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Dario Predonzan
Nuova legge sul piano territoriale regionale in Friuli Venezia Giulia: un commento
12 Gennaio 2006
Proposte e commenti
Il Consiglio regionale ha approvato il disegno di legge sul piano territoriale regionale, con alcune modifiche che non ne mutano la sostanza.(m.b.)

Il testo votato dal Consiglio regionale contiene alcune modifiche, rispetto al disegno di legge iniziale, che però non ne mutano la sostanza. Si veda, in proposito, il giudizio formulato dal WWF sul disegno di legge (v. allegato – Memoria sul ddlr 154 per la IV Commissione del Consiglio regionale, dd. 22 settembre 2005).

L’indeterminatezza.

Permane, infatti, l’indeterminatezza di una normativa che in realtà si limita per lo più ad alcune enunciazioni di principio, rinviando le scelte di fondo ad una futura legge per il ”riordino organico della normativa regionale in materia di pianificazione territoriale e urbanistica” (art. 1, c. 2).

Sarà questa futura (futuribile ?) legge, infatti, a dover “stabilire i criteri per individuare le soglie oltre le quali la Regione svolge le funzioni“ (art. 3, c. 2) in materia di pianificazione della tutela e dell’impiego delle risorse essenziali di interesse regionale.

Sarà ancora la futura legge a dover stabilire “le procedure attraverso le quali la Regione assicura che la tutela e l’impiego delle risorse essenziali siano garantiti dagli strumenti urbanistici di livello subordinato” (art. 3, c. 3).

Sarà sempre la futura legge a stabilire “i casi nei quali il Comune svolge la funzione della pianificazione territoriale al livello sovraccomunale e le forme di cooperazione istituzionale con cui la esercita, quali le associazioni intercomunali previste dall’ordinamento in materia di autonomie locali”(art. 4, c. 3).

Il tutto comunque nell’ambito di un’impostazione secondo cui “la funzione di pianificazione territoriale è del Comune” (art. 4, c. 1), laddove - come già accennato sopra - “la funzione della pianificazione della tutela e dell’impiego delle risorse essenziali di interesse regionale è della Regione” (art. 3, c. 1).

Il che d’altronde corrisponde perfettamente a quanto l’assessore regionale alla pianificazione territoriale (nonché “energia, mobilità e infrastrutture di trasporto”…) 1, Sonego (DS), ha detto e scritto ripetutamente, vale a dire che “il territorio è dei Comuni” (anche quella sovraccomunale !) e che la Regione avrebbe rinunciato a mettere il naso nelle scelte urbanistiche locali.

Resta da vedere, naturalmente, come questo indirizzo politico sarà contemperato (e se sia contemperabile) con quanto stabilito dal già citato art. 3, c. 3, laddove si menzionano“le procedure attraverso le quali la Regione assicura che la tutela e l’impiego delle risorse essenziali siano garantiti dagli strumenti urbanistici di livello subordinato”.

L’economicismo.

Rispetto al testo originario del disegno di legge, il testo votato dal Consiglio attenua apparentemente l’economicismo esplicito specialmente nell’elencazione delle “finalità” del PTR.Nella nuova stesura (art. 5) finalità “ambientali” ed economico-sociali sono apparentemente più equilibrate, almeno a livello verbale. Rimangono tuttavia notevoli dubbi circa la lucidità di chi ha voluto inserire tra le finalità strategiche del PTR “le migliori condizioni per la crescita economica e lo sviluppo sostenibile della competitività del sistema regionale” (art. 5, c. 1, lett. b). Pare si tratti della prima volta in assoluto in cui viene menzionato (in un testo di legge !) “lo sviluppo sostenibile della competitività di un sistema (economico, evidentemente) regionale”.

Più in generale, comunque, la commistione – senza la benché minima gerarchia di valori - di obiettivi e finalità del PTR così diversi e contraddittori tra loro, lascia aperta la strada a innumerevoli fraintendimenti e contraddizioni.

Ciò soprattutto perché si è voluto attribuire al PTR “anche la valenza paesaggistica”(art. 1, c. 1 ed anche art. 6, c. 2), senza tener conto del fatto che – com’è stato ripetutamente ribadito dalla dottrina costituzionale – la materia “tutela del paesaggio” è gerarchicamente sovraordinata rispetto alla materia urbanistica ed agli interessi (prevalentemente economici) da questa disciplinati.

Non sorprende, in simile contesto, che nessuna menzione faccia la legge dei contenuti del piano paesaggistico, così come definiti nell’art. 143 del D. Lgs. 42/2001.

Non sorprende neppure il fatto che la legge non preveda alcuna salvaguardia reale per i valori paesaggistici che il PTR dovrebbe tutelare. L’art. 12 prevede infatti (cfr. c. 2) che “nelle more dell’entrata in vigore del PTR e comunque non oltre 90 giorni dall’entrata in vigore della presente legge, la Giunta regionale definisce indirizzi per la salvaguardia delle aree assoggettate a vincolo paesaggistico…previa acquisizione del parere della competente Commissione consiliare… ”.

Ogni commento pare superfluo.

I processi decisionali (apparentemente) partecipati.

Una novità rispetto al testo originario è rappresentata dall’insistente richiamo alle procedure e metodologie di Agenda 21, previste sia a livello di PRGC (art. 4, c. 5), sia a livello di PTR (art. 7, c. 1), sia ancora per quanto concerne l’individuazione dei “progetti di interesse regionale” (art. 10, c. 2). Nulla peraltro è dato sapere sul come queste procedure saranno applicate e con quali garanzie di effettiva incidenza sulle decisioni e le scelte.

Un problema di non facile risoluzione è però rappresentato dalla palese contraddittorietà tra l’art. 7 e l’art. 8 della legge, relativi rispettivamente alla “Formazione del PTR” ed all’ ”Adozione e approvazione del PTR”.

Il primo dichiara infatti (art. 7, c. 1) che “La formazione del PTR avviene in conformità alla direttiva n. 2001/42/CE e alle successive norme di recepimento, nonché con le metodologie di Agenda 21”.

Il secondo prevede invece un percorso del tutto tradizionale : la Giunta regionale predispone il progetto e lo sottopone al parere del Consiglio delle Autonomie locali (art. 8, c. 1), dopo di che elabora il progetto definitivo di PTR (art. 8, c. 2), indi il progetto definitivo è sottoposto al parere della competente commissione del Consiglio regionale che deve esprimersi entro 30 giorni (art. 8, c. 3) ed è quindi adottato con decreto del presidente della Regione.

Il PTR adottato è pubblicato sul BUR e “depositato per la libera consultazione presso la Direzione centrale pianificazione territoriale, energia, mobilità e infrastrutture di trasporto”. Seguono i canonici 60 giorni per la presentazione di osservazioni, che possono essere presentate da “a) gli enti ed organismi pubblici ; b) le associazioni di categoria ed i soggetti portatori di interessi diffusi e collettivi riconosciuti in ambito regionale ; c) i soggetti nei confronti dei quali le previsioni del PTR adottato sono destinate a produrre effetti diretti” (art. 8, c. 4).

Infine, esperite le procedure previste e “tenuto conto delle osservazioni”, il PTR è approvato dal Presidente e pubblicato sul BUR (art. 8, c. 5). E’ arduo immaginare come possa conciliarsi una procedura de genere con quanto stabilito dalla Direttiva 2001/42/CE, che prevede l’obbligo di valutazione “ex ante”, “in itinere” ed “ex post” degli strumenti di pianificazione, mediante procedure che garantiscano la partecipazione a tutti i cittadini interessati (e non soltanto a quelli elencati dall’art. 8, c. 4 della legge in questione).

Lo scopo vero della legge : le infrastrutture.

Il Capo II “Norme in materia di localizzazione di infrastrutture strategiche” è quanto mai esplicito nelle finalità, dichiarate all’art. 9, c. 1 : “Le norme del presente capo hanno lo scopo di preservare la possibilità di realizzare infrastrutture strategiche ovvero di dotare la Regione di strumenti che ne facilitino la realizzazione”.

Il primo strumento è la “sospensione temporanea dell’edificabilità” che la Giunta regionale è autorizzata a deliberare “per un periodo massimo di tre anni” (art. 10, c. 1) “sulle domande di concessione o di autorizzazione edilizia in contrasto con progetti che siano stati dichiarati di interesse regionale”.Nel testo originario del disegno di legge, venivano esplicitamente menzionate due infrastrutture “strategiche”, vale a dire le “opere ferroviarie di attuazione del Corridoio V e quelle ad esso complementari” “opere ferroviarie di attuazione del Corridoio V e quelle ad esso complementari”, nonché le “opere del nuovo collegamento stradale Cervignano-Manzano e quelle ad esso complementari”.La menzione è stata soppressa dal testo della legge, ma è del tutto chiaro che il “Corridoio 5”, insieme a molto altro, rimane l’obiettivo che si vuol raggiungere con la legge in questione.Lo comprovano, se mai ce ne fosse bisogno, da un lato l’insistenza con cui la Giunta regionale ha cercato in ogni modo di accelerare i tempi del voto sul disegno di legge n. 154 (giungendo al punto di “richiamare all’ordine” il presidente della IV Commissione consiliare, “reo” di aver indetto delle audizioni sul testo prima del voto in Commissione), dall’altro il continuo succedersi di iniziative ed esternazioni da parte del Presidente Illy e dell’assessore Sonego, volte a “promuovere” il progetto, occultarne i contenuti reali, forzarne comunque l’approvazione contro ogni equanime valutazione tecnica che ne metta in luce i limiti ed i rischi.Basti dire che nel settembre 2004 la Giunta regionale esprimeva uno scandaloso 2 parere favorevole sull’impatto ambientale del progetto, salvo poi scoprire l’anno dopo (ma soltanto grazie al WWF che aveva scovato i documenti) che sia il Ministro dei beni e attività culturali, sia la Commissione speciale VIA del ministero dell’ambiente avevano espresso pareri negativi sul progetto 3. Pareri che, sia detto per inciso, coincidono pressoché interamente con le obiezioni avanzate dal WWF, da altre associazioni ambientaliste e dai Comuni, relativamente all’impatto verosimilmente devastante dello era sul sottosuolo carsico e sulle enormi incertezze circa la stessa effettiva realizzabilità di un’opera simile in un contesto ambientale in gran parte sconosciuto. Il che tuttavia non ha impedito alla Giunta regionale di attivarsi invocando la Coordinatrice europea Loyola de Palacio, affinché intercedesse con il Governo sloveno, la cui impostazione strategica in materia di infrastrutture e ferrovie è molto lontana dalla frenesia italiana per l’alta velocità (come gli sloveni hanno ribadito anche alla de Palacio).

Si aggiunga la recentissima iniziativa congiunta Illy-Bresso, per la richiesta al Governo di nominare un Commissario governativo per l’intero tracciato del “Corridoio” (dalla Val di Susa a Trieste), incaricato di sbloccare la situazione di fronte alle resistenze dei cittadini, degli enti locali, ecc. Un Commissario governativo per le opere della “Legge Obiettivo” nel nord est esiste, invero, già da tempo – si tratta dell’arch. Bortolo Mainardi, molto apprezzato e incensato dalla Giunta del Friuli Venezia Giulia – ma evidentemente si ritiene che non basti.

Va da sé che, “Corridoio 5” a parte, nella dizione di “progetti dichiarati di interesse regionale” può rientrare di tutto e di più, così come possono rientrare tanto i progetti di opere pubbliche, quanto progetti privati (strade di ogni genere, elettrodotti, impianti produttivi, ecc.). Se è vero, d’altra parte, che la dichiarazione di interesse regionale dei progetti dev’essere assunta “d’intesa con i Comuni interessati”(art. 10, c. 2), è anche vero che nulla si dice in merito a come l’intesa potrà essere esplicitata a livello comunale (delibera del Consiglio comunale, della Giunta, lettera del sindaco ?). Il disegno di legge originario prevedeva a tale proposito una “conferenza dei soggetti interessati” non meglio identificata, ma la menzione è stata soppressa nella legge.

Un precedente allarmante, sempre riferito al “Corridoio 5” giustifica i timori sui questo punto : due giorni prima di esprimere parere favorevole sull’impatto ambientale del progetto della Ronchi sud-Trieste, l’assessore Sonego stipulava un “accordo” – mai formalizzato in alcun modo - con i sindaci dei Comuni dell’area monfalconese (all’insaputa dei Consigli comunali che avevano ripetutamente votato delibere contrarie al progetto), nel quale si “concordava” l’assenso su un’alternativa di tracciato (tutta da studiare peraltro, si trattava soltanto di un tracciolino su una carta topografica…) teoricamente – ma solo teoricamente ! - meno impattante. Sconcerta il fatto che, di fronte a tale evidente forzatura, nessun Consiglio comunale si sia attivato ed abbia protestato in difesa delle proprie prerogative. Sconcerta ancor di più, comunque, che norme di “salvaguardia” rispetto alla realizzazione di infrastrutture e opere “di interesse regionale” non meglio precisate, vengano previste in assenza di un piano e senza alcun legame esplicito neppure con il PTR che la legge teoricamente dovrebbe avviare !

La privatizzazione dell’urbanistica.

Quanto al secondo strumento finalizzato alla realizzazione di “progetti di particolare rilievo”, cioè la STUR – Società di Trasformazione Urbana Regionale (art. 11), non vi sono modifiche di rilievo rispetto al testo del disegno di legge originario. Si aggiunge soltanto che la costituzione della STUR dev’essere preceduta (art. 11, c. 1) da un’intesa con i Comuni (vedasi a tale proposito quanto detto sopra in merito alla dichiarazione di interesse regionale dei progetti). Si aggiunge poi che “ulteriori nuovi soci diversi da Regione e enti locali territoriali possono essere individuati fra società controllate da Regione e enti locali” (art. 11, c. 3). Infine si stabilisce che “la Regione e gli enti locali territoriali indicano la maggioranza dei consiglieri di amministrazione della STUR” (art. 11, c. 5). Resta da vedere come possa essere compatibile una norma come quella sul CdA con la natura privatistica della STUR (una spa). Quel che è certo è che la STUR consentirà, tra l’altro, di operare bypassando “lacci e lacciuoli” come quelli rappresentati ad esempio dalle leggi sulla trasparenza (L. 241/1990, ecc.), che si applicano soltanto agli enti pubblici. Rimane invariata l’anomalia di una STUR che potrà procedere anche ad espropri (art. 11, c. 2).

Conclusione.

E’ difficile comprendere come un simile pasticcio abbia potuto essere approvato da un Consiglio regionale a maggioranza di centro-sinistra (voto negativo da un solo consigliere – indipendente - di centro-sinistra, più due astensioni dei consiglieri di Verdi e PDCI, tutti gli altri – Margherita, DC, PRC, “Cittadini per il presidente”, pensionati - favorevoli). Al di là del giudizio sui contenuti della legge, hanno verosimilmente pesato considerazioni di opportunità politica (opportunismo ?), trattandosi si un atto fortemente voluto dal Presidente della Regione, ancorchè non previsto nel programma della Giunta. Nel frattempo risulta sia già all’opera un gruppo di lavoro (coordinato da un’ex assessore all’urbanistica di quando Illy era sindaco di Trieste 4), che sta predisponendo gli indirizzi del PTR : ne vedremo delle belle.

Si vedano: Un commento di Paola Barban,

Il precedente commento al disegno di legge, di Dario Predonzan

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