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Marco Romano
L’esperienza del piano intercomunale milanese
29 Giugno 2007
1951, il Piano Intercomunale Milanese
Una ricostruzione dei presupposti storici, e dell'evoluzione del dibattito tecnico-amministrativo sul Piano Intercomunale Milanese. Estratti, da Urbanistica n. 50-51, 1967

La geografia del comprensorio e la pianificazione comunale

Fin dagli inizi del XIX secolo le nuove attività industriali che sorsero in Lombardia, costituite allora prevalentemente da filature e tessiture, si localizzarono di preferenza nel bacino settentrionale della regione.

Nella parte collinosa della Provincia di Milano, che copre i due terzi del territorio, il processo di privatizzazione delle terre pubbliche e lo smembramento della proprietà feudale, seguiti all'abolizione, nel 1797, dei vincoli giuridici che ostacolavano il frazionamento dei possessi nobiliari, comportò il rafforzamento della piccola proprietà contadina, mentre la diffusione del contratto misto, di affitto per i cereali e di mezzadria per i frutti delle colture arboree, contribu1 ad estendere la coltura del gelso e ad incrementare la produzione di seta grezza.

Nella pianura umida invece si riscontra contemporaneamente un processo di consolidamento della grande proprietà terriera borghese, frammista ai latifondi dei benefici pubblici, che diede luogo ad una conduzione rivelatasi col tempo sempre più assenteistica.

Queste condizioni avviarono, nella parte settentrionale della provincia, lo sviluppo di una fiorente industria serica che sfruttava sul posto l'abbondante produzione di seta grezza, e contribuirono contemporaneamente alla formazione di un certo grado di capacità imprenditoriali nei ceti piccolo borghesi e contadini, che costitu1 il fertile terreno di una successiva evoluzione.

L’abbondanza poi di legna e di corsi d’acqua rappresentò una ulteriore circostanza particolarmente favorevole alla lavorazione della seta grezza, e alla successiva estensione delle iniziative imprenditoriali ai settori della lana e del cotone.

Non va infine sottovalutata, fra le circostanze che contribuirono allo sviluppo della parte settentrionale del territorio, la generale tendenza per cui le frontiere di regola «separano le regioni relativamente più povere del più ricco di due paesi dalle regioni relativamente più ricche del paese più povero», tendenza che, nell’assetto geografico europeo, ha fatto nel tempo si che i termini di “nord” e “sud” diventassero rispettivamente sinonimi di sviluppo e di relativa arretratezza.

Del resto questo rapporto di dominanza si rivelerà frequentemente nel concreto intervento di operatori nordeuropei nelle prime iniziative industriali della regione Lombarda.

Nella seconda metà del secolo XIX, questa differente vocazione delle due parti del territorio, in realtà fino ad allora appena avvertita per la sostanziale modestia delle iniziative imprenditoriali, trovò conferma nella localizzazione delle prime attività siderurgiche, ovviamente legate alle zone più montagnose, ed insieme motivi di accentuazione nella configurazione della rete ferroviaria, che nel 1857 già comprendeva le linee di Torino, di Genova, di Venezia e di Como, cui dovevano aggiungersi negli anni successivi le ferrovie Nord (1879), la linea del Gottardo (1882) e il traforo del Sempione (1906): l’unica linea che attraversasse la “bassa” fu quella di Piacenza (1861), che rispondeva peraltro non tanto ad esigenze locali quanto al più vasto disegno politico di consolidamento della appena raggiunta unità attraverso la formazione di una spina ferroviaria longitudinale.

Si andò così delineando una configurazione regionale nella quale i centri settentrionali (Lecco, Como, Varese, Novara), quasi capolinea delle direttrici nord di Milano, cui furono fin da allora legati da un rapporto di tributarietà, tendevano ad acquistare il ruolo di poli sviluppati in contrapposizione con i centri relativamente arretrati della fascia sud (Mantova, Cremona, Piacenza, Pavia).

Gli assi di comunicazione radiale del capoluogo verso settentrione divennero rapidamente i bacini preferenziali di localizzazione industriale: già ai primi anni del ‘900 le industrie di maggiore rilievo come la Breda, si trasferirono all’estremo del Comune di Milano lungo le direttrici nord, e molto spesso anche gli insediamenti di nuovo impianto preferirono, come la Falck, orientarsi fin dall’inizio verso una localizzazione nella fascia piuttosto che nella città.

Il sistema degli insediamenti residenziali si appoggiò naturalmente sulla medesima struttura della rete di comunicazioni, ma, ovviamente, con una morfologia più diffusa: mentre infatti nei confronti delle localizzazioni industriali agivano i consueti fattori aggregativi che comportavano la formazione di grosse concentrazioni, la localizzazione della residenza rispondeva spesso alla necessità di assicurare un reddito misto.

Gli abitanti della fascia si inserirono infatti facilmente nel mondo produttivo dell’industria, ma mantenendo per lungo tempo inalterati i costumi di vita e i cespiti più tradizionali di reddito agricolo: lungo le direttrici di comunicazione ferroviaria si avviarono così consistenti fenomeni di pendolarità, già fin dagli inizi del secolo, estesi anche, sia pure in misura ridotta, ai comuni della “bassa”, che comportarono una diffusione più uniforme della residenza, agevolata inoltre da una rete viaria minore già allora di notevole estensione.

Durante gli ultimi cinquant’anni questo assetto geografico si è andato progressivamei1te consolidando, sia con qualche arricchimento della rete infrastrutturale che confermava le tendenze precedenti, come il sistema delle autostrade nord costruito dal 1925 al 1932, sia con il progressivo accumularsi degli insediamenti produttivi nella fascia settentrionale.

Sono andate nel frattempo emergendo altre caratteristiche secondarie, sia connesse con la progressiva specializzazione di alcune parti del territorio, sia dovute alla diversità delle morfologie insediative lungo ogni singola direttrice.

La specializzazione funzionale, la concentrazione cioè in aree relativamente ristrette di processi di lavorazione omogenei, come l’industria tessile nel sistema Busto Arsizio-Gallarate, ha arricchito notevolmente lo schema distributivo della popolazione regionale, inizialmente appoggiato sui soli centri tradizionali, articolandolo su altri e diversi livelli: nel caso citato, si è venuta nel tempo formando una conurbazione secondaria che ha acquistato il peso e l’attrazione di una vera e propria città, fino a possedere un proprio bacino d’influenza molto caratterizzato ed abbastanza esteso.

Nella Brianza la tradizione dell’artigianato del mobile si è diffusa in una vasta regione, costituendone l’efficace supporto economico, ma senza tuttavia dar luogo ad estesi fenomeni di conurbazione.

Vistosi fenomeni di questo genere si ebbero invece, già prima della seconda guerra mondiale, lungo la direttrice Milano-Monza: verso Varese e Como l’incremento naturale della popolazione e le migrazioni interne avevano infatti dato luogo ad una serie di insediamenti “a rosario” lungo le vie di comunicazione, mentre verso Monza l’elevata concentrazione portò quasi subito alla saldatura degli abitati e alla loro espansione laterale.

Gli altri centri regionali, che costituivano i vertici delle direttrici nord di Milano, erano infatti troppo distanti dal capoluogo per esser essi stessi coinvolti nel processo di sviluppo del Milanese, mentre Monza, centro di rilevante tradizione storica e fulcro del sistema brianteo, era un polo regionale di peso paragonabile agli altri, ma ben più prossimo a Milano. La ferrovia Milano-Monza, che entrò in funzione tra le prime d’Italia nel 1840, non era soltanto destinata a collegare la Villa Reale, ma corrispondeva alla necessità di realizzare una comunicazione diretta tra due centri di commensurabile importanza: nel 1861 Monza contava 26.000 abitanti, contro i 200.000 di Milano.

Lungo la direttrice corrispondente, quindi, tutti gli insediamenti industriali di nuovo impianto tendevano a localizzarsi tra Monza e Milano, e nonostante la tendenza alla diffusione della residenza, le stesse iniziative delle aziende per fornire una casa ai propri operai delinearono in quell’area una vera e propria conurbazione.

In tutti gli altri casi la morfologia degli insediamenti tradizionali non subì in questo periodo alterazioni sostanziali, sia perche gli incrementi di popolazione erano in cifra assoluta abbastanza modesti, sia perché le strutture edilizie già esistenti, costituite per la maggior parte dalle “corti” agricole, subivano delle trasformazioni interne che consentivano di ospitare un maggior numero di abitanti senza apprezzabili modificazioni nell’aspetto esterno.

In valori assoluti, tuttavia, l’incremento demografico nell’area Milanese fino al 1951 non presenta scarti eccessivi rispetto all’andamento nell’identico periodo, della popolazione in Lombardia e nell’intero Paese.

Uno solo dei gruppi di Comuni individuabili lungo le varie direttrici presenta infatti un trend notevolmente diverso da quello regionale e da quello nazionale: per gli altri si notano degli scarti modesti, anzi, addirittura incrementi inferiori alla media della Lombardia, denunciando ovviamente particolari condizioni di relativa arretratezza.

Qualche ulteriore considerazione può essere tratta dall’esame dei dati relativi alla struttura occupazionale nella Lombardia e nel Comune di Milano: si rileva in sostanza che la terziarizzazione del capoluogo è un fenomeno già delineatosi verso il 1920, mentre iniziava contemporaneamente il trasferimento alla attività industriale di una parte della popolazione agricola. Ci troviamo in sostanza di fronte a un processo di lenta trasformazione, che esploderà con l’intensificarsi dei fenomeni di migrazione interna sviluppatisi durante gli anni ‘50.

Va rilevato che questo fenomeno è assai più complesso ed articolato di quanto non si possa a prima vista ritenere: dal 1951 al 1961, nell’area del Piano Intercomunale, il saldo migratorio globale di 215.000 unità risulta da una immigrazione di 445.000. unità e da una contemporanea emigrazione di 241.000 abitanti, mentre nel Comune di Milano, dal 1951 al 1958, il rapporto tra immigrati ed emigrati è di 216.000 contro 73.000 unità, provenienti per la maggior parte (66%) dall’Italia Settentrionale, ed in misura assai meno rilevante dall’Italia Meridionale (18,8%), dall’Italia Centrale (6,5%), dalle isole o dall’estero (8,7%) 6.

Durante lo stesso periodo si riscontra un incremento più che proporzionale, tra i comuni del Piano Intercomunale, degli addetti alle attività secondarie e terziarie, cosi che sembra possibile individuare un doppio ed interrelato processo di migrazione, dal resto dell’Italia a tutto il milanese, e nell’interno del milanese e di tutta la Lombardia verso Milano.

Questi flussi caratterizzano in modo peculiare lo sviluppo dell ’hinterland di Milano, caratterizzandosi variamente nei diversi periodi che seguono la fine della seconda guerra mondiale. In un primo momento gli immigrati provengono prevalente mente dall’Italia settentrionale, e tendono a sostituire la manodopera agricola che si sta trasferendo al settore secondario e terziario, sia emigrando concretamente che rimanendo in luogo. Il trasferimento da un settore occupazionale all’altro non comporta infatti sempre l’abbandono dell’abitazione precedente, sia per motivi economici sia per il perdurare, ormai in misura ridotta e del tutto marginale, delle condizioni di economia mista localmente tradizionali: cosi i nuovi immigrati, specialmente veneti, tendono a costruirsi nuove abitazioni.

Il fenomeno non è soltanto condizionato dalla permanenza nell’abitazione precedente del contadino-operaio in termini di occupazione fisica, ma anche sotto forma di indisponibilità psicologica dell’ambiente esistente ad offrire una integrazione sociale agli estranei.

Le differenze di cultura e gli squilibri di reddito non facilita.no certo l’integrazione degli immigrati, i quali tendono a costituire cosi delle nuove comunità su base fortemente caratterizzata dalla regione di provenienza, formate per aggregazione successiva di unità unifamiliari in forma disordinata, e lontane dagli abitati esistenti: nuclei che per la loro distanza dai centri tradizionali e per le ridotte disponibilità finanziarie delle Amministrazioni fruiscono di un livello di servizi molto modesto. Queste “coree”, come verranno chiamate, sorgono sia nei comuni della fascia sia in quelli ad una maggior distanza da Milano nei quali sono tuttavia in atto le trasformazioni sopradescritte.

Contemporaneamente si delinea il fenomeno, caratteristico dei primi anni del decennio 1950-1960, di impossibilità, per i minori reddituari, di insediarsi nel capoluogo, accentuatosi specialmente con l’incremento di valore delle aree urbane seguito all’approvazione del Piano Regolatore di Milano (1953): costoro ritrovano nelle campagne circostanti, e sia pure al prezzo di massacranti pendolarità, la possibilità di reperire aree a basso costo, perché prive di servizi e al di fuori per il momento di qualsiasi prospettiva di urbanizzazione, e di indirizzare verso il più tradizionale dei beni, la casa, i primi risparmi che i modestissimi costumi di vita consentono di ritagliare nei pur magri salari industriali.

L’operazione, che nella prima fase era in parte accidentale, in questo secondo periodo diviene programmata: il proprietario del suolo agricolo confina il proprio intervento nella primordiale operazione di suddividerlo in lotti, senza urbanizzarlo e limitandosi ad inserire negli atti di cessione servitù che consentano la formazione di qualche metro di strada. Nella successiva fase di rapida espansione del nucleo l’operatore realizza il massimo profitto, facendo salire i prezzi unitari di lotti minuscoli al massimo consentito dalle modeste disponibilità degli acquirenti: in questo periodo anche i lotti più grandi vengono ulteriormente suddivisi, e serviti da una rete sempre più complessa di passaggi privati e di strade cieche che caratterizzano la morfologia delle coree.

Le densità edilizie, nonostante la frantumazione del terreno, . sono in realtà relativamente modeste perché le tipologie sono in genere di villette unifamiliari ad uno o al massimo a due piani fuori terra, più uno scantinato, e le condizioni igieniche delle abitazioni di solito soddisfacenti: l’effetto desolante è dato in parte dalla povertà dei materiali usati e, più generalmente, dall’architettura, e in parte dall’angustia delle strade e dei lotti che l’abitudine a recingere ogni modesta proprietà finisce per sottolineare.

L’inconveniente più marcato consiste in realtà nella carenza di attrezzature: le amministrazioni comunali ricevono da questi insediamenti, di livello economico molto modesto, contributi finanziari esigui, e poiché essi sono localizzati, come abbiamo visto, molto distanti dagli abitati tradizionali diventa impossibile dotarli di infrastrutture adeguate, così che il termine “corea” diventa quasi sinonimo di insediamento residenziale sottoattrezzato. Ma l’approvazione del Piano Regolatore Generale del Comune di Milano comportò, avviando un processo di rivalutazione delle aree urbane, altri e più importanti fenomeni che, innestati verso la fine del decennio sulla dinamica del “miracolo economico”, crearono le condizioni della metropolizzazione della fascia.

In un primo tempo sono gli insediamenti industriali a risentire dell’elevato costo delle aree all’interno del Comune di Milano: sia gli impianti di nuova formazione che quelli già esistenti, localizzati nel Comune ma con notevoli prospettive di espansione preferiscono insediarsi o trasferirsi nei comuni della corona, spesso addirittura in quelli contermini, dove sono disponibili vaste riserve di terreno a prezzi agricoli, e dove ancora non operano strumenti urbanistici.

Di riflesso, le aree così lasciate libere all’interno del Comune di Milano, danno occasione di attuare operazioni immobiliari su larghissima scala e di entità, anche grazie agli elevati indici di fabbricazione concessi di fatto dalle norme del Piano Regolatore Generale, talmente notevole da consentire la copertura dei costi dei nuovi impianti.

Le direttrici lungo le quali si localizzano questi nuovi impianti sono ancora quelle tradizionali: tuttavia, man mano che i prezzi delle aree in tutta la fascia il1cominceranno a salire, ed i comuni più vicini a Milano si doteranno di strumenti urbanistici, il sempre maggior livello di infrastrutturazione del territorio consentirà alle industrie più grandi di orientarsi verso comuni più lontani e situati a volte non più lungo le direttrici fondamentali, ma negli spazi intermedi, realizzando un modello spaziale caratterizzato da una sempre maggior diffusione delle attività produttive.

La capillarità della maglia infrastrutturale ha condizionato in maniera forse ancor più profonda la distribuzione spaziale delle localizzazioni residenziali: se infatti, analizzando i fenomeni di pendolarità si possono distinguere comuni prevalentemente residenziali, comuni che offrono anche possibilità di lavoro, e comuni prevalentemente industriali, tale suddivisione assume più che altro l’aspetto di una spontanea specializzazione funzionale per distretti nel quadro morfologico di una vera e propria conurbazione.

La condizione per la saldatura degli insediamenti è naturalmente costituita dalla rilevante ondata migratoria della seconda metà degli anni ‘50: si tratta ora di manodopera che entra immediatamente nel ciclo della produzione industriale, e che è quindi in parte maggiormente disponibile ad una superficiale assimilazione dei modelli culturali dell’ambiente, nonostante la notevole prevalenza dei meridionali. Anche questo conferma la sostanziale differenza con il periodo precedente, durante il quale le provenienze dell’immigrazione erano diverse.

Il fatto è che il contatto con l’ambiente industrializzato non fa diminuire la preferenza per l’investimento di rifugio tradizionale, e si assiste ad una vera e propria esplosione edilizia, connessa con una levitazione fuor di norma del mercato dei terreni.

L’operatore tipo “corea”, in questo nuovo modello di sviluppo, perde rilievo, mentre assume un nuovo ruolo l’imprenditore edile e, parallelamente, maturano nuove forme di controllo urbanistico del territorio.

I partiti delle sinistre, che amministravano la maggior parte dei Comuni della fascia, iniziarono infatti un processo di pianificazione che sembrava, allora, dotato di una sostanziale originalità.

L’avvio fu dato da un gruppo di urbanisti, militanti nei partiti della sinistra, che si proposero di fornire alle Amministrazioni una assistenza continuativa, profilando quasi una inedita figura di “urbanista condotto”: il tradizionale rapporto tra il professionista che consegna il progetto di piano abbandonandolo all’Amministrazione assume una forma più integrata, nella quale la pianificazione si configura come un processo articolato nel quale intervengono continuamente tecnici, amministratori ed operatori economici, e che sul piano concettuale tende a far coincidere la fase progettuale con quella attuativa.

Questo atteggiamento si inquadrava nella prospettiva politica di una progressiva articolazione attuata attraverso il rafforzamento delle capacità decisionali degli Enti locali, di una democrazia di base, che rappresentava allora una delle istanze di fondo della sinistra italiana.

Il procedimento, che rendeva partecipi gli Amministratori, sia pure con gravi difficoltà e reciproche incomprensioni iniziali, del processo di pianificazione, comportava la formulazione di un “piano aperto”, costituito in sostanza da una serie di alternative tra le quali si potevano di volta in volta scegliere quelle finanziariamente più convenienti per il comune.

La comparsa di grandi operatori edilizi aveva portato alla ribalta una nuova possibilità di recuperare, operando tuttavia nell’ambito delle leggi vigenti, una parte dei costi di urbanizzazione diretti ed indiretti, e di costituire un modesto demanio per le necessità più urgenti.

Con questi operatori fu possibile aprire un dialogo, fondato sulla trattativa del diritto di edificabilità, che fece della “convenzione” lo strumento principe della pianificazione nell’area milanese: attraverso di essa l’amministrazione comunale concedeva una determinata fabbricabilità, ottenendone in cambio aree, dotazioni infrastrutturali o contributi diretti. Questo procedimento consenti di attribuire una parte almeno dei costi di urbanizzazione all’operatore fondiario, e di mantenere contemporaneamente un certo controllo sulle attività edilizie, selezionando le iniziative ammissibili nella prospettiva di un piano organico, ancorché molto spesso informale. Tuttavia, esso portava dentro di se i germi di una iterazione non controllata, sia per la difficoltà dei tecnici a contenere l’ondata di richieste che la possibilità di acquisire il diritto di edificabilità, cosi delineata, comportava, sia a causa della vera e propria avidità delineatasi tra gli amministratori, che consideravano la convenzione uno strumento capace di risolvere alcune contingenti difficoltà, perdendo di vista il quadro globale: così, accanto ad alcuni piani largamente soddisfacenti, troviamo situazioni abbastanza modeste o addirittura completamente negative.

Nella volontà del gruppo di urbanisti impegnati in questa attività di assistenza, la pianificazione di base avrebbe dovuto chiudere un cerchio attorno al Comune di Milano, obbligandolo ad aprire un discorso di coordinamento con i comuni della fascia: questa prospettiva naufragò in parte per le stesse difficoltà interne della sinistra, che non riuscì mai ad operare la saldatura includendo anche Sesto S. Giovanni in questa operazione di coordinamento, né ad articolare la propria presenza nel Consiglio Comunale di Milano in maniera da consentire un più qualificato intervento in materia urbanistica.

Si potrebbe forse ritenere che in realtà questa operazione si chiuse solamente con l’avvio del Piano Intercomunale Milanese, Nei Comuni della fascia più distanti da Milano, amministrati in genere da vecchie giunte centriste che localmente assumevano molto spesso le tinte della conservazione agraria, la pianificazione urbanistica non venne neppure avviata, oppure si risolse in programmi di fabbricazione adottati più che altro per salvare la forma, e che ammettevano in pratica a consistenti edificabilità l’intero territorio comunale.

Dopo il 1961 la prospettiva di un confronto che si andava profilando nel Piano Intercomunale, e la naturale evoluzione , dei tempi. consigliò di rendere meno informali le caratteristiche dei piani convenzionati, mettendo a volte in luce preoccupanti situazioni di compromissione giuridica ma rivelando d’altra parte anche situazioni controllate con rigore, mentre contemporaneamente veniva avviato, sia pure con incertezze e attraverso numerose difficoltà, un qualche più consistente processo di pianificazione anche nei comuni fino ad allora privi di efficaci strumenti urbanistici: e forse in questo, anche se una reale politica di coordinamento è in effetti mancata, sta il principale effetto indiretto dell’istituzione del Piano Intercomunale Milanese.

Tuttavia è difficile cogliere nel territorio, alla scala microurbanistica, delle leggibili differenze morfologiche tra i comuni sottoposti a regimi urbanistici apparentemente così diversi: una qualche classificazione può essere tentata peraltro individuando alcune tipologie ricorrenti nelle diverse zone.

Nella fascia nord gli abitati preesistenti, caratterizzati da una spiccata prevalenza di strutture edilizie agricole, hanno in genere subito soltanto modifiche interne, e solo sporadicamente sono stati sottoposti ad interventi massicci che, promossi al di fuori di organici piani di rinnovamento, hanno dato luogo ad immagini grottesche.

Le zone di espansione sono in genere caratterizzate da un certo grado di commistione funzionale, specialmente nei casi di unità produttive di dimensioni modeste, che si allocano spesso in lotti situati in un contesto residenziale: le grandi industrie riescono invece a caratterizzare delle aree molto estese, che . possono essere di per se considerate delle zone industriali.

Il tessuto connettivo degli insediamenti è costituito dai terreni agricoli: l’elevato livello di infrastrutturazione viaria ha reso gran parte delle aree virtualmente disponibili per qualsiasi insediamento e poiché esse sono state utilizzate, com’era ovvio, soltanto a tratti, tra edificio ed edificio permangono vaste zone non edificate e ancora coltivate.

La morfologia delle unità residenziali si presenta, oltreché largamente discontinua, anche assai varia: accanto a case unifamiliari o a due piani, sorgono di frequente edifici che rispondono alla tipologia della cortina stradale, con il curioso effetto dato dai frontespizi nudi sui campi, in attesa di un edificio confinante che non verrà mai costruito. Qua e là, in questa campagna urbanizzata, complessi edilizi di maggior rilievo e tecnicamente meglio studiati, ma sempre di consistenza relativamente modesta, sono il risultato di iniziative immobiliari di più largo respiro e sottoposte al controllo urbanistico delle Amministrazioni, attraverso operazioni di convenzionamento.

Nell’arco meridionale e orientale, dove il costo dei terreni è .rimasto per molto tempo relativamente basso, sono stati realizzati interventi di maggiori dimensioni da parte di grandi società immobiliari, come a Pioltello o al Quartiere Zingone: tuttavia la morfologia urbanistica è, anche in questi casi, caratterizzata dalla ripetizione di un modello urbano ad elevata densità edilizia, delle vere e proprie isole della città deteriore che, perse nel paesaggio della pianura, sembrano il grottesco monumento del disordine organizzato.

Le vicende politiche

La prima proposta per la formazione di un Piano IntercomunaIe, secondo le modalità previste dalla legge urbanistica del 1942, venne avanzata dal Comune di Milano nel febbraio del 1951 mentre ancora non era stato completato l’iter di approvazione del Piano Regolatore Generale, intervenuta il 10 maggio 1953.

Il Ministero dei LL.PP. accolse la segnalazione ed autorizzò, nel settembre 1951, il Comune di Milano a prendere i primi contatti con le Amministrazioni interessate per avanzare concordemente al Ministero stesso uno schema di proposta di decreto che precisasse meglio i limiti del comprensorio e le modalità di partecipazione agli studi dei diversi comuni, contatti che vennero effettivamente avviati nel 1952.

L’iniziativa si insabbiò, sia perché si scontrò con l’insofferenza dei Comuni minori per una forma di pianificazione, che, sin dalle sue origini e nella sua stessa strutturazione operativa così come si stava delineando, confermava il ruolo egemonico del capoluogo, sia perchè lo stesso Comune di Milano, dopo l’approvazione del Piano Regolatore Generale, si trovò impegnato in una difficile fase attuativa che non lasciava molto spazio ad un allargamento delle prospettive, sia infine perché i sopravvenuti studi per il piano territoriale di coordinamento della Lombardia fecero ritenere più opportuno attenderne i risultati.

Fu appunto in seguito a questi primi studi che il Consiglio Comunale di Milano, nel novembre 1955, ripropose con apposita delibera consigliare la formazione del Piano lntercomunale per un comprensorio che comprendeva ora solamente 51 comuni, contro i 79 della primitiva proposta che il Centro Studi per il Piano Territoriale della Regione Lombarda considerava eccessivi, e che suggeriva di suddividere in tre piani distinti, uno per il milanese, uno per le zone di Busto Arsizio ed uno per la zona di Seregno-Lissone.

La delibera non ebbe allora seguito, sia per la prossimità delle consultazioni elettorali amministrative, sia perché le condizioni politiche del comprensorio apparivano allora fortemente disomogenee.

L’Amministrazione di Milano era infatti, in quegli anni, sostenuta dai partiti della coalizione centrista, secondo una formula politica che si andava peraltro logorando, più celermente di quanto avvenisse a livello governativo, mentre gran parte dei comuni del Comprensorio, specialmente nella fascia settentrionale e più generalmente quelli immediatamente confinanti col capoluogo, era retta da Giunte di sinistra.

La proposta, che non incontrava opposizioni tecniche, apparve politicamente di molto difficile attuazione, specialmente se si tiene conto delle nuove forme di politica urbanistica che alcuni comuni minori andavano sviluppando: essa venne tuttavia inviata al Ministero dal Comune di Milano con una sollecitazione ad emettere comunque il decreto, sul finire del 1958, facendo esplicito riferimento al precedente del piano intercomunale di Torino.

Il Ministero dei LL.PP. emise difatti il decreto agli inizi del L959, riducendo il numero dei Comuni a 35: esso prevedeva che gli studi dovessero essere svolti da un Comitato tecnico composto di tredici rappresentanti dei diversi Enti operanti sul territorio, e di otto esperti, quattro nominati da Milano e quattro designati dagli altri Comuni, ed indicava inoltre i criteri di suddivisione delle spese proporzionalmente agli abitanti. n decreto suscitò violente reazioni da parte dei Comuni minori, alcuni dei quali, attraverso la Lega dei Comuni Democratici, promossero un’azione di illegittimità presso il Consiglio di Stato, che alcune incongruenze formali dell’atto sembravano giustificare ampiamente e che, comunque, segnalando la precisa volontà di una diversa prospettiva politica, rendevano praticamente impossibile l’avvio del processo di pianificazione così come era stato imposto.

Erano tuttavia venute maturando nel frattempo delle condizioni obiettivamente più favorevoli alla formazione di un Piano Intercomunale.

Anzitutto il varo di una prospettiva di collaborazione tra il Partito Socialista e la Democrazia Cristiana determinò una situazione di maggior distensione tra il Comune capoluogo, che per primo abbracciò la formula del centro-sinistra, ed i Comuni della fascia che rimasero peraltro retti, secondo le direttive del Congresso Socialista, anche dopo le elezioni amministrative del 1960, dalle tradizionali maggioranze di sinistra.

D’altro lato l’esigenza di un coordinamento della pianificazione comunale ad un livello comprensoriale, che era stata sempre presente, come si è visto, nell’azione degli urbanisti che operavano nei centri minori della provincia, li rendeva sostanzialmente disponibili per un esperimento di pianificazione intercomunale, purché naturalmente fosse modificato il quadro istituzionale proposto dal Ministero dei LL.PP. Non che le tradizionali diffidenze nei confronti del capoluogo, che avevano provocata una così vasta ondata di irritazione, fossero improvvisamente sopite, ma ci si stava rendendo conto che l’apparente volontà di sopraffazione del Comune di Milano, sul filo di una tradizione annessionistica e formalmente colonizzatrice, non solo poteva essere temperata, ma, attraverso una corretta impostazione del Piano Intercomunale, si poteva invece tentar di evitare che le più elevate capacità di investimento di Milano continuassero a svalutare i territori contermini, prospettando una politica riequilibratrice sulla scala territoriale. In questo quadro politico ed entro queste prospettive tecniche maturò l’accordo tra i comuni inclusi nel decreto ministeriale per avviare la pianificazione intercomunale non più nelle forme di dipendenza da Milano, profilate appunto dal decreto ministeriale, ma su un piano di parità.

I Sindaci dei 35 Comuni si costituirono dunque una Assemblea, nella quale ciascuno di essi, compreso Milano, aveva diritto ad un solo voto, esprimendo così una chiara volontà di affrontare i problemi del territorio su un piano di pariteticità, ed enunciarono gli obiettivi che intendevano perseguire dandosi un ordinamento urbanistico comune: la dichiarazione dei Sindaci (5 novembre 1961), successivamente integrata da altri documenti, accolse in sostanza le implicite tesi dei Comuni minori, riaffermando, sia pure con una certa ingenuità, generiche finalità di riequilibrio territoriale e di perequazione finanziaria.

Questa concordanza politica formale, attuata nella convergenza in un unico organismo sia dei partiti del centro sinistra che dei comunisti, non soltanto cioè delle maggioranze ma anche delle minoranze, dato che i liberali e i socialdemocratici erano nei paesi della Provincia praticamente inesistenti, venne sottolineata dall’impegno di assumere tutte le decisioni all’unanimità, impegno che, nonostante la garanzia dei partiti politici che solo impegnandosi direttamente avrebbero potuto consegui re un simile vasto consenso, obbligava comunque gli estensori del Piano a proporre soluzioni che risultassero politicamente negoziabili tra le segreterie dei partiti e gli amministratori.

L’Assemblea designò una Giunta esecutiva presieduta, come del resto l’Assemblea stessa, dal Sindaco di Milano e in concreto dall’ Assessore all’Urbanistica, che già allora era Filippo Hazon, Giunta che avrebbe dovuto assolvere presso i tecnici l’indispensabile ruolo di contestazione politica.

Il criterio di nomina degli urbanisti incaricati della redazione del piano suggerito dal decreto ministeriale, se conservava la sua validità per la parte relativa alla partecipazione delle rappresentanze degli enti, diveniva in questo quadro difficilmente accettabile, e venne sostituito da una designazione unanime di tutta l’Assemblea, sulla base delle indicazioni concordate tra i partiti.

Le trattative per la nomina degli otto urbanisti furono peraltro lunghe e laboriose e, nonostante il peso che vi ebbero alcuni amministratori, furono sostanzialmente condotte dalle segreterie dei partiti; e poiché, come si è già detto, socialdemocratici, repubblicani e liberali, erano in provincia praticamente inesistenti, il Partito Socialista, il Partito Comunista e la Democrazia Cristiana, designarono praticamente due tecnici ciascuno, e la presidenza fu affidata ad una personalità genericamente progressista, ma non notoriamente legata ad una posizione politica codificata.

Fin dal primo momento si riconobbe la necessità di affiancare al Comitato tecnico un Comitato economico, che non era stato previsto nel decreto ministeriale: l’incertezza sui suoi compiti e sulle sue attribuzioni impedirono peraltro di assegnargli uno stato giuridico ed un apposito finanziamento che gli consentissero di funzionare concretamente, ma permisero d’altra parte che in questa fase le trattative per la sua formazione fossero in sostanza assai più semplici di quelle per il comitato tecnico.

La Lega dei Comuni Democratici propose anche la costituzione di un Comitato d’attuazione, chiaramente derivato dalle esperienze metodologiche della pianificazione di base, ma il suggerimento non venne allora accolto.

Una notevole influenza su queste trattative esercitò anche, sia pure indirettamente, l’Istituto Lombardo di Studi Economici e Sociali (ILSES), allora appena costituito, che sembrava in quel momento destinato a diventare il naturale punto di appoggio dell’attività amministrativa della nuova formula politica: alcune delle persone inserite nel comitato tecnico erano infatti contemporaneamente impegnate nell’attività dell’Istituto, e vi rivestivano anche posizioni di responsabilità, mentre altre, che con esso non avevano ancora rapporti stabili, gli erano notoriamente considerate assai vicine. La fiducia concessa all’ILSES, che doveva nel tempo venire pian piano a mancare, e la funzione attribuitale di Centro Studi non condizionò soltanto la nomina di alcuni dei membri del Comitato tecnico, ma ebbe profonde conseguenze anche nella strutturazione operativa del piano intercomunale; parve infatti ragionevole ed opportuno affidare la maggior parte delle ricerche direttamente all’ILSES, costituendo un Ufficio tecnico in parte sottodimensionato, e diretto, per sottolinearne il modesto ruolo da uno dei membri del Comitato tecnico, l’ing. Secchi. Questa scelta comportò tuttavia due conseguenze: in primo luogo un Ufficio tecnico scarsamente efficiente, non fu in grado di avviare la raccolta della documentazione di base indispensabile per impostare una pianificazione, minimamente fondata, come la cartografia o il mosaico dei piani, carenza che, oltre a condizionare la genericità dei risultati raggiunti dal Comitato tecnico, ne sottolineò anche gli aspetti di incertezza; in secondo luogo, il programma delle ricerche fu apparentemente stilato secondo un criterio che rispondeva più ad esigenze di interna aderenza del programma dell’ILSES piuttosto che alle concrete necessità del Piano Intercomunale.

A questa struttura stabile, vennero affiancate numerosissime Commissioni destinate a dare il loro contributo su una serie di problemi settoriali; la formazione di queste Commissioni rispondeva da un lato ad una generale vocazione della professione, che incominciava ad orientarsi verso le commesse di enti pubblici, e dall’altro corrispondeva ad una lunga tradizione di larga partecipazione professionale alla pianificazione milanese, che era incominciato con il concorso per il Piano di Milano del 1927, aveva trovato una conferma nella articolazione dei lavori per il piano del 1953 e nelle ricerche, già allora avviate, per la sua revisione, e che si era più recentemente confermata nell’iniziativa dei Convegni sugli Sviluppi di Milano, organizzati dal Collegio Regionale degli Architetti, che avevano trovato una larga eco e che avevano suscitato un vasto interesse. Queste Commissioni vennero però convocate assai di rado, e l’insoddisfazione dei tecnici che ne facevano parte e che non avevano avuto occasione di operare non fu l’ultimo dei motivi di insoddisfazione destati dai lavori del Piano Intercomunale.

All’interno del Comitato tecnico, i membri che venivano dall’esperienza della pianificazione di base e che tendevano ad allargare la scala dell’intervento mantenendone intatto il quadro metodologico, realizzando cosi un antico disegno, suggerirono e fecero accogliere quegli orientamenti, che avevano guidato il loro operare negli anni precedenti: il principio di non distinzione tra il piano e la sua attuazione, una volta accolto, consenti la definizione del piano come procedura, e costituisce uno degli elementi di base del progetto presentato all’ Assemblea dei Sindaci il 25 luglio 1963.

Questa concezione peraltro trovava una condizione di obiettiva debolezza nell’incapacità degli amministratori di costituirsi, a questo livello, come interlocutori di un processo dialettico, riproducendo le condizioni della pianificazione a livello comunale: si esaurì quindi in una dichiarazione di principio, cui non segui ne poteva seguire una qualche forma di concreta processualità. Essa si sovrappose del resto con altre suggestioni, formalmente analoghe, che derivavano dalla cultura internazionale, e che vennero introdotte nel Piano Intercomunale, sia pure nel quadro di un accordo sostanziale, sotto la forma un po’ accademica di un modello precostituito.

Il progetto presentato all’ Assemblea dei Sindaci il 25 luglio 1963, dopo un anno e mezzo di lavoro, rappresentò, nel complesso, una delusione.

La delusione fu anzitutto, se cosi si può dire, di ordine sentimentale. Il Piano Intercomunale Milanese, partito nell’entusiasmo di una concorde associazione di amministratori, col concorso formale dei tecnici più qualificati, con l’accordo tra i partiti politici non solamente della maggioranza ma anche della opposizione, con a disposizione un istituto di ricerche come l’ILSES, con una dotazione di mezzi finanziari che noi possiamo giudicare oggi insufficiente ma che certo appariva inusitata in quegli anni di difficoltà, che aveva destato grandi aspettative nei tecnici e nei politici, presentò un progetto di piano che costituì, al suo apparire, motivo, se non subito di delusione, certo di grave perplessità.

I Sindaci dell’Assemblea, che si era nel frattempo allargata invitando altri comuni, originariamente non compresi nel decreto, a farne parte, e che comprendeva così 94 comuni ed operava su un “comprensorio di studio” di 135, accolsero con molta incertezza il piano “a turbina” , senza forse afferrarne pienamente il contenuto tecnico ma impressionati comunque dal dispiegamento di un tale apparato concettuale e dalla apparente concordia dei tecnici e degli amministratori della Giunta che lo presentavano e se ne rendevano così garanti.

Le critiche più violente emersero in verità dalle discussioni sviluppatesi nei mesi seguenti negli ambienti tecnici, sia da parte degli economisti che degli architetti, piuttosto che al livello degli amministratori, i quali rimasero in sostanza estranei al dibattito.

Le ricerche effettuate, e che erano state pubblicate assieme al modello, in cinque grossi volumi ciclostilati, apparvero, anche ad un sommario esame, largamente insoddisfacenti: alcune di esse trattavano problemi ed aspetti così generali da sembrare suggerite, come si è già osservato, dall’interna logica del programma di ricerche dell’ILSES piuttosto che dalle reali esigenze del Piano Intercomunale; quelle di più diretto interesse operativo erano, o perché l’ufficio tecnico del PIM era ancora in fase di organizzazione o perché l’ILSES non era attrezzata a sufficienza per delle indagini sul campo, palesemente incomplete; mancavano infine ricerche che avrebbero dovuto essere considerate fondamentali, come quelle sui trasporti e sulla localizzazione industriale.

Gli economisti dell’ILSES, che d’altra parte, come vedremo, non erano privi di responsabilità, sia pure indirette, nel processo di formazione del piano, lo attaccarono con estrema violenza, definendolo addirittura “un elegante pastiche privo di reale contenuto scientifico”, aprendo una prima fase di contrasto tra urbanisti ed economisti, preludio della successiva incomprensione tra tecnici e politici.

In sostanza gli urbanisti chiedevano agli economisti di definire le diverse soglie, mentre gli economisti si aspettavano dagli urbanisti la presentazione di alcune alternative omogenee che avrebbero dovuto venir confrontate secondo un bilancio di costi e benefici, la cui metodologia non era stata peraltro ancora ben determinata: poiché, oltre alla mancanza di un quadro generale valutabile in sede economica, non esistevano neppure dei piani di settore con le corrispondenti ricerche di base, gli economisti considerarono nel complesso la proposta gratuita. Lo schema aveva destato delle perplessità anche nel mondo degli urbanisti, sia per l’apparente disgregazione della forma che comportava, sia perché in concreto non era chiaro il criterio che era stato seguito nella individuazione dei diversi tessuti proposti.

La crisi tecnica del modello coinvolse anche gli amministratori, le cui perplessità ed incertezze, che al primo momento erano stati forse propensi ad attribuire ad una propria impreparazione, si rivelarono invece corrispondenti averi dubbi di carattere tecnico ed incrinarono ovviamente la primitiva fiducia nei confronti dei tecnici.

Si apri allora una violenta e profonda crisi, che implicò il riesame delle strutture stesse che il Piano Intercomunale si era dato: l’Ufficio tecnico venne potenziato, il comitato tecnico venne ristrutturato accogliendo alcune richieste e chiamando tre economisti a farne parte e, per raccogliere le istanze di quanti ritenevano inadeguata la “forma” del piano, affiancando ad alcuni dei componenti il comitato tecnico precedente, un architetto direttamente imposto dalla segreteria provinciale della Democrazia Cristiana.

A questo rilancio delle strutture interne del Piano Intercomunale corrispose un allentamento dei rapporti con l’ILSES, che fu, a torto o a ragione, considerato corresponsabile del fallimento tecnico del primo modello, nel quale aveva avuto così larga parte: e d’altronde, negli ambienti dell’ILSES e degli urbanisti prevaleva l’idea di un atteggiamento di attesa, giustificata dalla circostanza che il progetto della nuova legge urbanistica sembrava di imminente approvazione ed avrebbe comportato una diversa struttura politica del comprensorio, evitando le forche caudine dell’unanimità che sembrava ovviamente molto difficile da raggiungere.

In questo quadro, per liberare dalle preoccupazioni più contingenti il comitato tecnico, fu creato un gruppo problemi urgenti (G.P.U.), che nel nome e nella sigla illustra ed allude alla funzione di controllo svolta nei confronti delle iniziative degli enti locali e delle amministrazioni decentrate dello Stato, cercando se non altro di coordinarle tra di loro e di omogeneizzarne i presupposti.

Questa nuova fase dei lavori, iniziata nel febbraio del ‘64, fu caratterizzata da alcuni miglioramenti nel settore operativo, dato che l’ufficio tecnico, sia pure nei limiti di un bilancio che si andava rivelando, con circa 200 milioni annui, del tutto sproporzionato ai compiti che il piano avrebbe dovuto assumersi, riuscì comunque ad impostare alcune ricerche di base sull’agricoltura, sulla pianificazione comunale ed altre, mentre contemporaneamente venivano approntate le indispensabili documentazioni cartografiche.

Dal punto di vista metodologico, non parve si fossero create le condizioni di un gran miglioramento: gli amministratori avevano preferito ignorare le richieste dei tecnici, i quali avevano osservato che la originaria definizione degli obiettivi era troppo vaga e che sarebbe stato necessario, per procedere oltre, averne una formulazione più articolata; e d’altra parte i politici rimproveravano ai tecnici di non aver fornito delle leggibili alternative, sulle quali essi avrebbero potuto più facilmente specificare i propri obiettivi.

Il Comitato tecnico sarebbe forse stato in grado, sulla linea dello schema del 25 luglio, di raggiungere in qualche mese quell’approfondimento necessario per avviare un concreto processo di pianificazione, ma l’introduzione di uomini nuovi, che desideravano naturalmente riprendere il discorso nei suoi termini iniziali, comportò una notevole perdita di tempo: in una prima fase nel tentativo di comporre le divergenze che si erano manifestate, ed in una seconda fase nella preparazione di tre alternative distinte che, sia pure abbastanza simili nelle direttrici fondamentali, comportavano due piani diversi e oltretutto concepiti con orizzonti temporali e sulla base di presupposti metodologici molto differenti, e quindi tra di loro non confrontabili.

Così, l’incapacità dei tecnici a trovare un unanime accordo e dei politici a designare con precisione i loro obiettivi, condussero ad una situazione di crisi che poteva venir superata soltanto con l’assunzione di più larghe responsabilità, anche tecniche, da parte degli amministratori.

Nota: per capire meglio questo e gli altri articoli della Pagina di Storia sul PIM, possono essere utili i materiali scaricabili in calce all' articolo guida (f.b.)

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