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Massimo Morisi
Il futuro del governo del territorio
11 Dicembre 2005
Articoli del 2004
Dall'edizione di Firenze de la Repubblica, 9 aprile 2004, una illustrazione essenziale della nuova proposta legislativa della Regione Toscana in materia di governo del territorio. In fondo alla pagina il collegamento con il testo della proposta

Con il placet della Giunta, la nuova legge toscana sul governo del territorio comincia il suo cammino «parlamentare». Non è e non sarà un evento istituzionale di poco momento. Si tratta di definire come continuare e come innovare cultura, principi e metodi cui debbono ispirarsi e attenersi Comuni, Province e Regione nell´amministrare la maggiore ricchezza di cui disponiamo e che più ci identifica e accomuna come toscani.

La nuova legge regionale sviluppa principi e regole della legge 5 del 1995 - una delle leggi in materia più apprezzate e studiate in Italia - e ne dà aggiornamento sia al mutato quadro costituzionale (il nuovo titolo V) sia a quanto nel frattempo avvenuto nel territorio toscano. Inoltre, aggrega al suo interno l´insieme delle disposizioni normative regionali vigenti nella disciplina urbanistica ed edilizia, proponendosi come il «codice» di riferimento per amministratori e operatori. I profili valoriali legati al come, quanto e perché pianificare l´uso del territorio e delle sue risorse non sono nuovi. Ma vi vengono declinati con maggiore nettezza. A cominciare da una nozione di «sviluppo sostenibile» che pur gravido di significati molteplici ed evocativi, è comunque ancorato ad una chiara tipologia di beni pubblici non negoziabili o comunque da garantirsi quali che siano le buone ragioni dell´innovazione territoriale. A questo servono quelle «invarianti strutturali» alla cui definizione è tenuto ogni governo locale quando disegna nuovi interventi insediativi o di trasformazione territoriale: che mai possono ridurre «...in modo significativo e irreversibile» (art. 3, coma 3) aria, acqua suolo ed ecosistemi della fauna e della flora; città e sistemi insediativi; paesaggio e documenti materiali della cultura; sistemi infrastrutturali e tecnologici. E mai lo possono fare non come salvaguardia di un bene collettivo nella sua formale o statica preesistenza. Ma come tutela di beni fruiti dalla collettività per la sua crescita e che debbono continuare ad esserlo.

Tuttavia, per nutrire simili ambizioni di governo, valori, principi e auspici non bastano. Occorrono strumenti. Se non vogliamo altre villette a schiera sui crinali delle colline o aree industriali a macchia di leopardo nei territori di comuni limitrofi. Questi strumenti la nuova legge toscana li individua non in nuove gerarchie tra potere regionale, potere provinciale e potere comunale.

Che la Costituzione del nuovo titolo V ha immolato sull´altare della sussidiarietà verticale. Bensì in quella che Dante Alighieri chiamava governazione e che noi - solerti meticci - chiamiamo governance.

In una parola: differenti ma analoghe missioni tra a) quello che è il governo del territorio a livello regionale (la «grande visione» di ciò che almeno si vuole non accada nell´insieme del territorio regionale, per incanalare entro visioni condivise di medio e lungo andare le sollecitazioni al cambiamento e alla trasformazione cui è perennemente sottoposto il suo tessuto); b) quanto di analogo compete alle Province sulla propria scala territoriale di riferimento e nella propria capacità di coordinamento tra le opzioni e le compatibilità delle scelte municipali; e c) quanto spetta decidere ai singoli Comuni, a più diretto contatto con chi materialmente costruisce, consuma e trasforma. Il tutto, però, non su basi autoritarie bensì mediante un intenso e costante lavorìo di confronto e concertazione tra analisi, programmi e strategie in cui ciascuna istituzione reca il contributo della propria capacità di visione e del proprio impegno di aggregazione e rappresentanza. L´immagine complessiva è quella di un grande cantiere che privilegia, piuttosto che specifiche capacità di comando, una regìa regionale costruita attorno a valori condivisi con le amministrazioni locali e a standard conoscitivi elevati circa i fenomeni territoriali da governare. Una regìa, dunque, che immagina la possibilità di prevenire i conflitti tra istituzioni mediante procedimenti duttili e articolati nella formazione degli strumenti e degli atti di governo del territorio e attraverso una complessiva omologazione nei criteri.

Può bastare? Più che altro «deve» bastare. Siamo il paese europeo in cui i Comuni hanno sovranità garantita circa le proprie opzioni urbanistiche finali.

Per cui una regione che non si diverta a lanciare inerti proclami non ha strade di altro tipo. La legge comunque prevede strumenti di arbitrato sui conflitti tra istituzioni di governo che appaiono innovativi e potenti, almeno sul piano della loro capacità di political suasion regionale, come la «Conferenza paritetica istituzionale». O strumenti di coordinamento consensuale e integrazione preventiva tra strategie pianificatorie di enti diversi, come gli «Accordi di pianificazione». Anch´essi legati alle risorse di argomentazione politica di chi li promuova e di chi vi partecipi. Inoltre va anche rammentato che la nuova legge entrerà in vigore con una situazione normativa, pianificatoria e operativa già abbondantemente strutturata. Il lavoro essenziale dei prossimi anni consisterà nel mettere coerentemente in opera opzioni già in gran parte consolidate e nel correlarle a quelle politiche di sviluppo e innovazione, in una pluralità di settori (dall´impresa alle infrastrutture) dell´azione regionale, che la legge in modo corretto e innovativo riassorbe nei doveri regionali di governo del territorio. Per questo le chances di successo di questa legge dipendono, forse ancor più di sempre, dai modi con cui si regoleranno e adopreranno strumenti analitici e tecniche conoscitive (e dunque, prima di tutto, che uso ne faranno dirigenti, tecnici, esperti - a cominciare dai «responsabili dei procedimenti» - e non solo i politici dei vari enti) che essa attiva per governare sapientemente il territorio e per dare gambe al suo disegno di governance.

Tra queste, cruciale è una nozione di «valutazione integrata» che meritoriamente la legge delinea come istituto necessario e pregiudiziale alla formazione degli strumenti del governo del territorio. Dove «integrata» sta per consapevole degli effetti anche ambientali, economici, sociali oltre che territoriali delle opzioni di governo: anche di quelle che attengono a politiche non propriamente territoriali o urbanistiche ma che un impatto territoriale ce l´hanno comunque. Ed è proprio su questo snodo, su questa capacità di innestare, sul pernio della valutazione, politiche di segno diverso ma accomunate da una comune «pre-occupazione» territoriale, che si gioca gran parte della partita che la nuova 5 ha voluto ingaggiare. Come dare a tale nozione una concettualizzazione operativa e sistematica, per evitare che essa diventi un mero adempimento procedurale, è altro capitolo. In gran parte da scrivere

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