Uno sguardo d’insieme
La provincia di Napoli si appresta ad adottare il Piano territoriale di coordinamento (Ptc).
La valutazione strategica degli impatti che il nuovo piano urbanistico avrà sulle risorse naturali, agricole e paesaggistiche del territorio napoletano evidenzia numerosi e preoccupanti aspetti:
dei 60.000 ettari di superficie agricola ad oggi presenti nel territorio provinciale (51% della superficie territoriale), il piano prevede specifiche misure di tutela per circa 35.000 ettari, individuati come aree “di interesse primario per la produzione agricola”;
il piano provinciale sancisce la trasformabilità ad usi non agricoli per i restanti 25.000 ettaridi aree agricole pregiate, che rappresentano il 42% circa delle aree agricole provinciali;
il piano prevede di fatto l’estinzione dei paesaggi agrari di più elevato valore ecologico-ambientale, storico ed estetico percettivo presenti nel territorio provinciale, che risultano pressoché per intero compresi nelle aree “di prevalente riqualificazione urbana” ai sensi dell’art. 22 delle normative di piano;
le scelte di piano conducono di fatto ad una frammentazione delle aree agricole in un insieme residuale, disorganizzato e caotico, privo di alcun attributo sistemico;
manca nel piano un progetto di rete ecologica provinciale: risulta infatti evidente l’isolamento ecologico delle aree a più elevata naturalità, in completa assenza di qualsiasi elemento di connessione avente funzione di corridoio ecologico, ed in assenza delle aree agricole con funzione di cuscinetto ecologico necessarie alla loro sopravvivenza.
L’elemento strutturale e funzionale che può essere considerato centrale nel piano è invece il sistema di aree di possibile trasformazione, ci riferiamo alle aree “di prevalente riqualificazione urbana”, che interessano il 44% circa del territorio provinciale. Sono proprio queste aree a costituire una rete integrata di spazi di trasformazione, che rappresentano nella visione del piano il tessuto connettivo, la matrice a più elevata continuità del territorio provinciale.
Manca nel PTCP ogni tentativo di definire una rete ecologica provinciale che risulti coerente con lo sviluppo e la continuità dei sistemi ambientali presenti: le aree agricole e seminaturali vengono così a configurare un sistema caotico, residuale, privo di qualsiasi elemento di connessione ecologica.
In particolare, le aree “di interesse primario per la produzione agricola” ai sensi dell’art. 18 della normativa, risultano frammentate in corpi isolati e non comunicanti, il cui perimetro appare assolutamente arbitrario e non legato ad elementi tecnico-scientifici salienti, riconducibili alle caratteristiche fisiografiche, alla natura dei suoli, al paesaggio rurale, allo schema idrologico di superficie. Il risultato complessivo è quello di un mosaico residuale di aree rurali, privo di qualunque elemento strutturale o funzionale in grado di assicurarne la connessione e continuità all’interno di un sistema unitario e vitale.
Ancor di più appaiono frammentate le aree a più elevata naturalità, i “parchi territoriali”, privi come già detto di qualsiasi corridoio ecologico di pertinenza, e molto spesso privi anche delle indispensabili aree accessorie con funzione di cuscinetto ecologico.
Dei 60.000 ettari di superficie agricola ancora presenti in provincia di Napoli solo 35.000 ettari circa ricadono nelle aree definite dal Ptcp “di interesse primario per la produzione agricola”: mancano all’appello circa 25.000 ettari, che ricadono in prevalenza all’interno di aree definite “di prevalente riqualificazione urbana”.
In tal modo, 25.000 ettari di superficie agricola - il 42% del totale - vengono preliminarmente sottratti dal Ptcp ad ogni strumento specifico di tutela attiva.
La normativa prevista per tali aree non prevede infatti alcuno degli strumenti prescrittivi efficaci ad assicurare la prosecuzione delle attività agricole ed a scongiurare l’arbitraria ed irreversibile trasformazione ad usi urbani o comunque extragricoli.
Come si dirà in seguito, appare complessivamente incerta la natura stessa di tali aree, che in molti casi (vedi soprattutto gli ambiti di Acerra e Nola) comprendono, unitamente ad aree urbane e di frangia, aree rurali assolutamente integre, che costituiscono spesso più del 50% della superficie totale, oltre il 65% nel caso di Nola.
La previsione operata dal piano circa le possibilità, all’interno di queste aree, di continuazione dell’uso agricolo riveste il carattere di mera enunciazione di principio, essendo accompagnata dalla ben più concreta facoltà di localizzare in tali aree:
- servizi e spazi pubblici o di uso pubblico,
- infrastrutture per la mobilità del trasporto pubblico,
- luoghi per di aggregazione e relazione sociale,
- interventi finalizzati “…alla riqualificazione degli interventi edilizi abusivi, attraverso la dotazione di infrastrutture a rete e attrezzature pubbliche”,
- interventi edilizi di integrazione di quote di residenza,
- sistemi insediativi integrati e complessi (residenze, attività produttive e terziarie, attrezzature) per fini di eliminazione del disagio abitativo e di decompressione delle aree a rischio vulcanico, per 100.000 nuove stanze da localizzarsi nelle aree giuglianese, acerrana a nolana,
- insediamenti destinati alla produzione di beni e servizi a carattere artigianale.
Passando a considerare alcune situazioni specifiche, appare particolarmente rappresentativo il caso dell’area “di prevalente riqualificazione urbana” che il piano individua nel comprensorio nolano, per un’estensione complessiva pari a circa 5.540 ettari. Di questi, solo il 35% è attualmente destinato ad usi extragricoli: il piano provinciale prevede pertanto in tale ambito la trasformabilità per quasi 3.600 ettari di suoli agricoli altamente pregiati.
Ancora, nell’ambito di Acerra, l’area di prevalente riqualificazione urbana ha una superficie di 5.260 ha, dei quali solo il 50% è attualmente urbanizzato: così, anche in questo caso, il piano prevede di fatto la possibilità di trasformazione di ben 2.600 ettari di fertili orti acerrani.
Alla luce delle tendenze territoriali registrate in provincia di Napoli nell’ultimo quarantennio, con il sostanziale dimezzamento della superficie delle aziende agricole, ed in assenza di dispositivi specifici tesi ad assicurare la continuazione degli usi agricoli e la regolamentazione delle trasformazioni urbane, è realistico considerare la possibilità di permanenza della destinazione agricola in queste aree sicuramente subordinata a qualsiasi altro uso extragricolo consentito dalla normativa.
Le quantità, quando superano determinate soglie, esprimono orientamenti di tipo qualitativo, e contribuiscono a identificare le ipotesi di lavoro strategiche che sono alla base del piano: il fatto che nelle zone di prevalente riqualificazione urbana si registri il 50%, a volte quasi il 70% ed oltre di aree agricole significa che queste aree non possono essere definite di riqualificazione, e nemmeno di completamento, bensì più propriamente come aree di espansione urbana.
Espansioni urbane da realizzare anche nelle zone a più elevato rischio del territorio provinciale. Nella zona vesuviana molte delle aree di riqualificazione urbana ricadono all’interno della “zona rossa” individuata dal piano di emergenza per il rischio vulcanico. Il piano non prevede in questo caso attenzioni specifiche, e sopratutto il restringimento della gamma delle trasformazioni ammissibili, confidando nei meccanismi vincolistici contenuti nei piani di prevenzione del rischio vulcanico. In particolare, colpisce il fatto che negli pregiati spazi agricoli interclusi - dove però si continuano a produrre i fiori più pregiati e le migliori albicocche d’Italia - si configuri in prospettiva un solo divieto di realizzare nuove residenze, mentre vengono offerte ampie possibilità di localizzare servizi, attrezzature, infrastrutture. E’ al contrario evidente come, proprio in questi ambiti, il mantenimento di spazi rurali ed aperti dovrebbe invece rappresentare un importante fattore di sicurezza.
Una notazione conclusiva: è vero che il piano prevede la possibilità per i comuni, all’interno delle aree di riqualificazione urbana, di individuare con gli strumenti urbanistici comunali aree agricole integrative rispetto a quelle definite in sede provinciale come “aree di interesse primario per la produzione agricola”. Ma questa ipotesi appare remota, in presenza di una disciplina che appare invece pregiudizialmente tesa a sancire preliminarmente per tali aree una gamma di trasformazioni ammissibili ben più ampia e promettente.
E’ veramente singolare il fatto che ricadano pressoché integralmente nelle aree “di prevalente riqualificazione urbana” ai sensi dell’art. 22 delle normative del Ptc i più straordinari paesaggi rurali della provincia di Napoli, con specifico riferimento:
- agli agrumeti e gli arboreti promiscui ad elevata complessità strutturale del pianoro ignimbritico di Sorrento, nonché agli oliveti della collina costiera marnoso-arenacea di Massalubrense e S. Agata sui due Golfi;
- ai terrazzamenti montani della conca di Agerola;
- agli arboreti promiscui ed i vigneti dell’area pedemontana di Gragnano e Lettere;
- agli orti della piana del Sarno;
- ai terrazzamenti storici di Capri;
- ai vigneti, gli orti arborati e le pinete delle aree pedemontane dell’isola d’Ischia;
- agli agrumeti e gli orti interclusi dell’isola di Procida;
- agli orti arborati dei terrazzamenti storici delle colline napoletane flegree.
Giova ripeterlo ancora una volta:in assenza di meccanismi di tutela specifici, la gamma di usi che il piano considera in queste aree, per la maggior parte ricadenti in ambiti di elevata tutela secondo i piani paesistici vigenti, equivale di fatto a sancirne irrimediabilmente la trasformabilità urbana, con la definitiva estinzione di paesaggi agrari storici di rilievo mondiale.
In queste aree il piano provinciale cade in un palese errore tecnico-metodologico.
Nei paesaggi suddetti, infatti, la compenetrazione all’interno di un mosaico estremamente fine e complesso di usi agricoli ed urbani rappresenta una caratteristica genetica, strutturale, storica: si tratta di aspetti che connotano l’identità stessa di questi luoghi, un’identità conosciuta ed apprezzata a livello planetario.
E’ necessario tener conto del fatto che questi paesaggi presentano una struttura complessa, caratterizzata dall’intima compenetrazione di elementi naturalistici, rurali, storici, insediativi, che definiscono nell’insieme un unicum vivente e inscindibile, che necessita pertanto di una tutela unitaria, del tipo di quella attualmente prevista dalla Convenzione europea sul paesaggio e dai piani paesistici vigenti.
In questi paesaggi, da considerare necessariamente nella loro inscindibile integrità, l’elemento naturalistico e rurale è decisamente quello caratterizzante dal punto di vista ecologico, agronomico, ambientale, estetico-percettivo, e come tale deve essere oggetto delle più rigorose misure di tutela e gestione attiva. Esso non può essere considerato, come il piano mostra di fare, alla stregua dell’elemento debole, accessorio, come uno spazio libero, disponibile ad una così ampia gamma di possibili trasformazioni.
Pertanto, la disciplina di piano per queste aree non può essere differente da quella delineata dai piani paesistici in vigore, basata sulla tutela integrata del sistema complessivo di risorse ambientali, rurali e storiche in essi presente.
La definizione dei parchi territoriali – comprendenti le aree forestali e gli ecosistemi a più elevata naturalità del territorio provinciale - è condotta dal piano senz’alcun riferimento al loro inserimento in una rete ecologica provinciale di aree a maggiore naturalità.
La conservazione della biodiversità e dei valori ecologici delle aree a più elevata naturalità presenti nel territorio provinciale non può essere assicurata senza inquadrarle all’interno di una rete ecologica provinciale che comprenda, accanto agli ecosistemi seminaturali, corridoi ecologici adeguatamente definiti e progettati, in grado di assicurarne la connessione, la vitalità e gestione sostenibile. Nel territorio della provincia di Napoli, tale funzione strategica di connessione può essere assicurata dalle aree agricole di pianura, delle quali deve essere preservata la continuità e l’apertura. Tale continuità è costantemente impedita, all’interno del piano, proprio dalle aree “di prevalente riqualificazione urbana”, che funzionano come fattore diffuso di discontinuità paesaggistica ed ecologica.
In mancanza di corridoi ecologici, i parchi territoriali sono tutti relegati ad una condizione di insularità, che risulta esiziale per il mantenimento dei valori di integrità e diversità ecologica.
Tale condizione di isolamento ecologico ed insularizzazione caratterizza in particolare le aree a più elevata naturalità del Parco nazionale del Vesuvio. Qui il piano provinciale, non recependo gli indirizzi relativi alle aree contigue proposti dal piano del parco, omette di sottoporre tali aree a specifica tutela, includendole generalmente nelle aree di prevalente riqualificazione urbana. Viene così interrotta la necessaria continuità, pregiudicando defintivamente la possibilità di mantenere corridoi ecologici di comunicazione tra il Vesuvio, la linea di costa e le dorsali carbonatiche ad oriente ed a settentrione del complesso vulcanico.
Una condizione di isolamento ecologico ancora maggiore caratterizza le aree a più elevata naturalità delle colline flegree. Per la tutela di queste aree risulta infatti di fondamentale importanza riconoscere il valore indispensabile di cuscinetto ecologico svolto dai versanti a prevalente uso agricolo, specie all’interno del Parco regionale delle colline napoletane di recente costituzione.
Vi è poi la questione legata alle trasformazioni ammissibili all’interno dei “parchi territoriali”, con la possibilità di localizzare in ambiti fragili e generalmente soggetti ad elevata tutela paesistica:
- campi sportivi e piscine,
- campi da golf,
- pergole tettoie, piccole tribune per spettacoli ed altre attrezzature in legno,
- edifici a servizio delle attrezzature quali uffici, spogliatoi, bar, ristoranti, chioschi, depositi, palestre.
Il ptc non prevede per queste attrezzature un dimensionamento complessivo, cosicché viene di fatto spalancata la possibilità di collocare diffusamente, all’interno di ecosistemi ad elevata fragilità, le più variegate iniziative di sviluppo, in mancanza di qualsiasi criterio localizzativo e di valutazione preventiva dell’idoneità dei siti. A tale riguardo, è quasi superfluo considerare come nella pianificazione delle aree protette e dei parchi, questo tipo di interventi sia solitamente localizzato nelle aree a minor grado di tutela adiacenti a quelle a più elevata naturalità.
In ultimo: i parchi territoriali ricadono in aree caratterizzate da elevata pericolosità vulcanica e idrogeologica, così come evidenziato nei piani di bacino. Così, ad esempio, le aree della montagna calcarea con coperture piroclastiche dei monti Lattari e dei monti di Palma Campania e di Avella sono diffusamente interessate da rischio di colate piroclastiche rapide. Non si comprende, alla luce delle caratteristiche morfo-pedologiche e idrogeologiche dei luoghi (ma anche delle caratteristiche della rete viaria di comunicazione e accesso) dove possano essere reperite aree idonee ad ospitare, in condizioni di sicurezza, le infrastrutture ed i servizi di cui ai punti precedenti.
Alla luce delle considerazioni svolte risulta evidente la necessità di riconsiderare radicalmente alcuni contenuti del Ptc prima di una sua eventuale adozione.
Ciò soprattutto in considerazione del fatto che la legge urbanistica regionale in corso di elaborazione assegna al Ptc il valore congiunto di piano di bacino, di piano paesistico, e di piano delle aree naturali protette.
1) E’ necessario definire all’interno del piano un progetto unitario di rete ecologica provinciale. Per far questo si rende necessario integrare la perimetrazione delle aree “di interesse primario per la produzione agricola” ex art. 18 in maniera tale da assicurare:
- le definizione ed il mantenimento a scala provinciale di cospicui corridoi a prevalente uso agricolo in grado da funzionare come corridoi ecologici di pertinenza delle aree protette e dei parchi territoriali
- la definizione di aree rurali con funzione di cuscinetto ecologico interposte tra i parchi territoriali ed i tessuti urbani e rurali/urbani a più elevata antropizzazione;
- la definizione di cospicui corridoi rurali in grado di assicurare un adeguato grado di connessione tra le diverse aree agricole, all’interno di un sistema unitario e vitale di risorse rurali a scala provinciale.
2) E’ necessario estrapolare i grandi paesaggi agrari storici della provincia di Napoli dalla aree “di prevalente riqualificazione urbana” ex art. 22. Per conseguire tale obiettivo è necessario ridefinire i limiti cartografici di tale aree in maniera tale da escludere tassativamente da esse:
- tutte le aree tutelate ai sensi dei piani paesistici vigenti: Piano Urbanistico-Territoriale dell’Area Sorrentino-Amalfitana e Piani Territoriali Paesistici dei Campi Flegrei, Agnano-Camaldoli, Posillipo, Ischia, Capri e Comuni Vesuviani, ed in particolare le aree ricadenti nelle zone di protezione integrale, di protezione integrale con restauro paesistico-ambientale, e di recupero urbanistico-edilizio e restauro paesistico-ambientale;
- tutte le aree comprese nelle varianti al Prg della città di Napoli adottate e nel Parco regionale delle colline Napoletane;
- tutte le aree contigue individuate nel Piano del parco del Vesuvio.
- 3) Per i seguenti ambiti:
C. - Area Giuglianese
E. - Area Acerra-Pomigliano.
F. - Area Nolana
G. - Area Vesuviana Interna
è necessario ridefinire i limiti delle aree “di prevalente riqualificazione urbana” in maniera tale da estrapolare le ampie porzioni di aree agricole pregiate immotivatamente incluse all’interno di esse che rappresentano, in particolare negli ambiti acerrano e nolano, più della metà dell’area complessiva di riqualificazione, venendo così a configurare piuttosto degli ambiti di espansione urbana.
4) La ridefinizione dei limiti delle aree “di prevalente riqualificazione urbana” deve essere accompagnata da una modifica della normativa ad esse relativa, con l’introduzione di specifiche misure di salvaguardia di tutte le aree verdi, agricole ed incolte in esse incluse – abbiano esse una più significativa estensione e grado di connessione; ovvero risultino intercluse ed intimamente compenetrate nel tessuto urbano – la cui diversa destinazione non sia motivata da specifici criteri di dimensionamento a scala provinciale. Per queste aree, le misure di salvaguardia devono esplicitamente prevedere l’impossibilità di trasformazione urbana - e quindi l’equiparazione giuridica ad aree “di interesse primario per la produzione agricola” - sino a che non intervengano eventualmente a disporre in maniera differente gli strumenti di pianificazione comunale, sulla base di idonee e dettagliate valutazioni tecnico-scientifiche relative al loro valore pedologico, agronomico, paesaggistico, estetico-percettivo e storico-culturale.
5) E’ necessaria una modifica dell’art. 13 punto d) della normativa, escludendo tassativamente la possibilità nelle aree di “parco territoriale” di realizzazione di nuova viabilità. E’ necessario inoltre eliminare l’intero punto e): le attrezzature ed i servizi di nuova realizzazione non possono essere localizzati all’interno di aree forestali o comunque interessate dalla presenza di ecosistemi a più elevata naturalità ma, piuttosto, nelle aree adiacenti alla aree di parco territoriale. All’interno dei parchi, la localizzazione di attrezzature e servizi può essere esclusivamente autorizzata utilizzando strutture e volumi esistenti.