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Maria Cristina Gibelli
Ma Pisapia si sta (pre)occupando dell’urbanistica milanese?
6 Maggio 2012
Milano
Dubbi sulle strategie di sviluppo urbano della giunta di centrosinistra milanese: una disamina comparata delle esperienze internazionali lascia decisamente perplessi

In occasione della presentazione al Politecnico di Milano di un volume curato da Andrea Arcidiacono e Laura Pogliani [1], si è parlato, sia pure per vaghi cenni, del nuovo PGT: presenti il sindaco Pisapia, l’assessore all’Urbanistica Ada De Cesaris, alcuni relatori titolati, fra cui il professore emerito Giuseppe Campos Venuti.

Aula affollatissima di studenti, docenti e cultori della materia; atmosfera da attesa di una “nuova stagione urbanistica” che, però, a ripensarci, è iniziata in maniera anomala: nessuno dei presenti conosceva, se non attraverso poche paginette di sintesi, i contenuti del nuovo PGT, emendato dagli uffici tecnici del Comune con la consulenza esterna di alcuni ricercatori del Politecnico, quasi tutti riferibili a una molto identificabile area cultural-disciplinare.

Ma anche dopo questo affollato evento, il piano non è stato fatto circolare; solo quando è stato consegnato in forma di bozza a tutti i membri del Consiglio Comunale, se ne è potuto conoscere il contenuto, di fatto ingenerando molte perplessità: in generale, sullo stile di comunicazione della Giunta e dell’Assessorato all’Urbanistica e, in particolare, su alcuni aspetti del piano stesso. La scelta di ri-partire dalle osservazioni dei cittadini per modificare il PGT di Moratti & Soci era stata motivata con argomenti più che condivisibili: restituire democrazia al processo di pianificazione e legittimità di ascolto alla società civile[2]. Ma questa scelta è stata obbligata: per non ‘rifare il Piano’, dati i vincoli strettissimi sui tempi di approvazione e pubblicazione, si è deciso di procedere a una sua correzione, sulla base delle osservazioni ricevute, per passare poi rapidamente al dibattito consiliare e all’approvazione. Si è trattato di una correzione puntuale e pignola, fatta di tagli, aggiunte, modifiche (alcune anche molto consistenti e certamente migliorative, quali la drastica riduzione delle volumetrie previste dall’insensato PGT di Moratti & Soci, la tutela del Parco Sud, l’attenzione per l’housing sociale): ma sul risultato complessivo ci sono molte perplessità.

Alcune riflessioni critiche sono già state pubblicate in eddyburg; mi riferisco alle osservazioni di Italia Nostra, di Alberto Roccella e di Roberto Camagni: le ultime due in particolare nel merito del modello di perequazione urbanistica proposto a suo tempo nel PGT di Moratti & Soci che rimane nella nuova bozza di PGT sostanzialmente inalterato [3]. Intendo di seguito aggiungere qualche elemento alle considerazioni critiche di Camagni e Roccella in merito alla assoluta anomalia della “perequazione sconfinata alla milanese”, o di “seconda generazione” come l’ha più eufemisticamente definita Ezio Micelli.

Esistono esperienze simili in ambito internazionale? Sulla base di una mia ricerca piuttosto approfondita mi sembra di poter sostenere che in nessun paese o contesto locale, neppure là dove il Transfer of Development Rights (TDR) è stato inventato e sperimentato da più lungo tempo, e cioè gli Stati Uniti, se ne trova traccia.

E, naturalmente, la domanda che mi pongo e pongo al sindaco Pisapia è: perché proprio a Milano insistere nello sperimentare questa sedicente ‘innovazione’? perché, soprattutto, per iniziativa di una Giunta di sinistra che si è insediata dopo venti anni di potere berlusconiano in cui la logica del mercato ha totalmente prevalso sulla logica del piano?

Il trasferimento dei diritti edificatori nel paese che l’ha inventato. Gli Stati Uniti.

“If in a given community unchecked popular rule means unlimited waste and destruction of the natural resources - soil, fertility, waterpower, forests, game, wild-life - which by right belong as much to subsequents generations as to the present generation, then it is sure proof that the present generation is not yet really fit for self-control, that it is not yet fit to exercise the high andresponsible privilege of a rule which shall be both by the people and for the people” (Theodore Roosevelt, 1916).

Spesso, gli scritti americani, teorici o operativi, sul Transfer of Development Rights (TDR) iniziano con la citazione di questa frase lungimirante, che precede di 70 anni la nota definizione di sviluppo sostenibile contenuta nel Rapporto Bruntland.

Ed è stato proprio per contrastare lo sprawl insediativo, l’abnorme e incessante dilatazione del suburbio nordamericano divoratore di risorse territoriali, che il TDR è stato sperimentato nel corso del tempo e in numero crescente di Stati e di amministrazioni locali degli USA: uno strumento che viene utilizzato per la prima volta a New York nel 1968 per tutelare gli edifici storici del centro (dove viene incorporato nella “ New York’s Landmarks Preservation”), ma che verrà applicato estesamente, dagli anni ’80 in poi, soprattutto per garantire tutela perenne alle aree agricole suburbane minacciate dal proliferare di quartieri a bassa densità, autostrade e grandi centri commerciali.

Il meccanismo del TDR è noto: per arginare lo sprawl, per preservare il territorio agricolo e tutelare le risorse di paesaggio, si procede a spostare i diritti edificatori che ogni suolo di proprietà privata incorpora negli USA [4]in altre aree già destinate dal piano di zonizzazione locale a funzione residenziale/commerciale/produttiva: acquistando diritti edificatori dalle “ sending zones” (SZ) e trasferendoli nelle “ receiving zones” (RZ), il developer otterrà un surplus di edificabilità ( downzoning), mentre il proprietario del suolo agricolo vedrà per sempre congelato il diritto a trasformare la sua proprietà.

Come già sottolineato, il TDR è stato utilizzato negli USA anche con un secondo obiettivo: tutelare gli edifici storici dei downtown, consentendo che diritti edificatori garantiti dallo zoning in una porzione centrale del tessuto urbano non vengano dal proprietario esercitati demolendo o elevando gli edifici stessi, ma trasferendo la capacità edificatoria concessa in isolati, per lo più prossimi, che gli garantiscano comunque il vantaggio economico atteso.

Il TDR si affida dunque a meccanismi di mercato per rendere più flessibile e, se ben amministrato, più vantaggioso anche per la collettività, il rigido piano di destinazione d’uso dei suoli : uno zoning che da un lato inonda di case e casette unifamiliari il territorio agricolo suburbano e, dall’altro, rischia di omologare gli edifici dei distretti più centrali cancellando le testimonianze architettoniche del passato.

In breve: a quali condizioni si realizza il TDR “all’americana” ?

Occorre una precisa identificazione delle aree di origine e delle aree di atterraggio e, come già detto, il proprietario che vende i diritti edificatori, o chi gli succederà, deve accettare di vedere congelata per sempre ogni possibilità di trasformazione.

Il TDR opera inoltre all’interno di un sistema di regole molto preciso e cogente (e quindi anche molto complesso); non sostituisce il mercato al piano, poiché lungi dall’annullare lo zoning, richiede anzi l’elaborazione di un comprehensive plan (un piano generale relativo a tutta la città e che vuole mettere a sistema gli aspetti economici, sociali, ambientali e trasportistici) molto più coerente, integrato e proiettato al futuro di quanto normalmente avviene nelle routine tecnico-amministrative locali. Obbliga infatti le amministrazioni a “guardare avanti”, tenendo in piena considerazione i futuri bisogni e cambiamenti della comunità; e richiede una precisa identificazione nei piani locali (sia nel comprehensive plan che nello zoning plan) delle aree che si intende sottoporre a tutela perenne e delle aree meglio vocate alla densificazione.

Richiede inoltre la presenza nell’amministrazione di competenze sofisticate, capaci di realizzare esercizi assai complessi per definire un “predictable real estate environment” e, in particolare, per verificare l’esistenza di una forte domanda di mercato nelle RA; e per effettuare una valutazione finanziaria del valore delle specifiche aree al fine di determinare il giusto valore dei diritti maturati dalle SA, da corrispondere da parte dei developer delle RA [5].

Infine, può essere utile per la comunità locale istituire una Banca dei Crediti ( TDR Credit Bank) dove i diritti edificatori possano essere temporaneamente depositati in attesa che siano acquistati dai developer. E in tale banca possono essere depositati anche i crediti (diritti edificatori) acquistati dai governi locali per tutelare aree di alto pregio ambientale [6]

Si può dunque affermare che il TDR americano si è sviluppato secondo un setting molto controllato dalla amministrazione locale su dove potrà avvenire lo sviluppo e dove non potrà realizzarsi; in questo senso possiamo attribuirgli un connotato “regolativo” atto a facilitare una più virtuosa destinazione degli usi del suolo (nonché una precisa definizione del valore dei “crediti”). E infatti oggi, nelle grandi città con amministrazioni locali lungimiranti, il TDR viene utilizzato come strumento di Smart Growth; viene associato ad altre misure e progetti che connotano il modello “sostenibile” di trasformazione urbana: quartieri a dimensione del pedone, diversificazione funzionale locale, potenziamento dell’offerta abitativa per i gruppi meno agiati, accessibilità con il trasporto pubblico, etc.

Infine, e questo aspetto è da considerarsi cruciale, il TDR è legittimato da processi partecipativi. Soprattutto nelle aree di atterraggio, in tutte le leggi dei singoli Stati, i cittadini non solo devono essere informati in merito all’incremento del carico insediativo e ai suoi possibili effetti, ma anche in merito al mix funzionale e alle tipologie di intervento progettuale; e possono determinare la drastica modifica o addirittura la soppressione del progetto di intensificazione.

Casi di successo in USA.

A puro titolo di esempio cito alcuni casi, che corrispondono alle principali tipologie di applicazione del TDR:

- una buona pratica “pionieristica”: si tratta della Grand Central Station di New York dove, nei tardi anni ’60, per impedire che la proprietà usufruisse del diritto di sviluppo in altezza che le veniva accordato dallo zoning (una addizione di 53 piani che avrebbe compromesso irreversibilmente un importante Landmark), la amministrazione locale decide trasferire gli ‘height development rights’ (i diritti di sviluppo in altezza) in una zona adiacente, ottenendo altresì di ridurre l’effetto canyon promuovendo edifici ad altezze differenti in tutto il distretto centrale;

- una buona pratica recente: si tratta del ‘Comprehensive Downtown Restoration Plan’ iniziato a Seattle nel 1985 con gli obiettivi di tutelare le abitazioni per i gruppi basso livello di reddito, gli edifici storici e quelli dedicati alla cultura e all’arte; promuovere un addensamento compatibile con il tessuto preesistente in alcuni distretti specifici; incentivare la realizzazione di nuovi interventi edilizi molto diversificati per dimensione. Il modello di TDR sperimentato a Seattle è complesso: in alcuni distretti molto vivibili e turistici (i frequentatissimi Harbourfront e Pike Market Mixed Zone) non è consentito individuare alcuna SA; nel downtown commerciale il TDR può avvenire soltanto fra edifici appartenenti allo stesso isolato urbano con un rigido controllo sulla qualità estetica e la diversificazione del mix funzionale; in altri distretti centrali il TDR è utilizzato più estesamente, ma con il criterio di trasferire diritti da zone con importanti istituzioni storiche e culturali a zone prevalentemente destinate ad uffici. Accanto alla definizione di una densità di base (generalmente inferiore a quella prevista dallo zoning), l’amministrazione introduce due tipi di incentivi economici: use incentives per i developer che realizzano edilizia per i gruppi a basso reddito e servizi locali, e design incentives per i developer che realizzano aree pedonali, piste ciclabili, spazi pubblici al piano terra, tetti verdi, spazi espositivi;

- infine, per la tutela perenne delle aree agricole, possiamo citare, fra le esperienze di successo, quella della Montgomery County nel Maryland e di Pinelands nel New Jersey dove la dimensione delle superfici agricole sottoposte a tutela perenne risulta molto elevata.

Ad oggi, più di 20 Stati hanno introdotto il TDR. Buon ultimolo Stato dell’Oregon, noto per l’eccellenza della sua legislazione urbanistica[7]. Sette stati hanno specifici statuti TDR dedicati a proteggere esclusivamente il territorio agricolo.

E in Canada?

Nel caso del Canada, il TDR, opportunamente ridefinito Trasfer of Development Credits, è stato applicato in maniera molto più limitata e prevalentemente in contesti urbani (mentre nel caso degli USA il 63,5% dei programmi TDR riguardano la tutela del territorio agricolo). I più importanti sono stati quelli sperimentati a Vancouver, Toronto e Calgary: tutti e tre dedicati alla tutela del patrimonio storico-architettonico. In particolare, Vancouver ha a tutt’oggi un programma di TDC ( Heritage Density Transfer System), iniziato nel 1983 e revisionato nel 1993, che viene utilizzato per proteggere e restaurare i Lamdmark storici, ma anche per tutelare spazi aperti e realizzare parchi urbani. Inoltre, sono i governi provinciali, da cui dipende il controllo degli strumenti urbanistici delle municipalità, che definiscono le direttive e le modalità di supporto tecnico e finanziario dei progetti.

In Canada non soltanto il coinvolgimento della comunità è considerato cruciale, ma è previsto il ricorso alle urne ( polling) nel caso si manifestino forti opposizioni locali.

Potremmo estendere il nostro sguardo anche ad alcuni paesi dell’America Latina o dell'Asia, ma veniamo piuttosto all’Europa.

Il trasferimento dei diritti edificatori emigra in Europa.

In Europa il TDR ha ricevuto molto minore attenzione e gode di una assai modesta applicazione.

In primo luogo, perché in molti paesi del Nord Europa vige il principio che la proprietà del suolo non include il diritto del proprietario alla cattura del plusvalore determinato dall’urbanizzazione e il plusvalore è catturato per l’essenziale dalla collettività (Svezia, Finlandia, Danimarca, Germania, UK,…). Nell’Europa del Sud invece, tendenzialmente si lascia al proprietario fondiario la cattura del plusvalore, ma lo si tassa (più o meno adeguatamente…notoriamente in modo assolutamente inadeguato in Italia).

Ciò avviene perché vi è una differenza sostanziale in materia di diritti di proprietà applicati allo spazio nei sistemi giuridici ispirati dal diritto romano, rispetto a quelli ispirati dalla common law anglosassone. Nella maggior parte dei paesi dell’Europa Occidentale vale infatti il principio del non indennizzo dei proprietari di aree in cui vige l’interdizione a costruire.

Su questo principio che genera iniquità nel trattamento dei singoli proprietari, alcuni paesi (dell’Europa del Sud) hanno introdotto il TDR come rimedio alla eccessiva rigidità e arbitrarietà del piano di destinazione d’uso dei suoli e, come in Italia, come strumento sostitutivo dell’indennità di esproprio al fine di costituire un patrimonio di aree a destinazione pubblica e incrementare il capitale fisso sociale.

La Francia [8] è stata fra i primi paesi dell’Europa del Sud a inserirlo nella legislazione urbanistica: il “ transfert de COS (Coefficient d’Occupation des Sols)” è oggetto della Loi Galley del 1976 che dà la possibilità di trasferire diritti da una zona ( émettrice) a un’altra ( réceptrice). L’obiettivo dichiarato nel testo di legge è, come negli Stati Uniti, la protezione di zone dotate di “buona qualità del paesaggio”; ma questa locuzione, come ha ben evidenziato Renard, si è prestata a vistose ambiguità. Infatti, poiché il territorio agricolo, negli anni ‘70/’80 era difficilmente assimilabile a questa categoria, il consumo di suolo agricolo periurbano in Francia non solo non è diminuito ma, anzi, proprio a partire dalla metà degli anni ’70 è diventato esplosivo grazie alle politiche di incentivazione dell’accesso alla casa in proprietà promosse da Giscard d’Estaing [9]. E anche Renard giunge alla conclusione che il meccanismo della perequazione può funzionare solo nelle condizioni di un contesto di pianificazione e di regolamentazione molto stretto e con il supporto di una valutazione molto fine dei mercati locali.

Comunque, in Francia, a 23 anni dalla approvazione della legge Galley che ha suscitato infinite polemiche, le esperienze di trasferimento dei COS risultano assolutamente modeste per entità. Si è trattato spesso di accordi informali fra pochi proprietari soprattutto e a piccolissima scala. E, comunque, la stretta identificazione delle aree di partenza e di atterraggio è requisito indispensabile per la realizzazione dello strumento TDR: di nuovo, una differenza sostanziale, rispetto al “modello milanese”.

Inoltre, la legge urbanistica nazionale approvata in Francia nel 2000 ( SRU) ha posto severi argini regolamentari al consumo di suolo agricolo periurbano, senza ricorrere a meccanismi perequativi. Essa riconferma l’importanza del piano di destinazione d’uso dei suoli comunale, che diventa il “prodotto finale” di un esercizio complesso di messa in prospettiva del territorio comunale attraverso l’individuazione degli obiettivi di medio periodo, la definizione di “progetti di futuro” e il coinvolgimento civico ( Plan Local d’Urbanisme); e rilancia altresì la pianificazione di scala intercomunale con precise regole non contrattabili in materia di consumo di suolo perturbano ( Schéma de la Cohérence Territoriale).

In Spagna esiste la TAU (Transferencia de Aprovechamiento Urbanistico), anche se non tutte le leggi urbanistiche regionali la hanno adottata: comunque le aree di origine e di atterraggio devono essere chiaramente individuate all’interno di comparti omogenei (“los terrenos se encuentran en una misma área de reparto).

Assai differente (e per molti aspetti anomala) la situazione lombardo/milanese: una legislazione urbanistica regionale piena di contraddizioni e aporie, che consente una eccessiva flessibilità dello zoning; l’eredità di un bruttissimo PGT morattiano, che è stato certo emendato e migliorato significativamente, ma sottovalutando completamente il rischio implicito nel modello, unico al mondo, di “perequazione sconfinata”. Infatti, la trasferibilità dei diritti edificatori su quasi tutto il territorio comunale (sugli ambiti del Tessuto Urbano Consolidato) potrà determinare abnormi processi di addensamento centrale e un indebito vantaggio per il proprietario di aree non centrali al quale sono attribuiti diritti edificatori utilizzabili ovunque.

Una domanda al Sindaco Pisapia: perché non è stato emendato il principio della “perequazione sconfinata”?

Perché non si è ritenuto opportuno modificare, nella riscrittura del Piano delle Regole, l’art. 7, comma 5 che recita “L’impiego, anche in forma frazionata, dei diritti edificatori di cui al comma 4 è libero e può essere esercitato su tutto il territorio comunale edificabile nel rispetto della presente norma (…)”?

Perché non rimediare immediatamente al danno riscrivendolo, ad esempio in questo modo: “ la perequazione attua il principio di equità consentendo la trasferibilità dei diritti edificatori all’interno di fasce omogenee del territorio comunale, oppure stabilendo rapporti di concambio di diritti volumetrici per fasce omogenee di origine e di destinazione”?

Era il minimo che ci si poteva attendere. Ma forse è ancora possibile!

RIFERIMENTI CITATI

Gibelli M. C. (2012), “Governare l’esodo urbano e il consumo di suolo. Perché? Come?, in Bonora P. (a cura di), Visioni e politiche del territorio. Per una nuova alleanza fra urbano e rurale, Quaderni del Territorio n. 2, http://www.storicamente.org/quadterr2/index.html

Merlin P. (2009), L’exode urbain, Paris, La Documentation française.

[1] Arcidiacono A., Pogliani L. (2011) (a cura di), Milano al futuro. Riforma o crisi del governo urbano, Milano, et al.

[2] Era una scelta che auspicavamo anche noi di eddyburg: in un articolo pubblicato in questi giorni sulla rivista spagnola Urban, ma scritto nel maggio scorso prima delle elezioni municipali, avevamo successivamente aggiunto una postilla: “Riconosciuta l’aperta violazione delle procedure partecipative, si è deciso di revocare la delibera di approvazione del Piano di Governo del Territorio, tornando all’esame delle osservazioni dei cittadini che erano state respinte in blocco dal governo precedente: un preludio necessario a una complessiva revisione del Piano con cui si intende ricostituire un sistema di garanzie, trasparenza e pubblicità” (Bottini F., Gibelli M. C., “Milán: la difícil herencia de veinte años de desregulación urbanística”, in Urban, n. 3, marzo-agosto, Madrid).

[3] La perequazione sconfinata avrebbe limitata coerenza giuridica e debole base normativa, godrebbe di iniqui vantaggi fiscali, attribuirebbe diritti edificatori a titolo definitivo riacquistabili quindi soltanto a titolo oneroso per la collettività (Roccella); e introdurrebbe una nuova fattispecie di esiti speculativi basati su un incremento di rendita differenziale di cui godrebbe un diritto edificatorio generato su un’area periferica trasferibile senza limitazioni in un’area centrale (Camagni).

[4] Il Quinto Emendamento della Costituzione Americana recita: “nor shall private property be taken for public use without compensation”.

[5] La definizione del giusto valore, anzi di un valore che incentivi il proprietario delle SA ad alienare i diritti edificatori, è fondamentale, in quanto il meccanismo dei TDR non ha carattere obbligatorio.

[6] Soltanto con una precisa definizione del valore dei “crediti” scambiati, implicita nella loro connotazione di origine e di destinazione, la Banca dei Crediti può funzionare come una cassetta di sicurezza di beni preziosi e come un mercato “regolato” di questi beni. Cosa che non si verificherebbe in una Borsa dei diritti alla milanese in cui si scambierebbe un unico astratto metrocubo edificabile a Milano, soggetto a facilissime e prevedibili manovre speculative.

[7] Nel 2009 lo Stato dell’Oregon ha approvato il Senate Bill 763 che autorizza i governi locali a sperimentare il TDR e, allo stesso tempo, ha approvato l’House Bill 2228 che istituisce un programma pilota che autorizza la Land Conservation and Development Commission (il “ministero” statale che ha competenza in materia di pianificazione urbanistica, territoriale e ambientale) a selezionare tre progetti pilota di TDR. Nel caso dei progetti pilota, i meccanismi di controllo sono severissimi e molto centralizzati: le SA vengono identificate dall’Oregon Department of Geology and Minerals; le RA devono essere individuate anche attraverso processi comunicativi e partecipativi; ma preliminare alla discussione dei progetti, è il benestare della contea, in particolare se l’area è interna all’Urban Growth Boundary. Necessario per decidere della eleggibilità della RA e del livello di addensamento è il parere di un comitato di peer review composto da valutatori, giuristi, rappresentanti della LCDC e della amministrazione locale coinvolta.

[8] Faccio qui riferimento all’utilissimo saggio di Vincent Renard: “Où en sont les sistémes de transfert de COS” pubblicato inEtudes Foncières, 1999.

[9] A conferma della osservazione di Renard stanno i dati sul consumo di suolo agricolo per urbanizzazione in Francia: 807.000 ettari urbanizzati fra il 1992 e il 2004 (184 ettari al giorno); e sono stati le abitazioni unifamiliari (410.000 ettari contro 11.000 ettari destinati a edilizia condominiale) e le infrastrutture stradali (148.000 ettari) i maggiori consumatori di territorio aperto. Il dato ancora più preoccupante è il seguente: nel periodo analizzato l’80% del territorio urbanizzato per realizzare la “villettopoli” francese era precedentemente dedicato alla produzione agricola (Merlin, 2009; Gibelli, 2011).

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