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Luigi Scano
2004. Note sul documento di Milano
20 Giugno 2007
Milano
Note relative al “Documento di inquadramento delle politiche ubanistiche comunali” di Milano

1. I primi cinque capitoli della prima parte del “Documento” costituiscono indubbiamente una delle più cospicue elaborazioni prodotte in Italia al fine di contestare radicalmente, in sede teoretica, la prassi e ancor più la cultura della pianificazione territoriale e urbanistica consolidata, negandone non specifiche forme e modalità applicative, ma gli stessi presupposti concettuali, con ciò aggredendo assunti la cui valenza è ben più ampia di quella attinente il governo del territorio.

Non poche delle posizioni affermate, infatti, mettono in discussione, o francamente contestano, elementi informatori generali dell’ordinamento costituzionale e giuridico italiano.

La più spettacolare di tali affermazioni è senza dubbio quella per cui nel “continuo confronto tra ragioni”, al quale dovrebbe sostanzialmente ridursi l’attività di governo del territorio, “lo stato [inteso come il complesso dei soggetti istituzionali] ha una voce autorevole, ma pur sempre una voce tra le voci”. Forse non siamo all’estinzione dello stato di leniniana memoria, ma certo siamo a una delle più spinte concezioni di “stato minimo” mai avanzate dall’”anarchismo reazionario”, o “liberismo libertario”, costituente uno storico, robusto e rigoglioso filone della destra nordamericana (più ancora che, aggregatamente, anglosassone).

Ma essa trova una coerente assonanza nella critica del “modello italiano — e, in generale, [del] modello continentale — [...] proprio degli stili amministrativi legati alla tradizione giuridica del diritto romano e inclini a considerare la coppia formata dai concetti legge e contratto come una coppia dicotomica”, e nella propensione per il “modello britannico [...] proprio degli stili amministrativi legati alla tradizione giuridica anglosassone e inclini a considerare la coppia legge e contratto come un continuum in cui i due concetti, legge e contratto, tendono a sfumare l’uno nell’altro e sono riconoscibili nella loro individualità solo agli estremi del continuum”.

2. Nel complesso, l’intera elaborazione risponde a una concezione integralmente (si sarebbe tentati di dire integralisticamente) “mercatistica” della società e dei rapporti intersoggettivi.

Non deve ingannare, in proposito, il ricorso dell’espressione “valori d’uso” (degli immobili). A prescindere da ogni pregressa difficoltà teoretica di definizione dei “valori d’uso”, è reso evidente dal contesto dei ragionamenti svolti che in realtà ci si riferisce ai “valori di scambio”. E infatti l’assillo con il quale tutta l’elaborazione si confronta, e che infine ritiene di risolvere, consiste nella duplice (e potenzialmente contraddittoria) necessità di fornire agli operatori immobiliari “certezze che garantiscano gli investimenti” e flessibilità per “adeguare le norme [e conseguentemente i programmi di investimento] ai possibili mutamenti del mercato”.

Nel tessuto di questa dialettica di interessi (che talvolta si trasfigurano terminologicamente in “diritti”) compiutamente facenti capo ai proprietari e agli operatori immobiliari, può tutt’al più insinuarsi, pare, qualche domanda non “mercatistica”, alla quale (la si denomini o meno, a questo punto un po’ pomposamente, “interesse generale”) competerebbe ai soggetti pubblici istituzionali tendere a dare (magari parziale, parzialissima) risposta, attraverso la “negoziazione”, con i proprietari e gli operatori immobiliari, delle caratteristiche e dei requisiti delle trasformazioni territoriali da progettare e attuare.

Insomma: ai soggetti pubblici istituzionali si affida il compito di usare il potere “politico” di cui dispongono per soddisfare, nella misura in cui non intacchino sensibilmente gli interessi dei soggetti capaci di esprimersi sul “mercato”, le domande, “residuali”, si deve supporre, invece incapaci di esprimersi nei termini che il “mercato” riconosce.

2. Eppure, già all’economia liberale classica non era affatto estranea la consapevolezza dell’esistenza di beni non “mercatizzabili”, in quanto “beni collettivi indivisibili”, o in quanto “beni esistenziali” (i beni che non hanno valore perché sono valori), o in quanto non sostituibili (ovvero fungibili), o non riproducibili (tipicamente, le cosiddette “risorse esauribili”, e i cosiddetti “beni posizionali”). Ciò perché relativamente a tali beni il “valore di scambio”, cioè il prezzo, non è un indice di valutazione appropriato, non potendo formarsi secondo i meccanismi riconosciuti propri, per l’appunto, del “mercato”.

Sulla base di tale consapevolezza si era riconosciuto, nell’ambito del pensiero liberale, rientrare nell’”ambito necessario” delle determinazioni politiche esprimere giudizi di valore su quei beni che il “mercato” non è in grado di valutare soddisfacentemente, e quindi di regolarne, con riferimento ai propri codici, la produzione (per quanto possibile) e la distribuzione/fruizione.

E si era riconosciuto che configurare in siffatti termini l’”ambito necessario” delle determinazioni politiche, escludendone debordamenti intromissori nell’ambito del “mercato”, ma anche intrusioni del “mercato” nei codici valutativi delle determinazioni politiche, significava che tali determinazioni dovevano discendere da un “progetto di società”. Soggiungendo che lo strumento principale per definire e perseguire un “progetto di società” è la “pianificazione”.

Di più, si era notato come, in particolare, la pianificazione territoriale e urbanistica avesse quali suoi oggetti tipici “risorse esauribili”, “beni posizionali”, beni non riproducibili (o assai limitatamente riproducibili), beni non sostituibili (o assai limitatamente sostituibili). E che quindi sua precipua finalità dovrebbe essere valutare tali risorse e tali beni secondo codici “non mercatistici”, cioè secondo giudizi di valore qualitativi, esprimenti la coscienza sociale (almeno maggioritaria), e coerenti con il “progetto” che la società (attraverso i processi decisionali politici) pone per se stessa.

Per cui poteva asserirsi che la pianificazione territoriale e urbanistica dovrebbe avere la “qualità” (secondo la percezione e consapevolezza che storicamente di essa si forma e si esprime) come suo obiettivo, e che essa ritrova nella definizione e nel perseguimento della “qualità” (che è un valore, e che pertanto, come s’è detto, non può essere misurata dal “mercato”) la sua ragion d’essere. [1]

3. Delle consapevolezze ora ricordate, e dei ragionamenti che ne sono stati fatti discendere, ora sommariamente ricapitolati, non v’è segno nel “Documento” in esame. Anzi, come s’è già asserito, esso costituisce uno dei più rilevanti esempi di totale estraneità alle storiche e contemporanee elaborazioni culturali alle quali appena sopra si è fatto riferimento.

Va piuttosto rilevato come esso si sforzi, dichiaratamente, di proporre un modello di attività pianificatoria che, nel soddisfare al meglio gli interessi (innanzitutto, ed egemonicamente) dei proprietari e degli operatori immobiliari, assuma sincreticamente le valenze perciò più funzionali sia del “modello” di attività pianificatoria “britannico” sia di quello “continentale”.

Si riconosce, infatti, che l’elevata flessibilità del “modello britannico” discende dalla latitudine, anzi dalla quasi assolutezza, della discrezionalità delle determinazioni delle pubbliche amministrazioni in ordine alle trasformazioni del territorio, fondata a sua volta nella tradizionalmente riconosciuta appartenenza al potere pubblico della facoltà di operare tali trasformazioni, ma si esclude di sussumere sia l’ampiezza di tali poteri discrezionali, sia, soprattutto, il suo presupposto.

Al contrario, si propone di assumere i presupposti del “modello continentale”, cioè il riconoscimento (più o meno ampio) dell’inerenza al diritto di proprietà degli immobili della facoltà di operarvi trasformazioni, fino a configurare il piano come (null’altro che) “il piano delle norme che riconoscono i diritti reali — e non attesi — d’uso del suolo”. Detto altrimenti: “una sorta di catasto, un archivio degli usi del suolo che si aggiorna continuamente con le nuove norme introdotte dai progetti di trasformazione approvati”.

Giacché, invece, nel modello proposto “il piano regolatore generale perde le sue valenze strategiche”, e “programmi e visioni [...] si traducono nelle linee guida e nelle strategie che l’amministrazione esprime nel piano strategico, approvato dal governo locale come [mero] documento politico.

In tale modello, si aggiunge, “la cerniera tra il documento legale delle norme e il documento politico delle strategie è costituita dai progetti di trasformazione. Il controllo dei progetti diventa una valutazione delle conseguenze che l’attuazione di un progetto comporterebbe sulla situazione esistente, e una valutazione della coerenza di quelle conseguenze con le strategie dell’amministrazione. Ogni progetto, coerente con le strategie, una volta approvato si configura come una variante delle norme esistenti, e diventa esso stesso parte delle norme”.

In pratica: il piano generale (“sorta di catasto”) attribuirebbe a ciascun immobile, o complesso di immobili, il “valore” (“di scambio”, ovverosia il prezzo presumibilmente traibile) connesso alla sua trasformabilità fisica e funzionale (effetto che nel “modello britannico” discende soltanto dall’intervenuta definizione dei piani/progetti operativi), garantendo ai relativi proprietari le ambite “certezze” (irreversibili, cioè non intaccabili da diverse scelte di trasformabilità, le quali devono essere preventivamente “negoziate” con gli stessi proprietari). A partire dalle acquisite “certezze” le concrete trasformazioni effettuabili sarebbero definite dai singoli progetti, attraverso, per l’appunto, la “negoziazione” con la pubblica autorità istituzionale, la quale ne valuterebbe la coerenza con le proprie strategie, salvo convincersi, negoziando, che queste ultime devono essere mutate, e alla quale spetterebbe poi di registrare nel piano generale i nuovi (e superiori, si può facilmente preconizzare) “valori” assegnati dai progetti decisi.

In estrema (ma non distorcente) sintesi: il pressoché unico compito assegnato alla pianificazione pubblica del territorio sarebbe quella di assicurare la (crescente) “valorizzazione” (nel senso dell’attribuzione di “valori di scambio”) degli immobili, e la minimizzazione del “rischio” d’intrapresa per i proprietari e gli operatori immobiliari.

Entro tale cornice, si è tenuti a ritenere, la pubblica autorità istituzionale può/deve “negoziare” ben poco: l’ottenimento di qualche metro quadrato in più di attrezzature per la fruizione collettiva, anche dei portatori di domande “non solvibili”, se ci riesce.

4. Anche in quanto a proposito della “negoziazione” afferente le trasformazioni di immobili tra il "pubblico" (per esso intendendosi l'istituzione democratica rappresentativa della comunità locale) e il "privato" (per esso intendendosi i promotori delle trasformazioni, coincidano o meno con i proprietari degli immobili interessati), con riferimento al “Documento” in esame come a qualsiasi altra teorizzazione o pratica, v’è da dire che essa verrebbe a essere comunque pesantemente falsata laddove il "pubblico" avesse di fronte, per così dire, un "contraente obbligato", cioè la proprietà in essere degli immobili interessati.

Laddove, in altri termini, il "pubblico" non potesse scegliere il "privato" che avanzasse la proposta più conveniente, vale a dire che configuri il migliore (e più avanzato) equilibrio tra gli interessi generali e gli interessi particolari. A questo fine, cioè, paradossalmente (ma non tanto), per introdurre i vantaggi (collettivi) del "mercato" nelle decisioni afferenti le trasformazioni urbane, conferendo al "pubblico" la possibilità di fare concorrere tra loro diversi operatori volti al conseguimento di "profitti", e non al lucro di "rendite", varrebbe la pena (magari soltanto per le previste trasformazioni di maggiore consistenza, o comunque di rilevanza "strategica") di rivisitare l'istituto della preventiva acquisizione pubblica della totalità degli immobili compresi negli ambiti interessati.

Non è un caso, presumibilmente, che il “Documento” in esame, che ostenta fervoroso consenso verso tutti gli “strumenti [che] il legislatore inventa” negli ultimi anni (“dopo che la legislazione precedente aveva introdotto strumenti che portavano a compimento il disegno del sistema di pianificazione”), i quali “permettono non di dare attuazione alla pianificazione stessa, ma di discostarsene in variante rispetto alle previsioni di piano”, manifesta molta freddezza verso le "società per progettare e realizzare interventi di trasformazione urbana", di cui al comma 59 dell’articolo 17 della legge 127/1997, ove si dispone che gli interventi da progettare e realizzare devono essere “in attuazione degli strumenti urbanistici vigenti”, e che si deve provvedere “alla preventiva acquisizione delle aree interessate”.

5. Coerentemente con quanto sostenuto e argomentato nei primi quattro capitoli, il quinto e ultimo capitolo della prima parte del “Documento” indica quali concretamente dovrebbero essere le “nuove procedure urbanistiche” da seguire (per ora) a Milano.

Conviene rivolgere l’attenzione a quelle previste per la “seconda fase” del processo di innovazione proposto, in quanto solamente allora il modello delineato è previsto possa trovare compiuta attuazione.

Sinteticamente, è previsto che

“nella seconda fase il piano regolatore avrà un ruolo diverso e meno vincolante, in quanto le linee guida per le trasformazioni urbane saranno espresse dal Documento di Inquadramento, o piano strategico degli usi del suolo, e le trasformazioni decise tenendo conto delle linee guida, e non più soggette a previsioni normative di piano regolatore. Il traguardo ultimo del processo è un piano regolatore che non comprenda determinazioni specifiche circa le trasformazioni future, ma esclusivamente i diritti d’uso del suolo confermati e le salvaguardie. La proposta delle trasformazioni è lasciata all’iniziativa del comune e dei soggetti pubblici e privati.

”Infatti si assume [...] che [...] non sia utile conferire un valore normativo alle previsioni di piano regolatore [...] ma che programmi e progetti di trasformazione urbana debbano essere decisi in attuazione delle strategie della Amministrazione e a seguito della valutazione dei risultati attesi. In questa prospettiva programmi e progetti costituiscono uno strumento per la verifica e non solo per la messa in opera delle strategie. In altre parole, la realizzabilità di una strategia è provata nel momento in cui viene tradotta in progetti operativi. La redazione dei progetti serve per verificare se una strategia è concretamente realizzabile o, se non lo è, per individuare gli ostacoli a realizzarla, cioè se siano tali gli stessi criteri fissati dall’Amministrazione e/o vincoli determinati dal contesto. In accordo con questa prospettiva, progetti e programmi di intervento proposti da soggetti pubblici e privati sono un contributo indispensabile alla verifica delle strategie dell’Amministrazione, e possono suggerire utili modificazioni o integrazioni delle politiche pubbliche in attuazione delle strategie nonché delle strategie stesse. Infine, anche progetti e programmi proposti indipendentemente dalle strategie sono utili, purché la proposta sia motivata da argomentazioni sufficienti a far modificare le strategie già adottate.

E viene ulteriormente ribadito che il Documento di Inquadramento non dev’essere “comunque vincolante”: esso, si sottolinea, ha un “valore politico-programmatico e non giuridico” e “risponde alla scelta di utilizzare programmi e progetti come strumenti non solo di attuazione, ma anche di verifica ed eventualmente di motivato cambiamento delle strategie”.

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