Con una scarna relazione (quattro pagine su un documento di circa mille) e sommari elaborati grafici, la parte dedicata al “sistema della mobilità a rete” del Documento di Piano del PGT adottato dalla Giunta Moratti aveva cambiato in modo sostanziale la pianificazione dei trasporti, approvata dal consiglio Comunale con il PUM del 2000 ed il successivo aggiornamento del 2006, strumenti che, per quanto se ne sappia, non sono stati mai revocati. Venivano, infatti, introdotte nuove linee di metropolitana, inserito un nuovo tracciato ferroviario, aboliti il secondo passante, la M6 e la diramazione per via Mecenate della linea M4. Nella successiva fase di osservazioni alcuni chiesero una revisione di queste scelte argomentando sulla base della consolidata tradizione milanese -ma anche provinciale e regionale- di pianificazione dei trasporti.

Queste osservazioni non furono accolte nemmeno nella seconda lettura decisa dalla Giunta Pisapia. L’Amministrazione, in sede di controdeduzioni, affermò di avere in corso di redazione un nuovo Piano della Mobilità che avrebbe fatto definitiva chiarezza sulla rete. I testi dedicati alle infrastrutture furono integrati, tuttavia il PGT oggi definitivamente approvato presenta la stessa rete di trasporto pubblico di quello adottato ed una rete stradale decisamente peggiorata: il che non fa ben sperare. È mia convinzione che la motivazione profonda di questo ribaltamento della politica dei trasporti dipenda da una carente concezione dell’assetto urbanistico di grande scala e del ruolo di Milano nella sua area urbana.

Infatti, le reti di trasporto non sono infrastrutture “neutrali”, necessarie e buone per tutte le città. Al contrario, ogni schema di rete incorpora una precisa strategia di sviluppo della città e, viceversa, non c’è strategia di sviluppo di un’area urbana che non richieda una specifica configurazione di rete. Se consideriamo la configurazione della rete, l’idea di città sottostante il PGT, fin dalla sua prima formulazione, è opposta all’idea di città da sempre presente nella cultura milanese. Da molto tempo, almeno dai dibattiti tra Carlo Cattaneo e Cesare Cantù su Milano, il comune sentire di tutti gli urbanisti milanesi è che Milano non finisca ai suoi confini, ma che la vasta regione urbana insediata al suo intorno sia tutt’uno con essa; e perciò ne condivida - anzi, ne debba condividere - la vita urbana e l’acces­sibilità alle funzioni. Gli urbanisti si sono poi divisi in varie scuole di pensiero, ma le differenze tra di loro (peraltro molto affievolite nel corso del tempo) sono cosa da poco rispetto al concetto fondamentale.

Il comune sentire è che tutti abbiano diritto di essere milanesi (ovvero condividere vantaggi, grandi servizi, opportunità, mercato del lavoro) e che l’obiettivo degli urbanisti sia quello di rendere quest’integrazione sempre più reale, efficace e meno congestiva. Milano ed il suo intorno possono divenire funzionalmente una sola città, per acquisire la massa critica di una città mondiale. La tradizione della pianificazione milanese, non solo comunale ma anche regionale, provinciale, soprattutto nei trasporti, ha sempre traguardato (anche se con modi diversi e talvolta con contraddizioni) l’obiettivo cattaneiano di ‘fare città’ di tutta l’area milanese. Ebbene, nonostante le molte pagine dedicate alla “nuova visione della città”, invero a livello prevalentemente microurbanistico, e quelle dedicate a “Milano metropoli a rete”, e nonostante che si faccia esplicito riferimento all’area urbana di sette milioni d’abitanti, la strategia macrourbanistica nel PGT sembra muoversi in direzione opposta.

Il problema del PGT non è che non s’interessi o che non preveda interventi per il territorio esterno a Milano (ove non ha il potere d’intervenire), ma che non incorpori né un’attiva visione strategica della città nel sistema regionale in cui si colloca, né una visione di Milano inserita in quel sistema. Le diverse strategie macro provocano riflessi ben differenti all’interno della città e le infrastrutture programmate in Milano, ove confluiscono tutte le reti, possono consentire o negare sviluppi a livello di tutta la regione. La rete del PGT piega i tracciati delle metropolitane e delle metrotranvie al servizio prevalente degli spostamenti interni alla città, amputa le linee metropolitane, nega l’estensione dell’accessibilità ferroviaria a tutta la regione (tramite il secondo passante) concentrando l’investimento nel miglioramento dell’interscambio tra le linee regionali (attuali) ed i servizi di lunga distanza e Alta Velocità.

La mancanza di una chiara visione macrourbanistica indebolisce anche il concetto di “densificazione” che è stato assunto come obiettivo strategico in entrambe le formulazioni del PGT. Infatti, se va riconosciuto il merito di aver messo l’accento sulla necessaria densità degli insediamenti ai fini di una politica dei trasporti meno congestiva, questa va applicata ai nodi della grande rete regionale, non alla città di Milano a livello microurbanistico. È ben diversa la strategia di collocare i grandi servizi ed i grandi attrattori di traffico sui nodi della grande rete estesa a tutta la regione Lombardia da quella di prescrivere una volumetria maggiore intorno alle fermate del tram, come nella tavola S.03 del Piano dei Servizi. Altrimenti si finisce per “densificare” le periferie generando domanda di nuove infrastrutture, come traspare dalla previsione delle nuove linee “metropolitane” periferiche. [...]

(per leggere integralmente questa lunga sezione dell’articolo di Giorgio Goggi sulla mobilità, si può scaricare il pdf alla fine degli estratti)

L’edilizia sociale

Anche nel campo dell’edilizia sociale il PGT sembra voler negare la tradizione milanese.

L’edilizia sociale (un tempo assai più opportunamente denominata economica e popolare) è sempre stata un vanto dell’urbanistica del capoluogo lombardo: dai primi del ‘900 - quando i quartieri IACP di Milano erano all’avanguardia dell’abitare civile -, alla storia delle cooperative edilizie, fino alla 167 al Garibaldi. Il PGT, invece, rinuncia ad applicare la legge 167, rinuncia ad individuare in azzonamento nuove aree vincolate all’edilizia sociale, disperde le sue - invero modeste - previsioni di edilizia sociale in un ventaglio di indici di volumetria aggiuntiva (“obbligatoria” ma trasformabile in edilizia convenzionata o monetizzabile) applicati agli Ambiti di Trasformazione e nelle aree d’intervento superiori ai 10.000 mq.

Ai tempi dell’assessore Masseroli, il Comune si difendeva dicendo di volere, in questo modo, evitare la creazione di “ghetti”. Ma non è ineluttabile che un quartiere di edilizia residenziale pubblica diventi un “ghetto”. Al contrario la storia dell’urbanistica milanese è prevalentemente caratterizzata da quartieri di edilizia popolare che non sono affatto diventati ghetti, ma hanno favorito l’integrazione sociale ed il progressivo miglioramento delle condizioni economiche dei loro abitanti. Quartieri che si sono assimilati alla città e che nessuno oggi chiamerebbe di “case popolari”. Vi sono, invece, casi di quartieri privati nei quali sta accadendo proprio ciò che si paventa per i quartieri di edilizia pubblica.

Ora però in Lombardia, ed in particolare a Milano, la carenza di edilizia sociale ha ormai le caratteristiche di un’emergenza: il grado di soddisfacimento della domanda di edilizia residenziale pubblica a Milano risultava essere di circa il 30% nel 2007 (1), il dato del 2012 è sicuramente peggiore. Spetta agli strumenti urbanistici comunali mettere a disposizione le aree necessarie per la realizzazione di questi interventi. Infatti, la legge 167/62, art. 1 e art. 3, obbliga tutti comuni con popolazione superiore ai 50.000 abitanti a determinare il fabbisogno di edilizia “economica e popolare” e a destinare aree sufficienti per soddisfarne almeno il 40%. Legge che non è mai stata abrogata; ma il Comune di Milano ha scelto di considerare la legge come non più in vigore, di non determinare il fabbisogno e di non individuare alcuna area destinata all’edilizia sociale.

Nel PGT la realizzazione dell’edilizia sociale viene, infatti, resa obbligatoria tramite la concessione di un incremento dell’indice di utilizzazione territoriale di 0,35 mq/mq applicato agli ambiti di trasformazione ed alle aree d’intervento superiori ai 10.000 mq. Questo indice è poi articolato in: 0,20 mq/mq di edilizia convenzionata agevolata o in locazione con patto di futura vendita; 0,10 mq/mq per edilizia in locazione a canone moderato, concordato o convenzionato o residenze universitarie; 0,05 mq/mq per edilizia in locazione a canone sociale (sostituibile con convenzionata tramite monetizzazione). E’ poi previsto un indice di 0,15 mq/mq di edilizia sociale nelle aree da “densificare” in quanto vicine a linee di trasporto pubblico, peraltro sostituibile con diritti edificatori “perequati” trasferiti da aree vincolate.

Come si vede, alla parte di edilizia sociale assimilabile a quella residenziale pubblica (una volta detta “sovvenzionata”) è destinato solo un indice di 0,05 mq/mq, sempre sostituibile con altre categorie qualora l’operatore accetti l’onere della monetizzazione di una parte del “maggior ricavo” conseguito. Viene spontaneo chiedersi se questa complessa articolazione degli indici obbligatori di edilizia sociale possa giungere al soddisfacimento di una quota consistente del fabbisogno di abitazioni. Occorre dire che l’unica quota di edilizia sociale di cui abbiamo una qualche sicurezza è quella inserita negli Ambiti di Trasformazione Urbana, perché gli altri tipi d’intervento dipendono da scelte private, non sono definiti in azzonamento, e la loro attivazione è meramente eventuale, legata al ciclo economico dell’edilizia.

Il sistema delle quote di edilizia sociale inserite negli Ambiti di Trasformazione o nelle aree d’intervento superiori a 10.000 mq nasconde un’altra insidia, quella di legare l’edilizia sociale al ciclo economico dell’edilizia. Viene così snaturata la funzione dell’edilizia sociale, che è sempre stata eminentemente anticiclica, legandola ai momenti espansivi del mercato. Il meccanismo di legare la realizzazione dell’edilizia sociale a quella dell’edilizia privata è esposto alla variabilità del mercato immobiliare. Non è nemmeno detto che i privati, in periodo di crisi, rinuncino a realizzare i loro interventi per non dover subire il peso economico dell’edilizia sociale. Perciò questo meccanismo non può dare la necessaria sicurezza di risolvere l’attuale emergenza sociale. Il rischio è che si finisca per produrre prevalentemente edilizia convenzionata con prezzi più o meno calmierati, tagliando la fascia di maggior bisogno, ossia quella che è tutelata dall’edilizia pubblica.

Piano dei Servizi

Nel Piano dei Servizi il Comune dichiara di non voler “stabilire in maniera rigida quali saranno i servizi che andranno attivati nel futuro e dove questi servizi saranno localizzati”; e difatti nessuna area per servizi pubblici viene vincolata, ad eccezione di quelle destinate a verde ed infrastrutture. Tutti gli altri servizi saranno direttamente realizzati dagli attuatori degli ambiti di trasformazione e dei piani attuativi o deriveranno comunque dalle cessioni ivi ottenute. Ora, una cosa è la critica alla pianificazione tradizionale, che ha generato l’annoso problema dei vincoli, e tutt’altra cosa è rinunciare del tutto a prevedere nuovi servizi e ad individuarne la localizzazione.

Quest’omissione assume maggiore rilevanza quando, di contro, il piano viene dimensionato per un significativo incremento della popolazione residente (ancorché minore di quello calcolato nelle proiezioni demografiche del PGT adottato, peraltro riportate invariate). I piccoli servizi di quartiere possono essere realizzati dagli operatori nei piani attuativi, ma che fare per le università (2), gli ospedali, i plessi scolastici, gli istituti di ricerca, i centri sportivi, che richiedono grandi superfici? In questo modo il Comune, per tutto quanto non previsto oggi negli ambiti di trasformazione, rinuncia totalmente alla strategia di localizzazione dei servizi, che è parte integrante e fondamentale della strategia di sviluppo urbano. E che è anche il contenuto prevalente della pianificazione urbanistica, se consideriamo le leggi che l’hanno istituita: un obbligo che non potrebbe essere eluso.

Dal momento che il resto del territorio è azzonato senza vincolo di destinazione d’uso, il rischio è che i servizi di cui la città avrà necessità nel futuro saranno localizzati in aree di risulta, o nei parchi di cintura. Di contro, si corre il rischio che le proposte di realizzazione di servizi da parte di privati confluiscano nella realizzazione di quegli interventi che siano maggiormente remunerativi, con il che si assisterebbe allo straordinario proliferare di palestre e centri benessere. Nella storia urbanistica di Milano sono molte le occasioni perse per non aver voluto o potuto apporre tempestivamente un vincolo su aree ritenute strategiche per il futuro della città (dal carcere di S. Vittore, alle aree di P.ta Vittoria che erano state destinate alla nuova sede dell’università Statale). Tutto ciò sembra essere stato dimenticato.

Piano delle Regole

Il Piano delle Regole è incentrato su due concetti: la perequazione e la rinuncia alla pianificazione per zone funzionali. Tralasciando per brevità il tema della perequazione, che è il più critico del PGT, e che merita una trattazione a parte (3), vale la pena di commentare la rinuncia alla pianificazione per zone funzionali. Questa non avrebbe controindicazioni se dalla città fosse totalmente scomparsa la produzione industriale, che non è sempre compatibile con la città residenziale. Fortunatamente non è così e non possiamo certo augurarci che questo avvenga. La cultura di Milano è da sempre quella di una città produttiva. La presenza della produzione industriale a Milano non può essere né negata, né tantomeno trascurata, perché avrà sempre un ruolo strategico, anche se si tratterà di produzione industriale ben diversa da quella del secolo scorso, ed evidentemente minoritaria nei confronti della città dei servizi. Gli eccessi del passato, in termini di vincoli industriali, non possono certo giustificare l’abbandono di qualsiasi prospettiva di produzione.

Visto l’alto valore delle aree a destinazione residenziale, non basta dire che le destinazioni sono libere: le industrie difficilmente potranno permettersi di pagare il costo di aree che possono avere altra, più remunerativa, destinazione. Per la produzione è stato poi inserito un premio di volumetria, anche trasferibile, di 0,2 mq/mq; ma giudico improbabile che questo meccanismo possa superare la differenza di valore tra le aree residenziali e quelle produttive. Anche su questo tema il Comune si è impegnato con il Sindacato a “sostenere le aree con le attività produttive esistenti” e a “incentivare il recupero degli insediamenti produttivi esistenti”. Ma di che cosa vivranno i milanesi nel 2030?

La crisi economica che stiamo vivendo ci ha mostrato come la finanza e le attività terziarie e direzionali non siano sufficienti, da sole, a garantire una solida prosperità. Ma nel PGT manca persino l’indicazione di una qualche direzione di sviluppo produttivo. Sembra insomma che si sia dimenticata la funzione dei piani generali, che è anche quella di costituire una riserva di aree (per l’edilizia sociale, per la produzione, per i servizi) in funzione dello sviluppo futuro. Non a caso il piano delle regole e quello dei servizi non hanno scadenze temporali di validità, come non ne aveva il PRG. Qui si torna, pur in altro contesto, alla carenza di visione già più volte sottolineata.

(1) Dati dell’“Osservatorio regionale sulla condizione abitativa”.
(2) A Milano almeno 20.000 mq di funzioni universitarie sono ospitate in strutture inadeguate, costruite per altri usi.
(3) Si veda G. Goggi “Perequazione sconfinata alla milanese i motivi per rimediare a una situazione incerta e pericolosa” su Edilizia e Territorio on line, 30.8.2012