansione economica mondiale. Alcuni analisti affermano che i titoli spazzatura ammontano a oltre 3.000 miliardi di dollari. Se si pensa che il piano di investimenti del presidente Barak Obama ammonta ad un di circa 900 miliardi di dollari, si comprende cosa abbia prodotto l’economia senza regole.

Le quattro leggi di riforma sul governo del territorio arrivano dunque fuori tempo massimo, nel pieno di una crisi economica mondiale causata proprio dai principi che esse sostengono. Le leggi in discussione alla Camera sono dunque superate dall’evidenza e dalla profondità della crisi e non esiste linea emendativa che possa ricondurle a coerenza con la prospettiva del ripristino delle regole attualmente in atto in tutti i settori dell’economia.

2. Conoscenza e attività legislativa

Questa critica generale diviene ancora più negativa se si tenta di fare un bilancio oggettivo su quanto è avvenuto in questi anni in cui, con o senza la legge Lupi, il piano urbanistico è stato sostituito dalla logica dei “progetti urbani complessi”ritagliati sulla proprietà fondiaria.

Dal punto di vista dell’effetto quantitativo la concezione liberista ha raggiunto i suoi scopi poiché negli ultimi dieci anni la produzione edilizia è stata, come noto, elevatissima in tutto il paese: si è costruito ai ritmi dei due decenni del dopoguerra quando c’era una tumultuosa dinamica demografica. Ma la qualità delle nostre città ha invece subito un processo opposto: qualsiasi osservatore dotato di onestà intellettuale conviene sul fatto che le città hanno peggiorato in termini di funzionamento e di qualità urbana complessiva.

Prima di emanare la nuova legge, il legislatore avrebbe dunque il dovere di analizzare gli effetti sul territorio e sulle città dell’abolizione dell’urbanistica. Il Ministero delle infrastrutture potrebbe essere investito dal compito di fornire in tempi brevi qualche sintetico indicatore sullo stato delle trasformazioni avvenute. Solo a titolo esemplificativo, dovrebbero essere resi di dominio pubblico i dati sull’occupazione di suolo prodottasi dal precedente studio di Giovanni Astengo confrontandola con le dinamiche demografiche. Dovrebbero essere resi di dominio pubblico i dati sullo spopolamento dei centri storici. Ancora, la mappa dei grandi outlet e ipermercati aperti con tanta disinvoltura. O, infine, i dati sulla produzione edilizia pubblica in confronto con i fabbisogni di disagio abitativo. Sono soltanto alcuni indicatori, ma è indispensabile che il Parlamento proceda con cognizione di causa al varo di una legge di tale importanza. Servirebbe dunque uno scatto di consapevolezza da parte del legislatore tesa ad aprire una discussione senza pregiudizi culturali su quali siano le ricette migliori per riportare ordine nelle nostre città. Gli strumenti tecnologici a disposizione permetterebbero un lavoro in tempi brevi: con pochi mesi si potrebbe avere il quadro dell’assetto territoriale del nostro paese.

Nel giacimento di informazioni accumulate in tanti anni, non si trova infatti nessuna città o territorio che attraverso il metodo del progetto urbano abbia raggiunto di assetti qualitativamente migliori. Del resto, nei pochi casi in cui non siamo stati di fronte a ulteriori espansioni abbiamo assistito a gravi manomissioni dei tessuti urbani con un unico denominatore: l’aumento del carico urbanistico in termini quantitativi e funzionali.

3. Il grande assente: il contenimento dell’uso del suolo

Il fenomeno unificante delle trasformazioni degli ultimi due decenni è senz’altro il consumo di suolo che viaggia da tempo fuori da ogni controllo. Nessuna delle tre proposte parlamentari affronta efficacemente la questione. E’ vero che la proposta Mariani introduce la tematica del contenimento del consumo di suolo sia nei principi (comma b dell’articolo 3) sia nel capo della disciplina urbanistica (articolo 18. Qualità del territorio rurale), ma siamo sempre all’interno di considerazioni di dubbia efficacia. Mancano infatti precisi indirizzi e norme cogenti che obblighino i comuni alla dimostrazione di assenza di alternative di riuso di aree urbanizzate o di edifici già costruiti prima di impegnare nuove porzioni di suolo agricolo, così come manca l’inclusione delle “aree rurali” tra quelle protette ope legis dal Codice del paesaggio.

Soltanto la proposta dell’Inu prtesenta una formulazione convincente ripresa sostanzialmente dalla proposta di legge presentata da eddyburg nel 2006 (articolo 4).

4. Resta la valorizzazione dell’ambiente

Se manca il tema del contenimento del consumo del suolo è invece largamente presente il concetto della “valorizzazione dell’ambiente”. Esso è contenuto in tutte le proposte e raggiunge formulazioni pericolose, come nel caso del testo Mariani quando all’interno delle relazione (pag. 5) afferma: “Di particolare importanza nella riforma sarà il passaggio dalla tutela dei beni paesaggistici a quellapiùcomplessiva della tutela e valorizzazione dei paesaggi, così come previsto dalla Convenzione Europea sul paesaggio”. L’uso della “valorizzazione” come concetto positivo, sempre nel testo Mariani, porta ad affermare (art. 15, comma 3, punto b) che le scelte strategiche del piano, e cioè quelle finalizzate a delimitare i grandi ambiti del paesaggio da sottrarre alle trasformazioni, devono armonizzarsi “con la disciplina di tutela e valorizzazione dell’integrità fisica del territorio”. Il fatto è che nel linguaggio corrente, orrendamente semplificato, al termine “valorizzazione” è sempre sotteso il termine “economica”, e “valorizzare”diventa sinonimo di “commercializzare”, “mettere a reddito”, trasformare in “merce”..

5. Basta con gli standard urbanistici

I “progetti urbani complessi”di questi anni approvati attraverso l’accordo di programma prevedono sempre consistenti aumenti di peso urbanistico. L’unica difesa delle popolazioni e dei comitati è l’invocazione del rispetto del decreto sugli standard urbanistici del 1968. Si sono potute ridurre alcune previsioni edificatorie dimostrando la mancanza di spazi pubblici. In questo senso, particolarmente negativo è il fatto che i quattro progetti di legge abrogano l’istituto delle dotazioni minime estese all’intero territorio nazionale, sostituendolo con la possibilità che ogni regione definisca le proprie.

Ma un’ulteriore trappola è contenuta nell’elenco (quando viene fornito), delle categorie che contribuiscano alla soddisfazione delle dotazioni territoriali. Tra di esse ne sono infatti presenti alcune che non appartengono a fattispecie pubbliche ma sono svolte oggi dai privati. Senza alcuna qualificazione “pubblica” sono infatti citate, ad esempio, la “sanità” e “l’innovazione e la ricerca”. Il rischio evidente è quello che al raggiungimento delle dotazioni territoriali vengano conteggiate funzioni svolte dal privato che non hanno alcuna relazione con la soddisfazione di bisogni sociali.

6. Lo strumentario dell’urbanistica liberista

L’urbanistica liberista resta il pilastro delle leggi. Solo alcune sottolineature.

Permane il vago concetto della concorrenzialità. Si sostiene che il piano strutturale può contenere alternative da sottoporre a procedura concorrenziale in sede di piano esecutivo. Mi sembra la più evidente certificazione della fine dell’urbanistica come è stata fin qui attuata: il futuro delle città verrebbe infatti deciso sulla base di alternative proposte dai più potenti gruppi immobiliari.

Compensazione e premialità appaiono in tutte le proposte. Senza tener nel minimo conto quanto è avvenuto (specialmente a Roma) mediante l’uso della compensazione urbanistica, essa viene resa lo strumento cardine della pianificazione. Si dice addirittura (proposta Inu, ad esempio) che la compensazione è utilizzabile anche nei confronti “dei vincoli ablativi di edificabilità” con cui si demolisce l’impianto vincolistico accettato dalle stesse sentenze della Corte costituzionale: anche i vincoli paesaggistici devono essere “compensati”.

Credo che queste brevi note[3] siano sufficienti all’illustrazione delle principali caratteristiche delle leggi. Sarebbe auspicabile che sulla pagina di eddyburg arrivassero contributi critici che aiutino alla definizione di una organica critica alle quattro proposte legislative.

[1] E’ il caso di ricordare che è stato soltanto per l’impegno degli urbanisti di eddyburg se nel 2006 non è stata approvata dal Senato la legge Lupi che era stata invece licenziata dalla Camera dei deputati nel 2005.

[2]Durante i due anni del secondo governo Prodi, eddyburg fece una battaglia frontale contro un provvedimento di legge che avrebbe messo al parola fine alla pianificazione del territorio: il progetto dell’on. Capezzone che intendeva favorire l’attività imprenditoriale attraverso il rilascio dell’autorizzazione a costruire in tempi ristrettissimi e comunque a prescindere dalle destinazioni urbanistiche. La cultura neolibersta ha prodotto vere e proprie aberrazioni giuridiche di cui non c’è traccia nei paesi europei di più solida cultura liberale.

[3] Le note di merito sulle leggi che abbiamo redatto si concentrano quasi esclusivamente sui testi più accettabili e trascurano l’analisi dell’inaccettabile legge Lupi. La critica puntuale al suo impianto è nel volume La Controriforma urbanistica, Alinea editrice, Firenze 2005, e in numerosi scritti raccolti nella cartella “Tutto sulla legge Lupi

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