Gli autori, dichiarandosi completamente d’accordo con l’eddytoriale n.156, ci inviano note su due questioni: l’assenza, nel documento sulle politiche urbane del governo Monti, di una visione territoriale della questione urbana, e le scelte perverse in materia di regime degli immobili.

Considerazioni critiche e proposte, riguardanti il documento:
Comitato Interministeriale per le Politiche Urbane.
Metodi e Contenuti sulle priorità in tema di Agenda Urbana.

Nota dominante del Documento è la volontà di perseguire una politica nazionale delle e per le città, aderendo all’istituzione della “provincia metropolitana”, di cui alla Legge 192/1990, modificata con l'articolo 23, comma 6 della legge 42/2009, in base al quale il Governo è delegato ad adottare, entro 36 mesi dalla data di entrata in vigore della legge (e cioè entro il 21 maggio 2012), un decreto legislativo per l’istituzione delle città metropolitane.E’ certo importante che l’amministrazione centrale, dopo anni di assenza, formuli una politica nazionale di attenzione nei confronti dei centri urbani. L’assenza di qualunque indirizzo in merito ha infatti contribuito al prevalere di una lunga pratica di provvedimenti episodici, di contraddizioni e di sprechi, tutti all’insegna delle politiche urbane, fondate sulla competizione sregolata fra le maggiori città del paese e fra queste e le città dell’Europa.

Il Documento non sembra però voler uscire da detta pratica; in primo luogo si rifà (pagina 4) alla recente istituzione del Comitato Interministeriale per le Politiche Urbane (articolo 12-bis, legge 7 agosto 2012, n. 134). Quel provvedimento è chiaramente ritagliato sulle caratteristiche dei grandi comuni, per i quali sono evidenti sia l’episodicità degli interventi ammessi che l’incentivo alla prosecuzione della destrutturazione degli strumenti urbanistici: ad esempio la legge per le Politiche Urbane ammette come normale la possibilità di avvalersi della “premialità”[1], posta fra i criteri, in base ai quali ha avviato la raccolta delle proposte dei comuni.

Al di là delle modalità, attraverso le quali si preveda di operare, appare discutibile concentrare l'attenzione prevalentemente sui grandi centri, senza chiarire:
(1) cosa si debba intendere oggi per “città”, alla luce di processi di ampia diffusione dell’urbanizzato, documentati da alcune poche ricerche di rilievo nazionale;
(2) quale sia oggi la realtà di numerosi centri urbani, ove da un lato si registra la diffusione degli insediamenti abitativi, la concentrazione delle funzioni direzionali nelle località centrali (spesso coincidenti con i settori storici delle principali città italiane), la distribuzione dei flussi di mobilità, addirittura in ambito regionale, mentre nel contempo si deve prendere atto dell’accantonamento non motivato dei tentativi a suo tempo (anni ’60 e ’70 del secolo scorso) messi in atto in città quali ad esempio Roma o Torino, di innescare assetti regionali, basati su forme di policentrismo dei nodi più rilevanti, sedi auspicate di nuove ubicazioni periferiche, a servizio delle più forti funzioni centrali, di rilievo sia locale che nazionale.

Il documento fa inoltre riferimento (nel capitolo n. 4) al Fondo Europeo di Sviluppo Regionale (FESR), evidenziando come si stia per esaurire il Fondo 2007-2013, e contemporaneamente si stia per aprire il successivo (2014-2020). Tuttavia mentre il Fondo, per ragioni di ordine istituzionale, dovrebbe operare per «ridurre lo scarto esistente fra i vari livelli di sviluppo delle regioni europee e .. consentire di recuperare il ritardo accumulato dalle regioni meno favorite», il Documento non accenna ad alcun bilancio circa l’eventuale incidenza di tale Fondo (assieme ovviamente ad altre risorse nazionali, che pure furono annunciate) sulla realtà ad esempio del Mezzogiorno d’Italia. Il silenzio del Documento non può far dimenticare che negli ultimi anni il divario[2] fra Nord e Sud d’Italia e fra quest’ultimo e le altre regioni d’Europa appare ingigantito.

Non solo, ma una serie di questioni attendono soluzioni e interventi, mentre si prosegue in direzione di provvedimenti episodici, senza che alcuno, a livello nazionale, operi il bilancio delle scelte compiute e quindi ricerchi indirizzi e politiche equilibrate. Il Fondo europeo citato atterra nelle varie realtà, prevalentemente metropolitane (anche in conseguenza dei criteri con i quali è nato) secondo scelte, che, con il metodo della programmazione, poco o nulla hanno a che vedere.

E’ condivisibile che occorra mobilitare l’intervento dello stato, proposto dal Documento, da svolgere tuttavia in altri termini e per altri fini, rispetto a quelli invocati: privilegiare i grandi centri urbani. Com’è possibile, ad esempio, intervenire sul sistema dei trasporti nelle grandi aree urbane, senza coinvolgere (almeno in termini di ripartizione delle risorse) il sistema dei trasporti nella sua organizzazione complessiva, all’interno, o accanto alla quale, si colloca l’insieme delle reti di trasporto delle grandi città?

La stessa “vexata questio” relativa alla TAV o TAC treno ad alta velocità (o capacità, dilemma per altro mai chiarito), che, previsto e in parte attuato in corrispondenza del “canale cinque”, accompagnato da anni dal travaglio delle forze politiche nazionali e delle popolazioni, di fatto attiene ad una logica di organizzazione dei trasporti, che, per essere correttamente stimata ed eventualmente posta in attuazione, dovrebbe investire la realtà economica, sociale e territoriale, così come le risorse disponibili, di ampi settori della pianura padana. Esempio significativo del comportamento episodico ed improvvisato dello Stato centrale è rappresentato dal fatto clamoroso (per l’entità delle risorse coinvolte e in parte anche spese), relativo alla scelta da tempo compiuta di realizzare il famigerato ponte sullo Stretto di Messina. Per lunghi anni, sempre in modo altalenante, si è deciso, senza il sostegno di alcuna motivazione argomentata, di intraprendere l’avventura (e che avventura!), ora revocata (per sempre?).

In ogni caso, senza ricercare l’elenco completo dei temi e dei problemi, che travagliano il Mezzogiorno d’Italia, l’ambiente, l’economia, la società, non si può tuttavia ignorare che l’esigenza di intervenire e governare con logiche coerenti, attiene a tutte le grandi questioni: il risparmio energetico, come la ricerca di fonti alternative, la stabilità delle terre, il governo delle acque, le grandi dorsali dei trasporti nazionali/europei, l’ammodernamento dei porti, connesso con il potenziamento del trasporto delle merci via terra/via acqua, ecc. Affrontare nell’insieme, questi temi, scegliendo priorità e obiettivi, non conduce forse alla già negletta disciplina della programmazione? Forse non negli stessi termini del passato, quando dal centro pareva soprattutto che ci si dovesse attenere alla allocazione di risorse, i cui effetti erano spesso stimati sulla base di strumenti econometrici, ignorando non di rado le realtà locali, le loro capacità di intervento e di spesa, la presenza eventuale della criminalità organizzata ecc.

Il metodo della programmazione è certo da aggiornare, anche alla luce delle esperienze, condotte per la formazione dei programmi europei. Non pare in ogni caso accettabile che si continui, come operato ormai da circa 25 – 30 anni, a concentrare risorse nei grandi centri urbani, individuati come i luoghi deputati per la ripresa dell’economia nazionale, sollecitati inoltre verso forme immotivate di competizione, nei confronti sia dei centri nazionali, che di quelli d’oltralpe.

La questione della rendita

Una seconda questione percorre il Documento: la rendita urbana, seppure in modi non approfonditi, emergendo in vari punti, incidendo in termini più o meno diretti su molti dei contenuti, esposti nei paragrafi, che articolano le cosiddette “Macro aree di interesse” (di cui alla pagina 10).

In modi espliciti la rendita è invocata principalmente alle pagine 6, 19 (la socializzazione della rendita), 22 (la perequazione) del Documento; ma a ben vedere essa è presente con effetti non marginali, nella trattazione dei seguenti argomenti: la dispersione insediativa (residenziale e industriale), il consumo di suolo, la congestione dei sistemi urbani, il recupero e il rinnovamento del patrimonio edilizio, con particolare attinenza alle “densità”, le politiche abitative per strati sociali a basso reddito, l’integrazione o comunque il controllo del patrimonio edilizio pubblico/privato. Pertanto la seconda parte della presente nota tratta esclusivamente degli argomenti sopra elencati, con riferimento al punto 3.3.1 (Riqualificazione urbana), di cui a pagina 18. Di seguito, si cerca di evidenziare le carenze e le contraddizioni, che paiono emergere, ove non si ponga mano alla acquisizione pubblica dei valori di rendita, in termini radicali.

Riqualificazione urbana, paragrafo 3.3.1

Il consumo di suolo (pag. 18), inteso come bene comune. La definizione dei perimetri, all’interno dei quali concentrare gli interventi, necessari per la riqualificazione degli insediamenti, assume un ruolo importante per porre freno all’espansione illimitata degli abitati ed appunto al consumo dei suoli già agricoli o comunque non urbanizzati. Prescindendo dal fatto che il controllo pubblico della rendita, avrebbe l’effetto dirimente di togliere di mezzo la spinta fondamentale all’occupazione indifferenziata del suolo, da sempre fondata sulla rincorsa alla valorizzazione progressiva, possibilmente di tutti i suoli, anche di quelli marginali, rimane comunque il fatto che in ogni caso, all’interno dei perimetri di contenimento dell’espansione, l’esigenza di rinnovo urbano si fonda di norma su due aspetti fino ad ora irrisolti: la mancanza, ovvero l’estrema difficoltà, di reperire gli spazi necessari per i servizi pubblici (specie negli aggregati già edificati ad alta densità); l’incremento delle densità di edificazione, che a sua volta si traduce in carenza di spazi, ecc. Il controllo della rendita da parte della mano pubblica presenterebbe pertanto il vantaggio di poter progettare gli eventuali interventi sulla base dell’equilibrio fra insediamenti e spazi pubblici, attenuando l’assillo, derivante dalla ricerca degli equilibri economici privati, che, in questi casi, inducono a incrementi di densità con le conseguenze ben note.

Perequazione urbanistica

La socializzazione della rendita (pag. 19), altrimenti denominata perequazione urbanistica (pag. 22). In primo luogo l’argomento appare svolto in termini assai contraddittori. Infatti in parte della trattazione (pag. 19) si direbbe pienamente accolto il principio della cooperazione pubblico privato (“moduli consensuali di cooperazione”), che indurrebbe appunto alla “socializzazione della rendita”, sulla base di iniziative delle amministrazioni pubbliche alla ricerca del consenso dei privati.

A ben vedere le “iniziative”, di norma, sono assunte non dalle amministrazioni pubbliche, in conseguenza di progetti definiti di assetto urbano, ma al contrario a seguito di sollecitazioni private, volte alla valorizzazione delle proprietà immobiliari; in ogni caso pare di capire che qui il Documento faccia riferimento alla ripartizione dei valori di rendita fra la proprietà privata e la mano pubblica, sotto varie forme, ampiamente sperimentate nella realtà amministrativa italiana. La ripartizione si traduce di norma nella cessione di aree, da destinare ai servizi pubblici (gli standard, spesso assai falcidiati nel corso delle trattative) o al versamento di risorse monetarie a favore degli enti locali, o ancora nel mettere a disposizione delle amministrazioni beni, quali quote di alloggi destinati ad affitti concordati per strati sociali disagiati; il tutto in entità e termini di volta in volta determinati con criteri contrattati e variabili, anche sulla base di valori monetari (di rendita), funzione di localizzazioni, più o meno “centrali” (e quindi più o meno remunerative), degli intorni urbani interessati. Questa prassi si direbbe individuata dal Documento in termini positivi, tanto da essere valutata come “la maggiore innovazione che ha interessato l’urbanistica con riferimento al complesso della legislazione nazionale e a quella delle legislazioni regionali”, avendo comportato “la trasformazione del suo (riferito all’urbanistica) carattere fondamentale che è passato da una natura fortemente autoritativa – conformativa alla individuazione di modelli organizzativi basati sulla ricerca di accordi fra pubblico e privati e fra gli stessi soggetti pubblici letti, in alcuni casi, come derogatori della normativa vigente” (pag. 19).

Sulla base del giudizio positivo, espresso nei confronti di tale “maggiore innovazione”, il Documento (pagg. 19-20) sente la necessità di trarre una conclusione “straordinaria”, giungendo perfino a richiedere di abbandonare il termine di “urbanistica contrattata”, battezzando la prassi descritta con i termini innovativi di “urbanistica concertata o consensuale”. Di qui il riconoscimento che il contesto più favorevole per adottare la pratica dell’urbanistica concertata o consensuale appare quello della rigenerazione, della riconversione, della riabilitazione, del recupero, della trasformazione degli ambiti urbani, dando forse per scontato che non si debba più avere a che fare con i processi di espansione urbana (auspicio, a ben vedere, tuttaltro che consolidato).

Quindi, sollevati alcuni quesiti importanti del tipo “come tutelare l’interesse pubblico?”, tenuto conto e della prevalenza della proprietà privata in campo immobiliare e della scarsità marcata delle risorse pubbliche, pare che si pervenga, attraverso ad alcuni passaggi (non tutti consequenziali) al riconoscimento della necessità “di elaborare una politica nazionale delle città e di individuare un luogo di allocazione di tale politica” (pag. 21). Segue l’ipotesi eventuale di mettere mano all’elaborazione di una legge nazionale di governo del territorio, senza che il Documento senta l’opportunità di accennare alla storia ad un tempo gloriosa e dolorosa dell’urbanistica italiana (anni ’60 e 70’ del secolo scorso), entro la quale sono forse da ricercare le ragioni non ultime dell’attuale incertezza e contraddittorietà dell’urbanistica stessa. In ogni caso quella strada sembra doversi accantonare anche per non confliggere con la legislazione delle regioni, la quale, ormai “diffusa e consolidata”, qualora rimessa in discussione, potrebbe innescare un non auspicabile conflitto Stato - Regioni.

A questo punto il Documento (pag. 22) ritiene indispensabile “una legge [...] che determini il contenuto del diritto di proprietà immobiliare sotto il profilo del suo contenuto minimo, ai fini della distinzione tra vincoli espropriativi e semplicemente conformativi, e sotto il profilo dello scorporo della facoltà di edificare, ai fini di dare un fondamento legittimo alle leggi regionali sulla perequazione.” Due sono le questioni che la nuova legge invocata deve affrontare e risolvere: lo scorporo della facoltà di edificare e dare fondamento legittimo alla “perequazione”, praticata dalle regioni. Lo “scorporo della facoltà di edificare” si direbbe trascinarsi dietro il complemento indispensabile: “dal diritto di proprietà immobiliare”. Una questione da poco! Siamo nel bel mezzo del tentativo, operato con la Legge 10/1977, rimasta in vigore per alcuni anni e alla fine colpita al cuore dalla Corte Costituzionale con la nota Sentenza n. 5 del gennaio 1980. Quella Sentenza sancì che, malgrado la buona intenzione, la legge 10 non aveva operato alcuno scorporo e di conseguenza introduceva nel comportamento degli enti pubblici (Stato, Regioni, Comuni) disparità di trattamento fra proprietà interessate da esproprio o comunque dalle conseguenze dello scorporo presunto, e proprietà, libere di disporre del proprio bene.

La questione, come tutte le questioni di incidenza reale, ha la testa dura e quindi è tuttora lì, in attesa della risoluzione, ove si persegua quella finalità (scorporare ecc.). Il Documento però non accenna a quale sia la strada da seguire per un compito tanto impegnativo. Al contrario, invoca tale nuova legge per dare “fondamento legittimo alla perequazione”, aprendo così alcune contraddizioni.

In primo luogo non si capisce quale possa essere la differenza fra la “perequazione”, qui invocata, e la “socializzazione della rendita”, di cui a pag. 19. Si tratta in entrambi i casi, senza operare scorporo alcuno, di «contrattare», o meglio di «concertare» al fine di attribuire alla proprietà privata la rendita, in cambio della cessione di aree per servizi pubblici o di altre entità (come sopra accennato), a favore della collettività, così come esposto alla stessa pagina 22, ove si ricorda che «la perequazione è pratica diffusissima sia con finalità di incentivo alla qualità ambientale e architettonica e ancor più con finalità di compensazione, cioè come mezzo di acquisizione di aree senza esproprio, mediante cessione gratuita ottenuta attribuendo nuova cubatura (o nuova superficie di pavimento) da utilizzare su altra area». In secondo luogo, appena valutata positivamente, la perequazione è subito investita da dubbi di legittimità (nella stessa pagina 22).

Alla fine non si comprende quale sia la strada da battere, se non «la sperimentazione di strumenti di intervento che sappiano coniugare… le valenze e i contenuti di una urbanistica conformativa con quelli propri degli strumenti strategici: da una parte, i criteri e le regole per la qualificazione fisica, dall’altra le condizioni per possibili obiettivi di rilancio economico e sociale dei centri urbani oggetto di intervento». In sostanza la questione sopra esposta sfuma rapidamente in altre questioni tuttaltro che limpide, difficilmente riconducibili al nodo centrale.

A conclusione di quanto osservato sulla “perequazione”, si ritiene di dover esprimere un giudizio assolutamente contrario in termini definitivi e inappellabili. La perequazione è nata come estensione della possibilità/opportunità, contenuta nell’articolo 23 (Comparti edificatori) della Legge urbanistica del 1942, successivamente abrogato. Il significato originario della logica pianificatoria, prendendo le mosse dal piano regolatore, progetto di assetto del territorio comunale, di totale responsabilità della pubblica amministrazione, individuava i piani particolareggiati quali strumenti unici di attuazione del piano, a loro volta oggetto dell’intervento coordinato delle proprietà. Queste, rette in consorzio, potevano avvalersi del comparto edificatorio per giungere all’attuazione del piano, anche attraverso l’esproprio delle proprietà non aderenti, se minoritarie, rispetto all’imponibile catastale dell’intero comparto. In sostanza le scelte di piano (nelle quantità, nelle destinazioni, nel corredo dei pubblici servizi), erano attribuite totalmente al Comune, il quale aveva l’obbligo di ordinarle in un progetto del territorio, da attuare eventualmente con il concorso delle proprietà o attraverso la loro piena assunzione di responsabilità mediante lo strumento del comparto. Questa logica pianificatoria nel tempo, in particolare dai terribili anni ’80 è stata progressivamente destrutturata. Oggi si giunge alla conclusione: la perequazione urbanistica svolge un ruolo totalmente rovesciato, rispetto alla logica sopra sintetizzata. Essa, soprattutto nei casi, nei quali è applicata ad estensioni territoriali consistenti, rappresenta il potere della proprietà di determinare il contenuto del piano, sulla base dello scambio fra interventi edificatori ed aree (oppure valori monetari, oppure altro ancora), mettendo a tacere la ricerca più efficace del disegno della città (vale a dire le destinazioni, il tracciato del sistema delle comunicazioni, la distribuzione più efficace delle aree pubbliche, ecc.), scaduto a componente marginale, funzione dell’interesse privato, concentrato esclusivamente sulla valorizzazione massima della rendita fondiaria.

Le politiche abitative

Le politiche abitative per strati sociali a basso reddito (pag. 23) Prescindendo dall’eventuale applicazione della socializzazione della rendita, ovvero della perequazione urbanistica, trattata nel punto precedente, con la quale fra altri beni le amministrazioni pubbliche talvolta contrattano disponibilità di alloggi per periodi definiti, la disponibilità di abitazioni per strati sociali a basso reddito da sempre ha comportato l’esborso di risorse pubbliche, per coprire in tutto o in parte (a suo tempo edilizia sovvenzionata o edilizia agevolata) il divario fra costo calmierato dell’affitto o dell’acquisto e costo di mercato.

La scelta di intervenire in favore dell’edilizia sovvenzionata in Italia, a differenza di altri paesi europei, ha da sempre riguardato una quota molto contenuta, rispetto al totale della produzione edilizia. Tuttavia fino ai terribili anni ’80 l’intervento in questo settore, seppure modesto, mobilitava risorse pubbliche in misura prevista e continuativa (tipico l’intervento Gescal), mentre oggi provvedere all’edilizia a basso costo consegue a scelte saltuarie, nel tempo e nello spazio. Dal punto di vista della sostanza, nulla pare mutato, rispetto al passato. La differenza è data dal fatto che, nel periodo precedente, caratterizzato dall’espansione degli abitati, l’edilizia popolare spesso era collocata in località marginali delle città, per ragioni di contenimento del costo delle aree, dando luogo così non di rado alla mancanza delle urbanizzazioni (di varia entità), tanto da rendere assai disagiate le condizioni dell’edilizia popolare, rispetto all’edilizia sita nelle zone centrali delle città. Oggi, volendo/dovendo contrastare il consumo di suolo, intervenendo perciò esclusivamente all’interno delle fasce urbanizzate, il costo del suolo tende ad incidere maggiormente, rispetto al passato, sia nei casi di nuova edificazione sia nei casi di recupero, trasformazione ecc..

Si possono ricercare forme diverse per affrontare tale nodo, rimanendo tuttavia la rendita al centro della questione. Non per nulla, nel passato, forze politiche e sindacali, preoccupate per il costo della casa, esorbitante rispetto ai livelli di reddito di ampie fasce sociali, ricorsero (1969) anche allo sciopero per abbattere il costo delle aree edificabili, componente fra le più rilevanti, fra quelle concorrenti al costo complessivo delle abitazioni.

Il controllo del patrimonio edilizio pubblico/privato

Il tema è trattato (p. 24) prescindendo da un fatto sostanziale, che di norma caratterizza il comportamento degli enti locali, in accordo con il demanio dello Stato o comunque degli enti (oggi aziende) collegati: la formazione di varianti degli strumenti urbanistici, finalizzati alla valorizzazione immobiliare del patrimonio eventualmente smobilizzato. Si tratta di un comportamento a logica privatistica; esso, anziché concorrere alla risoluzione delle esigenze della città, evidenziate dalla pianificazione, mediante l’uso del patrimonio pubblico, interviene con il fine di garantire la rendita urbana, più elevata possibile, a favore degli enti, che in tal caso, solo nominalmente, rappresentano l’interesse generale.

In conclusione

Con la presente nota ci si è limitati ad osservare su due questioni emergenti dal Documento: l’opportunità/necessità e di una nuova programmazione nazionale e della definizione di un nuovo regime di controllo sulla formazione e sulla appropriazione della rendita urbana. Ove si riconosca la centralità di tale valore nel rendere effettivo il governo delle città, prevalentemente sotto la direzione della mano pubblica, si dovrebbe passare a discutere dei modi e delle forme, attraverso le quali si formano e si acquisiscono i valori della rendita, con il fine ovviamente di riservare alla collettività il ruolo dominante su entrambe i versanti.

Torino maggio 2013