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Fabrizio Bottini
Ente intermedio e sovracomunalità: una prospettiva storica
19 Giugno 2006
Scritti ricevuti
Nel quadro del dibattito aperto sul tema, il contributo di alcuni brani dall'introduzione a "Sovracomunalità 1925-1970" (F. Angeli, 2003).

Quando in Italia all’inizio degli anni Settanta si avvia praticamente l’ordinamento regionale previsto dalla Costituzione, il territorio nazionale inizia ad essere solcato da nuovi confini, che non sono più semplicemente convenzionali o statistici, ma iniziano a diventare linea di demarcazione fra una entità politica e un’altra. Questi confini, al loro esterno tagliano in modo indiscriminato aree di fatto omogenee, e all’interno perimetrano aree molto diverse, riconducendo a unità istituzionale bacini territoriali a volte complementari, a volte concorrenti, più spesso potenzialmente estranei: prima nella percezione sociale diffusa, a volte anche nel sistema di integrazione socioeconomica e produttiva.

Ciò vale, contemporaneamente, per gli aspetti di governo regionale e di coordinamento interregionale, di programmazione socioeconomica, di pianificazione territoriale. L’urbanistica, nell’accezione estesa che la parola assume e/o consolida in questo periodo, ha un ruolo centrale: sia nel prefigurare lo spazio per la nuova società, sia come «contenitore» di istanze emergenti tese ad una migliore qualità della vita, dell’ambiente, degli spazi di produzione e riproduzione. Anche dal punto di vista lessicale e nel linguaggio comune, termini come «territorio», o «comprensorio», arricchiscono un dibattito articolato orizzontalmente così come verticalmente, fra discipline scientifiche, livelli decisionali, strati sociali. E’ quanto, poco dopo, sarà definito con toni vagamente polemici «ideologia della partecipazione», ma al tempo stesso rappresenta la conclusione di un ciclo di modernizzazione, di cui le ben note immagini di conflitto politico, economico, culturale, generazionale di fine anni Sessanta, rappresentano solo la punta emergente.

Il ruolo dell’urbanistica - o meglio della pianificazione territoriale - in tutto questo è certamente di primo piano: nel cogliere l’emergere di nuovi bisogni, nel saper mettere in discussione il proprio statuto, nell’apertura a nuovi apporti, contributi, critiche. Nello stesso tempo, la disciplina nel suo processo di rifondazione ha, rispetto ad altre, alcuni vantaggi ed un carico extra di responsabilità. I vantaggi sono di immagine e di sostanza, visto che la cultura urbanistica per tutti gli anni Sessanta si è proposta con qualche successo come nodo di sintesi fra i grandi programmi della modernizzazione, e gli spazi della vita quotidiana. L’ handicap è uno solo: ai piani, per quanto razionali, non corrispondono mai generalizzate azioni coerenti, e la crescita del Paese continua in modo «squilibrato», o almeno «irrazionale».

A questo stato delle cose - si è ormai sicuri - potrà porre rimedio l’attuazione delle Regioni a statuto ordinario, che per la prima volta chiariranno in pratica il senso dei piani regionali, dei comprensori, del coordinamento territoriale, delle aree metropolitane ... di tutto quanto, insomma, si è teorizzato per decenni, senza alcun riscontro concreto. A riforma avvenuta, le prime mosse delle Regioni nel campo della pianificazione territoriale lasciano perplessi gli urbanisti, che individuano un riemergere di particolarismi sicuramente nocivi al coordinamento sovracomunale e interregionale indispensabile ...

Si potrebbe continuare all’infinito, nel rimpallo fra uno stato ideale delle cose e la realtà quotidiana, se la specifica questione non rinviasse a un preciso «nodo» storico italiano, in tutto e per tutto paragonabile dal punto di vista disciplinare a quello dei primi anni Settanta del nostro secolo: la riforma dello Stato e la contemporanea rifondazione dell’urbanistica nella seconda metà degli anni Venti. Perché, questo apparentemente arbitrario accostamento? Perché non collocare l’arco storico fra il fascismo e la guerra, o fra la ricostruzione e la programmazione, o fra il boom economico e le Regioni?

Detto in altre parole, cos’hanno in comune l’atmosfera riformatrice dei primi anni Settanta, e la ricomposizione conflittuale di interessi alla metà degli anni Venti? Potremmo rispondere: una poco conosciuta evoluzione, continua anche se contraddittoria, dell’idea di pianificazione territoriale che, proprio in questo arco di tempo, percorre completamente un ciclo generazionale coinvolgendo protagonisti, culture, rapporti con la società e le istituzioni. La chiave di lettura individuata per ricostruire questo processo, è quella della «sovracomunalità», ovvero dell’inseguimento dei processi insediativi e di trasformazione dell’ambiente determinati dall’ampliata scala operativa dell’impresa, dell’intervento pubblico, dei corrispondenti effetti sociali.

Sovracomunalità è un termine solo apparentemente generico, volto a riassumere quanto esula dai confini comunali: la sua articolazione e «specializzazione» è l’oggetto principale del percorso di studio proposto. Per l’urbanistica italiana degli anni Venti, la sovracomunalità rappresenta una vera e propria nuova frontiera: quando i problemi saranno troppo vasti per essere contenuti entro la dimensione municipale, sarà indispensabile estendere - genericamente - sul territorio le analisi e il progetto. All’indeterminatezza dimensionale e di confine dei nuovi spazi del piano, si somma da subito l’incognita di quale autorità potrà farsi carico dell’onere di progettazione, coordinamento, attuazione, di un simile schema. La riorganizzazione dello Stato che parte dalla istituzione del Governatorato di Roma nel 1925, sembra porre in primo piano una questione di efficienza che va oltre l’abolizione delle autonomie locali: la scala dei problemi da risolvere è troppo ampia rispetto alle potenzialità culturali e finanziarie della municipalità tradizionale. Contemporaneamente, fra il 1924 e il 1928, le scienze del territorio conoscono una prima fondamentale riorganizzazione: ingegneri e architetti rivendicano autonomia rispetto alle discipline igieniche e amministrative tipiche dell’epoca municipale; il nuovo punto di vista si stabilizza in un sistema formativo a livello universitario; la vecchia accezione di «urbanismo» si traduce in «urbanistica», intrinsecamente legata alla cultura degli architetti che propongono un punto di vista fortemente innovativo ai problemi della città e del territorio. E’ l’inizio di un periodo di rifondazione disciplinare, e di legittimazione sociale, di cui l’Istituto Nazionale di Urbanistica si fa carico, e che dal punto di vista della sovracomunalità vede emergere due linee di ricerca: una legata ai problemi delle aree metropolitane, un’altra (più politicamente corretta e propagandata) connessa alle zone rurali o marginali. Anche il progetto di legge urbanistica nazionale del 1932-34 propone per la prima volta ufficialmente il tema del piano «regionale/intercomunale», e la contemporanea stagione dei concorsi di piano regolatore si arricchisce di studi e schemi di coordinamento che travalicano di molto i confini municipali.

Quello degli architetti/urbanisti, però, non è il solo filone di dibattito su questi temi. Il riordino degli enti locali, la questione delle città metropolitane, la bonifica integrale delle aree svantaggiate, sono temi che indirettamente condizionano la discussione (in assenza di pratiche sperimentazioni). Quando nel 1937 l’INU convoca il suo primo congresso nazionale, in qualche modo il tema della «regione», o in generale della sovracomunalità, permea buona parte degli interventi: come perimetrare un’area di pianificazione? quale ente normale o speciale incaricare per la compilazione e l’attuazione? quali competenze tecniche coinvolgere e con che criteri gerarchici?

La legge urbanistica del 1942 raccoglie tutte queste istanze in un testo organico, lasciandone intatta la natura propositiva aperta, proprio nel momento in cui l’organizzazione statuale e sociale entro cui si erano sviluppate entra in crisi. Con la caduta del fascismo, il problema sembra essere semplicemente quello di adattare un sistema di pianificazione territoriale tecnicamente ineccepibile, ai nuovi obiettivi della società pluralista, decentrata, articolata in sistemi decisionali non gerarchici. Alcune acquisizioni degli studi urbanistici degli anni Trenta, si propongono come sfondo per una nuova organizzazione democratica dello Stato, funzionale alla partecipazione sociale, alla efficienza dell’impresa in un sistema capitalistico aperto, alla razionalità del sistema insediativo.

E’ un momento di grande rinnovamento culturale, che però da un lato non vede particolari svolte nel rapporto fra urbanistica e altre discipline territoriali, dall’altro sancisce l’ennesima cesura fra l’ambito della decisione politica e quello delle conoscenze scientifiche: le «regioni» deliberate dalla Costituente come segno di rottura rispetto al centralismo fascista, dal punto di vista del ritaglio territoriale non sono altro che la somma delle circoscrizioni statistiche provinciali, abbozzate dopo l’unità nazionale in una logica perfettibile e transitoria.

Gli anni Cinquanta sono caratterizzati da una prima, importante convergenza fra scienze del territorio, che va ben oltre l’episodicità dei decenni precedenti. E’ una stagione di congressi, incontri, proposte anche politiche, di cui i più noti convegni INU sulla pianificazione regionale (1952) e intercomunale (1956) sono solo parzialmente rappresentativi. L’elemento più importante, ora sembra essere una inversione di tendenza: pur con notevoli resistenze, il ruolo dell’urbanistica come unico «contenitore» interdisciplinare nel coordinamento territoriale si attenua, a favore di un recupero di altri approcci. Quello del confronto alla pari con altri strumenti analitici è un percorso importante, che lungo il corso del decennio finisce per trasformare in modo non superficiale l’idea di pianificazione, aprendo la strada all’ultima fase evolutiva: il rapporto fra programma economico, piano territoriale, moltiplicazione dei centri decisionali.

Gli anni Sessanta si aprono con l’importante riflessione del Codice dell’Urbanistica, che affronta il tema dei rapporti fra disciplina, forme di governo e amministrazione. E’ solo un primo passo, che negli anni successivi vedrà convergere i temi della riforma urbanistica, della programmazione economica, del riordino degli enti locali e dell’istituzione delle Regioni. E’ un decennio ricco, quello dei Sessanta, ma a ben vedere gli elementi di innovazione riguardano soprattutto l’intreccio di temi, anziché l’emergere di novità. Molti termini che entrano - più o meno definitivamente - a far parte in questo periodo del bagaglio culturale delle discipline territoriali, hanno origine nei decenni precedenti, e solo il mancato o esiguo riscontro interdisciplinare ne ha impedito l’emergere e il consolidarsi.

Il senso di un percorso di ricostruzione critico delle vicende accennate sopra, è da un lato quello di ricostruire il formarsi nel tempo di alcuni concetti e idee connesse al piano sovracomunale, dall’altro sottolinearne la sostanziale marginalità, almeno fino agli anni Sessanta. Perché la scala «regionale» della pianificazione non decolla negli anni del fascismo? Perché la ricostruzione postbellica e il dibattito della Costituente non intrecciano proficuamente le conoscenze tecniche e scientifiche in materia di regionalità, pianificazione territoriale, governo locale? Le risposte a queste, come a molte altre domande, potrebbero essere molte e diverse, ma una su tutte sembra emergere dalle lettura alla base dello studio che proponiamo: l’assenza o scarsezza di punti fermi, di «regole» chiare e acquisite, e la tendenza a ripartire ogni volta da zero.

Generazioni di studiosi e professionisti si ritrovano apparentemente a «scoprire» volta per volta ciò che altre discipline o altri studiosi avevano già proposto e discusso pubblicamente. La città-regione, il comprensorio, l’integrazione fra economia e piani territoriali regionali, non sono «scoperte» degli anni Sessanta, ma anche letteralmente acquisizioni di molti anni prima, e per un motivo o per l’altro momentaneamente accantonate, poi riprese, poi di nuovo abbandonate.

Una parzialissima spiegazione di tutto questo, potrebbe essere la forma associativa degli urbanisti, che privilegiando sin dalla fine degli anni Venti l’approccio progettuale/professionale degli architetti e ingegneri, avrebbe rallentato il convergere degli studi multidisciplinari. Ma anche da parte delle altre discipline «territoriali», delle loro linee di studio e ricerca negli anni, si manifesta non poca refrattarietà alla costruzione di una scienza del piano, di basi teoriche certe, di traguardi condivisi anche sul piano sociale e istituzionale. Basta ricordare, tra l’altro, la difficoltà delle discipline geografiche ad affrontare i temi territoriali sul versante programmatico oltre che analitico, oppure le rigidità comunicative in termini circoscrizionali, fra economia, statistica, amministrazione, e la stessa urbanistica.

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