Nelle botti piccole ci sta il vino buono, sostiene qualcuno. Allora perché stupirsi se per citare un esempio di buona pianificazione oggi in Italia, ricorriamo al Piano di governo del territorio [1] (Pgt) di un piccolissimo comune, quello di Cassinetta di Lugagnano?

A ridosso del Naviglio Grande, 26 km a sud ovest di Milano, Cassinetta si trova immersa nello splendido scenario naturale del Parco del Ticino, riserva della Biosfera Unesco. Nel 2007 ha definitivamente approvato un Pgt a crescita zero, un piano, cioè, che non contiene previsioni di crescita dell’insediamento e che punta a mantenere il più possibile intatto il proprio territorio agricolo.

Sarebbe riduttivo, però, limitarsi all’aspetto quantitativo: il concetto di crescita zero è in effetti uno slogan, dietro il quale si cela un ragionamento più complesso su quale debba essere il futuro del territorio e in che modo lo si voglia concretamente realizzare.

Cerchiamo, dunque, di aggiungere qualche dettaglio in più.

Lo stato di fatto: localizzazione e dinamiche territoriali

Per la sua struttura urbana, Cassinetta è un piccolo caso da manuale: un nucleo compatto, più o meno baricentrico rispetto all’intero territorio comunale, circondato da un’estesa “cintura” agricola. Una cintura agricola il cui pregio è stato riconosciuto perfino dall’Unesco, che è frutto di una lunga e tenace azione di tutela e che ha costituito per lungo tempo la base economica di questo piccolo centro: la rete idrica principale del Naviglio Grande e quella secondaria fatta di canali, rogge e fontanili innervano ancora oggi tutto il territorio comunale.

Facile mantenere intatto il territorio, si potrebbe pensare, per un comune che ha solo 1800 abitanti e nessun attività produttivo-commerciale di grosse dimensioni al proprio interno. Non proprio, in realtà, se si considera la tendenza dominante alla città dispersa, soprattutto nelle regioni settentrionali: un centro urbano in cui si trovano le attività principali e uno sciame di piccoli centri o, peggio, di semplici e isolate lottizzazioni, che instaurano con il centro principale un rapporto di stretto pendolarismo, con esiti quantomeno problematici in termini di mobilità, inquinamento ed efficienza dei servizi pubblici.

In questa tendenza sono spesso i piccoli comuni a subire le pressioni maggiori: non interessa il territorio del comune per quello che può offrire al suo interno ma in funzione della sua maggiore o minore vicinanza al centro di riferimento. E questo vale indistintamente per le lottizzazioni residenziali come per i grandi centri commerciali.

Ragionando in questi termini, appare chiaro che la struttura urbana di Cassinetta di Lugagnano non è affatto scontata: a soli 26 km da Milano, questo piccolo centro ha subito, come i comuni limitrofi, un aumento della popolazione che, visto il continuo calo delle nascite, è da ascrivere quasi totalmente alle migrazioni dai centri maggiori.

Dal 1961 al 2001, la popolazione di Cassinetta è aumentata del 48,05% e, solo nel decennio 1991-2001, si è registrato un incremento del 31%, passando da 1152 a 1519 abitanti, per arrivare, infine, ai 1742 del 2005, dato di riferimento per l’intero Pgt. [2] Un trend che trova conferma anche in altri piccoli comuni limitrofi.

Tuttavia, Cassinetta è riuscita a mantenere intatto gran parte del suolo agricolo, che oggi rappresenta la maggior percentuale del territorio comunale; è presente un piccolo nucleo artigianale produttivo nella zona sud-ovest, ma la maggior parte degli occupati si continua a registrare proprio nel settore agricolo.

Le risorse

Strettamente intrecciato al problema della localizzazione e delle dinamiche territoriali c’è quello delle risorse economiche. Con il crescere del deficit nazionale e il consolidarsi del decentramento amministrativo degli ultimi anni, ad un aumento delle funzioni e delle responsabilità degli enti territoriali non ha fatto seguito un aumento dei trasferimenti, che, anzi, continuano a diminuire. Il problema del reperimento delle risorse per far fronte a spesa corrente e investimenti è dunque cruciale e lo è in particolar modo per i piccoli comuni che ricevono in misura minore l’apporto dei capitali privati.

In questo quadro, la possibilità di ricorrere agli oneri di urbanizzazione per coprire le voci di spesa corrente ha innescato un meccanismo perverso: le amministrazioni locali concedono più facilmente pezzi del proprio territorio perché con quello che incamerano in termini di oneri di urbanizzazione e ICI possono coprire parte delle spese correnti.

La risposta di Cassinetta di Lugagnano, in questo senso, è stata invece molto netta. Quella che era un’idea molto chiara solo del sindaco, Domenico Finiguerra, è diventata una scelta dell’intera comunità, grazie alle assemblee pubbliche tenutesi nelle fasi iniziali della redazione del Pgt.

L’elemento più interessante della fase partecipativa è che i cittadini sono stati messi di fronte ad una scelta precisa: finanziare la spesa corrente e gli investimenti con gli oneri di urbanizzazione, investendo, quindi in nuove lottizzazioni, oppure intervenire sulla fiscalità locale, permettendo così anche l’accensione di mutui per investimenti?

La scelta dei cittadini è stata sostanzialmente quella di non alterare il patrimonio ambientale di Cassinetta di Lugagnano lasciando spazio a nuove edificazioni, accettando, quindi, anche un aumento delle imposte comunali. In questo modo, la redazione stessa del piano si libera di un fardello pesante, quello del “fare cassa” con il territorio.

Il Piano e la crescita zero

Valorizzazione intesa come tutela del territorio e del paesaggio agricolo, minimizzazione del consumo di suolo e compatibilità degli interventi con le risorse disponibili: sono gli elementi strategici del Pgt di Cassinetta di Lugagnano, in funzione dei quali vengono definiti tutti i singoli interventi.

Redatto da Antonello Boatti e definitivamente approvato nel giugno 2006, il piano si compone di una documentazione chiara, accurata e molto dettagliata. Rispetto alle premesse fatte, è interessante soffermarsi sul Documento di piano, un documento che ha carattere conoscitivo, programmatorio e di indirizzo, che non interviene direttamente sulla conformazione della proprietà [3]. E’ proprio con il Documento di piano che vengono affermati i principi ispiratori dell’intero Pgt:

“Il Documento di Piano individua gli obiettivi strategici di politica territoriale a partire dal miglioramento e dalla conservazione dell’ambiente per tracciare le linee dello sviluppo sostenibile del Comune di Cassinetta di Lugagnano in coerenza con le previsioni di carattere sovracomunale. In esso sono indicati gli obiettivi quantitativi di sviluppo complessivo del PGT comprendendo in essi il recupero urbanistico e la riqualificazione del territorio minimizzando il consumo di suolo. […]

Il Documento di Piano inoltre nel riassumere le principali indicazioni riguardanti l’utilizzazione, il miglioramento e l’estensione dei servizi pubblici e di interesse pubblico determina la compatibilità degli interventi previsti con le risorse economiche attivabili dalla pubblica amministrazione.

In considerazione della dimensione del comune in termini di popolazione residente (abitanti 1.742 al 31.12.2005) e delle caratteristiche particolarissime del suo tessuto edilizio storico di assoluto pregio ed unicità si ritiene innanzitutto che non esistano le condizioni e neppure le utilità di ricorrere a strumenti di compensazione, perequazione ed incentivazione urbanistica di cui all’art. 11 della LR 12/2005. […]”[4]

Favorire il recupero e minimizzare il consumo di suolo: ma come si arriva alla crescita zero? La risposta in realtà è abbastanza banale: mediante un’approfondita analisi demografica, volta a determinare il realistico fabbisogno abitativo di Cassinetta di Lugagnano da qui al 2015.

Lo studio, infatti, conduce ad una previsione molto contenuta: l’incremento della popolazione previsto al 2015, in termini di nuovi abitanti, è del 3,6%. A ciò, si aggiunge l’incremento della domanda di abitazioni legata alla formazione di nuovi nuclei familiari: quest’ultima è considerata una domanda fisiologica, indipendente cioè dall’aumento del numero degli abitanti.

Su queste basi, viene formulata una previsione di 695 nuovi abitanti, cui corrisponde una capacità insediativa residenziale, aggiuntiva rispetto all’esistente, di 695 nuovi vani (abitante/vano). Alla nuova domanda abitativa si farà fronte attraverso:

- recupero puntuale di edifici

- riconversione, mediante piani attuativi, di aree produttive incompatibili con il tessuto residenziale circostante, con una quota del 20% di edilizia convenzionata e una quota del 5% di edilizia a canone sociale

- completamento di previsioni vigenti (piani di lottizzazione e di recupero)

- saturazione delle aree già edificate (zone B).

Di fatto, non verrà consumato suolo agricolo: le previsioni di nuova edificazione e di trasformazione e recupero del patrimonio esistente sono concentrate dentro il tessuto consolidato e compattano ulteriormente un insediamento dai confini abbastanza netti.

Fin qui la domanda abitativa. Ma anche sul fronte delle previsioni di nuovi insediamenti commerciali, il Pgt opera scelte coerenti con i principi ispiratori: nessuna grande struttura commerciale [5], incremento delle medie e piccole strutture esistenti entro i parametri fissati dal piano, nuove attività ricettive, “ che confermino e incrementino la vocazione turistica del comune” [6]

Infine, il potenziamento della rete dei servizi. In particolare, il piano prevede:

- il recupero delle piste ciclabili esistenti, legate alla rete del Naviglio e dei canali secondari, e la realizzazione di nuovi tratti per l’implementazione della rete;

- la costruzione di una nuova scuola dell’infanzia, volta a soddisfare la domanda esistente e quella prevista;

- una serie di micro-interventi su spazi verdi, strade, parcheggi ed edifici, finalizzati all’ottimizzazione e al completamento delle reti esistenti.

Complessivamente, la dotazione di standard residenziali passa da un rapporto di 29,17 mq/abitante ad un rapporto di circa 30,91 mq/abitante [7], mentre quella di standard per attività produttive passa da una percentuale standard/superficie del 2,09% ad una percentuale del 12,48%.

Un ultimo aspetto, non secondario quanto a importanza, è rappresentato dal rapporto con le previsioni del Piano territoriale di coordinamento (Ptgp) della Provincia di Milano. La previsione che interessa direttamente il territorio di Cassinetta di Lugagnano è quella di una nuova arteria stradale tra lo svincolo di Magenta dell’A4 e Albairate e la tangenziale ovest di Milano, sfruttando in parte la viabilità esistente.

Si tratta di una previsione ritenuta non in linea con i principi e le scelte del Pgt, il cui costo verrà finanziato con la legge 345/1997 per l’accessibilità all’aeroporto di Malpensa. Nel Documento di piano si rileva che:

“[…] Questa nuova infrastruttura viabilistica coinvolge il territorio di Cassinetta nella sua parte est nel cuore del Parco del Ticino con un forte impatto per l’ambiente e il paesaggio che con questa nuova previsione verrebbe deturpato nel suo carattere agricolo. […]” [8]

E ancora:

“[…] Il collegamento tra la S.S. 11 a Magenta e la tangenziale ovest così come previsto dal progetto definitivo dell’ANAS, è una scelta assolutamente discutibile sul piano strategico della pianificazione del trasporto interferendo su un territorio ad altissima qualità ambientale all’interno del Parco regionale della Valle del Ticino in un’area ricca di fontanili, rogge e canali di irrigazione ancora molto interessata dall’attività agricola.

Cassinetta di Lugagnano si presenta in sostanza come un insieme storico – paesaggistico prezioso da valorizzare messo a repentaglio da un’arteria come il collegamento tra la S.S. 11 a Magenta e la tangenziale ovest così come previsto dal progetto definitivo dell’ANAS. […]

Dal punto di vista trasportistico sempre nella Valutazione Ambientale Strategica – Rapporto ambientale – conclude che non è neppure motivata e documentata la necessità e la dimensione della infrastruttura proposta. […]”[9]

La scelta, chiaramente esposta nello stesso Documento di Piano, è quella di non tenere conto nel Pgt la previsione del nuovo collegamento e, anzi, vengono proposte due alternative che permetterebbero di mantenere l’integrità del territorio agricolo di Cassinetta.

Un piano conservatore?

L’immagine dall’alto di Cassinetta di Lugagnano da qui al 2015 sarà probabilmente molto simile a quella di oggi: un centro abitato dai confini ben definiti e ampie distese coltivate intorno. Eppure, una vista dal basso, ad altezza d’uomo, ci restituirà forse un’immagine molto diversa, di una realtà trasformata, fisicamente e socialmente, rispetto a 10 anni prima.

Se accettiamo l’idea che il piano sia strumento per governare le trasformazioni del territorio, dobbiamo anche accettare l’idea che la trasformazione non sia legata solo alla crescita della popolazione e, conseguentemente, a quella edilizia.

Cassinetta di Lugagnano in 10 anni farà i conti con un aumento degli abitanti di circa il 3,6 % e con una diversificazione della domanda dovuta a nuovi nuclei familiari: è in funzione di questi dati che, attraverso il piano ha dato un indirizzo preciso alla trasformazione che inevitabilmente il territorio è destinato a subire. Un indirizzo talmente deciso da contestare anche le scelte operate a livello provinciale con il Ptcp nel momento in cui mettono a rischio l’integrità di quel paesaggio agricolo riconosciuto come bene da tutelare.

Nel 2015 ci sarà una rete ciclabile più fitta, una nuova scuola, insediamenti in dismissione riconvertiti e, soprattutto, le nuove generazioni potranno ancora godere del paesaggio agricolo che è arrivato fortunatamente fino ad oggi. Il Pgt conserva di fatto il patrimonio storico e naturalistico governando la trasformazione delle aree urbanizzate.

C’è qualcosa di replicabile in questo modello? Sicuramente: i principi di fondo. Svincolare il futuro del territorio dalle esigenze di bilancio, pensare a cosa è giusto tutelare, capire quali siano i margini della trasformazione, puntare a minimizzare il consumo di suolo. Soprattutto, ricominciare ad ancorare il piano a previsioni realistiche.

La crescita zero, forse, non è di per sé replicabile e realisticamente bisogna mettere in conto che una città abbia anche necessità di nuovi insediamenti: ma è nel processo e nelle premesse prima ancora che negli esiti l’elemento più significativo di questa esperienza. Un processo che non interessa unicamente la pianificazione comunale, ma potrebbe (e dovrebbe) ispirare anche quella sovracomunale e di area vasta: infatti, per quanto il Pgt di Cassinetta di Lugagnano possa essere preso ad esempio, il suo successo dipenderà anche dalla risposta dei territori limitrofi alla pressione insediativa generata dalle nuove infrastrutture di livello regionale.

[1]Il Piano di Governo del Territorio è stato istituito con la legge regionale lombarda n. 12 dell’11.03.2005 e smi. Il piano si compone di tre documenti fondamentali: Documento di Piano, Piano dei Servizi e Piano delle Regole (artt. 7-10 L.R. 12/2005).

[2]Documento di Piano – Elaborato 01 – Quadro conoscitivo del territorio comunale

[3]Art. 8 della LR 12/2005 e smi

[4]Documento di Piano – Elaborato 3 DP – Obiettivi di sviluppo residenziale e produttivo, sostenibilità ambientale, compatibilità degli interventi con le risorse economiche

[5]“Considerate le attuali ipotesi di PGT e i programmi regionali in vigore per la provincia di Milano non si prevedono nuove strutture di grandi dimensioni”, (Documento di piano – Elaborato 1.L – Piano del Commercio. Norme di programmazione, art.4).

[6]Ibidem

[7]La legge regionale 12/2005 prevede un rapporto minimo di 18 mq/abitante

[8]Documento di Piano – Elaborato 2 DP – Quadro ricognitivo

[9]Ibidem