Relazione

Onorevoli Colleghi! - Com'è noto il nuovo testo dell'articolo 117 della Costituzione, assegna la materia del "governo del territorio" alla competenza concorrente tra Stato e regioni.

L'espressione usata dal legislatore del 2001 è del tutto nuova per il contesto costituzionale e politico italiano. In passato, infatti, siano stati abituati a misurarci con temi quali l'"urbanistica", l'"assetto del territorio", l'"edilizia", tali, infatti, erano le locuzioni utilizzate al fine di eliminare le competenze legislative e amministrative regionali.

Oggi, però, nel nostro ordinamento giuridico e istituzionale si pone una esigenza assolutamente non procrastinabile: quella di un intervento legislativo volto a chiarire il significato e la portata della nuova competenza fissata in Costituzione.

In questo senso, l'iniziativa che qui viene proposta ha un valore, senza timore d'enfasi eccessiva, di portata storica, dal momento che intende mettere mano ad una revisione generale dei valori e degli strumenti giuridici per il governo del territorio italiano, riformando così, ad oltre sessanta anni dalla sua entrata in vigore, la legge urbanistica n. 1150 del 1942.

Pienamente in accordo con l'evoluzione costituzionale avviata nel 2001 ed attualmente ancora in fase di attuazione e correzione, la presente proposta di legge ha l'obiettivo non solo di fissare i princìpi fondamentali della materia, ma anche di individuare il nuovo oggetto di questa competenza, definendo i soggetti, i mezzi e le procedure amministrative che guideranno le regioni nella determinazione delle norme disciplinanti l'oggetto del governo del territorio.

Altro elemento qualificante della proposta che si sottopone all'esame parlamentare è il profondo rispetto per il nuovo ruolo costituzionalmente fissato per le regioni in questo settore. Più volte si è assistito ad una legislazione statale di "ritaglio" delle competenze regionali, finalizzata a differenziare le discipline al solo fine di mantenere allo Stato centrale un ruolo di gestione e di dettaglio, non più coerente con il sistema costituzionale ed, altresì, foriero di duplicazioni e complicazioni burocratiche sempre crescenti.

Centrale, viceversa, dev'essere il ruolo dello Stato nel fissare i valori unificanti e gli elementi strutturali del sistema di azione e governo territoriale.

La scelta del progetto di legge è, dunque, chiaramente quella della legislazione statale di principio, aperta all'apporto ed alla integrazione normativa delle regioni. In questa direzione, essendo consapevoli delle interferenze tra materie concorrenti - quali il governo del territorio - e materie esclusive statali - quali ad esempio la tutela ambientale e degli ecosistemi - si è scelto di concepire unitariamente la regolazione attuativa, assegnando la potestà regolamentare in materia ambientale (che lo Stato avrebbe potuto riservare a sé) alle regioni, a completamento della devoluzione normativa di governo del territorio.

In tal senso, questa proposta di definizione dei princìpi e delle linee essenziali di assetto delle competenze legislative regionali e statali sul governo del territorio, muove da, e allo stesso tempo promuove, una rivoluzione culturale circa il rapporto tra autorità pubblica e territorio, fondato non più su visioni dirigistiche e "statocentriche" dell'azione pubblica ma su una vera e propria sussidiarietà territoriale.

In particolare, il progetto di legge che si propone all'approvazione prevede, nei singoli articoli, quanto segue.

Articolo 1.

La proposta di legge, in primo luogo, definisce il concetto di governo del territorio. Con l'espressione "governo del territorio", usato per la prima volta nella Commissione bicamerale per le riforme costituzionali, si è voluto individuare una materia caratterizzata, come altre, da un forte grado di complessità: in essa rientra la regolamentazione dell'aspetto morfologico del territorio e la disciplina delle interazioni tra questo e gli interessi economico-sociali espressi dalla società civile.

Si tratta, quindi, di un insieme complesso di ambiti tra cui rientrano, volendo esemplificare, tanto lo statuto della proprietà immobiliare, quanto il riordino del sistema della fiscalità territoriale, tanto l'espropriazione, quanto i vincoli ricognitivi o quelli a contenuto sostanzialmente espropriativo, tanto i rimedi alle sovrapposizioni tra pianificazione ambientale e urbanistica, quanto l'integrazione delle varie politiche riguardanti il territorio, tanto il coordinamento tra disciplina urbanistica e lavori pubblici, quanto, infine, il rapporto tra servizi pubblici e territorio di riferimento.

Come in precedenza sottolineato, alla regione viene delegata la potestà regolamentare in materia di beni culturali e di tutela dell'ambiente.

La ragione di tale attribuzione è, evidentemente, quella di assicurare una unitarietà normativa, sul piano attuativo, essenziale per la reale efficacia operativa, e per rendere omogenea la disciplina globale del territorio.

Infine, l'appartenenza del nostro territorio nazionale a quello che si definisce lo "spazio comune europeo", oggetto di politiche e di azioni via via sempre più incisive da parte della Unione europea, impone di individuare un nuovo modo di governare l'assetto del territorio e l'uso del suolo, un tempo basato sulla netta ripartizione di poteri e competenze in materia di assetto del territorio - prevalentemente imputati allo Stato - e quello sull'uso del suolo - prevalentemente imputati agli enti territoriali e locali.

Il moderno processo di urbanizzazione ha fatto divenire irrilevante questa distinzione. Il rapporto tra assetto ed uso, un tempo evidente gerarchicamente definito e come tale governabile con attribuzioni di poteri e competenze nettamente ripartite anche per quanto riguardava la pianificazione del territorio e la programmazione degli interventi, oggi lo è molto meno.

Da qui anche le necessità di individuare una serie di politiche nelle quali appunto quella del territorio si sotanzia. Innanzitutto quella rivolta all'Unione europea per la costruzione della politica territoriale comune, ossia di un territorio federatore di Stati.

Quindi la politica di declinazione verso il locale di tale politica, che in questo caso è rappresentato dal territorio dello Stato. Da realizzare in forma coordinata oggetto di esplicita contrattazione con gli altri soggetti istituzionali.

Articolo 2.

La proposta di legge regola le modalità di esercizio delle funzioni amministrative di competenza statale, fissando il criterio che in materia di governo del territorio, è essenziale un'azione congiunta Stato-regioni, da attuare in sede di Conferenza unificata, di cui all'articolo 8 del decreto legislativo n. 281 del 1997.

Ciò al fine di assicurare unitarietà ed efficacia all'azione amministrativa, spesso resa frammentaria ed improduttiva da contrasti istituzionali.

Inoltre la concertazione preventiva dell'attività di amministrazione costituisce sperimentando metodo di efficacia operativa.

Articolo 3.

La norma, regola, principalmente il rapporto tra pubblico e privato.

All'amministrazione, in tutti i suoi livelli, compete la definizione delle scelte fondamentali, degli obiettivi e dei mezzi per conseguirli; all'operatore privato la cooperazione nelle scelte attuative, in un logica di reciproca responsabilità, avendo ambedue come riferimento il cittadino e la persona, come utente del territorio e della città, che esprime esigenze da soddisfare in termini di vivibilità.

La pianificazione, quindi, deve delineare obiettivi da consesguire cui corrispondono progetti attuativi da confrontare in termini di bilancio socio-economico.

Si deve inoltre cominciare a parlare di negoziazione delle politiche territoriali tra Stato e regioni: ad esempio, gli aspetti localizzativi delle grandi infrastrutture devono essere una conseguenza dell'accordo raggiunto e non la premessa sulla quale scontrarsi.

Infine è di fondamentale importanza la previsione, del tutto innovativa, che l'attività amministrativa dovrà svolgersi, prioritariamente, secondo un modello negoziale anziché, come da secolare tradizione, secondo il consolidato schema autoritativo.

Articolo 4.

L'articolo 4 affaccia il principio dell'unitarietà del livello di pianificazione, secondo un criterio che, per chiarezza e sia pur in modo approssimativo, può essere così esplicitato: un territorio, una autorità, un piano.

E' di tutta evidenza l'importanza e la novità di siffatta previsione. Ovunque, ormai, sul medesimo territorio si sovrappongono piani diversi aventi frequentemente disposizioni incompatibili fra loro (piani urbanistici, piani paesistici, piani di bacino, piani dei parchi e così via). Una babele normativa che oggi genera conflittualità, incertezza applicativa, defatigante contenzioso, in una parola paralisi operativa.

Prevedere dunque che la disciplina degli interventi sul territorio debba trovar sede in un unico piano significa introdurre un profonda modificazione nel nostro sistema normativo dalla quale derivano rilevanti conseguenze.

Affinché, infatti, ciò sia possibile occorre procedere alla individuazione dell'ambito ottimale di pianificazione, non necessariamente coincidente con quello comunale e variabile a seconda delle caratteristiche naturali e socio-economiche dei luoghi, nonché delle esigenze di infrastrutture e servizi il più delle volte trascendenti lo stretto ambito comunale. Occorre poi individuare anche l'autorità cui attribuire il potere di effettuare tale rilevantissima scelta. Autorità alla quale, di conseguenza, competerà anche la determinazione del soggetto titolare del potere di pianificazione urbanistica. Si tratterà della figura soggettiva, fra quelle istituzionalmente presenti sul territorio (comuni, province, città metropolitane, consorzi di gestione, comunità montane ed altre forme associative) che verrà ritenuta maggiormente idonea ad assicurare l'obiettivo di tale unitarietà di pianificazione in relazione, ovviamente, ai criteri secondo i quali è stato determinato l'ambito ottimale di pianificazione stessa.

Secondo le previsioni dell'articolo 4 spetta alle regioni individuare sia l'ambito ottimale di pianificazione sia l'ente competente alla pianificazione territoriale. In attesa delle determinazioni regionali, la proposta di legge individua nel comune tale ente. Il piano urbanistico è redatto nel rispetto delle direttive nazionali e regionali ed è comprensivo di ogni altra previsione di contenuto territoriale, ponendosi come unico strumento di pianificazione del territorio di competenza. Tale caratteristica obbedisce ad una sentitissima esigenza di semplicità e chiarezza, per superare la tradizionale stratificazione dei piani urbanistici che è sicura fonte di incertezza, di paralisi operativa se non anche di abuso. Tale onnicomprensività richiede il raccordo con tutti gli strumenti di pianificazione incidenti su un dato territorio, in specie con quelli di natura settoriale assai numerosi e vari. A tal fine la proposta di legge attribuisce al piano urbanistico il potere di ricomprendere e coordinare le previsioni settoriali introducendo le necessarie modificazioni di adeguamento affinché tale recepimento sia coerente con le scelte di pianificazione locale, ed abbia effettività unificante. E' dunque in tal modo inequivocabilmente affermata la centralità e la unitarietà del piano urbanistico, caratteristiche che sole giustificano l'eventuale sacrificio della tradizionale competenza pianificatoria dei comuni. La proposta di legge, pur lasciando ovviamente alle regioni ampio spazio dispositivo in ordine alla strutturazione del piano urbanistico, ne delinea una generalissima articolazione in un documento di scelte strategiche ed in altro regolatore degli usi del suolo. E ciò in coerenza con i più recenti ed apprezzati sviluppi dell'elaborazione scientifica in materia. A ragione di assicurare uniformità dispositiva, almeno per le aree non urbanizzate, risponde l'obbligo di una loro suddivisione fra quelle destinate all'agricoltura, quelle di pregio ambientale e quelle destinate ad utilizzazioni ulteriori rispetto a quanto previsto dal piano urbanistico in atto. Una suddivisione, di certo non esaustiva di tutte quelle possibili, ma fondamentale per garantire, in particolare, rilevanza e tutela alle aree ad utilizzazione agricola ed a quelle ritenute, a vario titolo dal piano urbanistico stesso, come meritevoli di tutela e valorizzazione ambientali.

Articolo 5.

La disciplina delle dotazioni per servizi pubblici ha ricevuto, in anni recenti, copiosissima regolamentazione nelle varie legislazioni regionali, al punto che è parso opportuno limitare l'intervento del legislatore statale alla fissazione di essenziali princìpi, in parte già presenti in alcune disposizioni regionali e già oggetto di esperienze applicative locali.

In primo luogo si afferma il criterio della non necessaria "realità" delle dotazioni per servizi pubblici o di interesse pubblico, potendo le stesse dotazioni trovar traduzione, oltre che nelle tradizionali forme di fruizione di aree ed edifici anche, ad esempio, in servizi resi alla collettività, in base ad atto convenzionale, o in altra forma di prestazione idonea d assicurare il soddisfacimento di un pubblico bisogno.

Altro principio posto è quello del requisito necessario dell'accessibilità e della fruibilità delle dotazioni territoriali e, in ossequio al principio di sussidiarietà, di incentivazione dell'iniziativa dei soggetti interessati, privati e loro forme associative, affinché la individuazione di dette dotazioni nasca da un reale confronto tra soggetti pubblici e privati, questi ultimi valorizzati per gli aspetti propositivi e gestionali.

Infine l'insegnamento della Corte costituzionale (sentenza n. 179 del 1999) ha trovato traduzione nella previsione della durata quinquennale dei cosiddetti vincoli non ricognitivi.

Articolo 6.

La regolamentazione del procedimento di formazione ed approvazione del piano urbanistico è certamente questione di pretta rilevanza regionale. Ne consegue che alla legge di principio compete unicamente la affermazione dei consueti e necessari criteri di partecipazione e di pubblicità, nonché la fissazione e disciplina dei casi di sottoposizione del piano a valutazione di compatibilità da parte di altro ente. Si tratta, quest'ultima, di disposizione che assume particolare rilevanza in quanto esclude ogni forma di approvazione del piano urbanistico da parte di ente diverso da quello cui compete l'approvazione stessa, e che inoltre circoscrive ogni successiva valutazione alla compatibilità del piano urbanistico con altri atti di pianificazione e programmazione escludendo ad esempio ogni riscontro di conformità.

Particolare rilievo è, poi, dato agli atti di programmazione negoziata la cui utilizzazione è via via cresciuta nel tempo come strumenti idonei a collegare, con la necessaria flessibilità, le esigenze delle istituzioni pubbliche con quelle degli operatori privati. A tali atti è riconosciuto un ruolo essenziale nell'attuazione delle scelte strategiche di intervento contenute nel documento programmatico del piano urbanistico.

All'esigenza di evitare vuoti normativi risponde, da ultimo, la previsione dell'obbligatorietà di ripianificazione, in tempi certi, a seguito del venir meno, anche per intervento giurisdizionale, di una previsione urbanistica.

Articolo 7.

Le disposizioni sulla perequazione e compensazione costituiscono la trascrizione normativa dei princìpi fondamentali in tema di regime o statuto della proprietà.

Da decenni si dibatte in merito al problema del contenuto minimo della proprietà in termini di diritto all'edificazione e di indennizzibilità dei vincoli e della loro attualizzazione.

Alla base vi è la finalità di rendere omogeneo il sistema delle prescrizioni urbanistiche relative all'edificabilità privata e dall'acquisizione di aree per il soddisfacimento dei servizi ed infrastrutture funzionali agli insediamenti urbani, evitando perciò situazioni di privilegio e di penalizzazione.

Si intende anche ridurre tendenzialmente il ricorso all'istituto dell'esproprio, fonte di contenziosi giudiziari e di aggravi finanziari per le amministrazioni.

Per conseguire tali finalità, si invitano le regioni ad introdurre nel loro ordinamento normativo i princìpi della perequazione, da utilizzare nella fase di programmazione delle scelte urbanistiche di carattere generale, e della compensazione, cui far ricorso nella fase della gestione urbanistica.

Ne discende che in ambiti omogenei i proprietari hanno gli stessi diritti e doveri in relazione ai diritti edificatori e agli obblighi di soddisfacimento di dotazioni urbanizzative, proprio in una logica di equa distribuzione in ossequi ai princìpi enunciati negli articoli 3 e 42 della Costituzione.

Nel contempo i titolari di aree non ricomprese negli ambiti ed incise da vincoli esporpriativi, potranno, ove l'amministrazione non intenda far ricorso comunque all'esproprio, permutare il proprio bene con uno pubblico, trasferire i diritti edificatori su un'area edificabile ovvero realizzare, previo convenzionamento per la gestione, l'opera privata di interesse generale che soddisfi l'esigenza del servizio individuato dal piano.

Al fine di attivare tali forme di compensazione, le amministrazioni potranno precostituirsi un patrimonio di aree da destinare alla permuta mediante acquisizione finalizzata delle stesse nell'ambito dei piani attuativi.

Le regioni potranno altresì destinare finanziamenti a favore dei territori nei quali ricadono vincoli che limitano lo sviluppo economico, proprio in una logica di compensazione territoriale.

Il ricorso a forme compensative sarà attivabile anche per la valorizzazione ambientale ovvero per la rilocalizzazione di funzioni urbane.

Potranno essere altresì individuati bonus o premialità per gli interventi di riqualificazione urbana a fronte del conseguimento di maggiori utilità anche in termini di servizi aggiuntivi, di qualità urbanistica ed ambientale nonché di edilizia sociale.

Articolo 8.

All'attribuzione della potestà di pianificazione dell'ambito di competenza dell'ente istituzionalmente preposto, è strettamente correlato l'obbligo per lo stesso di esercitare la vigilanza ed il controllo sulle trasformazioni urbanistiche ed edilizie realizzate sul proprio territorio, per poter reprimere tempestivamente le forme di illegalità, distinguendo tra abusi formali e sostanziali.

Al fine da rendere efficace e tempestiva tale attività di repressione, le regioni dovranno codificare gli opportuni interventi sostitutivi nei confronti delle amministrazioni inadempienti al dovere di adozione dei provvedimenti cautelari e sostanziali.

In tema di titoli abilitativi, una volta chiarito, nelle disposizioni finali, che è inderogabile la disciplina sanzionatoria penale e civile statale e che la stessa non è ricollegata alla tipologia del titolo abilitativo, bensì alla fattispecie di intervento da realizzare ed alla sua incidenza in termini di carico urbanistico, viene totalmente rimessa alla regione la determinazione dell'obbligo o meno dell'acquisizione del titolo abilitativo, dell'alternatività tra permesso di costruire e denuncia di inizio attività, nonché della spettanza o meno del contributo di edificazione.

Il procedimento amministrativo per il rilascio del titolo abilitativo viene connotato dalla previsione di un termine perentorio alla cui scadenza l'istanza si intende accolta. In tal modo è assicurata così la certezza dei tempi per l'inizio dei lavori, in analogia con quanto disposto per la denuncia di inizio attività che acquista piena efficacia dopo il decorso del termine per l'espletamento del controllo da una parte dell'amministrazione.

Articolo 9.

Infine occorre risolvere la pregiudiziale fiscale che rallenta o impedisce i processi di attuazione di nuovi piani di gestione urbanistica, rendendo neutrali sotto il profilo fiscale i trasferimenti intermedi. A tal fine gli scambi di aree e fabbricati interessati all'intervento vengono detassati sia se realizzati da soggetti privati che da esercenti attività commerciale.

In particolare, per quanto attiene le imposte sull'acquisto è previsto che i trasferimenti di immobili e diritti edificatori sono in ogni caso soggetti alle imposte di registro, ipotecarie e catastali in misura fissa a condizione che entro cinque anni dall'acquisto sia iniziata l'utilizzazione edificatoria dell'area.

Per quanto attiene alle imposte sulle plusvalenze, in alternativa al regime ordinario è prevista l'opzione per un regime a tassazione "separato" mediante l'applicazione di una imposta sostitutiva del 4 per cento da applicare sul valore dell'immobile determinato a seguito di una perizia, così come previsto dall'articolo 7 della legge 28 dicembre 2001, n. 448 (legge finanziaria 2002). In tale ambito, è previsto che nell'ipotesi in cui la plusvalenza è realizzata da persone fisiche, l'imposta sia dovuta in sede di presentazione della dichiarazione dei redditi, mentre qualora la stessa sia conseguita da esercenti attività di impresa, la stessa è accantonata in un apposito fondo e risulterà esigibile solo all'atto del trasferimento dell'immobile realizzato (o del diritto edificatorio così ottenuto) in attuazione del piano urbanistico.

Articolo 10.

La disposizione di chiusura richiama gli altri princìpi generali complementari alla materia del governo del territorio e contenuti nelle leggi in materia di edilizia, con le specificazioni sopra evidenziate, espropriazione, difesa del suolo e tutela dei beni culturali ed ambientali in ossequio a quanto disposto dalla riforma del titolo V della parte seconda della Costituzione.

Onorevoli Colleghi! - Com'è noto il nuovo testo dell'articolo 117 della Costituzione, assegna la materia del "governo del territorio" alla competenza concorrente tra Stato e regioni.

L'espressione usata dal legislatore del 2001 è del tutto nuova per il contesto costituzionale e politico italiano. In passato, infatti, siano stati abituati a misurarci con temi quali l'"urbanistica", l'"assetto del territorio", l'"edilizia", tali, infatti, erano le locuzioni utilizzate al fine di eliminare le competenze legislative e amministrative regionali.

Oggi, però, nel nostro ordinamento giuridico e istituzionale si pone una esigenza assolutamente non procrastinabile: quella di un intervento legislativo volto a chiarire il significato e la portata della nuova competenza fissata in Costituzione.

In questo senso, l'iniziativa che qui viene proposta ha un valore, senza timore d'enfasi eccessiva, di portata storica, dal momento che intende mettere mano ad una revisione generale dei valori e degli strumenti giuridici per il governo del territorio italiano, riformando così, ad oltre sessanta anni dalla sua entrata in vigore, la legge urbanistica n. 1150 del 1942.

Pienamente in accordo con l'evoluzione costituzionale avviata nel 2001 ed attualmente ancora in fase di attuazione e correzione, la presente proposta di legge ha l'obiettivo non solo di fissare i princìpi fondamentali della materia, ma anche di individuare il nuovo oggetto di questa competenza, definendo i soggetti, i mezzi e le procedure amministrative che guideranno le regioni nella determinazione delle norme disciplinanti l'oggetto del governo del territorio.

Altro elemento qualificante della proposta che si sottopone all'esame parlamentare è il profondo rispetto per il nuovo ruolo costituzionalmente fissato per le regioni in questo settore. Più volte si è assistito ad una legislazione statale di "ritaglio" delle competenze regionali, finalizzata a differenziare le discipline al solo fine di mantenere allo Stato centrale un ruolo di gestione e di dettaglio, non più coerente con il sistema costituzionale ed, altresì, foriero di duplicazioni e complicazioni burocratiche sempre crescenti.

Centrale, viceversa, dev'essere il ruolo dello Stato nel fissare i valori unificanti e gli elementi strutturali del sistema di azione e governo territoriale.

La scelta del progetto di legge è, dunque, chiaramente quella della legislazione statale di principio, aperta all'apporto ed alla integrazione normativa delle regioni. In questa direzione, essendo consapevoli delle interferenze tra materie concorrenti - quali il governo del territorio - e materie esclusive statali - quali ad esempio la tutela ambientale e degli ecosistemi - si è scelto di concepire unitariamente la regolazione attuativa, assegnando la potestà regolamentare in materia ambientale (che lo Stato avrebbe potuto riservare a sé) alle regioni, a completamento della devoluzione normativa di governo del territorio.

In tal senso, questa proposta di definizione dei princìpi e delle linee essenziali di assetto delle competenze legislative regionali e statali sul governo del territorio, muove da, e allo stesso tempo promuove, una rivoluzione culturale circa il rapporto tra autorità pubblica e territorio, fondato non più su visioni dirigistiche e "statocentriche" dell'azione pubblica ma su una vera e propria sussidiarietà territoriale.

In particolare, il progetto di legge che si propone all'approvazione prevede, nei singoli articoli, quanto segue.

Articolo 1.

La proposta di legge, in primo luogo, definisce il concetto di governo del territorio. Con l'espressione "governo del territorio", usato per la prima volta nella Commissione bicamerale per le riforme costituzionali, si è voluto individuare una materia caratterizzata, come altre, da un forte grado di complessità: in essa rientra la regolamentazione dell'aspetto morfologico del territorio e la disciplina delle interazioni tra questo e gli interessi economico-sociali espressi dalla società civile.

Si tratta, quindi, di un insieme complesso di ambiti tra cui rientrano, volendo esemplificare, tanto lo statuto della proprietà immobiliare, quanto il riordino del sistema della fiscalità territoriale, tanto l'espropriazione, quanto i vincoli ricognitivi o quelli a contenuto sostanzialmente espropriativo, tanto i rimedi alle sovrapposizioni tra pianificazione ambientale e urbanistica, quanto l'integrazione delle varie politiche riguardanti il territorio, tanto il coordinamento tra disciplina urbanistica e lavori pubblici, quanto, infine, il rapporto tra servizi pubblici e territorio di riferimento.

Come in precedenza sottolineato, alla regione viene delegata la potestà regolamentare in materia di beni culturali e di tutela dell'ambiente.

La ragione di tale attribuzione è, evidentemente, quella di assicurare una unitarietà normativa, sul piano attuativo, essenziale per la reale efficacia operativa, e per rendere omogenea la disciplina globale del territorio.

Infine, l'appartenenza del nostro territorio nazionale a quello che si definisce lo "spazio comune europeo", oggetto di politiche e di azioni via via sempre più incisive da parte della Unione europea, impone di individuare un nuovo modo di governare l'assetto del territorio e l'uso del suolo, un tempo basato sulla netta ripartizione di poteri e competenze in materia di assetto del territorio - prevalentemente imputati allo Stato - e quello sull'uso del suolo - prevalentemente imputati agli enti territoriali e locali.

Il moderno processo di urbanizzazione ha fatto divenire irrilevante questa distinzione. Il rapporto tra assetto ed uso, un tempo evidente gerarchicamente definito e come tale governabile con attribuzioni di poteri e competenze nettamente ripartite anche per quanto riguardava la pianificazione del territorio e la programmazione degli interventi, oggi lo è molto meno.

Da qui anche le necessità di individuare una serie di politiche nelle quali appunto quella del territorio si sotanzia. Innanzitutto quella rivolta all'Unione europea per la costruzione della politica territoriale comune, ossia di un territorio federatore di Stati.

Quindi la politica di declinazione verso il locale di tale politica, che in questo caso è rappresentato dal territorio dello Stato. Da realizzare in forma coordinata oggetto di esplicita contrattazione con gli altri soggetti istituzionali.

Articolo 2.

La proposta di legge regola le modalità di esercizio delle funzioni amministrative di competenza statale, fissando il criterio che in materia di governo del territorio, è essenziale un'azione congiunta Stato-regioni, da attuare in sede di Conferenza unificata, di cui all'articolo 8 del decreto legislativo n. 281 del 1997.

Ciò al fine di assicurare unitarietà ed efficacia all'azione amministrativa, spesso resa frammentaria ed improduttiva da contrasti istituzionali.

Inoltre la concertazione preventiva dell'attività di amministrazione costituisce sperimentando metodo di efficacia operativa.

Articolo 3.

La norma, regola, principalmente il rapporto tra pubblico e privato.

All'amministrazione, in tutti i suoi livelli, compete la definizione delle scelte fondamentali, degli obiettivi e dei mezzi per conseguirli; all'operatore privato la cooperazione nelle scelte attuative, in un logica di reciproca responsabilità, avendo ambedue come riferimento il cittadino e la persona, come utente del territorio e della città, che esprime esigenze da soddisfare in termini di vivibilità.

La pianificazione, quindi, deve delineare obiettivi da consesguire cui corrispondono progetti attuativi da confrontare in termini di bilancio socio-economico.

Si deve inoltre cominciare a parlare di negoziazione delle politiche territoriali tra Stato e regioni: ad esempio, gli aspetti localizzativi delle grandi infrastrutture devono essere una conseguenza dell'accordo raggiunto e non la premessa sulla quale scontrarsi.

Infine è di fondamentale importanza la previsione, del tutto innovativa, che l'attività amministrativa dovrà svolgersi, prioritariamente, secondo un modello negoziale anziché, come da secolare tradizione, secondo il consolidato schema autoritativo.

Articolo 4.

L'articolo 4 affaccia il principio dell'unitarietà del livello di pianificazione, secondo un criterio che, per chiarezza e sia pur in modo approssimativo, può essere così esplicitato: un territorio, una autorità, un piano.

E' di tutta evidenza l'importanza e la novità di siffatta previsione. Ovunque, ormai, sul medesimo territorio si sovrappongono piani diversi aventi frequentemente disposizioni incompatibili fra loro (piani urbanistici, piani paesistici, piani di bacino, piani dei parchi e così via). Una babele normativa che oggi genera conflittualità, incertezza applicativa, defatigante contenzioso, in una parola paralisi operativa.

Prevedere dunque che la disciplina degli interventi sul territorio debba trovar sede in un unico piano significa introdurre un profonda modificazione nel nostro sistema normativo dalla quale derivano rilevanti conseguenze.

Affinché, infatti, ciò sia possibile occorre procedere alla individuazione dell'ambito ottimale di pianificazione, non necessariamente coincidente con quello comunale e variabile a seconda delle caratteristiche naturali e socio-economiche dei luoghi, nonché delle esigenze di infrastrutture e servizi il più delle volte trascendenti lo stretto ambito comunale. Occorre poi individuare anche l'autorità cui attribuire il potere di effettuare tale rilevantissima scelta. Autorità alla quale, di conseguenza, competerà anche la determinazione del soggetto titolare del potere di pianificazione urbanistica. Si tratterà della figura soggettiva, fra quelle istituzionalmente presenti sul territorio (comuni, province, città metropolitane, consorzi di gestione, comunità montane ed altre forme associative) che verrà ritenuta maggiormente idonea ad assicurare l'obiettivo di tale unitarietà di pianificazione in relazione, ovviamente, ai criteri secondo i quali è stato determinato l'ambito ottimale di pianificazione stessa.

Secondo le previsioni dell'articolo 4 spetta alle regioni individuare sia l'ambito ottimale di pianificazione sia l'ente competente alla pianificazione territoriale. In attesa delle determinazioni regionali, la proposta di legge individua nel comune tale ente. Il piano urbanistico è redatto nel rispetto delle direttive nazionali e regionali ed è comprensivo di ogni altra previsione di contenuto territoriale, ponendosi come unico strumento di pianificazione del territorio di competenza. Tale caratteristica obbedisce ad una sentitissima esigenza di semplicità e chiarezza, per superare la tradizionale stratificazione dei piani urbanistici che è sicura fonte di incertezza, di paralisi operativa se non anche di abuso. Tale onnicomprensività richiede il raccordo con tutti gli strumenti di pianificazione incidenti su un dato territorio, in specie con quelli di natura settoriale assai numerosi e vari. A tal fine la proposta di legge attribuisce al piano urbanistico il potere di ricomprendere e coordinare le previsioni settoriali introducendo le necessarie modificazioni di adeguamento affinché tale recepimento sia coerente con le scelte di pianificazione locale, ed abbia effettività unificante. E' dunque in tal modo inequivocabilmente affermata la centralità e la unitarietà del piano urbanistico, caratteristiche che sole giustificano l'eventuale sacrificio della tradizionale competenza pianificatoria dei comuni. La proposta di legge, pur lasciando ovviamente alle regioni ampio spazio dispositivo in ordine alla strutturazione del piano urbanistico, ne delinea una generalissima articolazione in un documento di scelte strategiche ed in altro regolatore degli usi del suolo. E ciò in coerenza con i più recenti ed apprezzati sviluppi dell'elaborazione scientifica in materia. A ragione di assicurare uniformità dispositiva, almeno per le aree non urbanizzate, risponde l'obbligo di una loro suddivisione fra quelle destinate all'agricoltura, quelle di pregio ambientale e quelle destinate ad utilizzazioni ulteriori rispetto a quanto previsto dal piano urbanistico in atto. Una suddivisione, di certo non esaustiva di tutte quelle possibili, ma fondamentale per garantire, in particolare, rilevanza e tutela alle aree ad utilizzazione agricola ed a quelle ritenute, a vario titolo dal piano urbanistico stesso, come meritevoli di tutela e valorizzazione ambientali.

Articolo 5.

La disciplina delle dotazioni per servizi pubblici ha ricevuto, in anni recenti, copiosissima regolamentazione nelle varie legislazioni regionali, al punto che è parso opportuno limitare l'intervento del legislatore statale alla fissazione di essenziali princìpi, in parte già presenti in alcune disposizioni regionali e già oggetto di esperienze applicative locali.

In primo luogo si afferma il criterio della non necessaria "realità" delle dotazioni per servizi pubblici o di interesse pubblico, potendo le stesse dotazioni trovar traduzione, oltre che nelle tradizionali forme di fruizione di aree ed edifici anche, ad esempio, in servizi resi alla collettività, in base ad atto convenzionale, o in altra forma di prestazione idonea d assicurare il soddisfacimento di un pubblico bisogno.

Altro principio posto è quello del requisito necessario dell'accessibilità e della fruibilità delle dotazioni territoriali e, in ossequio al principio di sussidiarietà, di incentivazione dell'iniziativa dei soggetti interessati, privati e loro forme associative, affinché la individuazione di dette dotazioni nasca da un reale confronto tra soggetti pubblici e privati, questi ultimi valorizzati per gli aspetti propositivi e gestionali.

Infine l'insegnamento della Corte costituzionale (sentenza n. 179 del 1999) ha trovato traduzione nella previsione della durata quinquennale dei cosiddetti vincoli non ricognitivi.

Articolo 6.

La regolamentazione del procedimento di formazione ed approvazione del piano urbanistico è certamente questione di pretta rilevanza regionale. Ne consegue che alla legge di principio compete unicamente la affermazione dei consueti e necessari criteri di partecipazione e di pubblicità, nonché la fissazione e disciplina dei casi di sottoposizione del piano a valutazione di compatibilità da parte di altro ente. Si tratta, quest'ultima, di disposizione che assume particolare rilevanza in quanto esclude ogni forma di approvazione del piano urbanistico da parte di ente diverso da quello cui compete l'approvazione stessa, e che inoltre circoscrive ogni successiva valutazione alla compatibilità del piano urbanistico con altri atti di pianificazione e programmazione escludendo ad esempio ogni riscontro di conformità.

Particolare rilievo è, poi, dato agli atti di programmazione negoziata la cui utilizzazione è via via cresciuta nel tempo come strumenti idonei a collegare, con la necessaria flessibilità, le esigenze delle istituzioni pubbliche con quelle degli operatori privati. A tali atti è riconosciuto un ruolo essenziale nell'attuazione delle scelte strategiche di intervento contenute nel documento programmatico del piano urbanistico.

All'esigenza di evitare vuoti normativi risponde, da ultimo, la previsione dell'obbligatorietà di ripianificazione, in tempi certi, a seguito del venir meno, anche per intervento giurisdizionale, di una previsione urbanistica.

Articolo 7.

Le disposizioni sulla perequazione e compensazione costituiscono la trascrizione normativa dei princìpi fondamentali in tema di regime o statuto della proprietà.

Da decenni si dibatte in merito al problema del contenuto minimo della proprietà in termini di diritto all'edificazione e di indennizzibilità dei vincoli e della loro attualizzazione.

Alla base vi è la finalità di rendere omogeneo il sistema delle prescrizioni urbanistiche relative all'edificabilità privata e dall'acquisizione di aree per il soddisfacimento dei servizi ed infrastrutture funzionali agli insediamenti urbani, evitando perciò situazioni di privilegio e di penalizzazione.

Si intende anche ridurre tendenzialmente il ricorso all'istituto dell'esproprio, fonte di contenziosi giudiziari e di aggravi finanziari per le amministrazioni.

Per conseguire tali finalità, si invitano le regioni ad introdurre nel loro ordinamento normativo i princìpi della perequazione, da utilizzare nella fase di programmazione delle scelte urbanistiche di carattere generale, e della compensazione, cui far ricorso nella fase della gestione urbanistica.

Ne discende che in ambiti omogenei i proprietari hanno gli stessi diritti e doveri in relazione ai diritti edificatori e agli obblighi di soddisfacimento di dotazioni urbanizzative, proprio in una logica di equa distribuzione in ossequi ai princìpi enunciati negli articoli 3 e 42 della Costituzione.

Nel contempo i titolari di aree non ricomprese negli ambiti ed incise da vincoli esporpriativi, potranno, ove l'amministrazione non intenda far ricorso comunque all'esproprio, permutare il proprio bene con uno pubblico, trasferire i diritti edificatori su un'area edificabile ovvero realizzare, previo convenzionamento per la gestione, l'opera privata di interesse generale che soddisfi l'esigenza del servizio individuato dal piano.

Al fine di attivare tali forme di compensazione, le amministrazioni potranno precostituirsi un patrimonio di aree da destinare alla permuta mediante acquisizione finalizzata delle stesse nell'ambito dei piani attuativi.

Le regioni potranno altresì destinare finanziamenti a favore dei territori nei quali ricadono vincoli che limitano lo sviluppo economico, proprio in una logica di compensazione territoriale.

Il ricorso a forme compensative sarà attivabile anche per la valorizzazione ambientale ovvero per la rilocalizzazione di funzioni urbane.

Potranno essere altresì individuati bonus o premialità per gli interventi di riqualificazione urbana a fronte del conseguimento di maggiori utilità anche in termini di servizi aggiuntivi, di qualità urbanistica ed ambientale nonché di edilizia sociale.

Articolo 8.

All'attribuzione della potestà di pianificazione dell'ambito di competenza dell'ente istituzionalmente preposto, è strettamente correlato l'obbligo per lo stesso di esercitare la vigilanza ed il controllo sulle trasformazioni urbanistiche ed edilizie realizzate sul proprio territorio, per poter reprimere tempestivamente le forme di illegalità, distinguendo tra abusi formali e sostanziali.

Al fine da rendere efficace e tempestiva tale attività di repressione, le regioni dovranno codificare gli opportuni interventi sostitutivi nei confronti delle amministrazioni inadempienti al dovere di adozione dei provvedimenti cautelari e sostanziali.

In tema di titoli abilitativi, una volta chiarito, nelle disposizioni finali, che è inderogabile la disciplina sanzionatoria penale e civile statale e che la stessa non è ricollegata alla tipologia del titolo abilitativo, bensì alla fattispecie di intervento da realizzare ed alla sua incidenza in termini di carico urbanistico, viene totalmente rimessa alla regione la determinazione dell'obbligo o meno dell'acquisizione del titolo abilitativo, dell'alternatività tra permesso di costruire e denuncia di inizio attività, nonché della spettanza o meno del contributo di edificazione.

Il procedimento amministrativo per il rilascio del titolo abilitativo viene connotato dalla previsione di un termine perentorio alla cui scadenza l'istanza si intende accolta. In tal modo è assicurata così la certezza dei tempi per l'inizio dei lavori, in analogia con quanto disposto per la denuncia di inizio attività che acquista piena efficacia dopo il decorso del termine per l'espletamento del controllo da una parte dell'amministrazione.

Articolo 9.

Infine occorre risolvere la pregiudiziale fiscale che rallenta o impedisce i processi di attuazione di nuovi piani di gestione urbanistica, rendendo neutrali sotto il profilo fiscale i trasferimenti intermedi. A tal fine gli scambi di aree e fabbricati interessati all'intervento vengono detassati sia se realizzati da soggetti privati che da esercenti attività commerciale.

In particolare, per quanto attiene le imposte sull'acquisto è previsto che i trasferimenti di immobili e diritti edificatori sono in ogni caso soggetti alle imposte di registro, ipotecarie e catastali in misura fissa a condizione che entro cinque anni dall'acquisto sia iniziata l'utilizzazione edificatoria dell'area.

Per quanto attiene alle imposte sulle plusvalenze, in alternativa al regime ordinario è prevista l'opzione per un regime a tassazione "separato" mediante l'applicazione di una imposta sostitutiva del 4 per cento da applicare sul valore dell'immobile determinato a seguito di una perizia, così come previsto dall'articolo 7 della legge 28 dicembre 2001, n. 448 (legge finanziaria 2002). In tale ambito, è previsto che nell'ipotesi in cui la plusvalenza è realizzata da persone fisiche, l'imposta sia dovuta in sede di presentazione della dichiarazione dei redditi, mentre qualora la stessa sia conseguita da esercenti attività di impresa, la stessa è accantonata in un apposito fondo e risulterà esigibile solo all'atto del trasferimento dell'immobile realizzato (o del diritto edificatorio così ottenuto) in attuazione del piano urbanistico.

Articolo 10.

La disposizione di chiusura richiama gli altri princìpi generali complementari alla materia del governo del territorio e contenuti nelle leggi in materia di edilizia, con le specificazioni sopra evidenziate, espropriazione, difesa del suolo e tutela dei beni culturali ed ambientali in ossequio a quanto disposto dalla riforma del titolo V della parte seconda della Costituzione.

Dal sito della Camera: Frontespizio Relazione Articolato In alto Û

Testo articoli

ìArt. 1.

(Governo del territorio).

1. In attuazione dell'articolo 117 della Costituzione, la presente legge stabilisce i princìpi fondamentali in materia di governo del territorio.

2. Il governo del territorio consiste nella disciplina degli usi del suolo e della mobilità, nel rispetto della tutela del suolo, dell'ambiente e dei beni culturali e ambientali.

3. La potestà legislativa in materia di governo del territorio spetta alle regioni, alle quali è delegata la potestà regolamentare sulla tutela dell'ambiente, dell'ecosistema e dei beni culturali, ai sensi dell'articolo 118 della Costituzione.

4. Le potestà dello Stato sono esercitate attraverso la predisposizione di politiche generali e di settore inerenti lo sviluppo economico-sociale, il territorio e l'ambiente.

5. Per l'attuazione delle politiche di cui al comma 4, lo Stato adotta strumenti di indirizzo e di intervento e coordina la sua azione con quella dell'Unione europea e delle regioni.

Art. 2.

(Funzioni amministrative dello Stato).

1. Le funzioni amministrative concernenti l'identificazione delle linee fondamentali dell'assetto del territorio nazionale, coerenti con le scelte di sostenibilità economica, e la fissazione dei criteri per la tutela dei beni culturali e ambientali, per la conservazione dell'ambiente, per la difesa del suolo e per l'equilibrio degli ecosistemi, nonché le funzioni amministrative relative all'articolazione territoriale delle reti infrastrutturali e delle opere di competenza statale, sono esercitate dallo Stato d'intesa con la Conferenza unificata di cui all'articolo 8 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281.

Art. 3.

(Sussidiarietà, cooperazione e partecipazione).

1. La ripartizione delle attribuzioni e delle competenze fra i diversi soggetti istituzionali e i rapporti tra questi e i soggetti interessati si svolgono secondo i criteri della autonomia, della responsabilità e della tutela dell'affidamento.

2. I soggetti istituzionali cooperano alla definizione delle linee guida per la programmazione e la pianificazione del territorio, sentiti i soggetti interessati.

3. Le funzioni amministrative sono esercitate in maniera semplificata, prioritariamente mediante l'adozione di atti paritetici in luogo di atti autoritativi, e attraverso forme di coordinamento fra i soggetti istituzionali e fra questi e i soggetti interessati, ai quali va riconosciuto comunque il diritto di partecipazione ai procedimenti di formazione degli atti.

4. Le regioni possono concordare con le singole amministrazioni dello Stato forme di collaborazione per l'esercizio coordinato delle funzioni amministrative, compresi l'attuazione degli atti generali e il rilascio di permessi e di autorizzazioni, con particolare riferimento alla difesa del suolo, alla tutela dell'ambiente, dell'ecosistema e dei beni ambientali, nonché alle infrastrutture.

Art. 4.

(Programmazione e pianificazione del territorio).

1. Le regioni individuano gli ambiti territoriali da pianificare e l'ente competente alla pianificazione, fissando regole di garanzia e di partecipazione degli enti territoriali ricompresi nell'ambito da pianificare.

2. L'ente preposto alla pianificazione è il soggetto primario della disciplina e del controllo dell'uso del territorio. Gli atti di governo del territorio assicurano la disciplina della totalità del territorio, il rispetto dei caratteri storici, culturali e sociali, l'integrazione delle funzioni, la riqualificazione urbana e l'equilibrio fra aree urbanizzate e non urbanizzate. Tali atti sono predisposti in conformità agli atti di programmazione economica e di pianificazione sovraordinati, nonché alle intese e agli accordi intervenuti.

3. Nell'ambito del territorio non urbanizzato si distingue tra aree effettivamente destinate all'agricoltura, aree di pregio ambientale e aree per ulteriori utilizzazioni.

4. Il piano urbanistico è l'unico strumento di disciplina della totalità del territorio e deve ricomprendere e coordinare, con opportuni adeguamenti, ogni disposizione di settore concernente il territorio.

5. Il piano urbanistico è articolato in un documento programmatico delle scelte strutturali e strategiche, e in un documento regolatore degli usi del suolo di interesse collettivo e dei diritti d'uso del suolo esistenti nonché in proposte di trasformazioni urbane attuative dello stesso documento programmatico.

6. Fino alla individuazione degli ambiti territoriali da pianificare, e salva diversa disposizione legislativa regionale, l'ente competente alla pianificazione è il comune.

Art. 5.

(Dotazioni territoriali).

1. Nei piani urbanistici deve essere garantita la dotazione necessaria di attrezzature e servizi pubblici e di interesse pubblico o generale, anche non connessi ad aree e ad immobili.

2. Al fine di assicurare una razionale distribuzione di attrezzature urbane nelle diverse parti del territorio interessato, il piano urbanistico deve documentare lo stato dei servizi esistenti in base a parametri di utilizzazione e precisare le scelte relative alla politica dei servizi da realizzare, assicurandone un idoneo livello di accessibilità e fruibilità e incentivando l'iniziativa dei soggetti interessati.

3. La previsione del piano urbanistico che abbia contenuti di inedificabilità o di destinazione pubblica decade se non attuata entro cinque anni, salvo che non si tratti di vincoli e destinazioni che il piano deve recepire.

Art. 6.

(Predisposizione e approvazione del piano urbanistico).

1. Nel procedimento di formazione del piano urbanistico sono assicurate adeguate forme di pubblicità, di consultazione e di partecipazione dei cittadini e delle associazioni e categorie economiche e sociali.

2. In sede di approvazione del piano urbanistico sono valutate le osservazioni dei soggetti interessati, e su di esse sono prese, previa motivazione, le relative decisioni.

3. L'ente di pianificazione può concludere accordi con i soggetti interessati per recepire nel piano urbanistico proposte di interventi, in attuazione degli obiettivi strategici indicati nel documento programmatico. L'accordo è soggetto alle medesime forme di pubblicità e di partecipazione del piano urbanistico che lo recepisce.

4. Le regioni stabiliscono altresì le modalità del procedimento di formazione e di approvazione del piano e delle sue varianti, fissano i termini perentori per la pubblicità e la consultazione, i casi in cui il piano è da sottoporre a verifica di compatibilità, individuando il soggetto pubblico delegato alla funzione e stabilendone le relative modalità, nonchè determinano analoghi tempi perentori per una nuova previsione urbanistica in caso di decadenza, annullamento, anche giudiziale, o revoca della precedente previsione.

Art. 7.

(Attuazione del piano urbanistico).

1. L'attuazione delle previsioni del piano urbanistico avviene con piano attuativo o con intervento diretto. Le regioni ne individuano presupposti e modalità. L'attuazione è subordinata alla esistenza o alla realizzazione delle dotazioni territoriali.

2. L'attuazione e la gestione del piano urbanistico possono avvenire attraverso strumenti e modalità di perequazione e di compensazione.

3. La perequazione è realizzata con l'attribuzione di diritti edificatori a tutte le proprietà immobiliari ricomprese in ambiti oggetto di trasformazione urbanistica.

4. I diritti edificatori sono attribuiti indipendentemente dalle destinazioni d'uso e in percentuale del complessivo valore della proprietà di ciascun proprietario, e sono liberamente commerciabili.

5. Nelle ipotesi di vincoli di inedificabilità o di destinazione pubblica, anche sopravvenuti, su terreni non ricompresi negli ambiti oggetto di attuazione perequativa, il proprietario interessato può scegliere fra la cessione dell'area all'ente di pianificazione a un prezzo corrispondente al valore venale dell'area prima del vincolo, il trasferimento dei diritti edificatori di pertinenza dell'area prima del vincolo su altra area di sua disponibilità, la permuta dell'area con area di proprietà dell'ente di pianificazione, con gli eventuali conguagli, ovvero la realizzazione diretta degli interventi di interesse pubblico o generale previa stipula di convenzione con l'amministrazione per la gestione di servizi.

6. Le regioni assicurano agli enti di pianificazione le adeguate coperture economiche-finanziarie per la realizzazione di aree comunali, per le permute e per ovviare eventuali previsioni limitative delle potenzialità di sviluppo del territorio.

Art. 8.

(Attività edilizia).

1. L'ente di pianificazione esercita la vigilanza e il controllo sulle trasformazioni urbanistiche ed edilizie ricadenti nel proprio territorio.

2. Le regioni individuano le attività di trasformazione urbanistica ed edilizia soggette e le attività non soggette a titolo abilitativo, le categorie di interventi e le condizioni in base alle quali il soggetto interessato ha la facoltà di presentare una denuncia di inizio attività in luogo della domanda di permesso di costruire, l'onerosità del permesso di costruire e i casi di esenzione totale o parziale dell'onerosità per il perseguimento di finalità sociali ed economiche.

3. Alla scadenza del termine previsto per il rilascio del permesso di costruire, l'istanza si intende favorevolmente accolta.

4. Le regioni determinano gli interventi sostitutivi in caso di mancata o di ritardata adozione dei provvedimenti repressivi e sanzionatori degli abusi edilizi, salvo quanto previsto dall'articolo 9.

Art. 9.

(Fiscalità urbanistica).

1. I trasferimenti di immobili o dei diritti edificatori per l'attuazione del piano urbanistico di cui all'articolo 7, sono in ogni caso irrilevanti agli effetti dell'imposta sul valore aggiunto e sono soggetti alle imposte di registro, ipotecarie e catastali in misura fissa a condizione che entro cinque anni dalla data di acquisto sia iniziata l'utilizzazione edificatoria dell'area come previsto dal piano urbanistico.

2. Agli effetti delle imposte sul reddito, in alternativa al regime ordinario, le plusvalenze derivanti dai trasferimenti degli immobili e dei diritti edificatori finalizzati all'attuazione del piano urbanistico sono soggette all'imposta sostitutiva delle imposte sul reddito pari al 4 per cento del valore di perizia risultante da stime effettuate ai sensi dell'articolo 64 del codice di procedura civile.

3. L'imposta sostitutiva di cui al comma 2, determinata all'atto del trasferimento dell'immobile o del diritto edificatorio finalizzato all'attuazione del piano urbanistico, è esigibile in sede di presentazione della dichiarazione successiva al presupposto impositivo. Nell'ipotesi in cui la pusvalenza è realizzata da esercenti attività commerciali l'imposta è accantonata in apposito fondo e risulta esigibile solo all'atto della successiva vendita dell'area o del diritto edificatorio così ottenuto.

Art. 10.

(Disposizioni finali).

1. Per quanto espressamente non previsto dalla presente legge, si applicano i princìpi generali stabiliti dalla normativa vigente in materia di edilizia, con particolare riferimento alla disciplina penale e civile dell'abuso edilizio, dell'espropriazione per pubblico interesse, della difesa del suolo e della tutela dei beni culturali e ambientali.

Relazione

Onorevoli Colleghi! - La riforma urbanistica è tra le più urgenti e necessarie per la modernizzazione del Paese.

Nella legislazione statale siamo infatti ancora fermi ai princìpi della legge n. 1150 del 1942 mentre la realtà delle cose è fortemente cambiata.

L'urbanistica di espansione si è arrestata, crescono le esigenze di recupero e di riqualificazione delle città esistenti (si pensi alla conversione delle aree industriali dismesse), aumenta l'esigenza di governare le trasformazioni con strumenti flessibili e non tramite rigide e impraticabili pianificazioni.

Anche alla luce del nuovo titolo V della parte seconda della Costituzione sussiste la competenza statale per una legge di soli princìpi che stabilisca contenuti generali e strumenti del governo pubblico del territorio.

D'altra parte, l'ipotesi di una totale regionalizzazione delle competenze urbanistiche può ritenersi irrealistica e criticabile, anche alla luce dei lavori della Commissione parlamentare consultiva in ordine all'attuazione della riforma amministrativa e degli articoli 54-59 del decreto legislativo n. 112 del 1998 attuativo della "legge Bassanini" n. 59 del 1997.

In primo luogo, perché "i programmi innovativi in ambito urbano" nonché i grandi interventi infrastrutturali, i programmi di opere pubbliche statali, gli obiettivi principali di tutela ambientale e paesaggistica, culturale, di promozione dei valori dell'architettura e di difesa del suolo, richiedono certamente l'esercizio di funzioni statali. Occorre, al riguardo, considerare che l'ambiente e l'ecosistema sono attribuiti alla competenza esclusiva dello Stato unitamente alla materia "tutela della concorrenza" il che, in una urbanistica sempre più procedimentalizzata e negoziale, non è certo irrilevante.

Appartengono inoltre alla competenza esclusiva dello Stato il regime civilistico delle proprietà, oltre che il regime sanzionatorio.

In secondo luogo perché tali competenze sussistono in tutti i Paesi europei, sebbene con differenti assetti organizzativi, e non vi è ragione per pervenire in Italia a diverse soluzioni. In terzo luogo, realisticamente, non è certo ragionevole lasciare alla scoordinata proliferazione di modelli regionali l'intero onere della riforma, con tempi e modi di attuazione inevitabilmente diversi: ai sensi dell'articolo 117 della Costituzione vigente, il legislatore statale ha il dovere di offrire un quadro aggiornato e moderno di "princìpi" legislativi, abrogando la legislazione previgente, proprio per favorire l'esercizio consapevole delle prerogative regionali.

Non può poi essere trascurato che la riforma costituzionale del citato articolo 117 conserva nell'ambito della legislazione concorrente il "governo del territorio".

Per queste ragioni, non si può non essere favorevoli alla sollecita emanazione di una legge statale di soli princìpi per la riforma urbanistica con contestuale abrogazione delle leggi previgenti fermo restando che, per ragioni di tecnica legislativa, dovrà tenere conto dei testi unici in materia di espropriazioni e di edilizia, già approvati ma la cui efficacia è attualmente differita.

Nel merito della riforma legislativa un quadro di contenuti può dirsi da tempo definito e da più parti condiviso, come pure alcuni elementi di analisi.

D'altronde non sono mancati, nelle precedenti legislature, tentativi avanzati e maturi di riforma: tra questi è rilevante richiamare il testo elaborato del professor Paolo Stella Richter come pure, nella XIII legislatura, il "testo Lorenzetti", sintesi di un articolato percorso di proposte di legge e di audizioni dei principali soggetti culturali, scientifici, istituzionali, economici operanti nel settore.

Contributi rilevanti ai temi della riforma, sotto molti profili, sono negli anni recenti pervenuti dall'intensa attività dell'Istituto nazionale di urbanistica, con riflessi disciplinari e legislativi ampiamente sperimentati a livello regionale e comunale.

In sintesi non è forse inutile ricordare che in Italia l'urbanistica ed il governo pubblico del territorio hanno conosciuto, in specie negli anni sessanta e settanta, un forte scontro ideologico con connotati peculiari rispetto ad altri Paesi.

Si è affermata, in sostanza, una concezione dell'urbanistica come disciplina di tutte le trasformazioni, gestione e usi del territorio e degli interessi plurimi e diversi che in esso hanno sede ("panurbanistica") e si è ampiamente ritenuto che gli strumenti urbanistici fossero deputati a perseguire fini politici generali.

Si è determinato un notevole conflitto sia all'interno dei diversi soggetti istituzionali titolari di interessi radicati sul territorio e sia tra questi e i soggetti privati (basti pensare alle vicende irrisolte del regime giuridico delle espropriazioni, dei vincoli, della disciplina generale dei suoli edificabili).

Negli anni ottanta, a fronte di una crisi evidente anche sul piano disciplinare dell'urbanistica e ad un parziale arresto della logica dell'espansione edificatoria, si sono affermate le politiche di deregulation o, meglio, di deroga ai piani (localizzazione con legge di opere pubbliche, meccanismi di intese Stato-regioni ai sensi dell'articolo 81 del decreto del Presidente della Repubblica n. 616 del 1977, promozione delle "varianti automatiche" anche attraverso i nuovi istituti della "conferenza di servizi" e degli "accordi di programma").

L'effetto di tali politiche, unitamente alle nuove tendenze legislative volte ad affermare la preminenza dell'ambiente sull'urbanistica (vedi leggi n. 183 del 1989, n. 305 del 1989, piani paesistici), è stato quello di determinare la crisi irreversibile del sistema di pianificazione del territorio delineato dalla legge fondamentale n. 1150 del 1942 (in gran parte vigente), sostituendo surrettiziamente al criterio ordinatore della "gerarchia tra i piani" quello della "gerarchia degli interessi" (di volta in volta emergenti).

Peraltro, dinanzi alla stagnazione della riforma legislativa, occorre prendere atto di un fenomeno fortemente innovativo, nella forma e nella sostanza, degli anni recenti: l'affermazione di politiche governative finalizzate al recupero e alla riqualificazione urbana e ambientale, condotte attraverso decreti ministeriali anzichè atti legislativi.

Trattasi delle politiche statali variamente intitolate ai programmi di riqualificazione urbana e ai programmi di riqualificazione urbana e sviluppo sostenibile del territorio, ai patti territoriali, ai contratti di quartiere e ai programmi integrati di intervento (questi ultimi anche regionali).

In effetti queste politiche, caratteristiche dell'esperienza più recente, hanno in comune una accentuata eterogeneità dei fini (recupero, riqualificazione, nuove costruzioni) e dei mezzi (attivazione di risorse pubbliche e private).

Esse hanno il merito di affermare una visione integrata e sostenibile delle azioni sul territorio secondo una logica, per così dire, di "piano-progetto" innovando rispetto alla tradizionale scissione tra pianificazione territoriale e programmazione attuativa.

Pur tuttavia permangono molti e rilevanti punti di tensione irrisolti: primi tra tutti, il rapporto con il sistema di pianificazione ordinario e il rispetto dei princìpi di concorsualità e di trasparenza nella scelta dei partner privati per l'esecuzione delle opere pubbliche.

La stagione che potremmo definire dell'"urbanistica dal basso" o dell'"urbanistica per bandi", non sembra in grado di risolvere interamente i principali nodi concettuali e giuridici.

E' necessario un nuovo approccio ai problemi del settore in grado di razionalizzare le principali esperienze regionali e comunali e di giovarsi della dottrina, delle competenze disciplinari e delle analisi che sono emerse nell'intenso dibattito degli anni recenti pervenendo ad un profondo rinnovamento di nozioni, teorie e istituti sul piano giuridico e disciplinare.

Occorre riaffermare la necessità, di principio e tecnico-operativa, di un razionale sistema di pianificazione del territorio senza indulgere in posizioni apologetiche del piano e correggendo gli eccessi statalisti (o comunali) del passato e del presente.

Un tale impegno, che non si attua solo in via legislativa, è ovviamente condizione indispensabile anche al fine del rilancio dell'economia nel settore edilizio e delle opere pubbliche e nella promozione di uno sviluppo ambientalmente sostenibile.

La direzione di marcia emersa dalle esperienze degli anni più recenti e dalle proposte di riforma culturalmente più mature è ben chiara.

Legge di princìpi e revisione normativa; programmazione solo strategica e di coordinamento a livello regionale; principio di copianificazione, sulla scorta dell'esperienza francese, per rendere più efficace il coordinamento intersoggettivo; nuovo piano territoriale provinciale fondato sul sistema ambientale (invariante cogente) e sul sistema delle infrastrutture e dei servizi; revisione della pianificazione comunale attraverso l'affermazione del principio della non obbligatoria estensione del piano regolatore all'intero territorio comunale e la nuova articolazione in piano strutturale-direttore, non vincolistico e di medio periodo, e piano comunale attuativo, vincolistico e, in alcuni modelli, legato al mandato politico-amministrativo; integrazione preventiva di tecniche di tutela ambientale nella pianificazione urbanistica (principio di sostenibilità ambientale); marginalizzazione, per quanto possibile, dell'esproprio e dei vincoli preordinati; perequazione tra le proprietà inserite nei comparti di trasformazione; una più netta distinzione tra regime degli interventi sull'edificato e opere nuove (le regole per gli interventi minori sul costruito non possono essere le stesse dell'urbanistica di espansione e di riqualificazione intensiva); abbandono dell'attuale logica quantitativa degli standard, in mille modi derogata, in favore di standard prestazionali o reali, ossia di volta in volta valutati nell'ambito del piano-progetto operativo o nel piano comunale dei servizi e delle infrastrutture; determinazione di regole per la disciplina del procedimento di negoziazione urbanistica, anche ai fini dell'attuazione del piano-progetto operativo, garantendo trasparenza, partecipazione e par condicio concorsuale tra gli operatori; eliminazione di qualsiasi commistione tra opere di urbanizzazione realizzabili direttamente e a scomputo degli oneri di concessione e opere pubbliche, la cui progettazione e costruzione devono essere soggette alle regole delle gare comunitarie degli appalti; semplificazione amministrativa delle procedure; un nuovo approccio basato su un'"amministrazione per risultati" e una "pianificazione per obiettivi" coerente con il principio della separazione delle funzioni tra organi politici e responsabili della gestione amministrativa; una più ampia previsione dei nuovi strumenti di partecipazione dei cittadini alle scelte urbanistiche superando sia il ristretto istituto delle "osservazioni" successive all'adozione che il divieto di partecipazione posto dall'articolo 13 della legge n. 241 del 1990.

I temi indicati costituiscono elementi dell'esperienza di "riforma dal basso", variamente praticata dalle regioni e dagli enti locali pur in presenza di una legislazione statale ormai antica e inadeguata.

La presente proposta di legge nasce dunque dal contenuto della vasta sperimentazione riformistica degli anni recenti, perseguita da governi di diversa connotazione politica, a dimostrazione della sussistenza di un campo di esigenze ampiamente condiviso tra le diverse forze politiche.

Occorre ora inquadrare l'ampio processo riformatore degli anni recenti nell'ambito proprio di una legge statale di princìpi coerente con il nuovo titolo V della parte seconda della Costituzione.

Il capo I è dedicato all'oggetto della presente proposta di legge richiamando i diversi ambiti di competenza statale: esclusiva, in materia di tutela dell'ambiente, dell'ecosistema e dei beni culturali, in materia di ordinamento civile e penale e di regime delle proprietà, in materia di tutela della concorrenza nonchè nella definizione dei livelli minimi essenziali dei sistemi delle infrastrutture, delle attrezzature urbane e territoriali dei servizi; concorrente, nella definizione dei princìpi del governo del territorio e dei princìpi ispiratori di sussidiarietà, sostenibilità ambientale ed economica, concertazione, partecipazione, pari opportunità nella negoziazione, perequazione, efficacia, efficienza, economicità e imparzialità dell'azione amministrativa.

Il capo II della proposta di legge puntualizza le competenze statali incidenti in materia urbanistica nell'intento di offrire un quadro unitario e realistico delle diverse politiche territoriali, anche alla luce del regolamento di cui al decreto del Presidente della Repubblica n. 177 del 2001, di riordino del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti. In coerenza con la legislazione più recente in materia di lavori pubblici viene tuttavia affermata l'esigenza di una più specifica precisazione dell'esercizio coordinato delle funzioni statali, attraverso la Conferenza unificata di cui all'articolo 8 del decreto legislativo n. 281 del 1997, e la necessità di valorizzare il ruolo tecnico del Consiglio superiore dei lavori pubblici, da intendere quale conferenza di servizi ad impronta federalista.

Viene altresì affermato il principio, che deve essere svolto in coerenza dalle legislazioni settoriali, del raccordo delle tutele cosiddette "separate" (parchi, autorità di bacino, sovrintendenze e altri soggetti pubblici titolari di interessi pubblici) con gli atti di pianificazione urbanistica con l'obiettivo esplicito di coordinare, attraverso sedi di codecisione e intese procedimentali, le tutele settoriali con gli atti di pianificazione.

Il capo III specifica i princìpi fondamentali del governo del territorio con un'attenzione rilevante per le principali innovazioni culturali e disciplinari emerse negli anni recenti.

L'articolo 4 richiama il fondamentale principio di sussidiarietà, differenziazione e adeguatezza, principio di rango costituzionale, nonchè il criterio di riserva amministrativa degli atti di governo del territorio in capo ai comuni, definiti soggetti primari nel governo del territorio.

Viene in tal modo rimosso il principio di rigida gerarchia dei piani, che caratterizza la legge n. 1150 del 1942, lasciando agli enti territoriali e alla regione un'ampia libertà di autodeterminazione.

L'articolo 5 definisce il governo del territorio una "funzione pubblica" che si attua "attraverso una pluralità di atti, istituti e tecniche di diverso contenuto disciplinare, di natura pubblicistica e privatistica".

Si evidenziano, in tal modo, la natura inevitabilmente pubblicistica della funzione e, nel contempo, la flessibilità e l'articolazione dei mezzi e degli strumenti (urbanistica negoziale, programmazione partecipata, società di trasformazione urbana, eccetera) superando gli anacronistici caratteri di unilateralità e di autoritativa tipici degli atti urbanistici tradizionali.

Il governo del territorio è ispirato al rispetto degli interessi pubblici primari indicati dalle leggi al perseguimento "dell'interesse pubblico concreto individuato attraverso il metodo del confronto comparato tra interessi pubblici e privati, sulla base dei criteri della partecipazione e della motivazione pubblica delle scelte".

Devono essere evidenziate altre due rilevanti innovazioni.

La prima riguarda la pianificazione definita "la principale, sebbene non esclusiva, forma di governo del territorio", con ciò superando le tradizionali nozioni.

Vengono inoltre indicati due distinti livelli: gli atti di contenuto strategico strutturale che non hanno efficacia conformativa delle proprietà; e gli atti di contenuto operativo, comunque denominati, che disciplinano il regime dei suoli e hanno efficacia conformativa delle proprietà, ai sensi dell'articolo 42 della Costituzione.

Il comma 4 determina una scelta di grande rilievo: viene stabilito, risolvendo in larga misura una vexataquaestio, che il territorio non urbanizzato è edificabile solo per opere e infrastrutture pubbliche e per servizi per l'agricoltura, l'agriturismo e l'ambiente e che le regioni stabiliscono i casi ulteriori di edificabilità, per categorie generali, degli ambiti del territorio non urbanizzato.

In coerenza con la giurisprudenza consolidata della Corte costituzionale, e rinviando all'autonomia delle regioni le scelte più specifiche, viene in tal modo posto il principio della non edificabilità "naturale" del territorio non urbanizzato che è conforme alle esigenze di salvaguardia del nostro territorio e del paesaggio, che costituiscono risorse fondamentali per lo sviluppo civile, culturale ed economico del nostro Paese.

L'articolo 6 stabilisce il metodo della cooperazione e della concertazione tra i diversi soggetti istituzionali nell'intento di perseguire il cosiddetto "principio di copianificazione".

Si vuole così superare la logica dei controlli e delle "doppie fasi" procedimentali, che determinano sovraccarichi burocratici e conflitti, realizzando un coordinamento intersoggettivo già nella fase delle scelte più rilevanti che investono, inevitabilmente, una pluralità di interessi pubblici differenziati di cui sono titolari enti diversi.

E' interessante evidenziare che in sede di conferenza di pianificazione possono essere previste forme di compensazione economico-finanziarie a favore degli enti e dei territori che risultano penalizzati o comunque gravati dai maggiori oneri di impatto ambientale.

L'articolo 7 stabilisce il fondamentale principio di partecipazione al procedimento di pianificazione.

In una nuova logica di alleggerimento delle previsioni legislative di natura vincolante risulta evidentemente ampliata la discrezionalità amministrativa nelle scelte: la ricerca dell'interesse pubblico concreto si baserà, dunque, sul confronto trasparente tra i diversi interessi pubblici e privati coinvolti che devono essere adeguatamente rappresentati nel corso del procedimento.

D'altronde gli istituti di partecipazione, che acquistano un rilievo anche maggiore nella nuova logica della "legalità procedimentale", sono ampiamente diffusi nel contesto europeo (enquete pubblique in Francia, encuesta previa in Spagna, pubblic inquiry ed examination in pubblic in Inghilterra, legge sul procedimento in Germania, eccetera), ed hanno una cospicua tradizione anche in Italia, che si è arricchita con la stagione degli statuti comunali che contemplano, in diversi casi, l'istituto dell'"udienza pubblica".

Saranno ovviamente le regioni e gli enti locali a definire l'articolazione più proficua dei diversi istituti nel rispetto del principio legislativo fondamentale.

L'articolo 8 disciplina gli accordi con i privati, assai rilevanti in materia urbanistica, nel rispetto del principio di pari opportunità e attraverso procedure di confronto concorrenziale.

L'urbanistica "negoziata" o "consensuale" è parte innegabile dell'attuale esperienza dell' administrationconcertee: ma essa deve svolgersi nel contesto di princìpi, di rango costituzionale e di competenza statale, quali la concorrenzialità, la par condicio, l'imparzialità amministrativa, la pubblicità delle scelte (con la conseguente partecipazione dei cittadini uti cives).

L'articolo 9 è di particolare rilievo poichè viene con esso riformato un antico "idolo" della pianificazione urbanistica: quello dello standard quantitativo che è stato di sicura utilità (e può esserlo tuttora) nella storia dell'urbanistica italiana ma che difficilmente può essere predefinito a livello statale.

Si è registrata a riguardo una tendenza univoca, nella legislazione regionale e nelle esperienze comunali, in direzione di standard qualitativi o prestazionali ossia di attrezzature urbane e territoriali e dei servizi locali necessari alla soddisfazione dei fabbisogni civili e sociali delle collettività interessate nonchè all'accessibilità e alla mobilità dei cittadini e degli utenti.

La proposta di legge affida alla pianificazione strutturale, con riferimento ad un periodo non inferiore a dieci anni, la definizione della dotazione complessiva e alle diverse modalità tecnico-operative, individuate dalle regioni e dai comuni, la precisazione più specifica.

E' evidente che, anche per effetto dell'abrogazione normativa della zonizzazione, le regioni e i comuni saranno più liberi di definire, attraverso la "lettura" dei propri territori, i rapporti che necessariamente intercorrono tra sviluppo o riuso edilizio e infrastrutture, opere viarie, parcheggi, servizi ambientali e servizi per l' habitat, nel rispetto del principio fondamentale posto dalla legislazione statale.

L'articolo 10 affronta il delicato tema dei vincoli urbanistici e della perequazione.

Il primo profilo risulta notevolmente depotenziato poichè la scelta compiuta all'articolo 5, con cui si attribuisce l'edificabilità tramite atti comunali solo nell'ambito del territorio urbanizzato, depotenzia notevolmente la problematica dei vincoli "larvatamente" espropriativi di contenuti e di valori delle proprietà.

Anche la sostanziale eliminazione della sistematica dei piani con effetti immediatamente conformativi delle proprietà, ed aventi valore di implicita dichiarazione di pubblica utilità, indifferibilità ed urgenza dei lavori, converge nella medesima direzione alleggerendo di molto i vincoli sulle proprietà.

Viene tuttavia mantenuta, pur nel nuovo e più definito contesto, la previsione del vincolo preordinato all'espropriazione per la realizzazione di opere e di servizi pubblici o di interesse pubblico che ha la durata di cinque anni e può essere motivatamente reiterato per una sola volta (in tal caso è previsto per il proprietario un particolare indennizzo).

Sono inoltre previste ipotesi di permuta dell'area e di trasferimento dei diritti edificatori, nel rispetto del piano comunale.

La perequazione, ampiamente sperimentata nelle esperienze urbanistiche più recenti, è definita il metodo ordinario della pianificazione operativa con l'espresso fine dell'attribuzione dei diritti edificatori a tutte le proprietà immobiliari ricomprese in ambiti oggetto di trasformazione urbanistica e con caratteristiche omogenee.

I diritti edificatori sono liberamente commerciabili negli ambiti urbanistici individuati e, innovazione assai rilevante sul piano operativo, i trasferimenti di cubature sono esenti da imposte.

L'articolo 11, dedicato ai titoli abilitativi, recepisce il recente indirizzo legislativo, regionale e statale, che ha progressivamente esteso la denuncia di inizio attività (dichiarazione di avvio dei lavori e certificazione tecnica di conformità) di interventi edilizi dapprima in funzione sostitutiva delle "autorizzazioni edilizie" e, in seguito, anche di interventi edilizi in precedenza soggetti a concessione edilizia.

La materia è oggetto di revisione nell'ambito del testo unico sull'edilizia (decreto del Presidente della Repubblica n. 380 del 2001) sicchè la presente proposta di legge si limita a ribadirne i princìpi e le relative competenze regionali.

Merita di essere evidenziata la previsione secondo cui "al fine di favorire il confronto concorrenziale il piano comunale individua le tipologie degli interventi per i quali la determinazione degli oneri dovuti è libera nel massimo ed è stabilita sulla base dell'effettivo valore dell'intervento individuato tramite libera contrattazione di mercato".

Per rendere più razionale ed operativo tale sistema, in gergo definito dell'"asta delle licenze" (riferita solo a progetti di trasformazione intensiva), viene previsto che i comuni hanno la prelazione civilistica nell'acquisto delle aree ritenute di rilievo strategico da reimmettere, conseguentemente valorizzate, nel mercato.

L'articolo 12 ribadisce i poteri di vigilanza e di controllo dei comuni sulle trasformazioni urbanistico-edilizie nel proprio territorio.

Sono fatte salve le sanzioni penali, amministrative e civili previste dalle leggi statali, ferma la potestà delle regioni di prevedere ulteriori e diverse sanzioni amministrative di natura non afflittiva.

Vengono inoltre stabiliti gli interventi di natura sostitutiva di competenza delle regioni sulla base delle esperienze consolidate nell'ordinamento.

L'articolo 13 è di notevole rilievo poichè indica le norme statali oggetto di abrogazione.

Le leggi indicate sono di stretto riferimento urbanistico poichè occorre coordinare la legislazione vigente in materia edilizia e di espropriazione con i nuovi princìpi urbanistici.

Il comma 3, infine, stabilisce che la legge entra in vigore il centottantesimo giorno successivo a quello della sua pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale allo scopo di consentire un congruo termine, in specie alle regioni, per l'attuazione consapevole dei nuovi princìpi.

La presente proposta di legge, ispirata alla cultura e alle esperienze dell'"urbanistica riformista", nonchè al mutato contesto costituzionale, intende contribuire, con spirito costruttivo, alla realizzazione di una riforma essenziale per la maggiore equità e competitività dell'Italia nella convinzione che sussistano tutti i presupposti, di natura politica e disciplinare, per una sollecita approvazione nell'attuale legislatura.

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Testo articoli

Capo I

DISPOSIZIONI PRELIMINARI XIV LEGISLATURA

Art. 1.

(Oggetto).

1. In attuazione dell'articolo 117 della Costituzione la presente legge stabilisce i princìpi fondamentali in materia di governo del territorio nel rispetto dell'ordinamento comunitario e della potestà legislativa esclusiva dello Stato in materia di tutela dell'ambiente, dell'ecosistema e dei beni culturali, in materia di ordinamento civile e penale e del regime delle proprietà, nonché in materia di tutela della concorrenza. La presente legge disciplina, altresì, i livelli minimi essenziali dei sistemi delle infrastrutture, delle attrezzature urbane e territoriali nonché dei servizi.

2. Il governo del territorio, oggetto di legislazione concorrente ai sensi dell'articolo 117, terzo comma, della Costituzione, disciplina la gestione, la tutela, l'uso e le trasformazioni più rilevanti del territorio nonchè la valorizzazione del paesaggio.

3. La presente legge attua i princìpi di sussidiarietà, sostenibilità ambientale ed economica, concertazione, partecipazione, pari opportunità nella negoziazione, perequazione, efficacia, efficienza, economicità e imparzialità dell'azione amministrativa.

4. Ai sensi dell'articolo 117 della Costituzione, le regioni emanano norme in materia di governo del territorio in conformità ai princìpi fondamentali della legislazione statale stabiliti dal capo III della presente legge.

5. La presente legge stabilisce altresì le principali competenze e funzioni statali in materia di infrastrutture e di grandi reti di trasporto incidenti nella materia del governo del territorio e le modalità di esercizio allo scopo di garantire il migliore coordinamento con le regioni e con le autonomie locali.

Capo II

COMPETENZE E FUNZIONI STATALI

Art. 2.

(Competenze e funzioni statali).

1. Sono esercitate dallo Stato, prevalentemente attraverso intese in sede di Conferenza unificata di cui all'articolo 8 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281, le funzioni relative all'identificazione delle linee fondamentali dell'assetto del territorio nazionale in ordine all'articolazione territoriale delle reti infrastrutturali e delle opere di competenza statale, dei principali interventi ambientali e di trasformazione mineraria nonchè alla promozione di programmi innovativi in ambito urbano che implicano un intervento coordinato da parte di diverse amministrazioni dello Stato e sono dichiarati di interesse nazionale.

2. I progetti delle infrastrutture e delle opere di interesse nazionale previsti al comma 1, sono approvati previo parere obbligatorio del Consiglio superiore dei lavori pubblici.

3. Le decisioni statali di approvazione delle opere che modificano atti di programmazione generale e settoriale ne comportano l'aggiornamento anche ai fini dell'interazione con gli atti di pianificazione degli enti territoriali.

Art. 3.

(Esercizio delle tutele separate da parte dello Stato).

1. Le competenze degli enti parco, delle autorità di bacino, delle sovrintendenze competenti per i beni storico-artistici e ambientali nonché dei soggetti titolari di interessi pubblici incidenti nel governo del territorio sono definite dalla legislazione statale e regionale ed esercitate in raccordo con gli atti di pianificazione di cui alla presente legge, con l'obiettivo di coordinare, attraverso sedi di codecisione e intese procedimentali, le tutele settoriali con gli atti di pianificazione urbanistica e territoriale.

Capo III

PRINCI'PI FONDAMENTALI DEL GOVERNO DEL TERRITORIO

Art. 4.

(Sussidiarietà, differenziazione, e adeguatezza).

1. Il principio di sussidiarietà ispira la ripartizione dei poteri e delle competenze fra i diversi soggetti istituzionali, nonchè i rapporti tra questi e i cittadini secondo i criteri della tutela, dell'affidamento e della responsabilità.

2. I comuni, soggetti primari nel governo del territorio ai sensi dell'articolo 118 della Costituzione, le regioni, le province e le città metropolitane cooperano ai fini della definizione delle linee guida per la programmazione e la pianificazione del territorio, secondo il criterio di differenziazione e di adeguatezza nell'esercizio delle funzioni. Sulla base di tali princìpi sono, altresì, individuati gli ambiti territoriali di riferimento.

Art. 5.

(Natura e contenuti della pianificazione).

1. Il governo del territorio è funzione pubblica, esercitata nelle forme stabilite dalla legge, che si attua attraverso una pluralità di atti, istituti e tecniche di diverso contenuto disciplinare, di natura pubblicistica e privatistica, con il fine della promozione di progetti di sviluppo sostenibile, in relazione alle risorse sociali, ambientali ed economiche.

2. La pianificazione disciplina il territorio, con atti amministrativi generali, procedendo all'individuazione di ambiti territoriali di riferimento. Il governo del territorio è ispirato al rispetto degli interessi pubblici primari indicati dalla legge e al perseguimento dell'interesse pubblico concreto individuato attraverso il metodo del confronto comparato tra interessi pubblici e privati, sulla base dei criteri della partecipazione e della motivazione pubblica delle scelte.

3. La pianificazione è la principale, sebbene non esclusiva, forma di governo del territorio, che si attua attraverso modalità strategiche, strutturali e operative. Gli atti di contenuto strategico strutturale non hanno efficacia conformativa delle proprietà. Gli atti di contenuto operativo, comunque denominati, disciplinano il regime dei suoli e hanno efficacia conformativa delle proprietà, ai sensi dell'articolo 42 della Costituzione. Gli atti di pianificazione concorrono nel garantire le prestazioni minime dell'insediamento anche attraverso idonee misure di salvaguardia.

4. Il territorio non urbanizzato è edificabile solo per opere e infrastrutture pubbliche e per servizi per l'agricoltura, l'agriturismo e l'ambiente. Le regioni stabiliscono i casi di edificabilità, attraverso l'individuazione, per categorie generali, degli ambiti del territorio non urbanizzato.

5. La pianificazione è ispirata al principio dell'integrazione delle funzioni e della qualità urbana.

Art. 6.

(Concertazione istituzionale).

1. I soggetti titolari di funzioni relative al governo del territorio perseguono il metodo della cooperazione tra i diversi soggetti istituzionali nell'elaborazione delle scelte fondamentali riferite al territorio, sulla base del principio di competenza, anche mediante intese e accordi procedimentali e l'istituzione di sedi stabili di concertazione, con il fine di perseguire il principio dell'unicità del piano territoriale.

2. Gli atti di pianificazione sono approvati da parte dell'ente competente previa certificazione e verifica di compatibilità con il sistema dei vincoli di natura ambientale e paesaggistica, relativi a tutti gli interessi tutelati, nonché verifica di congruenza con la pianificazione vigente e interagente con particolare riferimento alle opere pubbliche e alle infrastrutture per la viabilità.

3. Le verifiche di compatibilità e di coerenza, ove comportino conflitto di previsioni, sono svolte attraverso una apposita conferenza di pianificazione, con la partecipazione degli enti pubblici competenti e dei soggetti concessionari dei servizi pubblici interessati. Fatta salva l'autonomia delle funzioni amministrative di controllo, le decisioni relative al mutamento degli assetti vigenti sono assunte, in difetto di unanimità, a maggioranza dei soggetti partecipanti.

4. In sede di conferenza di pianificazione possono essere previste forme di compensazione economico-finanziarie a favore degli enti locali ricadenti in ambiti oggetto di previsioni limitative delle potenzialità di sviluppo.

Art. 7.

(Partecipazione al procedimento di pianificazione).

1. Nei procedimenti di impostazione, formazione e approvazione degli strumenti di pianificazione territoriale e urbanistica sono assicurati:

a) il coinvolgimento delle associazioni economiche e sociali, in merito agli obiettivi strategici e di sviluppo da perseguire;

b) le forme di pubblicità e di partecipazione dei cittadini e delle associazioni costituite per la tutela di interessi diffusi, in ordine ai contenuti degli strumenti stessi.

2. Nell'ambito della formazione degli strumenti che incidono direttamente su situazioni giuridiche soggettive deve essere garantita la partecipazione dei soggetti interessati al procedimento, attraverso la più ampia pubblicità degli atti e dei documenti comunque concernenti la pianificazione, assicurando il tempestivo e adeguato esame delle osservazioni dei soggetti intervenuti e l'indicazione delle motivazioni in merito all'accoglimento o meno delle stesse. Nell'attuazione delle previsioni di vincoli urbanistici preordinati all'esproprio deve essere garantito il contraddittorio degli interessati con l'amministrazione procedente.

4. Le scelte relative alla localizzazione di opere e di infrastrutture di rilevante impatto ambientale e sociale devono essere precedute da udienze pubbliche con la partecipazione dei cittadini e delle associazioni territorialmente radicate.

5. Il responsabile del procedimento, di cui all'articolo 4 della legge 7 agosto 1990, n. 241, cura tutte le attività relative alla pubblicità, all'accesso agli atti e di documenti e alla partecipazione al procedimento di approvazione.

6. Gli organi politici e i funzionari professionali responsabili degli atti di pianificazione hanno obbligo di esplicita e adeguata motivazione delle scelte, con particolare riferimento alle osservazioni o alle proposte presentate nell'ambito del procedimento e ai princìpi di cui al presente capo.

Art. 8.

(Accordi con i privati).

1. Gli enti locali possono concludere accordi con i soggetti privati, nel rispetto del principio di pari opportunità e di partecipazione al procedimento per le intese preliminari o preparatorie dell'atto amministrativo e attraverso procedure di confronto concorrenziale per gli accordi sostitutivi degli atti amministrativi, al fine di recepire negli atti di pianificazione proposte di interventi, in attuazione coerente degli obiettivi strategici contenuti negli atti di pianificazione e delle dotazioni minime di cui all'articolo 9, la cui localizzazione è di competenza pubblica.

2. L'accordo è soggetto alle medesime forme di pubblicità e di partecipazione dell'atto di pianificazione che lo recepisce.

3. Per quanto non disciplinato dalla presente legge trovano applicazione le disposizioni in materia di partecipazione al procedimento amministrativo, di accordi con i privati e di tutela giurisdizionale di cui alla legge 7 agosto 1990, n. 241, e successive modificazioni.

Art. 9.

(Infrastrutture e prestazioni minime).

1. Gli atti di pianificazione devono prevedere adeguate dotazioni di parcheggi, di aree verdi e di servizi avendo cura delle effettive esigenze prestazionali.

2. La pianificazione di contenuto strutturale definisce, con riferimento ad un periodo non inferiore a dieci anni, la dotazione complessiva delle attrezzature urbane e territoriali e dei servizi locali necessaria alla soddisfazione dei fabbisogni civili e sociali delle collettività interessate nonchè delle infrastrutture che garantiscano le accessibilità e la mobilità dei cittadini e degli utenti.

3. La pianificazione di contenuto operativo specifica e localizza, con atti di perimetrazione, le attrezzature e i servizi relativi agli ambiti specifici di intervento nonchè le reti delle infrastrutture generali e locali, sulla base delle analisi dei fabbisogni di cui al comma 2.

4. Al fine di assicurare una razionale distribuzione di attrezzature urbane nelle diverse parti del territorio comunale, gli atti di pianificazione devono documentare lo stato dei servizi esistenti in base a parametri reali di utilizzazione e precisare le scelte relative alla politica dei servizi da realizzare, assicurandone un idoneo livello di accessibilità e di fruibilità nonché incentivando l'iniziativa dei privati.

Art. 10.

(Vincoli, perequazione e compensazione).

1. Le previsioni della pianificazione di contenuto operativo sono attuate sulla base dei criteri di perequazione, compensazione ed espropriazione.

2. Il vincolo preordinato all'espropriazione per la realizzazione di opere e di servizi pubblici o di interesse pubblico ha la durata di cinque anni e può essere motivatamente reiterato per una sola volta. In tale caso, al proprietario è dovuto un indennizzo pari ad un terzo dell'ammontare dell'indennità di esproprio dell'immobile da corrispondere entro sessanta giorni dalla data di reiterazione del vincolo.

3. In alternativa all'ipotesi di cui al comma 2, il proprietario dell'area vincolata può richiedere di trasferire i diritti edificatori su un'altra sua area o su un'area pubblica in permuta, edificabili ai sensi del piano urbanistico comunale, previa cessione gratuita al comune dell'area di sua proprietà.

4. La perequazione è il metodo ordinario della pianificazione operativa ed è finalizzata all'attribuzione di diritti edificatori a tutte le proprietà immobiliari ricomprese in ambiti oggetto di trasformazione urbanistica e con caratteristiche territoriali omogenee. I diritti edificatori sono attribuiti indipendentemente dalle destinazioni d'uso e in misura percentuale rispetto al complessivo valore detenuto da ciascun proprietario.

5. I diritti edificatori sono liberamente commerciabili negli e tra gli ambiti individuati con la pianificazione comunale.

6. I negozi relativi alle permute di cui al comma 3 e ai diritti edificatori di cui al comma 5 non sono soggetti a imposte e tasse.

Art. 11.

(Titoli abilitativi).

1. Le principali attività di trasformazione urbanistica e edilizia sono in ogni caso soggette a titolo abilitativo rilasciato dal comune.

2. Le regioni stabiliscono: le attività edilizie non soggette a titolo abilitativo; le categorie di opere e i presupposti urbanistici in base ai quali l'interessato ha la facoltà di presentare la denuncia di inizio attività in luogo della domanda di permesso di costruire; l'onerosità del permesso di costruire e i casi di esenzione per il perseguimento di finalità sociali ed economiche.

3. Al fine di favorire il confronto concorrenziale il piano comunale individua le tipologie degli interventi per i quali la determinazione degli oneri dovuti è libera nel massimo ed è stabilita sulla base dell'effettivo valore dell'intervento individuato tramite libera contrattazione di mercato.

4. I comuni hanno la prelazione, da esercitare nelle forme previste dal codice civile, nell'acquisto delle aree ritenute di rilievo strategico sulla base dei valori di mercato.

Art. 12.

(Vigilanza sul territorio e regime sanzionatorio).

1. Il comune esercita la vigilanza e il controllo sulle trasformazioni urbanistiche e edilizie ricadenti nel proprio territorio.

2. La violazione alla disposizione di cui al comma 1 è soggetta alle sanzioni penali, civili e amministrative previste dalle leggi statali vigenti in materia, ferma la potestà delle regioni di prevedere diverse sanzioni amministrative di natura non afflittiva.

3. Le regioni determinano gli interventi sostituitivi e le sanzioni nel caso di mancata adozione dei provvedimenti repressivi, ferme restando le disposizioni stabilite dalle leggi statali vigenti in materia.

4. In caso di sostituzione del permesso di costruzione con la denuncia di inizio attività resta fermo il regime sanzionatorio penale, amministrativo e civilistico previsto per la concessione edilizia dalle leggi statali vigenti in materia.

5. Restano ferme le sanzioni penali, amministrative e civilistiche per gli interventi compiuti in violazione delle disposizioni di legge, di piano e di regolamento nonchè per le omissioni nell'esercizio delle funzioni di controllo.

Art. 13.

(Disposizioni finali).

1. I testi unici in materia di edilizia e di espropiazione per pubblica utilità devono essere coordinati con le disposizioni della presente legge anche ai fini della delegificazione e della semplificazione della materia.

2. Dalla data di entrata in vigore della presente legge, sono abrogate le seguenti disposizioni:

a) legge 17 agosto 1942, n. 1150, e successive modificazioni;

b) legge 3 novembre 1952, n. 1902, e successive modificazioni;

c) articoli 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8 e 9 della legge 18 aprile 1962, n. 167, e successive modificazioni;

d) legge 6 agosto 1967, n. 765;

e) legge 19 novembre 1968, n. 1187, e successive modificazioni;

f) articolo 27 della legge 22 ottobre 1971, n. 865, e successive modificazioni;

g) articolo 13 della legge 28 gennaio 1977, n. 10;

h) articoli 27, 28, 29, 30 e 31 della legge 5 agosto 1978, n. 457, e successive modificazioni;

i) articolo 16 della legge 17 febbraio 1992, n. 179;

l) articolo 11 del decreto-legge 5 ottobre 1993, n. 398, convertito, con modificazioni, dalla legge 4 dicembre 1993, n. 493, e successive modificazioni.

3. La presente legge entra in vigore il centottantesimo giorno successivo a quello della sua pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale.

Dal sito della Camera

FrontespizioRelazioneArticolato

Relazione

Onorevoli Colleghi! - Nella nostra società è sempre più pressante la richiesta di politiche di qualificazione, volte alla riduzione della congestione del traffico veicolare e quindi dell'inquinamento atmosferico e acustico ma anche ad elevarne i valori estetici, architettonici e paesaggistici, considerati pur essi essenziali per la qualità della vita. Allo stesso modo, è evidente a tutti l'esigenza di sviluppare un significativo sforzo per superare la carenza infrastrutturale del nostro Paese, non soltanto in termini di strade e vie di comunicazione o di reti tecnologiche, ma anche di scuole per l'infanzia, moderne e sicure strutture scolastiche e universitarie, servizi sociali e collettivi. Ed ancora, è ormai diffusa la percezione della necessità di interventi di prevenzione dei rischi naturali a fronte della sempre maggior frequenza con la quale si verificano eventi calamitosi.

Tutto ciò richiede di ripensare le modalità di sviluppo e integrazione di tali iniziative, per evitare che la risorsa territorio continui ad essere oggetto di interventi specifici e unilaterali, non sempre e necessariamente di segno negativo ma pur sempre caratterizzati da episodicità e contraddittorietà. Occorre collocare il governo del territorio al centro dell'insieme delle politiche di intervento, in quanto momento di coordinamento e assetto dell'insieme degli interessi pubblici e privati che comportano scelte che incidono direttamente sul territorio. Non si tratta di tornare alla concezione amplissima di urbanistica propugnata nel passato, quale disciplina comprensiva di tutte le tutele, gli usi e le trasformazioni del territorio, quanto piuttosto di riconoscere la necessità di una funzione pubblica unitaria e coerente di regolazione del territorio, pur nella consapevolezza che la stessa è esercitata da una pluralità di soggetti istituzionali, in continua interazione tra loro e con i soggetti privati, ed attraverso una molteplicità di atti, non soltanto di natura pianificatoria ma anche di natura negoziale e concertativa e attraverso provvedimenti specifici o interventi straordinari. Vi è dunque l'esigenza che i diversi compiti che attengono al governo del territorio siano svolti nell'osservanza di un quadro generale di riferimento che assicuri la razionalità e la funzionalità del sistema, ordinato secondo criteri di sussidiarietà, concertazione, integrazione delle politiche, sostenibilità ambientale e territoriale e con significativi momenti di semplificazione e flessibilità dei processi di pianificazione e di controllo delle trasformazioni.

La presente proposta di legge ha l'obiettivo di definire, ai sensi dell'articolo 117 della Costituzione, come riformato dalla legge costituzionale n. 3 del 2001, i princìpi fondamentali che connotano il governo del territorio, disciplinando con maggiore dettaglio i compiti riservati all'amministrazione statale. Nel merito dei contenuti del provvedimento, lo sforzo è stato innanzitutto nel senso di riportare a sistema le più significative esperienze presenti nelle recenti legislazioni regionali in materia, tenendo conto della rilevante elaborazione di queste tematiche operata nel corso della legislatura precedente dalla Commissione ambiente, territorio e lavori pubblici della Camera dei deputati, sotto la guida dell'onorevole Lorenzetti. Pur perseguendo l'essenzialità e la concisione del testo legislativo, si è cercato di evitare una vaga e generica elencazione di princìpi generali, cercando piuttosto di fornire una indicazione essenziale della portata che gli stessi devono assumere nel campo del governo del territorio, attraverso l'individuazione degli elementi, di ordine sostanziale e procedurale, che ne costituiscono il contenuto essenziale.

In estrema sintesi si possono individuare quattro linee portanti sulle quali è costruita l'intera trama della proposta legislativa. Innanzitutto la riconduzione nell'ambito del concetto di governo del territorio dell'insieme delle attività e delle competenze che attengono alla disciplina del territorio, con la conseguente necessità di uniformare la legislazione in materia a princìpi e criteri comuni.

In secondo luogo si persegue il riordino istituzionale delle funzioni in materia, fondato sul riconoscimento della competenza generale dei comuni, ma anche sulla attribuzione di funzioni di area vasta, tassativamente individuate, in capo ai livelli territoriali sovracomunali e di compiti specifici ad amministrazioni preposte alla cura di determinati interessi di valenza territoriale. La funzionalità di un sistema così articolato viene ricercata coniugando il rafforzamento della autonomia decisionale e la responsabilità dell'amministrazione competente con l'esigenza di una più ampia collaborazione tra tutti gli attori, pubblici e privati, attraverso lo sviluppo di forme di concertazione e condivisione delle scelte territoriali, ma anche ampliandosi il ricorso a strumenti negoziali per la gestione dei processi di regolazione e di trasformazione, senza trascurare la realizzazione delle condizioni tecniche necessarie per l'integrazione dei processi di pianificazione e più in generale per l'interscambio delle conoscenze e delle analisi del territorio.

La terza esigenza affrontata dalla proposta è relativa alla introduzione di meccanismi di semplificazione e flessibilità del sistema. La principale soluzione si armonizza con la centralità delle funzioni comunali e con lo sviluppo di forme di concertazione ed è incentrata sul concetto del piano urbanistico comunale come "carta unica", inteso quale piano sostitutivo di tutti gli atti di governo del territorio vigenti, in quanto elaborato portando a sistema l'insieme dei piani e degli atti che incidono sul regime giuridico del suolo.

Infine, la proposta realizza l'esigenza di assicurare la sostenibilità delle scelte di sviluppo del territorio, per i profili non solo ambientali ma anche territoriali, cioè infrastrutturali, economici e sociali. A tale scopo si introduce l'obbligo della motivazione delle principali scelte operate e si richiede un significativo sviluppo degli elementi conoscitivi e valutativi degli atti di governo del territorio, attraverso l'elaborazione, quali elementi costitutivi degli stessi, di un quadro conoscitivo dello stato di fatto sul quale si interviene e di una valutazione della compatibilità degli effetti derivanti dall'attuazione delle loro previsioni.

Passando all'esame puntuale dell'articolato, esso precisa, anzitutto, che la nozione di governo del territorio non individua una specifica materia, i cui confini possano essere ben delimitati, con riguardo sia all'oggetto della disciplina che alle competenze agli atti amministrativi che la compongono, costituendo piuttosto una funzione amministrativa, la quale attiene all'insieme degli atti conoscitivi, regolativi e attuativi che incidono direttamente sul territorio e sui valori e le risorse che lo caratterizzano. Il governo del territorio solo in parte è frutto della pianificazione territoriale e urbanistica: sempre più spesso questa funzione è esercitata, per aspetti e tematiche differenti, da tutti i livelli istituzionali (Stato, regioni, province e comuni), sia con piani e programmi aventi carattere settoriale o specialistico, sia con specifici atti di apposizione di vincoli di tutela e valorizzazione di particolari elementi o profili del territorio, sia con provvedimenti che localizzano e abilitano la realizzazione di interventi anche in variante alla pianificazione (articoli 1 e 2).

Per realizzare il riordino di un quadro così articolato e complesso di competenze e di attività la proposta di legge stabilisce al Capo I i criteri generali e gli obiettivi che debbono essere osservati dalla legge nel disciplinare l'attività amministrativa che si esplica nel campo del governo del territorio. Il primo criterio attiene alla allocazione delle competenze in questo campo. Il dibattito degli anni scorsi ha visto, accanto alla richiesta del rafforzamento della tradizionale competenza dei comuni, la constatazione della necessità dello sviluppo di funzioni di area vasta, in ragione dell'esigenza di trovare soluzioni adeguate a questioni di assetto del territorio che esulano dai ristretti confini comunali. La disciplina dei sistemi ambientali, così come la pianificazione e realizzazione delle reti infrastrutturali e tecnologiche necessitano infatti di un livello di governo più ampio. La proposta di legge affronta queste spinte antitetiche dando applicazione al principio di sussidiarietà. Si afferma la competenza generale dei comuni alla regolazione del territorio per tutti gli aspetti che non siano espressamente attribuiti dalla legge ai livelli sovraordinati. Inoltre, nei suddetti casi di conferimento di competenze ad altri enti territoriali la legge deve comunque prevedere forme di partecipazione dei comuni interessati alla formazione e approvazione degli atti conseguenti, affermando il principio secondo cui il riconoscimento dell'esistenza di un interesse nazionale, regionale o provinciale in merito a taluni aspetti regolativi del territorio non può comportare la esclusione delle autonomie locali dai relativi processi decisionali (articolo 3).

Il secondo principio che deve caratterizzare l'attività di governo del territorio è quello della concertazione istituzionale, cioè la necessità di sviluppare forme di consultazione e di cooperazione tra i diversi enti pubblici che concorrono all'esercizio di questa funzione, pur salvaguardando l'esigenza di distinguere, in capo ad una sola amministrazione, la responsabilità dell'assunzione delle determinazioni conclusive (articolo 4). Si persegue in tal modo l'esigenza di rafforzare la condivisione e quindi la coerenza delle scelte, quale condizione indispensabile per la loro effettiva e sollecita realizzazione. Con riguardo al processo di elaborazione e approvazione degli atti di pianificazione, la proposta di legge individua, in particolare, la necessità di una apposita fase, denominata "Conferenza di pianificazione", diretta ad assicurare lo scambio di elementi conoscitivi del territorio e l'espressione delle valutazioni sulle proposte di piano da parte degli altri enti territoriali e delle amministrazioni preposte alla cura di specifici interessi.

L'esperienza di questi anni ha sottolineato che questa esigenza di unitarietà e integrazione delle diverse politiche che attengono al governo del territorio risulta non adeguatamente soddisfatta anche all'interno di ciascuna amministrazione, in quanto si assiste spesso sia a processi di scollamento tra i diversi settori della macchina amministrativa sia ad una gestione episodica della materia, con il succedersi nel tempo di atti poco coerenti gli uni con gli altri e che non appaiono attuativi di un unitario processo decisionale. In questa prospettiva la proposta di legge attribuisce allo strumento di pianificazione generale di ciascun livello istituzionale la funzione di coordinamento e integrazione dell'insieme delle competenze settoriali ad esso attribuite, secondo criteri di coerenza e di organicità (articolo 5).

L'ulteriore requisito di ordine generale, che attiene alle modalità di formazione degli atti in cui si esplica la funzione di governo del territorio, è individuato nella necessità di assicurare la più ampia pubblicità e partecipazione dei soggetti, singoli o associati, portatori degli interessi cui possa derivare un pregiudizio nonché l'onere per l'amministrazione procedente, ai fini dell'assunzione delle determinazioni conclusive, di valutare le osservazioni presentate attraverso una corretta comparazione di tutti gli interessi, pubblici e privati, coinvolti. Nei casi di atti che comportano la inedificabilità degli immobili ovvero l'apposizione di vincoli preordinati all'esproprio, si richiede, anzi, la comunicazione dell'avvio del procedimento nei riguardi dei soggetti direttamente interessati, con la conseguente necessità di fornire una puntuale motivazione in merito all'accoglimento o meno dei rilievi eventualmente sollevati (articolo 6).

A conclusione della parte che attiene ai princìpi generali del governo del territorio, la proposta fa propri gli obiettivi di sostenibilità ambientale e territoriale e l'esigenza che lo sviluppo delle politiche insediative persegua, anzitutto, il miglioramento della qualità del territorio urbano esistente attraverso processi di riqualificazione (articolo 7). Si recepisce in tal modo l'orientamento delle più recenti leggi regionali che hanno visto il superamento della separatezza, che caratterizzava la legislazione degli anni '70 e '80, tra gli aspetti pianificatori relativi al razionale e coerente sviluppo dei tessuti urbani (e con essi del sistema economico e sociale) e quelli che attengono alla tutela dell'ambiente e del patrimonio naturale e paesaggistico, ricondotti prevalentemente alla disciplina del territorio extraurbano: si vuole che la salvaguardia e il miglioramento della qualità ambientale del territorio costituiscano piuttosto uno degli obiettivi primari degli strumenti di pianificazione e non solo un limite o una condizione allo sviluppo delle comunità locali.

La proposta di legge, inoltre, introduce modalità di verifica del perseguimento di queste finalità, richiedendo che gli atti di governo del territorio presentino una specifica valutazione della realizzazione degli obiettivi di qualità ambientale, nell'ambito della motivazione delle principali scelte operate. In particolare, viene richiesta la dimostrazione della coerenza delle previsioni dell'atto con le caratteristiche e lo stato del territorio secondo criteri di sostenibilità. A tale scopo gli atti di governo del territorio devono presentare un apposito elaborato, denominato "quadro conoscitivo", rappresentativo dello stato di fatto del territorio e dei processi evolutivi che lo interessano e devono contenere una valutazione di compatibilità ambientale e territoriale, cioè un elaborato che esamini gli effetti dell'attuazione delle proprie previsioni ed individui le misure atte ad impedire gli eventuali effetti negativi ovvero idonee a mitigare o compensare gli impatti delle scelte ritenute comunque preferibili. Si introduce, in tal modo, un meccanismo di autovalutazione degli effetti degli atti, che ricomprende in sé la valutazione di impatto ambientale e la valutazione di incidenza richieste dall'ordinamento comunitario anche per gli strumenti di pianificazione.

Con riguardo alle aree urbane la proposta di legge richiede agli atti di governo del territorio di perseguire il miglioramento della qualità dei tessuti urbani esistenti. Si sancisce la conclusione delle politiche di espansione delle aree urbanizzate, stabilendosi piuttosto l'obbligo di contrastare i fenomeni di dispersione insediativa attraverso lo sviluppo prioritario di politiche di riqualificazione dei centri urbani esistenti. In ogni caso, si subordina la previsione di nuovi complessi insediativi alla loro localizzazione in aree limitrofe a quelli esistenti, per concorrere con le nuove realizzazioni alla qualificazione delle periferie, anche sopperendo alle pregresse carenze di infrastrutture e servizi pubblici.

Il capo II della proposta di legge regola le funzioni riservate allo Stato. Ai fini espositivi si possono distinguere tre ordini di compiti amministrativi: a) le attività di programmazione e realizzazione di interventi di rilievo statale; b) l'emanazione di normative tecniche; c) il monitoraggio del territorio e dei processi di pianificazione che lo interessano. In considerazione dei princìpi di sussidiarietà e di pariordinazione tra gli enti che costituiscono la Repubblica si stabilisce che tutti questi compiti debbano essere svolti dallo Stato d'intesa con le regioni e le autonomie locali (articolo 8).

Quanto alla prima tipologia di attività, un particolare rilievo innovativo assume l'applicazione anche alle opere dello Stato del criterio di programmazione pluriennale delle opere pubbliche, richiedendosi la predisposizione e attuazione del "Programma nazionale per la tutela del territorio e per le grandi infrastrutture", cioè di un atto di programmazione relativo alle opere di rilievo internazionale, alle infrastrutture di trasporto e navigazione di interesse nazionale, agli interventi nel campo della sicurezza interna e della giustizia nonché alle azioni di prevenzione dei rischi naturali e di salvaguardia ambientale, degli ecosistemi e dei beni culturali. Il Programma dovrà dare conto della fattibilità economico-finanziaria delle opere, ma anche fornire indicazioni di massima in merito alla localizzazione delle opere e alla loro compatibilità territoriale e ambientale, pur essendo riservato alla pianificazione urbanistica il compito di provvedere alla loro puntuale localizzazione e alla definizione delle condizioni di sostenibilità (articolo 9).

Una ulteriore tipologia di intervento statale attiene all'esigenza di iniziative straordinarie nelle aree del Paese che presentano significative condizioni di squilibrio economico e sociale o gravi situazioni di degrado ambientale. In tali ipotesi si prevede lo sviluppo di interventi statali speciali diretti ad attivare processi di sviluppo economico locale, secondo criteri ecosostenibili, attraverso la previsione e il finanziamento di atti di programmazione negoziata che favoriscano lo sviluppo di una progettualità locale e il pieno coinvolgimento degli operatori economici e sociali (articolo 10).

La seconda categoria di funzioni riservate allo Stato risponde all'esigenza di individuare livelli minimi di qualità che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale, attraverso una apposita disciplina di dettaglio. Così si prevede di mantenere in capo all'amministrazione statale l'emanazione della normativa tecnica relativa alle costruzioni nelle zone sismiche ed ai requisiti igienico-sanitari delle abitazioni e degli impianti tecnologici degli edifici, nonché la fissazione degli standard essenziali di qualità dei tessuti urbani, avendo riguardo anche alle dotazioni minime di infrastrutture, spazi e servizi pubblici (articolo 11).

Infine il compito statale di monitoraggio del territorio e dell'ambiente, comporta funzioni di raccolta ed elaborazione dati e la predisposizione di un rapporto annuale sullo stato del territorio, attraverso la costituzione di un sistema nazionale per lo studio del territorio, che vede l'integrazione tra attività statale e regionale e il diretto coinvolgimento degli enti locali (articolo 12).

Il Capo III, relativo ai principi fondamentali della pianificazione territoriale e urbanistica, si apre con il riconoscimento della competenza regionale a individuare e regolare gli strumenti di pianificazione, con l'unica precisazione circa la necessità di distinguere, nell'ambito della pianificazione comunale, un livello di pianificazione strategico strutturale ed uno operativo (articolo 13). Viene, in buona sostanza, recepito il modello proposto dall'istituto nazionale di urbanistica, già fatto proprio, sia pure con differenti accentuazioni, dalle più recenti leggi regionali. La dimensione strategico strutturale è diretta a fissare un quadro di scelte di lungo periodo di qualificazione e sviluppo del territorio comunale, che risulti coerente con la ricostruzione organica dell'insieme dei vincoli, dei limiti e delle condizioni di sostenibilità che gravano sul territorio comunale. Il piano operativo attiene alla disciplina urbanistica delle opere pubbliche e degli interventi di riqualificazione e trasformazione del territorio, da realizzare nei cinque anni di validità del programma. I diversi livelli di pianificazione consentono di introdurre un potente meccanismo di semplificazione costituito dall'attribuzione ai piani urbanistici comunali del valore di "carta unica del territorio", cioè di unico riferimento ai fini della verifica di conformità degli interventi di trasformazione del territorio, con la previsione della contestuale perdita di efficacia degli atti di governo del territorio una volta recepiti dalla pianificazione comunale (articolo 14).

Un ulteriore strumento diretto a superare la rigidità del sistema degli strumenti di pianificazione è relativo alla possibilità per i piani di livello sottordinato di apportare modifiche alla pianificazione sovraordinata, a condizione che sia acquisita l'intesa dell'ente titolare del piano da variare (articolo 15).

Di particolare significato è poi la disposizione relativa ai contenuti conformativi della pianificazione, in quanto diretta a fare chiarezza circa la natura e l'efficacia dei vincoli e delle condizioni alla trasformazione del suolo stabiliti dai piani o dagli atti specifici di governo del territorio, i quali, avendo riguardo a caratteri generali propri del bene, non hanno natura espropriativa e operano a tempo indeterminato. Si specifica inoltre che tali vincoli non solo attengono alle ipotesi ormai pacificamente riconosciute (della esistenza di uno specifico interesse pubblico alla tutela del bene, di ordine ambientale, culturale, paesaggistico, eccetera, ovvero della presenza di fattori di rischio o di caratteristiche morfologiche o geologiche che risultano incompatibili con la trasformazione degli immobili) ma anche alla necessità di assicurare l'effettiva realizzazione delle condizioni di sostenibilità ambientale e territoriale delle nuove previsioni. Rientrano in tali ipotesi le prescrizioni che subordinano l'attuazione degli interventi all'esistenza o alla realizzazione delle opere che ne assicurino l'inserimento ambientale ovvero alle infrastrutture e attrezzature pubbliche necessarie per garantirne l'accessibilità e la funzionalità, nonché le previsioni che condizionano gli interventi di trasformazione al miglioramento di fattori esterni (livelli di inquinamento atmosferico, congestione delle reti viarie, eccettera) la cui stabile evoluzione sia legata a fattori o alla realizzazione di interventi non connessi alle trasformazioni insediative (articolo 16).

Il Capo relativo ai princìpi generali in tema di pianificazione si chiude con una serie di prescrizioni di natura tecnica ma che risultano essenziali per assicurare l'effettiva attivazione dei processi di concertazione con lo scambio di informazioni e di elementi valutativi tra i diversi enti e per addivenire alla carta unica del territorio (articolo 17). Si pone anzitutto in capo a tutti i soggetti pubblici che hanno tra i propri compiti istituzionali la raccolta e l'elaborazione di dati che attengono al territorio l'obbligo di metterli a disposizione degli enti territoriali che procedono all'elaborazione di atti di pianificazione. Il medesimo obbligo grava sui privati che ricevono finanziamenti pubblici per lo svolgimento dei medesimi compiti.

Inoltre, al fine di assicurare il coordinamento dei diversi strumenti, si richiede che gli atti di pianificazione siano elaborati su carte topografiche aggiornate e congruenti tra loro, affidando alla regione la realizzazione di una carta tecnica regionale e la definizione dei requisiti dei sistemi informativi geografici.

Il Capo IV individua i princìpi generali dei sistemi di attuazione della pianificazione urbanistica. Un particolare significato assume la prima disposizione tesa a dare sanzione legislativa ai meccanismi di perequazione urbanistica da tempo oggetto di sperimentazione nei comuni italiani.

Si recepisce a tale fine la metodologia che vede il riconoscimento ai proprietari degli immobili di una quantità proporzionale delle quote edificatorie e degli oneri derivanti dalla realizzazione degli interventi, con la possibilità di una libera circolazione delle suddette quote. Viene stabilito poi che il piano operativo possa riconoscere quote di edificabilità compensativa in ragione degli oneri straordinari posti in capo ai soggetti attuatori degli interventi, in conseguenza di carenze di servizi pubblici, ovvero a favore dei titolari di immobili sottoposti a procedure espropriative (articolo 18).

In alternativa al ricorso ai meccanismi perequativi gli strumenti urbanistici possono prevedere l'attuazione delle previsioni di trasformazione attraverso i comparti urbanistici, dei quali si individuano i princìpi essenziali, in conformità alla disciplina ormai consolidata nella legislazione urbanistica (articolo 19).

In merito alle procedure espropriative - che costituiscono l'ulteriore sistema di attuazione dei piani preso in considerazione - la proposta introduce due importanti precisazioni, circa la competenza regionale a disciplinare le fasi di apposizione del vincolo preordinato all'esproprio e di dichiarazione della pubblica utilità dell'opera, nonché a stabilire i criteri per valutare l'edificabilità legale e di fatto degli immobili, in considerazione, rispettivamente, del significativo rapporto di queste fasi procedurali con il sistema pianificatorio e della natura conformativa della proprietà riconosciuta agli strumenti di pianificazione. Viceversa, si riserva allo Stato la disciplina di dettaglio circa la definizione dell'indennità di esproprio, per l'evidente esigenza di assicurare l'uniformità di trattamento dei cittadini in tutto il territorio nazionale ma, soprattutto, per la stretta connessione con la materia civilistica. In merito alla tematica della indennità di esproprio si introduce la possibilità di accordi bonari che vedano il riconoscimento al proprietario di quote edificatorie su aree diverse.

Allo scopo di favorire anche attraverso la leva fiscale l'attuazione delle previsioni urbanistiche, la proposta di legge introduce significative forme di incentivazione che attengono ai trasferimenti degli immobili e dei relativi diritti edificatori all'interno del comparto urbanistico, attuati dopo l'approvazione del piano operativo e prima dell'inizio dei lavori: essi sono sottoposti a tassazione delle sole plusvalenze realizzate e ne viene riconosciuta l'esenzione dall'IVA e la sottoposizione alle imposte di registro, ipotecarie e catastali in misura fissa (articolo 20).

Anche il controllo dell'attività edilizia, di cui si occupa il Capo V della proposta di legge, rientra nell'ambito delle funzioni di governo del territorio e pertanto la sua disciplina è rimessa alla legislazione regionale, nell'osservanza della normativa tecnica statale e dei princìpi fondamentali in materia che, secondo la proposta di legge, attengono:

a) alla necessità di un titolo abilitativo per la realizzazione di attività aventi un significativo effetto urbanistico ed edilizio o che comunque comportano trasformazione del territorio;

b) alla subordinazione del rilascio dei titoli abilitativi all'esistenza delle opere di urbanizzazione necessarie ovvero all'impegno alla loro contestuale realizzazione;

c) all'onerosità dei titoli abilitativi e alla destinazione prioritaria delle risorse che ne derivano alla realizzazione di opere e infrastrutture ovvero a interventi di riqualificazione delle aree urbane ovvero all'acquisizione degli immobili necessari per l'attuazione del piano (articolo 21).

L'esercizio della vigilanza sull'attività urbanistica ed edilizia e la repressione dell'abusivismo edilizio viene mantenuto in capo ai comuni, con il rafforzamento della funzione regionale di supporto alle amministrazioni comunali per l'esercizio ditali funzioni e con la previsione di più penetranti poteri sostitutivi in caso di inerzia nella repressione dell'abusivismo.

Quanto alle sanzioni in campo edilizio e urbanistico, la proposta di legge conferma la distinzione tra sanzioni amministrative rimesse alla legislazione regionale (sia pure nel rispetto dei princìpi generali in materia) e sanzioni penali di competenza dello Stato. Si introducono l'importante prescrizione secondo cui la legge statale deve sanzionare penalmente anche la violazione delle leggi regionali in materia e la possibilità di stabilire norme penali in bianco che, ai fini dell'individuazione delle diverse ipotesi di abuso edilizio, abbiano riguardo alla disciplina in materia di titoli abilitativi dettata dalla legislazione regionale (articolo 22).

Il Capo VI individua i princìpi che attengono alla localizzazione delle opere pubbliche e di interesse pubblico (ivi comprese le opere date in concessione dallo Stato). Viene confermato, anzitutto, il principio per il quale la localizzazione delle opere pubbliche si attua attraverso la previsione degli strumenti urbanistici e previa verifica della loro compatibilità ambientale e territoriale. Ai fini del corretto inserimento delle opere pubbliche nella pianificazione del territorio, è evidenziata la necessità che la progettazione e l'esecuzione delle opere pubbliche sia frutto di un processo di programmazione pluriennale che veda la partecipazione degli enti territoriali alla formazione delle determinazioni conclusive anche al fine di promuovere il sollecito recepimento delle opere negli strumenti urbanistici. Infine si sancisce che il legislatore, nel prevedere procedimenti speciali per la localizzazione di opere in variante agli strumenti urbanistici, debba assicurare: l'osservanza dei principi generali in materia di governo del territorio previsti dal Capo I (articolo 23).

Gli strumenti negoziali di cui si occupa il Capo VII della proposta di legge rappresentano un significativo arricchimento della strumentazione utilizzabile per l'esercizio della funzione di governo del territorio. L'ordinamento urbanistico prevede ormai da numerosi anni apposite convenzioni tra l'amministrazione comunale e i soggetti attuatori, per la regolazione della fase attuativa degli interventi urbanistici ed edilizi. Il testo legislativo proposto amplia considerevolmente il campo di azione del regime convenzionale tra pubbliche amministrazioni e tra esse e i privati, giungendo ad interessare anche il momento della elaborazione delle scelte di piano e della programmazione dell'attuazione degli stessi. Per la prima volta si afferma, così, la possibilità che scelte pianificatorie siano frutto di specifici impegni assunti dall'amministrazione nei riguardi dei soggetti direttamente interessati dal provvedimento.

Lo strumento negoziale più duttile è l'accordo territoriale, con il quale più amministrazioni pubbliche possono conseguire la realizzazione dei seguenti risultati:

a) lo sviluppo di forme di cooperazione per l'esercizio delle funzioni di governo del territorio, relative, ad esempio, alla costituzione di uffici di piano o altre strutture organizzative comuni ovvero alla regolazione delle modalità di elaborazione di piani e programmi intercomunali;

b) la preventiva condivisione e armonizzazione, in ambiti caratterizzati dalla stretta integrazione e interdipendenza funzionale dei territori interessati, delle scelte di piano dei soggetti partecipanti all'accordo ovvero, a valle dei processi pianificatori, il coordinamento delle fasi e modalità attuative degli strumenti vigenti;

c) la definizione di forme di collaborazione dei comuni e delle altre amministrazioni territorialmente interessate, ai fini dell'attuazione degli strumenti di pianificazione regionali o provinciali.

In quest'ultimo caso, la legge prevede la possibilità di stabilire, sempre in via consensuale, misure di perequazione territoriale, aventi lo scopo di assicurare un riequilibrio, anche di natura economica, a favore dei comuni non beneficiati da nuove opportunità di sviluppo o gravati da significativi vincoli di tutela ovvero aventi l'obiettivo di attribuire una compensazione ambientale ai territori gravati dagli impatti negativi di opere di interesse sovracomunale (articolo 24).

Il secondo strumento negoziale attiene agli accordi che le amministrazioni procedenti possono stipulare con i privati interessati preliminarmente all'assunzione degli atti di pianificazione, per recepire le proposte di interventi privati che comportino specifici benefìci per la collettività (oltre a non pregiudicare i diritti dei terzi e a garantire l'osservanza delle leggi e dei piani sovraordinati). L'accordo costituisce parte integrante del piano adottato ed è soggetto alle medesime forme di pubblicità e di partecipazione. Esso non vincola in via definitiva l'amministrazione, essendo subordinato alla conferma delle sue previsioni da parte dell'organo istituzionalmente chiamato all'approvazione dello strumento (articolo 26).

Il terzo istituto negoziale previsto dalla proposta di legge è l'accordo di programma, già introdotto nell'ordinamento statale dall'articolo 27 della legge n. 142 del 1990 (ed ora disciplinato dall'articolo 34 del testo unico delle leggi sull'ordinamento degli enti locali, di cui al decreto legislativo n. 267 del 2000). Pur confermandone la natura e la finalità (di accordo tra almeno due pubbliche amministrazioni, con lo scopo di regolare i reciproci impegni per la realizzazione di interventi complessi, programmi di interventi, opere pubbliche e di interesse pubblico che risultino di interesse comune), la proposta introduce due significative correzioni alla disciplina originaria, relative alla possibile partecipazione all'accordo anche di soggetti privati e alla possibilità per l'accordo di apportare variante, non soltanto alla pianificazione urbanistica comunale, ma all'insieme degli strumenti di pianificazione. Inoltre, si dà mandato alla legislazione regionale di integrare l'attuale procedimento di approvazione degli accordi in variante in conformità ai princìpi in materia di governo del territorio di cui al Capo I e in precedenza più volte richiamati, riconoscendo la possibilità di inserire eventuali fasi procedurali dirette all'acquisizione di tutti gli atti di assenso di pubbliche amministrazioni, comunque denominati, necessari per la realizzazione dell'intervento oggetto dell'accordo (articolo 25).

Nel campo della tutela del paesaggio la proposta di legge opera una significativa scelta di campo, chiarendo all'articolo 1 che la materia rientra nell'ambito delle funzioni di governo del territorio, in considerazione del fatto che sia la pianificazione paesaggistica, sia gli atti di apposizione e gestione dei vincoli paesaggistici assumono un considerevole rilievo nella regolazione e salvaguardia del territorio e nella definizione degli usi e delle trasformazioni del suolo ammissibili. Coerentemente, nel Capo VIII si dettano taluni princìpi innovativi tesi a realizzare, in modo progressivo, il superamento dell'attuale compresenza nell'ordinamento di due diverse modalità di tutela del valore paesaggistico del territorio, costituite dal sistema vincolistico e dalla pianificazione. Si afferma, anzitutto che, a seguito dell'approvazione del piano paesistico regionale, l'apposizione di nuovi vincoli paesaggistici assuma un ruolo complementare rispetto alla pianificazione, essendo ammessa solo allo scopo di stabilire una normativa speciale di tutela, confacente alle particolari caratteristiche dell'area interessata e integrativa della disciplina generale dettata dal piano. Si prevede poi l'applicazione anche in questa materia del meccanismo di assorbenza proprio della cosiddetta "carta unica del territorio", di modo che, non appena i vincoli paesaggistici - così come lo stesso piano paesaggistico - siano stati integralmente recepiti dalla pianificazione urbanistica comunale, viene meno la necessità del rilascio delle autorizzazioni paesaggistiche. In tale modo, i titoli abilitativi all'attività edilizia saranno rilasciati in conformità anche alla disciplina di tutela e valorizzazione del paesaggio, costituente parte integrante del piano comunale.

Questa netta scelta per una tutela del paesaggio, prioritariamente attraverso gli strumenti di pianificazione, comporta necessariamente un ridisegno delle funzioni svolte dalle soprintendenze competenti in materia, attualmente incentrate sulle procedure di apposizione e gestione del vincolo paesaggistico e di riesame delle relative autorizzazioni; la proposta prevede che gli organi statali collaborino nella formazione ed approvazione del piano paesistico regionale e degli strumenti di pianificazione territoriale e urbanistica di recepimento dello stesso nonché nell'esercizio dei compiti regionali di apposizione dei nuovi vincoli paesaggistici, integrativi della disciplina di piano (articolo 27).

Il Capo IX, dedicato alle norme finali, affronta innanzitutto la definizione delle competenze delle città metropolitane. Dal momento che il ruolo di tali enti nel sistema delle autonomie locali risulta ancora incerto, la proposta di legge rimanda, per la puntuale definizione dei loro compiti in materia di governo del territorio, alle leggi regionali istitutive degli stessi, sia pure nel quadro dei princìpi generali stabiliti dalle disposizioni precedenti (articolo 28).

Infine, si prevede che l'entrata in vigore del testo legislativo proposto sia differita di sei mesi, al fine di consentire alle regioni, che per buona parte hanno provveduto in tempi recenti al rinnovo della propria legislazione in materia, di adeguarla ai princìpi fondamentali introdotti.

Circa gli effetti sulla legislazione statale vigente, viene precisato che il nuovo testo legislativo ha efficacia abrogativa solo nei confronti delle norme contenenti princìpi con esso incompatibili, ma non incide automaticamente sulla restante legislazione statale di dettaglio, la quale può continuare a trovare applicazione, secondo i consueti criteri interpretativi, fino all'approvazione della disciplina regionale attuativa dei nuovi princìpi fondamentali della materia (articolo 29).

Testo

Capo I, PRINCIPI E FINALITA' DEL GOVERNO DEL TERRITORIO

Art. 1.(Oggetto).

1. La presente legge detta i princìpi fondamentali relativi al governo del territorio, ai sensi dell'articolo l17, terzo comma, della Costituzione, nel rispetto dei vincoli derivanti dall'ordinamento comunitario e dagli obblighi internazionali.

2. La funzione di governo del territorio attiene alle attività conoscitive, regolative, di programmazione e di attuazione degli interventi nonché di vigilanza e di controllo, volte a perseguire la tutela e la valorizzazione del territorio e la disciplina degli usi e delle trasformazioni dello stesso. Il governo del territorio comprende altresì l'urbanistica, l'edilizia, la difesa del suolo, la tutela del paesaggio e delle bellezze naturali nonché la cura degli interessi pubblici funzionalmente collegati con le medesime materie.

3. L'attività amministrativa nel campo del governo del territorio si esplica, in conformità ai princìpi della presente legge, attraverso i piani generali, settoriali e specialistici, i programmi e i provvedimenti attuativi della pianificazione, gli accordi tra le amministrazioni titolari di funzioni relative al territorio e tra queste e i privati, nonché gli atti di apposizione di vincoli o di limiti all'uso o alla trasformazione del territorio.

4. Le norme della presente legge non possono essere derogate, modificate o abrogate se non espressamente e con specifico riferimento a singole disposizioni.

Art. 2.(Definizioni).

1. Agli effetti della presente legge, si intende per:

a) "governo del territorio": le disposizioni e i provvedimenti per la tutela, per l'uso e per la trasformazione del territorio e degli immobili che lo compongono;

b) "piani generali": i piani di comuni, province, regioni e Stato, che definiscono l'assetto della totalità del territorio di competenza di ciascun ente, con riguardo all'insieme delle funzioni di governo del territorio attribuite allo stesso;

c) "piani specialistici": i piani che tutelano un interesse pubblico specifico relativo al governo del territorio;

d) "piani di settore": i piani che approfondiscono particolari tematiche relative al governo del territorio e alle politiche ambientale, urbana, territoriale, infrastrutturale, in conformità alla pianificazione sovraordinata e in coerenza con le disposizioni dei piani territoriali e urbanistici vigenti del medesimo livello istituzionale di governo del territorio;

e) "piani o atti sovraordinati": i piani o gli atti di governo del territorio assunti dallo Stato, dalle regioni, dalle provincie o da altre pubbliche amministrazioni, che devono essere recepiti negli strumenti di pianificazione degli enti aventi competenza territoriale di minore estensione;

f) "norme di salvaguardia": norme statali o regionali che abilitano le amministrazioni titolari di funzioni relative al governo del territorio ad adottare misure di salvaguardia in grado di inibire determinate attività di trasformazione del territorio e degli immobili che lo compongono sino al verificarsi di specifiche circostanze previste dalla legislazione vigente o da piani specialistici;

g) "misure di salvaguardia": i provvedimenti adottati dalle amministrazioni titolari di funzioni relative al governo del territorio in attuazione delle norme di salvaguardia vigenti;

h) "quote edificatorie": le possibilità edificatorie attribuite ai proprietari di immobili inclusi in un comparto urbanistico dai piano operativo comunale.

Art. 3.(Sussidiarietà).

1. La funzione di governo del territorio compete ai comuni, fatti salvi i compiti espressamente attribuiti dalla legge regionale alla provincia e alla regione nonché le funzioni riservate allo Stato dalla presente legge per assicurarne l'esercizio unitario.

2. La legge regionale, nell'attribuire alla regione e alla provincia compiti che attengono alla cura di interessi di vasta area o che non possono essere efficacemente svolti a livello comunale, stabilisce le forme di partecipazione dei comuni territorialmente interessati alla formazione degli atti con i quali i medesimi compiti si esplicano.

Art. 4.(Concertazione istituzionale).

1. Gli enti titolari di funzioni relative al governo del territorio adottano il metodo della concertazione con gli altri livelli istituzionali e con le amministrazioni preposte alla cura degli interessi pubblici coinvolti, secondo criteri di leale collaborazione.

2. La legge regionale, nel disciplinare le modalità di acquisizione dei contributi conoscitivi e valutativi nonché delle proposte delle altre amministrazioni interessate nel corso della formazione degli atti di governo del territorio, assicura l'attribuzione in capo alla sola amministrazione procedente della responsabilità delle determinazioni conclusive del procedimento.

Art. 5.(Unitarietà e integrazione delle politiche di governo del territorio).

1. Ciascun livello istituzionale esplica le proprie funzioni di governo del territorio primariamente attraverso gli strumenti di pianificazione generale, i quali operano il coordinamento e l'integrazione dell'insieme degli interessi pubblici e privati che incidono sul territorio nell'ambito di competenza.

2. Gli atti di governo del territorio non rientranti negli strumenti di cui al comma 1, integrano le previsioni del piano generale del medesimo livello di pianificazione, secondo criteri di coerenza e di organicità. In particolare, essi sono predisposti e approvati nell'osservanza degli obiettivi strategici del piano generale, sviluppando e specificando le politiche e gli obiettivi tematici o di settore ivi stabiliti.

3. La legge regionale, nel prevedere atti o procedimenti speciali, abilitati ad apportare modificazioni alle previsioni dei piani generali, stabilisce modalità di formazione e di approvazione degli stessi.

Art. 6.(Pubblicità e partecipazione dei cittadini).

1. Nella formazione e nell'approvazione degli atti di governo del territorio, indicati dal comma 3 dell'articolo 1, sono previste forme di pubblicità e di partecipazione dei soggetti portatori di interessi pubblici e diffusi nonché dei cittadini, singoli e associati, ai quali può derivare un pregiudizio dal provvedimento.

2. Qualora gli atti di governo del territorio comportano inedificabilità degli immobili ovvero apposizione di vincoli preordinati all'esproprio, l'avvio del procedimento è comunicato ai soggetti interessati. La legge regionale stabilisce i casi nei quali, in luogo della comunicazione personale, l'amministrazione provvede a rendere noti i contenuti essenziali degli atti in corso di elaborazione mediante idonee forme di pubblicità.

Art. 7.(Sostenibilità).

1. Gli atti di governo del territorio garantiscono la coerenza delle proprie previsioni con le caratteristiche e lo stato del territorio accertati dal quadro conoscitivo previsto dal comma 2. Tali atti, in particolare, fondano le proprie previsioni sulla necessità di preservare le risorse non rinnovabili, di favorire il recupero delle risorse degradate, di garantire una efficace tutela e valorizzazione del patrimonio storico-culturale, di ridurre ed eliminare i danni per il territorio e per l'ambiente derivanti da forme di inquinamento di qualunque natura, di prevenire i rischi derivanti da calamità naturali o dall'attività umana. Gli atti fondano, altresì, le proprie previsioni sulla tutela dell'assetto idrogeologico e della qualità delle acque, nonché sul bilancio delle risorse idriche.

2. Il quadro conoscitivo è elemento costitutivo degli atti di governo del territorio, e costituisce riferimento necessario per la valutazione di compatibilità ambientale e territoriale delle previsioni degli atti di governo del territorio. Gli esiti della valutazione di compatibilità sono riportati nella apposita relazione, costituente parte integrante degli atti di governo del territorio che illustra le motivazioni delle principali scelte operate.

3. Gli strumenti per il governo del territorio promuovono il miglioramento della qualità ambientale, architettonica, economica e sociale del territorio urbano e una più equilibrata distribuzione di servizi, attraverso interventi di riqualificazione degli ambiti urbanizzati degradati e il riuso delle aree produttive e di servizio dismesse.

4. L'utilizzazione di nuovo territorio è ammessa solo quando non sussistono alternative derivanti dalla riorganizzazione funzionale dei tessuti insediativi esistenti, dalla qualificazione e dall'integrazione dei servizi pubblici presenti ovvero dalla sostituzione di parti dell'agglomerato urbano.

5. I nuovi complessi insediativi sono localizzati prioritariamente nelle aree limitrofe a quelle esistenti, per concorrere alla loro riqualificazione e sopperire alle eventuali carenze di impianti, di infrastrutture o di servizi. Tali complessi sono sottoposti a progettazione unitaria, assicurando la contestuale realizzazione delle infrastrutture e delle dotazioni territoriali necessarie.

Capo II, FUNZIONI STATALI

Art. 8.(Compiti riservati allo Stato).

1. Nel campo del governo del territorio, sono riservate allo Stato le seguenti funzioni:

a) rapporti con gli organismi internazionali e coordinamento con l'Unione europea in materia di politiche urbane e di assetto del territorio;

b) la predisposizione del programma nazionale per la tutela del territorio e per le grandi infrastrutture previsto dall'articolo 9 e la progettazione, esecuzione e manutenzione delle opere o interventi previsti dallo stesso;

c) la promozione di interventi speciali nei casi previsti dall'articolo 10;

d) la definizione della normativa tecnica, da applicarsi su tutto il territorio nazionale ai sensi dell'articolo 11;

e) il monitoraggio del territorio e dello stato della pianificazione territoriale ed urbanistica, attraverso le strutture di cui all'articolo 12.

2. Le funzioni previste dal comma 1 sono esercitate dallo Stato attraverso intese in sede di Conferenza unificata di cui all'articolo 8 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281.

Art. 9.(Programma nazionale per la tutela del territorio e per le grandi infrastrutture).

1. Il programma nazionale per la tutela del territorio e per le grandi infrastrutture definisce le linee fondamentali dell'assetto del territorio e disciplina la previsione e la realizzazione degli interventi statali in materia di:

a) opere di rilievo internazionale e grandi infrastrutture di trasporto e di navigazione di interesse nazionale;

b) opere in materia di sicurezza interna, dogane ed edilizia penitenziaria;

c) tutela dell'ambiente, dell'ecosistema e dei beni culturali;

d) prevenzione da grandi rischi derivanti da calamità naturali.

2. Il programma di cui al comma 1 fornisce indicazioni di massima circa la localizzazione delle opere e verifica le condizioni di compatibilità ambientale e territoriale nonché di fattibilità economico-finanziaria delle opere e degli interventi ivi previsti e può contenere direttive e indirizzi per i piani territoriali e urbanistici. Il programma, inoltre, tiene conto delle previsioni e dei fabbisogni nazionali nell'arco temporale di almeno un decennio ed è aggiornato ogni cinque anni.

3. Ad esclusione delle opere relative alla sicurezza nazionale o disposte in via d'urgenza nel caso di calamità naturali o di eventi catastrofici, l'inserimento nel programma di cui al comma 1 costituisce condizione necessaria per la realizzazione e il finanziamento degli interventi statali indicati al medesimo comma 1.

4. Il programma di cui al comma 1 e i suoi aggiornamenti sono predisposti dal Ministro delle infrastrutture e dei trasporti, di concerto con i Ministri dell'ambiente e della tutela del territorio, per i beni e le attività culturali e dell'economia e delle finanze, previa intesa con la Conferenza unificata di cui all'articolo 8 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281, ed è approvato dal Parlamento mediante apposita risoluzione.

Art. 10.

(Interventi speciali dello Stato).

1. Allo scopo di rimuovere condizioni di squilibrio economico e sociale e di superare gravi situazioni di degrado ambientale, lo Stato effettua interventi speciali in favore di determinati ambiti territoriali, con l'obiettivo di promuovere politiche di sviluppo economico locale, di coesione e solidarietà sociali, coerenti con le prospettive di sviluppo ecosostenibile.

2. Gli interventi speciali di cui al comma 1 sono programmati e attuati prioritariamente attraverso atti di programmazione negoziata, promuovendo la collaborazione delle regioni e delle autonomie locali nell'efficace realizzazione di piani pluriennali di intervento, di interesse comune e funzionalmente collegati, che concorrano alla creazione di condizioni favorevoli per lo sviluppo del territorio e delle comunità locali.

3. L'individuazione e l'approvazione degli interventi speciali è operata attraverso intese in sede di Conferenza unificata di cui all'articolo 8 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281.

Art. 11.(Funzioni regolative statali).

1. E' riservata allo Stato la funzione di stabilire, sentita la Conferenza unificata di cui all'articolo 8 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281, la normativa tecnica e gli standard di qualità che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale nelle seguenti materie:

a) criteri generali per l'individuazione delle zone sismiche e norme tecniche per le nuove costruzioni e per gli interventi sul patrimonio edilizio esistente nelle medesime zone;

b) requisiti igienico-sanitari principali dei locali di abitazione e normativa tecnica sugli impianti tecnologici degli edifici;

c) requisiti minimi di qualità dei tessuti urbani e dotazioni minime di infrastrutture, spazi e servizi pubblici.

Art. 12.(Sistema nazionale per lo studio del territorio).

1. Presso il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti è istituito il Sistema nazionale per lo studio del territorio, con compiti di raccolta ed elaborazione degli elementi conoscitivi e valutativi sullo stato del territorio e sull'ambiente necessari per la predisposizione degli atti di governo del territorio. Il Sistema nazionale svolge inoltre funzioni di monitoraggio della pianificazione, operando l'integrazione dei dati riferiti alle risorse territoriali e delle previsioni pianificatorie, secondo criteri di georeferenziazione. Il Sistema nazionale predispone un rapporto annuale sullo stato del territorio, nel quale sono raccolte e analizzate le principali informazioni che attengono alla qualità del territorio e dell'ambiente.

2. Il Sistema nazionale per lo studio del territorio si articola in osservatori regionali, dove sono raccolti ed elaborati l'insieme dei dati e delle informazioni che costituiscono l'organica rappresentazione e valutazione dello stato del territorio regionale e dei processi evolutivi che lo caratterizzano, nonché l'archivio della strumentazione territoriale e urbanistica e dei piani di settore e specialistici. L'osservatorio regionale è organizzato e gestito dalla regione d'intesa con le autonomie locali, sulla base di un accordo con il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti che definisce i criteri uniformi di individuazione raccolta e trattamento delle informazioni, i reciproci impegni di ordine finanziario e operativo e le forme di collaborazione e di integrazione delle attività.

Capo III, DISCIPLINA GENERALE DELLA PIANIFICAZIONE

Art. 13.(Strumenti di pianificazione territoriale e urbanistica).

1. La legge regionale disciplina gli strumenti di pianificazione territoriale e urbanistica, individuando nell'ambito della pianificazione comunale:

a) il piano urbanistico comunale, il quale stabilisce le scelte strategiche di qualificazione e sviluppo del territorio comunale armonizandole con la disciplina di tutela e valorizzazione dell'integrità fisica ed ambientale e dell'identità culturale dello stesso;

b) il piano operativo, il quale individua e disciplina gli interventi significativi di trasformazione del territorio comunale da realizzare nell'arco temporale di cinque anni, programmando la contestuale realizzazione e completamento degli interventi di trasformazione e delle necessarie attrezzature, infrastrutture per la mobilità e altre opere pubbliche necessarie per la funzionalità dei nuovi insediamenti e per assicurare la sostenibilità ambientale e territoriale degli stessi. Le previsioni del piano operativo sono recepite dal programma triennale delle opere pubbliche comunale e costituiscono riferimento necessario per i programmi e per i piani settoriali comunali da attuare nell'arco temporale della sua validità.

2. La legge regionale definisce, altresì, le procedure di formazione e approvazione dei piani territoriali e urbanistici in conformità ai princìpi generali dettati dalla presente legge. Tutti i piani generali, specialistici e settoriali sono approvati dall'ente pubblico territorialmente competente. I piani generali e settoriali della provincia e del comune possono essere soggetti esclusivamente alla verifica di conformità agli atti di governo del territorio sovraordinati e agli atti di concertazione istituzionale eventualmente stipulati.

Art. 14.(Carta unica del territorio).

1. Il piano territoriale di coordinamento provinciale e il piano urbanistico comunale comprendono e specificano in modo coerente la totalità delle prescrizioni e dei vincoli formulati dai piani, anche aventi carattere settoriale o specialistico, e dagli altri atti di governo del territorio predisposti dagli enti pubblici territoriali sovraordinati e ne forniscono una rappresentazione unitaria.

2. Il piano urbanistico comunale e il piano operativo, predisposti e approvati nell'osservanza dei princìpi stabiliti dalla presente legge, costituiscono nel loro insieme la carta unica del territorio, comprensiva di tutte le disposizioni vigenti riguardanti il territorio comunale.

3. La carta unica del territorio è l'unico riferimento per la pianificazione attuativa e per la verifica di conformità agli strumenti per il governo del territorio. A seguito dell'entrata in vigore dei piani aventi efficacia di carta unica del territorio, gli atti di governo del territorio recepiti cessano di avere autonoma validità nel territorio comunale.

Art. 15.(Flessibilità della pianificazione).

1. Con l'adozione dei piani gli enti competenti possono proporre espressamente modificazioni agli strumenti di pianificazione sovraordinati, al fine di garantire la coerenza del sistema degli strumenti di pianificazione.

2. Fatto salvo quanto previsto dal comma 3, le proposte di modifica ai piani sono collegate alla sopravvenienza di comprovate esigenze degli enti territoriali, relative alla necessità di garantire il raggiungimento di obiettivi di sviluppo economico e sociale nonché di riequilibrare gli assetti territoriali e ambientali.

3. Le proposte comunali di modifica delle previsioni dei piani di tutela del territorio e dell'ambiente, nei settori del paesaggio, della protezione della natura, delle acque e della difesa del suolo, possono attenere unicamente alla cartografia dei piani ed essere conseguenti a una più approfondita analisi e valutazione delle caratteristiche dei luoghi, non possono in nessun caso, essere conseguenti a esigenze insediative da soddisfare.

4. L'atto di approvazione del piano contenente le proposte di modifica comporta anche la variazione del piano sovraordinato, qualora sulle modifiche sia acquisita l'intesa dell'ente titolare dello strumento.

Art. 16.(Efficacia conformativa e vincoli urbanistici).

1. La pianificazione territoriale e urbanistica, accerta i limiti e i vincoli all'uso e alle trasformazioni del suolo che derivano:

a) da uno specifico interesse pubblico insito nelle caratteristiche del territorio, stabilito dalla normativa statale o regionale relativa alla tutela dei beni ambientali, paesaggistici e culturali, alla protezione della natura e alla difesa del suolo;

b) dalle caratteristiche morfologiche o geologiche del territorio, che rendono incompatibile il processo di trasformazione dello stesso;

c) dalla presenza di fattori di rischio ambientale, per la vulnerabilità delle risorse naturali.

2. Al fine di assicurare la sostenibilità ambientale e territoriale delle proprie previsioni, la pianificazione territoriale e urbanistica subordina l'attuazione degli interventi:

a) alla contestuale realizzazione di opere impeditive, di mitigazione o di compensazione degli impatti negativi ovvero delle infrastrutture e dei servizi pubblici necessari per garantire l'accessibilità, la funzionalità e la qualità igienico-ambientale degli insediamenti previsti;

b) ovvero al fatto che si verifichino, per fatti indipendenti dalla trasformazione urbanistica, le condizioni di sostenibilità specificamente individuate dal piano.

3. I vincoli e le condizioni di cui ai commi 1 e 2 sono inerenti alle qualità intrinseche del bene e operano senza alcun limite temporale. Essi sono stabiliti dal piano urbanistico comunale, dalla pianificazione generale, settoriale o specialistica sovraordinata ovvero dagli atti di apposizione di vincoli e sono recepiti dal piano operativo.

4. Il piano operativo individua gli immobili da destinare a infrastrutture, attrezzature, zone di rispetto, aree verdi e altre opere pubbliche o di interesse pubblico e, ove necessario, impone su di essi il vincolo preordinato all'esproprio.

5. Il piano operativo include altresì gli immobili per i quali è disposta la espropriazione, da parte dello Stato o di altri soggetti pubblici aventi titolo, per la realizzazione di opere di loro competenza previste dal piano urbanistico comunale vigente.

6. Il vincolo preordinato all'esproprio imposto con le modalità di cui al comma 4 ha la durata di cinque anni e può essere reiterato una sola volta per la stessa durata.

Art. 17.(Dati informativi e strumenti cartografici).

1. Le amministrazioni pubbliche che svolgono, quali propri compiti istituzionali, funzioni di raccolta, elaborazione e aggiornamento di dati e di informazioni relativi al territorio e all'ambiente sono tenute, secondo criteri di reciprocità, a metterli a disposizione degli enti territoriali che procedono alla predisposizione dei piani e degli altri atti di governo del territorio, anche ai fini della costituzione del sistema nazionale per lo studio del territorio e degli osservatori regionali previsti dall'articolo 12.

2. Il medesimo obbligo di cui al comma 1 grava sui concessionari di servizi pubblici e sui soggetti privati, relativamente ai dati per la cui raccolta ed elaborazione ricevono, da parte delle amministrazioni pubbliche di cui al medesimo comma 1, un contributo che supera il 50 per cento del costo sostenuto.

3. La legge regionale disciplina le modalità di collaborazione e di interscambio delle informazioni e di implementazione delle stesse, ai fini della elaborazione e dell'aggiornamento del quadro conoscitivo dei piani e del monitoraggio dell'attuazione degli stessi.

4. La regione stabilisce, in raccordo con gli organismi nazionali competenti, le specifiche tecniche per la raccolta, l'elaborazione e la conservazione dei dati, le caratteristiche generali dei sistemi informativi geografici nonché le modalità per assicurare la congruenza di inquadramento delle carte topografiche.

Capo IV, SISTEMI DI ATTUAZIONE DELLA PIANIFICAZIONE URBANISTICA

Art. 18.

(Perequazione urbanistica e previsioni compensative).

1. La pianificazione urbanistica realizza l'equa distribuzione delle quote edificatorie e degli oneri derivanti dalla realizzazione degli interventi, tra i proprietari degli immobili interessati dalle trasformazioni.

2. Il piano operativo, nell'individuare e disciplinare gli ambiti destinati a trasformazione urbanistica, attribuisce agli immobili inseriti nei comparti urbanistici quote edificatorie, espresse in metri quadrati o in metri cubi, e obblighi verso il comune o altri soggetti pubblici aventi titolo previsti dal piano operativo medesimo.

3. Le quote edificatorie e gli obblighi di cui al comma 2 sono ripartiti tra i proprietari di immobili in modo proporzionale alla quota detenuta da ciascuno di essi del valore imponibile complessivo degli immobili inclusi nel comparto. Nel caso in cui siano inclusi nel comparto immobili per i quali non risulta accertato il valore dell'imponibile relativo all'imposta comunale sugli immobili, tale valore è determinato dall'ufficio tecnico erariale, sulla base dei valori accertati per altri immobili aventi caratteristiche analoghe.

4. Le quote edificatorie attribuite ai proprietari di immobili inclusi in un comparto urbanistico sono liberamente commerciabili, fermo restando il divieto di trasferimento delle stesse in altri comparti urbanistici. Esse sono soggette alle imposte immobiliari previste dall'articolo 20, comma 5.

5. Al fine di attuare processi di riqualificazione delle aree urbane, il piano operativo può prevedere la realizzazione nel comparto urbanistico di quote di infrastrutture, di attrezzature e di spazi collettivi definite in considerazione anche delle carenze pregresse presenti nel medesimo ambito o nelle parti del territorio comunale ad esso adiacenti. In tali casi il piano operativo può assegnare quote di edificabilità compensativa, quale equo ristoro dei particolari obblighi posti in capo ai proprietari degli immobili quale condizione per l'attuazione degli interventi.

6. Quote di edificabilità compensativa possono essere previste dal piano operativo anche a favore dei soggetti titolari di immobili, collocati al di fuori dei comparti edificatori, sui quali il piano operativo provvede alla apposizione di un vincolo preordinato all'esproprio per la realizzazione di un'opera pubblica o di interesse pubblico.

Art. 19.

(Comparti urbanistici).

1. Il comparto urbanistico può essere attuato dai proprietari degli immobili inclusi nel suo perimetro, dal comune, da società miste o da altri soggetti pubblici e privati, ai sensi di quanto stabilito dal piano operativo.

2. Nel caso di attuazione del comparto urbanistico da parte di soggetti privati, devono essere preventivamente ceduti a titolo gratuito al comune o ad altri soggetti pubblici gli immobili necessari per la realizzazione, nel comparto stesso, di infrastrutture, attrezzature, aree verdi, edilizia residenziale pubblica e altre opere pubbliche o di interesse pubblico, nella quantità prevista dal piano operativo e sulla base delle indicazioni localizzative indicate dal comune.

3. I titolari, singoli o associati, di una quantità superiore al 50 per cento delle quote edificatorie complessive attribuite a un comparto urbanistico, possono procedere all'attuazione forzosa del comparto qualora si verifichi il rifiuto o l'inerzia dei rimanenti proprietari. A tale scopo i medesimi soggetti acquisiscono le quote edificatorie attribuite ai proprietari che hanno deciso di non partecipare all'iniziativa, e i relativi immobili, mediante la corresponsione del controvalore di cui al comma 6 o, nel caso di rifiuto, mediante deposito della somma prevista presso la tesoreria comunale.

mese di febbraio, la Camera dei deputati potrebbe approvare la nuova legge urbanistica. Una proposta micidiale, che porta il nome di Maurizio Lupi, deputato di Forza Italia, negli anni passati assessore del comune di Milano e ispiratore dell’urbanistica contrattata di rito ambrosiano. A Milano non valgono più le antiche regole. Non è il piano regolatore che comanda le scelte edilizie. È vero il contrario, sono i progetti, una volta approvati, a determinare il piano regolatore. Che diventa così una specie di catasto dove si registrano le trasformazioni decise a scala edilizia. È la medesima impostazione della proposta di legge in discussione alla Camera. L’urbanistica non è più competenza esclusiva del potere pubblico, ma dipende dagli “atti negoziali” e dagli accordi fra i soggetti istituzionali e i “soggetti interessati”, che certamente non sono la pluralità dei cittadini ma solo i detentori della proprietà immobiliare.

Un’altra novità riguarda il campo di applicazione dei piani regolatori che non coprono più l’intero territorio comunale, com’è sempre stato dal dopoguerra, ma spetta alle regioni di individuare gli ambiti territoriali e i contenuti della pianificazione. C’è ancora di peggio, il disegno di legge Lupi ha snaturato la stessa disciplina urbanistica, scorporando da essa la tutela dei beni culturali e del paesaggio, che nella legislazione del nostro Paese erano state sempre organicamente intrecciate. Alcuni dei risultati più straordinari dell’urbanistica italiana non sarebbero più possibili se fosse approvata la legge in discussione. Mi limito a ricordare la destinazione pubblica dell’intero comprensorio (2.500 ettari) dell’Appia Antica, a Roma, deciso dal piano regolatore del 1965 proprio per tutelare l’enorme patrimonio d’arte e di storia formato dalla regina viarum e dai dintorni. Non sarebbe più possibile la formazione del gran parco delle mura a Ferrara, né la salvaguarda delle colline di Firenze, Bologna, Bergamo, Napoli sfuggite agli energumeni del cemento armato.

Un’altra funesta previsione della proposta riguarda la cancellazione dei cosiddetti standardurbanistici, che sono una sorta di diritto alla città, il riconoscimento a ogni cittadino italiano di disporre di una sufficiente quantità di spazio pubblico per servizi fondamentali: il verde, l’istruzione, i parcheggi, e altre attrezzature. Gli standard,frutto di vaste e prolungate rivendicazioni popolari,esistono nell’ordinamento italiano dal 1968, e da allora hanno rappresentato un riferimento irrinunciabile per l’azione di partiti, comitati, associazioni, movimenti che hanno preteso, e ottenuto, la realizzazione e la gestione di servizi essenziali. Con la legge Lupi non sarà più così, e in nome della flessibilità e della privatizzazione esulta la stampa confindustriale che scrive di “un vero e proprio sblindamento, quello previsto dall’articolo 6, che è destinato a far saltare una delle norme che più hanno irrigidito l’urbanistica italiana degli ultimi venti anni: la disciplina degli standard urbanistici”.

L’opposizione tace. Anzi, ampi settori del centro sinistra, quelli convinti che la modernità consista nell’asservimento dell’interesse pubblico all’interesse privato, collaborano al buon esito dell’iniziativa. La stampa non si occupa dell’argomento. Solo l’associazione Italia nostra, riunita a Roma in un convegno sul paesaggio, ha lanciato l’allarme e ha avviato una raccolta di firme sotto un appello all’opinione pubblica e ai partiti politici. Un appello preoccupato e severo: preoccupato per gli effetti del disegno di legge Lupi, severo nei confronti non solo di chi ha proposto ma anche di chi non l’ha contrastato.

Questa nota è stata pubblicata su Liberazione del 30 gennaio 2005

Cari De Lucia e Salzano, mi rivolgo a voi per l'amicizia e la grande stima che ho nei vostri confronti, ma è chiaro che l'apprezzamento per l'iniziativa della proposta di legge sulla pianificazione del territorio va esteso a tutti coloro che hanno contribuito alla stesura del documento.

Ho letto con molto interesse e piacere la proposta il cui approccio giudico, per quanto modesto possa essere il parere di un neofita della materia, molto utile per affrontare finalmente in modo corretto le questioni sul governo del territorio. Questioni che in questi anni hanno suscitato una scarsa attenzione, tanto scarsa che abbiamo rischiato seriamente che fosse approvata la controriforma urbanistica, contrastata dalla voce autorevole, ma purtroppo quasi isolata, di eddyburg; a cui, in questa sede colgo l'occasione per porgere il mio sentito ringraziamento.

Per ritornare al i contenuti della proposta, devo sottolineare il mio particolare apprezzamento per l'inserimento degli aspetti relativi alla valutazione e anche per quelli legati alla partecipazione. MI fa molto piacere che la disciplina della valutazione; di cui da lungo tempo mi occupo, sia entrata a pieno titolo e con un approccio corretto in una legge sul governo del territorio. La cosa mi fa ancora più piacere se vado con la memoria, e qui mi rivolgo in particolare a De Lucia, ai primi anni della nostra collaborazione in cui esprimeva più di qualche perplessità sull'utilità della valutazione. Il fatto che ora, in una proposta di legge, di cui è uno degli estensori, il ruolo della valutazione assuma una certa importanza, mi potrebbe indurre a pensare, con mal celata presunzione, che siano state le nostre continue discussioni, alle volte anche accese, a farle in un certo qual senso mutare il giudizio.

Oltre agli apprezzamenti vi inoltro alcune note sul contenuto della proposta, che potrebbero rappresentare, se volete, un modesto contributo alla discussione.

Mi sembrerebbe opportuno che una legge sul governo del territorio prendesse in considerazione gli aspetti relativi all'integrità fisica dei luoghi. Nella vostra proposta, mi pare, ma potrei anche sbagliarmi, che tali principi si ritrovino indirettamente laddove si accenna ai piani di settore (art. 4 comma 5) oppure dove si parla della tutela del territorio aperto (art. 7 comma 6); in questo secondo caso solo in termini di ulteriori limitazioni alla trasformabilità, evidentemente del solo territorio aperto. Penso, invece, che forse sarebbe utile trovare il modo di porre un accento più esplicito alla questione più generale della tutela delle risorse naturali, in termini anche di aria, acqua suolo e sottosuolo e non solo di beni direttamente discendenti dall'azione dell'uomo, quali appunto le attività agricole, il paesaggio e gli insediamenti storici. D'altro canto l'aver demandato ai piani di settore, come sembra, questo compito non risulterebbe una scelta efficace. Infatti, se da un lato i piani di bacino prendono in considerazione gli aspetti connessi con le problematiche geomorfologiche e idrauliche (e quindi con il potenziale rischio per le popolazioni e gli elementi ad esse collegati), non dappertutto sono stati predisposti i piani di tutela delle acque, che forniscono indicazioni sulle condizioni alla trasformabilità delle aree in cui la risorsa idrica risulti più esposta ai possibili impatti delle trasformazioni medesime. E' vero anche che le limitazioni alle trasformazioni derivanti da condizioni di fragilità geologiche (in senso lato) non possono solo riferirsi al territorio aperto, come mi sembra si possa evincere da una prima lettura non molto approfondita della proposta. In molti casi sono proprio gli insediamenti (soprattutto i più recenti, come ci insegna la cronaca) ad essere soggetti al rischio derivante dai fenomeni naturali.

Ringrazio, anche a nome di quanti hanno collaborato alla proposta di legge, per le valutazioni. A proposito delle proposte di precisazioni sulla “integrità fisica dei luoghi”, osservo che la questione è delicata almeno per un aspetto (di cui abbiamo già parlato rispondendo a Sergio Brenna): l’equilibrio tra competenze di una legge nazionale e la potestà legislativa delle regioni. Sono convinto che la questione vada approfondita, e personalmente ritengo che sia opportuno esprimere in modo più compiuto l’interesse nazionale a un uso corretto del territorio (riallacciandosi alla esigenza di una preliminare considerazione, in tutti gli atti di pianificazione, della tutela dell’integrità fisica e dell’identità culturale del territorio). Non è detto che simili approfondimenti debbano far parte di una legge di principio, ma mi sembra evidente che dovrebbero far parte di un’attività di governo (nazionale,e magari d’intesa con le regioni) volta a orientare in modo più penetrante l’azione delle altre componenti istituzionali della Repubblica.

Che bel testo di proposta di legge, bravi ! Chiari e sani principi. Solo alcune domande di dettaglio.

A) comma 2 dell'art. 13, comma 2. Intendete riferirvi anche a: gasdotti, eletrodotti, impianti di tefonia-radio mobile, metanodotti, fasce di rispetto dei cimiteri, degli impianti di depurazione, delle sorgenti idriche, ecc. ?

B) art. 17. Perchè solo la pianificazione territoriale e urbanstica generale rappresenta l'unico riferimento per la verifica di conformità urbanistica ed edilizia ? Sembra che tale verifica non debba essere effettuata con riguardo agli altri strumenti di pianificazione attuativa e di settore.

C) comma 5 dell'art. 19. Per modificazione dell'assetto del territorio si intende anche l'attività agricola (ad es.: impianti di vigneti, colture specializzate arboree, terrazzamenti, ecc.) ?

A domande precise, risposte precise:

A) l’elenco è esemplificativo, perciò sono usati i termini: "quali" e "e simili",

B) forse la formulazione potrebbe essere più precisa, ma il riferimento essenziale è alla “carta unica”, che dovrebbero riassumere e contenere tutte le scelte della pianificazione su un determinasto territorio

C) le trasformazione degli assetti agricoli implicanti radicali trasformazioni morfologiche, e non rientranti nel concetto di "ordinaria coltivazione del suolo", dovrebbero ricadere tra quelle transitoriamente inibite, ma è meglio lasciare la definizione di queste specificazioni alla legislazione regionale, se non addirittura alla pianificazione regionale e/o provinciale.

Caro Eddyburg, hai ragione: nella foga di denunciare il rischio di un ritorno della Mantini-Lupi, ho mancato di esprimermi nel merito del progetto di legge proposto. L'ho solo scorso celermente e mi riprometto di tornarci sopra con valutazioni più meditate dopo averlo letto più attentamente.

Una prima impressione: non mi pare che vi si affermi con la necessaria chiarezza l'obbligo delle regioni di prevedere nelle proprie legislazioni urbanistico-pianificatorie una fase strutturale a tempo indeterminato e una fase operativa quinquennale, come previsto a suo tempo nella proposta di articolato avanzata dall'INU nel 1995. E' vero che la situazione istituzionale è mutata dopo la modifica costituzionale del titolo V approvata nella penultima legislatura dal centro-sinistra, ma le regioni stanno tutt'ora procedendo in modo disordinato e divergente: la Lombardia, ad esempio, con la LR 12/05 ha scelto di fare solo piani operativi quinquennali- denominati Piani di Governo del Territorio (PGT) - sui quali è pressoché impossibile fare una seria Valutazione Ambientale Strategica (VAS), che necessariamente comporta una visione di lungo periodo. Anche la Super5 della Toscana, che pure prevede i piani strutturali, mi dicono abbia seri problemi a garantire un' effettiva coerenza tra piani operativi e piani strutturali. La legge quadro nazionale dovrebbe imporre strumenti e procedure che garantiscano tale corrispondenza.

Ma soprattutto mi pare che il progetto di legge non affronti il problema di chiudere definitivamente la stagione della cosiddetta "programmazione negoziata" apertasi coi PII dell'art. 16 della 179/92 (il cosiddetto emendamento Botta/Ferrarini) e dilagata coi vari PRU, PRUSST e via denominando in un'urbanistica occasionale che non mi pare tanto diversa dalla deprecata stagione delle "convenzioni" senza piano generale disastrosamente vissuta prima della legge Ponte del 1967. Come diceva Keynes, in economia la moneta cattiva scaccia quella buona: ecco, anche in urbanistica quella cattiva scaccia quella buona. Se continuerà a convivere con la "programmazione negoziata", una ripresa del progetto pubblico e condiviso di città e territorio continuerà a rimanere una pia illusione.

Sulla prima questione che poni (la distinzione della pianificazione in due componenti, una strutturale e una programmatica). Molti di noi ritengono che l’applicazione che è stata fatta di un principio giusto in se sia così confusa, e spesso discutibile, da non rendere opportuno imporre alle legislazioni regionali di adottare un simile modello di pianificazione. Ciò anche a prescindere dalle limitazioni che le modifiche al titolo V della Costituzione pongono alla capacità della legge nazionale di incidere, in materia, su quelle regionali. Io non escludo affatto che sulla questione si possa e si debba tornare, ma prima di farlo in via di proposta legislativa credo che si debba farlo a livello culturale. Perchè non prendi l0’iniziativa di organizzare un seminario sull’argomento? Eddyburg parteciperebbe con entusiasmo. Secondo me occorrerebbe ragionare a tutto campo: partendo dalle proposte iniziali di "articolazione della pianificazione in due componenti" (circa 1983), proseguendo con le proposte dell'INU, esaminando le legislazioni regionali e la loro applicazione.

Per quanto riguarda la seconda questione (gli strumenti della “programmazione negoziata”). È sembrato a noi che il vizio dei deprecati “strumenti urbanistici anomali”,avviati dalla Botta-Ferrarini e proseguiti negli anni successivi, sia nella loro capacità (vorrei dire genetica) di derogare alle procedure ordinarie. In tal senso interviene, nella nostra proposta, l’articolo 12, 2°comma, sugli accordi di programma, che sono lo strumento perverso grazie al quale si sono moltiplicati gli istituti e le occasioni di negoziazione derogatoria. Obbligando a stipulare gli accordi in conformità “alle prescrizioni della pianificazione ordinaria, specialistica e settoriale vigente” contiamo di aver risolto il problema alla radice.

Ti riungrazio.

Caro Eddyburg, l'interessante progetto di legge che viene offerto alla valutazione del nuovo Parlamento si incrocia nelle stesse ore della formazione del nuovo Governo e con lo svolgimento della campagna elettorale in molti grandi comuni chiamati tra poco al rinnovo delle rispettive amministrazioni, dove il tema delle trasformazioni urbane è spesso argomento di confronto.

Tutto ciò non può non indurre a qualche valutazione e molte perplessità: nel Governo il tema dell'assetto del territorio e delle città appare quanto mai sfuocato, con Di Pietro svogliato ministro delle infrastrutture, quasi a garantire che non si ruberà sugli appalti, ma senza nessuna indicazione strategica chiara e con un incomprensibile sdoppiamento col ministero dei Trasporti (non sono forse infrastrutture ?) e sparito il Ministero dei Beni Comuni, dove poteva rientrare il tema città e territorio; le amministrazioni comunali di ambo gli schieramenti che vedono nelle trasformazioni urbane l'occasione per contrattare qualche contropartita finanziaria con cui tenere in piedi bilanci sempre più smagriti e traballanti, ma spesso a scapito di una qualità urbana considerata "corvéable a merci". Il ragioniere comunale di un piccolo comune del pavese dove con un project financing hanno ripianato il bilancio da sempre deficitario e messo da parte pure un attivo, mi ha scritto di sentirsi (vergognandosene) un piccolo Ricucci (senza la Falchi, purtroppo, mi dice) e chiedendosi se sul guadagno il Comune non dovesse almeno pagarci l'IVA e le tasse. Si sbaglia: depredare il territorio con il consenso del Comune non è più rendita parassitaria. Basta mettersi d'accordo su come ci si spartisce il malloppo. A Milano Albertini consegna alla nuova Amministrazione un Protocollo d'intesa con FS per ripetere su tutti gli scali ferroviari in dismissione (800.000 mq e 4 milioni di mc) la sciagurata operazione in corso su ex Fiera di Milano (50% dell'area a servizi, sull'altro 50% tutto il volume necessario alle aspettative finanziarie della proprietà: oltre 10 mc/mq fondiari; ma il progetto è firmato Hadid-Libeskind-Isozaki, vuoi mettere ?) e sia Letizia Moratti che Ferrante dicono che va bene così; a Roma Veltroni fa qualcosa di simile sulle aree FS attigue a Tiburtina e forse è un modello anche per il riuso dell'ex Fiera di Roma anch'essa migrata in periferia.

In questo clima di pareggio elettorale vorremo mica lasciare a Berlusconi il privilegio di auspicare dal Parlamento provvedimenti condivisi: e quale miglior occasione dopo la fallita legge Lupi- Mantini perché in commissione si discuta ed approvi la Mantini-Lupi che santificherà definitivamente ciò che Comuni di destra e di centro-sinistra stanno già facendo, con buona pace del progetto di città e di territorio ?

La vedo dura per il vostro progetto di legge.

Sono meno pessimista di te. Non solo perché “dum spiro spero ”, ma anche perché penso che gli uomini del centro-sinistra abbiano capito una cosa: come propagandisti (meglio,spacciatori) di una politica “modernizzatrice” e “market oriented ” alla Berlusconi sono certamente più bravi gli altri. Se nostri non l’hanno capito, allora … vuol dire che ci trascineranno in fondo al baratro, noi e il nostro povero Paese.

Ma non m’hai detto nulla del nostro progetto di legge? Lo condividi? Ci aiuterai? Purtroppo l’urgenza di chiudere prima che si formassero Governo ne Commissioni ha impedito una raccolta più ampia di contributi.

“Va bene, allora grazie di essere venuti, forse può essere utile spiegare con maggior dettaglio quello che sta accadendo attorno al centro commerciale di Sestu. Intanto vale la pena ricordare che non sono gli assessori o il presidente della Regione a fare atti amministrativi, sono i dirigenti della Regione, nella loro indipendenza, da questo punto di vista. In questo caso col nostro pieno sostegno e con la nostra piena approvazione per quanto stanno facendo.

Che cosa è accaduto? Siamo arrivati alla fine di un processo lungo, che noi abbiamo iniziato da tempo. Abbiamo cercato di capire, anche con la precedente amministrazione comunale, e abbiamo approfondito anche con la nuova amministrazione comunale. Informalmente anche da prima, con delle riunioni, ma poi, formalmente, con una nota del maggio del 2005, abbiamo chiesto spiegazioni su quello che stava accadendo: abbiamo chiesto di capire meglio il progetto, perché ormai a Sestu stava emergendo la possibilità o il pericolo che si stesse portando a compimento un progetto molto diverso rispetto a quello originariamente proposto.

Un progetto appunto non di un centro commerciale di 5.000 metri quadri, ma un progetto di un centro commerciale, unitario, di oltre 50.000 metri quadri, di 60.000 metri quadri. Quindi abbiamo iniziato a chiedere dettagli, spiegazioni, su che cosa sta accadendo. Si tratta di una semplice lottizzazione commerciale? Dove ci sono tante attività separate? O non si tratta per caso di un progetto unitario? Con servizi unitari? Collegato funzionalmente, pensato in maniera unitaria? Promosso in maniera unitaria? Commercializzato in maniera unitaria? Con impianti unitari?

Abbiamo chiesto questi dettagli, che sono tutti quei dettagli che qualificano un centro commerciale. Abbiamo assistito ad una resistenza strana di tutte le parti interessate, soprattutto dal Comune che non ci dava dei documenti. Li abbiamo chiesti il 31 maggio, è passato giugno, è passato luglio, il 4 agosto glieli abbiamo sollecitati, solamente un mese dopo ci hanno dato qualche informazione, a settembre, cioè con 4 mesi di ritardo, e questo segnala anche una carenza del potere di controllo della Regione in questo momento, una storia che occorrerà forse riprendere in altri momenti. Sono stati aboliti gli organismi di controllo e in questo momento la Regione non ha nemmeno la possibilità di controllare gli atti di un Comune.

Tale provvedimento si rendeva indispensabile, allora l’8 settembre, visto che continuavano a non mandarci i documenti, gli abbiamo detto che sospendevamo il parere rilasciato dalla Regione. Solamente dopo questo, il 29 settembre, quindi dopo 5 mesi, l’ufficio urbanistica del Comune di Sestu invia alla Regione una documentazione in parte attinente a quanto richiesto: una documentazione totalmente insufficiente. Pur da questa documentazione insufficiente risultava, poi è stata chiesta un’ispezione all’ufficio di vigilanza ed urbanistica. Risultato? Quel piano di lottizzazione originariamente approvato era stato assolutamente variato, o meglio, i lavori erano stati totalmente, di molto variati rispetto ai piani della lottizzazione approvata. E queste differenze determinavano un quadro di riferimento gravemente alterato, rispetto a quello esistente alla data della conferenza di servizio del dicembre del 2001, ed evidenziavano che di fatto si stava facendo un unico grande centro commerciale.

Qui siamo a fine settembre 2005, e quindi invitavamo il Comune di Sestu a tutti gli atti conseguenti. In realtà gli dicevamo: ‘Stai attento che questo è un unico centro commerciale. Il nulla osta che avevamo precedentemente dato era per 5.000 mq, poiché ne state facendo uno di 60.000 mq quel nulla osta è sospeso e viene avviato un procedimento per farlo decadere’.

Quindi si sta facendo un centro commerciale totalmente fuori dalla programmazione e dall’autorizzazione regionale. Se questo è vero, come la Regione ritiene sia vero, il Comune di Sestu deve adottare gli atti conseguenti e annullare le concessioni, le autorizzazioni amministrative, e prendere anche dei provvedimenti sulle concessioni edilizie.

Il Comune di Sestu ci ha risposto che a suo avviso non doveva far nulla, con una lettera che vi diamo in cartella, perché, spiega il Comune di Sestu che cosa è un centro commerciale. Dice… vi prego di leggerla perché vale più di qualsiasi mio parere. Dice, nel terzo capoverso: ‘…ad avviso di questo Comune le concessioni e autorizzazioni commerciali, rilasciate nell’agglomerato commerciale in argomento, non possono definirsi non conformi al dettato normativo. A norma della vigente legislazione in materia non può essere condiviso l’assunto che ci troviamo davanti a un'unica grande superficie di vendita’.

Qui, secondo il decreto legislativo del 1998, la cosiddetta legge Bersani, dice, definisce cos’è un centro commerciale: ‘…perchè una pluralità di attività commerciali possa essere identificata quale grande, unica struttura di vendita, occorre che congiuntamente più esercizi commerciali siano inseriti in una struttura a destinazione specifica, fruiscano di infrastrutture comuni, abbiano spazi gestiti unitariamente, abbiano spazi di servizi gestiti unitariamente. Quindi, perché sia un centro commerciale, una grande struttura di vendita, occorre che congiuntamente più esercizi commerciali siano inseriti in una struttura a destinazione specifica, fruiscano di infrastrutture comuni, abbiano spazi di servizi gestiti unitariamente’.

Poi, siccome non basta la legge Bersani, dice: ‘…in questo senso, anche la citata decisione del Consiglio di Stato del 2004, punto’. Questo è quello che dice la Legge Bersani e questo è quello che conferma il Consiglio di Stato nel 2004. Poi dice: ‘…nulla di tutto questo è presente nelle strutture commerciali in argomento. Ci troviamo di fronte a più esercizi commerciali, non solo formalmente, ma materialmente e di fatto assolutamente distinti tra loro’. E allora io dico che qualsiasi persona di buon senso può andare lì e vedere se ci troviamo davanti a strutture commerciali, non solo formalmente, ma materialmente e di fatto assolutamente distinte tra loro.

Io credo che lì, insomma, siano non solo formalmente assieme, ma di fatto e in tutte le maniere possibili. E come questo? Intanto, basta vedere la pubblicità che fanno: dal 7 aprile, usano dei nomi strani, shopping al nuovo centro dell’isola, la ‘Corte del Sole’, poi sotto, la ‘Corte del Sole’ è citata come centro commerciale, quindi, di fatto è un grande centro commerciale e mi sembra che sono tutti assieme, non mi sembra che si siano presentati da soli.

Poi abbiamo un po’ di spazi comuni: parcheggi, percorsi, gallerie, impianti di aria condizionata, impianti elettrici, servizi di tutti i tipi e un’unica infrastruttura. Non solo, le persone più indicate per dirci se è un progetto in comune o no sono quelle della la stessa impresa che l’ha sviluppato: il gruppo Policentro. Basta andare nel suo sito e c’è scritto: la ‘Corte del Sole: data di apertura 7 aprile’. E dicono ‘superficie’, non è che dicono: la ‘Corte del Sole è il supermercato di 5.000 mq’. No dicono: ‘Superficie 120.000 mq; posti auto: 3.000’. Non è che dice ‘quel signore ne ha dieci, io ne ho tre, quell’altro ne ha 7…., ma dicono: posti auto 3.000’. Numero attività? Non le distingue. Ci sono tutte queste attività: centro commerciale, 41 negozi, 107 negozi, Iperpan, Semeraro mobili, numero di ingressi… lo presentano assolutamente come un posto comune, un villaggio comune.

Non solo, presentano anche questa roba qui, che vi consiglio a tutti di vedere, non è che presentino cose separate. Che cos’è questo? Mi pare che sia un centro commerciale. Poi le chiamano: un pezzo ‘Shopping Center’, un pezzo ‘Ritey Park’, un pezzo ‘Factory Outlet’, però di fatto è un centro commerciale. Non solo, qui stesso loro scrivono: ‘completezza dell’offerta’, c’è tutto. E dicono: ‘Sestu Center è in grado di allargare il potenziale bacino di utenza a tutta la regione, quindi dicono loro stessi che stanno facendo una cosa regionale, che non riguarda Sestu, riguarda tutta la regione.

Ma la regione la programma la Regione, non il Comune di Sestu. Poi dentro, vedrete che ci sono le piantine di tutte queste cose, e naturalmente le presenta in maniera unitaria. Spazi comuni, parcheggi, percorsi, poi qualcuno cerca di dire adesso che le gallerie sono vie pubbliche. Io vie pubbliche di fatto coperte… non le ho mai viste insomma, o le piazze col tetto non le ho ancora viste in Italia, queste sono una novità… vabbè, quindi basta vedere queste robe qui.

Non solo, queste cose sono depliant che risulta siano stati presentati anche a una recente fiera internazionale di grandi operazioni immobiliari, fuori dall’Italia addirittura. Com’è che dice? ‘Esercizi commerciali non solo formalmente, ma unitariamente, di fatto, assolutamente distinti tra loro’. Non mi pare che i commercianti di Sestu si siano trovati per caso fuori dall’Italia a presentare, ognuno per proprio conto, un pezzo di attività commerciale di fatto assolutamente distinta tra loro. E’ evidente che è un unico progetto. Questi progetti qui si chiamano, come l’ha spiegato bene il Comune di Sestu: centri commerciali. E l’avrei detto anche al Consiglio di Stato. E i centri commerciali sono all’interno delle grandi strutture di vendita, all’interno della programmazione regionale. E la programmazione regionale, già nel 2001, aveva indicato per questo tipo di attività 5.000 mq e loro a quello si dovevano attenere.

Quindi non c’è nessuna attività persecutoria, però c’è unitamente la volontà di far rispettare le regole in questa Regione, perché se non si rispettano le regole allora ognuno va avanti per conto proprio. E scusatemi, noi, la Regione deve essere in grado di far rispettare le regole con i chioschi del Poetto o con il piccolo operatore commerciale o con il piccolo bar, al quale spesso magari mettiamo delle multe o gli facciamo chissà che cosa perché non rispetta le regole. Ma deve essere anche in grado di far rispettare le regole anche davanti ai grandi operatori.

Non è che se una infrazione diventa grande – e perché è grande - deve essere accettata. Le regole devono essere rispettate dai piccoli e dai grandi. E siccome glielo stiamo dicendo da maggio del 2005, è evidente che loro hanno voluto metter tutti quanti davanti al fatto compiuto. E dispiace che un comune abbia impiegato 5 mesi per dare delle indicazione alla Regione, per restituire un pezzo di carta.”

Mario Mossa (Rai):

“Presidente, mi scusi, quale é la situazione a questo punto? Perché per esempio loro dicono che la Regione non deve metter il naso in questa faccenda perché non le riguarda. Cosa accade se loro aprono?”

Presidente Soru:

“Io non so chi dica queste cose. Non lo so. In Italia ci sono dei tribunali. Ieri i dirigenti della Regione hanno emesso due provvedimenti che oggi sono stati notificati. Ho sentito parlare che qualcuno diceva: ‘Non facciamoci trovare; non ce li notificano, si notificano nella casa comunale’. Sarebbe alquanto irriguardoso che il sindaco di un comune si faccia notificare le cose nell’albo pretorio del comune, come fosse uno sconosciuto qualsiasi. Sarebbe un po’ assurdo e spero che questo non accada. Ci sono delle leggi in Italia: e le leggi in Italia si applicano e si rispettano. E se non c’è qualcuno che non rispetta le leggi, il 7 Aprile ci sarà qualcuno che le farà rispettare. Volevo dire una cosa: attualmente ci sono due procedimenti in corso: c’è il nulla osta regionale per le attività commerciali legate alle grandi strutture di vendita, che è in sospeso, e c’è il procedimento di revoca di quel nulla osta che è in corso. La revoca si potrà fare dal 7/8 aprile perché devono passare 15 giorni. In questo momento è aperto il procedimento di revoca del nulla osta regionale; nel frattempo sono sospese. In questo momento è aperto anche il procedimento di annullamento delle concezioni edilizie. Significa che nel frattempo sono sospesi i lavori: nel frattempo non si può più piantare un chiodo. E questo viene notificato al comune, all’impresa, al direttore dei lavori.”

Mario Mossa (Rai):

“Sta avvenendo in queste ore l’opera di notificazione?”

Presidente Soru:

“Credo di sì, non ci vogliono ore per notificare.”

Roberto Paracchini (La Nuova Sardegna):

“I lavori sono già terminati, nel senso che lì hanno già costruito.”

Presidente Soru:

“Mi scusi, noi avremmo fatto questa cosa prima, se avessimo avuto le risposte prima; però ci avevano detto che si trattava di lavori che potevano essere sanati. C’è stata presentata una variante di lottizzazione il 20 marzo. E abbiamo verificato che si tratta di lavori totalmente in difformità. E per questo motivo, ai sensi della legge regionale sull’urbanistica, la dirigenza regionale ha esercitato i poteri sostitutivi e ha avviato il procedimento di avviamento di annullamento alla concessione edilizia, ha sospeso i lavori. Sospendere i lavori significa che i lavori che sono stati fatti sono fatti, i lavori che devono essere ancora fatti non possono essere più fatti - compresi i lavori di ultimazione, di collaudo, di agibilità -.”

Giorgio Greco (Ansa):

“Dal punto di vista dell’iter significa che la Regione, dopo aver ricevuto il 16 gennaio questa risposta, ha dato corso ad un’attività che ha portato al 20 marzo, giusto?”

Assessore Sanna:

“No, come diceva il presidente c’è stata una difficoltà di accesso agli atti, più volte richiesta da noi, e mai ottenute nei termini fissati dalla legge. Dopodiché hanno attivato la vigilanza urbanistica, che è andata a fare i sopraluoghi e ha acquisito presso la sede comunale gli atti relativi all’intervento. Per cui era chiaro che quelle concessioni si configuravano all’interno di una variante che avevano valutato. La variante era difforme alla realizzazione e noi abbiamo notificato al comune che le concessioni si configuravano difformi rispetto alla variante.”

Presidente Soru:

“Quindi in palese contrasto con quello che diceva che si tratta di attività non solo formalmente… ”

Assessore Sanna:

“La prima variante era conforme all’autorizzazione regionale, cioè ottemperava al rispetto dei canoni fissati dalla legge Bersani. L’hanno realizzata difformemente, poi hanno presentato una variante cercando di sanare urbanisticamente le cose. Urbanisticamente non erano sanabili in quanto hanno violato i parametri della legge commerciale che individua le due categorie di autorizzazioni diverse: le competenze comunali e le competenze regionali. Non ci può essere sanatoria in continuità perché questa è una disciplina mista amministrativo-commerciale e urbanistica e la disciplina commerciale individua in un parametro urbanistico la distinzione delle competenze, e quindi si applica contemporaneamente.”

Presidente Soru:

“Forse dobbiamo chiarire che c’è una complessità in questa cosa. Attraverso la legge Bersani ad un certo punto la disciplina delle autorizzazioni commerciali, la disciplina delle concessioni edilizie e la disciplina dell’urbanistica si incontrano; per cui di fatto si dà contemporaneamente una concessione edilizia e una autorizzazione amministrativa convergenti in modo da dare certezza al diritto e alle imprese. Nel momento in cui cade il presupposto dell’attività commerciale, cade anche il presupposto per le concessioni edilizie. Poi non è detto che quei fabbricati in futuro non possano essere considerati apposto dal punto di vista meramente edilizio. Non possono essere considerati apposto dal punto di vista della legge commerciale.”

Valerio Vargiu (Videolina):

“Quindi si esclude che possa essere la Punta Perotti della Sardegna?”

Presidente Soru:

“Non c’è necessità di questo. Escludo che possa essere un centro commerciale fuori da ogni legge. Vorrei suggerire una chiave di lettura interessante: tutta questa cosa come nasce? Dal cercare di trovare degli escamotage attraverso le pieghe della legge. La legge dice, come ha ricordato il sindaco, che le grandi strutture di vendita vanno approvate dalla Regione. La Regione aveva una sua pianificazione, ce l’aveva allora e ce l’ha tuttora; sulla base della pianificazione regionale è stato concesso il nulla osta per una grande struttura di vendita di circa 5000 mq. Poi loro dicono ‘Benissimo: questi 5000 mq mi vanno bene. Però ci aggiungo una media superficie di 2500 mq perché questa la può autorizzare il comune di Sestu'. Poi, anziché aggiungerne una, ne aggiungono 10. Tutte lo stesso momento, una appresso a l’altra. Ma un centro commerciale più un altro negozio, che cosa sono? Un centro commerciale più un altro negozio o un centro commerciale più grande? Un centro commerciale più 10 negozi non sono un centro commerciale più 10 negozi, sono un centro commerciale più grande. Soprattutto se si costruiscono assieme, se sono all’interno dello stesso edificio, se vengono presentati assieme, se hanno servizi comuni, se fanno parte di un progetto unitario, se hanno servizi comuni – compresi quelli di marketing comuni – e in più se fanno anche parte di un unico condominio. E qui è evidente che hanno anche accordi condominiali.”

Roberto Paracchini (La Nuova Sardegna):

“Loro sostengono che c’era un modus vivendi in precedenza accettato. Ad esempio anche Le Vele è stato fatto in questo modo.”

Presidente Soru:

“E’ possibile. Se qualche volta c’è stato un modus vivendi diverso, io non lo so. Noi abbiamo il modus vivendi di far rispettare le cose.”

Assessore Depau:

“Io ho da aggiungere qualcosa sull’inizio di questa procedura. Il primo incontro con il sindaco Taccori, il precedente sindaco di Sestu, è stato fatto nell’estate del 2004, quindi poco dopo il nostro insediamento. Lui è venuto in assessorato, con i suoi dirigenti, ha precisato che era una vicenda del comune, ha assicurato che le carte erano in regola, da lì abbiamo iniziato un’interlocuzione perché l’assessorato ha chiesto l’accesso alle carte ecc., e infine siamo arrivati fino al nuovo sindaco proprio perché noi avevamo di fronte un comune e abbiamo iniziato a trovare un modo di poter controllare una vicenda che già si identificava come ‘pesante’: c’erano già le denuncia degli altri commercianti, che venivano a lamentarsi di questa vicenda - per cui è un processo che è iniziato da subito dopo il nostro insediamento -. Poi con il nuovo sindaco, dopo che abbiamo visto che non arrivavano le carte, abbiamo incominciato a scrivere.”

Presidente Soru:

“Abbiamo iniziato a scrivere e ci hanno risposto dopo 5 mesi.”

Roberta Secci (Agenzia Italia):

“Questo ricorso al Tar, invece, questo è un ricorso contro il comune.”

Presidente Soru:

"Si è un ricorso che serviva contro la risposta del 16 gennaio che diceva che era tutto apposto e che non era obbligato agli atti conseguenti, alla revoca. Io voglio concludere. Per noi la cosa più importante è questa qui: non ci sono, non ci possono essere modus vivendi. L’unico modus vivendi è quello delle regole, è quello del puntale rispetto delle leggi. E noi abbiamo l’obbligo di farle rispettare a tutti. E le facciamo rispettare a tutti i piccoli operatori commerciali: agli ambulanti, ai chioschi sulle spiagge. E qualche volta siamo severi, a volte, perché la legge è qualche volta netta e severa con i piccoli commercianti. E dobbiamo essere netti e severi anche con le grandi imprese e non farci scoraggiare e intimidire. Io credo che la grande distribuzione, che è arrivata fino adesso, sia arrivata all’interno delle leggi: c’era una panificazione commerciale, c’erano dei metri quadri per le superficie di vendita e sono stati dati; ad un certo punto non ce n’erano più : ne erano rimasti 5000. E bisognava utilizzare quei 5000 e non inventarsene degli altri. Per fare una cosa che loro stessi dicono nel sito - e che raccontano nel loro materiale - non essere nemmeno provinciale. Per loro il bacino d’utenza è tutta la regione. Ma questo si può fare al di fuori di ogni regola? Vi volevo dire una cosa: la Regione sta facendo tutto il possibile per evitare lo spopolamento dei comuni, per rafforzare la crescita e la possibilità di vita dei piccoli comuni. È evidente che ciò che agisce sul bacino d’utenza regionale è del tutto contrario a questo tipo di interessi. Siamo interessati a far crescere la città; siamo interessati a far crescere la vivibilità e l’attrattiva turistica di Cagliari; siamo interessati a promuovere la crescita dei nostri piccoli operatori commerciali. Come sapete la nuova legge regionale, ma anche la legge finanziaria, mette a disposizione quasi 10 milioni di euro per i centri commerciali naturali. Quindi è vero che la politica regionale va assolutamente in senso opposto a questo tipo di strutture che sono un grande trasferimento di valori di immobiliari dal centro della città alle periferie. Sono tanti a perdere valore immobiliare e sono pochissimi quelli a guadagnare, in pochissime settimane, delle cifre molto importanti. Oltre a ciò il danno sociale che si fa nei piccoli comuni, nella città di Cagliari e ai tanti operatori commerciali. Un fatto emblematico: un negozio di via Garibaldi, che è stato fotografato, ha già un cartello: ‘Trasferito a Sestu’. Non se ne inventano altri, si chiude a Cagliari e si apre a Sestu. E noi non siamo interessati a svuotare la città.

Nota: a proposito di questo discusso progetto, qui su Mall si vedano anche gli interventi inediti di Sandro Roggio e Antonietta Mazzette, del Centro Studi Urbani dell'Università di Sassari (f.b.)

Carissime e carissimi,

molti di voi mi conoscono: ho insegnato “Fondamenti di urbanistica” e “Glossario e strumenti urbanistici” al corso di laurea PTUA, poi alla Facoltà di Pianificazione del territorio di cui sono stato preside.

L’attuale preside, il prof. Patassini, in occasione al mio pensionamento e chiedendomi di continuare a collaborare con la Facoltà, mi ha chiesto di ripartire dall’esperienza di eddyburg.it “costruendo insieme un palinsesto libero di seminari, conferenze, convegni sull'attualità dell’urbanistica in Italia e nel mondo”, che potrò gestire per la Facoltà con le risorse necessarie.

La proposta mi sembra interessante, e l’ho accettata. Spesso ho sentito ex studenti lamentarsi di aver perso – una volta laureati – ogni contatto con ciò che Ca’ Tron ha rappresentato per loro, chiedermi dove e cosa potessero fare per continuare a seguire gli interessi che nella Facoltà avevano maturato, lamentarsi per la mancanza d’ occasioni (non costose) di aggiornamento e di scambio d’esperienze. E ugualmente so (dagli studenti che mi scrivono come utenti di eddyburg.it, e da quelli che incontro) che qualcuno di quelli che ancora frequentano Ca’ Tron lamentano la scarsa apertura dei programmi comuni della Facoltà nei confronti di ciò che accade fuori delle sue mura.

La condizione che ho posto al Preside (e che il Preside ha accettato) è quella di costruire un programma di attività non da solo, ma con gli studenti ed ex studenti. E’ per questo che adesso vi scrivo: per proporvi alcune direttrici di lavoro, per sapere chi di voi (o dei vostri amici che non ho potuto raggiungere) è interessato nella proposta, sia come semplice potenziale utilizzatore, sia come collaboratore alla costruzione del programma, e chi addirittura alla sua gestione.

A me sembra che i temi da sviluppare e le persone di cui cercare la collaborazione vadano cercati in tre direzioni:

1) La condizione del laureato nel mondo del lavoro (non dico nel “mercato”, perché penso che le vostre capacità siano “beni” prima di essere “merci”). Sarebbe interessante su questo tema organizzare scambi d’esperienze tra quelli di voi che operano nei diversi settori d’attività, avere incontri con testimoni privilegiati sul versante della “domanda di lavoro”, organizzare piccole ricerche di carattere ricognitivo sulla condizione lavorativa dei laureati (magari utilizzando al proposito risorse della Facoltà).

2) L’aggiornamento della conoscenza. Le cose cambiano rapidamente nel quadro politico, sociale, istituzionale, culturale nel quale l’urbanista lavora. Esistono versanti (dei problemi, delle tecniche, degli strumenti) che sono sfuggiti dalla griglia del nostro ordinamento scolastico, o che sono emerse dopo. Esistono persone, che a Ca’ Tron non avete conosciuto e non conoscete, ma che da Ca’ Tron sono raggiungibili, che vi sembrano portatori di conoscenze ed esperienze di cui vorreste sentir parlare. Possiamo pensare a seminari, a incontri, a convegni piccoli o ad occasioni più ampie di confronto che sono organizzabili senza un grande sforzo.

3) Come si fa il nostro mestiere fuori dall’Italia. Occorre conoscere il quadro (storico, sociale, istituzionale) dei diversi paesi cui possiamo riferirci. Ma forse, più facilmente che attraverso studi sistematici, può essere utile approfittare dell’esperienza di persone (laureati da noi, o anche con altre provenienze) che, a partire da formazioni simili, si siano trovati a operare in altri contesti. E magari potremmo incaricare dei piccoli gruppi di lavoro di approfondire la situazione di una paese, o di una particolare articolazione del nostro mestiere.

Non è una elencazione di argomenti quella che ho delineato: solo alcune direttrici di lavoro possibili, alcune esigenze forse avvertite da molti. Il materiale raccolto in eddyburg.it potrebbe essere un punto di partenza per individuare i temi e le persone.. Ma quello che più conta, secondo me, è ciò che nasce dall’impatto di quanti si sono laureati a Ca’ Tron con il mondo esterno. E dall’incontro di queste esperienze con le domande che gli studenti attuali cominciano a formulare.

I formati che potremo utilizzare per le attività sono i più diversi. Ne ho già citato alcuni: seminari, conferenze, convegni, gruppi di lavoro su determinati temi. E magari - se individuiamo qualcuno che ha voglia di impiegarci un po’ di tempo – un piccolo blog ospitato dal web dell’IUAV o da eddyburg.it.

Concretamente vi propongo, dopo aver riflettuto sulla mia proposta:

1) di dirmi de siete interessati all’iniziativa (a) come semplici utenti, oppure (b) collaborando a distanza, oppure (c) anche partecipando a qualche incontro a Ca’ Tron;

2) di mandarmi una e-mail nella quale mi date il vostro recapito attuale (cognome; nome; indirizzo e-mail; indirizzo postale; telefono; data d’iscrizione all’IUAV; data di laurea): possibilmente in questo ordine, separati da punto e virgola;

3) di mandarmi, subito o più avanti nel tempo, vostre proposte sugli argomenti, le persone da invitare o utilizzare, le iniziative da organizzare.

A quelli di voi che sono interessati propongo di avviare una fase di lavoro di qualche mese per preparare una bozza di programma, che verrà presentata in un incontro pubblico nell’ambito della settimana di apertura del prossimo anno accademico, all’inizio di ottobre.

L’indirizzo che vi prego di utilizzare è questo:
edoardo@iuav.it.

A presto, spero

Edoardo Salzano

Il sito web della facoltà di Pianificazione del territorio

Vietato tutelare le coste. Il governo contro Soru

COSTANTINO COSSU

In Sardegna la Casa delle libertà apre la sua campagna elettorale di opposizione usando l'artiglieria pesante, quella del governo nazionale. Ieri il consiglio dei ministri ha impugnato la legge regionale che per un anno vieta qualsiasi costruzione sulle coste in una fascia di due chilometri dal mare. Berlusconi e soci sono ricorsi all'articolo 127 di quella stessa Costituzione che stanno alacremente lavorando a smantellare; articolo che dà all'esecutivo, quando ritenga che una legge approvata da un consiglio regionale ecceda la competenza della Regione o contrasti con gli interessi nazionali, di rinviare il testo allo stesso consiglio regionale. E visto che c'era, il governo impugna anche il blocco, votato dall'assemblea sarda, dei cantieri per la costruzione di centrali eoliche.

Il presidente della giunta sarda, Renato Soru, risponde con una nota dai toni molto duri: «Dalla lettura delle motivazioni non si capisce che cosa vuole dire il governo. La Regione tutela troppo o troppo poco il suo territorio? Può disporre di una delle sue risorse fondamentali, l'ambiente, oppure non deve farlo perché il governo pensa di poterne fare una tutela migliore? E in attesa che lo faccia, dobbiamo assistere impotenti alla distruzione definitiva di questo bene?».

Soru rivendica l'autonomia della Regione: «Mettono in discussione i poteri e la nostra autonomia speciale in maniera anacronistica, quando una Regione a statuto ordinario, la Toscana, solo pochi giorni fa ha avuto riconosciute le competenze in materia di tutela del patrimonio artistico e culturale, e ha ottenuto questo risultato nonostante l'opposizione del governo. Questo ci incoraggia nella rivendicazione del nostro diritto di programmare responsabilmente l'uso delle nostre risorse in funzione dello sviluppo».

Forte del sostegno della sua maggioranza, che va dall'Udeur a Rifondazione comunista, Soru dice che lui non mollerà: «Credo che siamo dalla parte giusta. E a leggere le motivazioni non mi viene nessun dubbio su quello che abbiamo fatto nei mesi scorsi. Il ricorso è così singolare in quella prima parte, che spinge a pensare che l'intento del governo sia quello di bloccare la norma che impedisce che la Sardegna diventi la piattaforma eolica del Mediterraneo. La Sardegna sta già facendo abbondantemente la sua parte e non può essere obbligata a fornire da sola la quasi totalità della produzione di energia eolica italiana.

Questo, in realtà, stava accadendo. Dopo le servitù militari non può esserci imposta anche la servitù eolica nazionale. E dopo, cos'altro?». Ieri a Cagliari c'era Fausto Bertinotti, che partecipava ad un'assemblea precongressuale di Rifondazione. Dal segretario del Prc è venuta una dichiarazione di sostegno alla giunta Soru: «Siamo in presenza di un tentativo di rivincita del partito del condono. Sono davvero curiosi questi federalisti, che non trovano di meglio», osserva il segretario del Prc, «che intervenire centralisticamente contro i pronunciamenti democratici di una comunità che difende l'integrità del suo territorio. In realtà non sarebbero intervenuti se i sardi avessero deciso di devastare le coste con la speculazione».

Sul fronte delle associazioni ambientalistiche, Legambiente si è fatta sentire con il segretario nazionale, Roberto Della Seta, e con il segretario sardo, Vincenzo Tiana: «E' l'ennesima dimostrazione di come il governo non abbia minimamente a cuore la tutela del paesaggio e del territorio della Sardegna ed è vergognoso che dopo aver reso possibile la sanatoria degli abusi edilizi, abbia il coraggio di impugnare l'unica legge in grado di tutelare il paesaggio e l'ambiente della regione. E' un atto grave e per di più paradossale, perché la legge regionale assume come riferimento per il piano paesistico della Sardegna proprio il codice Urbani, redatto da questo stesso Consiglio dei ministri».

BERLUSCONI

Uno stop interessato

SANDRO ROGGIO

Le questioni che riguardano le autonomie regionali sono materia delicata che non può essere trattata secondo gli interessi in gioco. Ma ormai è chiaro che la devolution funziona per il governo come meglio conviene, e se conviene ci si può contraddire quante volte serve. Tocca ora alla Sardegna subire l'ultimo tentativo di prevaricazione e su un aspetto delicato appunto. Se ne parlava da tempo e non stupisce, che il Consiglio dei ministri abbia deciso di impugnare per aspetti di legittimità costituzionale la legge regionale sulla tutela del territorio costiero in vigore dal novembre scorso.

Una legge importante per la Sardegna. La maggioranza che sostiene il presidente Soru ha dato con questo atto il primo segno concreto di cambiamento: ponendo un vincolo provvisorio per una fascia di due km dal mare, in attesa di un piano paesistico adeguato al valore dei paesaggi litoranei.

Un atto di grande civiltà, salutato da molti, anche fuori della Sardegna, con soddisfazione: un provvedimento che decide finalmente l'inclusione delle straordinarie coste isolane tra i grandi beni culturali del paese. E che consente di immaginare un uso turistico fondato sulla valorizzazione e non sul consumo di risorse limitate. Ma sono le argomentazioni dei vari detrattori di questa linea, tutti molto interessati a lasciare le cose com'erano, che spiegano la giustezza della misura. L'attacco del centrodestra, in prima fila i sindaci galluresi è nel nome dell'«autonomia comunale violata» da un provvedimento che, si dice, è «contro lo sviluppo». Una linea arretrata che i sardi che non hanno interessi da difendere hanno dimostrato di non condividere in questi mesi ( il programma elettorale di Soru - vincente - metteva ai primi punti e con evidenza questo argomento). Dopo avere perso al Tar i sindaci dei comuni costieri del centrodestra hanno chiesto aiuto a Berlusconi che di buon grado ha schierato il governo.

Avrebbe dovuto lasciar perdere. Sia per rispettare la decisione di una Regione (la cui autonomia ha più di cinquant'anni) e che è frutto di un dibattito faticoso e partecipato. Sia perché ancora una volta risalta e stride il suo conflitto d'interessi. La famiglia Berlusconi detiene, come tutti sanno, la proprietà di quella vasta area in comune di Olbia dove era previsto, molto vicino alla linea di battigia, un intervento edilizio di notevoli dimensioni che la nuova legge regionale sospende e che dovrà attendere al pari di altri progetti l'approvazione del piano paesistico. Lo statuto sardo prevede i poteri nelle materie dell'urbanistica e del governo del territorio. Me è bene non azzardare un'ipotesi sulla decisione della Corte che dovrà dire se il Consiglio regionale sia andato al di là delle proprie competenze invadendo quelle statali. E' il minimo dire però che anche questa volta il presidente Berlusconi non è stato elegante.

E' davvero singolare che la storia in qualche modo si ripeta. Nel 1989 il governo De Mita, sollecitato dalle proteste di alcuni imprenditori edili, rinviava con cinque rilievi la prima legge urbanistica che conteneva importanti norme per la tutela del territorio obbligando il Consiglio regionale ad apportare alcune modifiche non sostanziali. Una caso clamoroso, con reazioni di sdegno in Sardegna e prese di posizione fuori dall'isola tra cui quella di Antonio Cederna che denunciava la mentalità incolta e reazionaria del governo dell'epoca e degli imprenditori che avevano fatto pressioni. I lettori di questo giornale non faranno fatica a individuare almeno uno di quegli imprenditori.

DALLA PARTE DEL MATTONE

La mossa di Pisanu per riprendersi l'isola

CO. COS.

Tra pochi mesi in Sardegna si voterà per le amministrative. La Casa delle libertà, sconfitta nelle elezioni regionali del giugno 2004 da una coalizione di centrosinistra allargata a Rifondazione e ai movimenti, è in forte difficoltà. I sondaggi più recenti confermano la popolarità della giunta di centrosinistra e di Renato Soru, stabile nei livelli di consenso altissimo che gli hanno consentito di sconfiggere Mauro Pili, il candidato di Forza Italia. E' evidente che l'iniziativa politica del centrodestra a Cagliari, in Consiglio regionale, contro la maggioranza non ha sortito grandi effetti. Da giorni il tam tam delle indiscrezioni dava per sicuro ciò che poi è effettivamente accaduto. I dirigenti sardi di Forza Italia hanno fatto pressing su Silvio Berlusconi per ottenere una clamorosa bocciatura della legge salvacoste da utilizzare in campagna elettorale. Il calcolo della Casa della libertà, e di Forza Italia in particolare, è il seguente: in molte zone dell'isola la legge salvacoste solleva una fortissima opposizione, che bisogna cavalcare per tradurla in termini di consenso elettorale. Il partito della cementificazione ha ramificazioni vaste nella società sarda, muove interessi trasversali e compra sostegni. Su questo - anche su questo - punta il centrodestra sardo per recuperare voti. Uno dei tramiti della manovra di pressione della Cdl sarda verso il governo è il ministro dell'Interno, Beppe Pisanu. Ma un ruolo importante svolgono anche l'ex candidato governatore alle regionali, Mauro Pili, che ha rapporti personali strettissimi col Cavaliere, e il sindaco forzaitaliota di Olbia, Settimio Nizzi, che dalla legge sul blocco delle costruzioni si è visto annullare progetti urbanistici che avrebbero deturpato un vastissimo tratto di costa. Tra i piani di cementificazione approvati dalla maggioranza di centrodestra c'è anche quello di Costa Turchese, a sud di Olbia, un mega-villaggio turistico che doveva essere costruito da una società di cui è presidente Marina Berlusconi. Quindi, la legge impugnata dal governo affonda un progetto imprenditoriale di una impresa diretta dalla figlia del capo dell'esecutivo. Ma questo piccolo dettaglio sembra interessare poco e nulla Forza Italia e alleati. La legge che fissa a due chilometri dal mare il limite per nuovi insediamenti è stata approvata dall'assemblea sarda il 24 novembre 2004 dopo una maratona di un mese, tra mille polemiche e una battaglia dell'opposizione all'insegna di un duro ostruzionismo. Sindaci e amministratori del centrodestra, da subito in prima linea contro il provvedimento di salvaguardia varato a maggioranza dal Consiglio regionale, l'altro ieri hanno preso carta e penna e hanno scritto a Silvio Berlusconi: «La legge salvacoste è incostituzionale e arreca un grave pregiudizio economico-finanziario agli enti locali che perderanno svariati milioni di euro di entrate Bucalossi e Ici».

E' la riproposizione di un modello di sviluppo turistico di rapina, che devasta il territorio senza creare alcuna prospettiva stabile di crescita economica. La stessa filosofia che porta il centrodestra ad opporsi, dappertutto in Sardegna, all'istituzione di parchi e di aree protette. Due giorni fa il ministro dell'Ambiente, Altero Matteoli, ha annunciato che il governo cancellerà il parco del Gennargentu. Un altro spot elettorale della Casa delle libertà. Forza Italia ieri si è fatta sentire con Enrico La Loggia, ministro per gli Affari regionali, che ha bollato come «polemiche strumentali e becere» le contestazioni dell'opposizione. Perché il governo non poteva fare diversamente lo spiega bene il Verde Marco Lion, capogruppo alla Camera in commissione Ambiente: «Con questa decisione la Cdl si schiera dalla parte degli speculatori. E' gravissimo che questo governo, dopo aver impugnato cinque leggi regionali che cercavano di ridurre i danni dello sciagurato condono edilizio voluto dal centrodestra, aggredisca ora una norma di gestione del territorio capace di garantire prospettive di sviluppo in Sardegna».

IL CASO VILLA CERTOSA

Costruita proprio sul mare, in località Punta Lada (non proprio in Costa Smeralda ma quasi) ampliata grazie all'acquisto di 40 ettari di terreno, Villa la Certosa è la casa al mare dove Silvio Berlusconi riceve i suoi ospiti, presidenti e capi di stato. E' all'interno di una zona protetta eppure è sottoposta a lavori pesantissimi, gallerie sotterranee ma anche un anfiteatro, sui quali è calato il silenzio. Segreto di stato per esigenze di sicurezza del primo ministro: la Certosa, è stato detto ai magistrati di Tempio Pausania, deve considerarsi sede del governo. Una sanatoria ad hoc è prevista nella delega ambientale, approvata con la fiducia.

MA QUALE DEVOLUTION

«E' assurdo che un governo che parla tanto di devolution e autonomie locali si comporti in questo modo ogni volta che una regione mette in atto la propria indipendenza in maniera positiva». E' il commento di Italia Nostra alla decisione del governo di impugnare la legge salva coste della regione Sardegna. «Siamo indignati, è campata in aria la motivazione secondo cui la legge bloccherebbe il turismo, visto il recente calo di visitatori sull'isola non si capisce il bisogno di nuove strutture».

SMENTISCONO CIAMPI

«La legge sarda dava finalmente una risposta ferma e precisa, nel nome dell'interesse pubblico, a una miriade di piccoli e grandi progetti speculativi», dice il Wwf. Secondo l'associazione impugnando la legge il governo è in contrasto «con l'appello alla legalità lanciato poco fa dal presidente Ciampi».

CON GLI SPECULATORI

«Dopo aver impugnato 5 leggi regionali che cercavano di ridurre i danni del condono edilizio, il governo si schiera con gli speculatori e aggredisce una norma capace di garantire tutela e prospettive di sviluppo alla Sardegna».

«POLEMICHE BECERE»

Tante critiche fanno arrabbiare il ministro agli affari regionali Enrico La Loggia, l'unico del governo a reagire: «Polemiche becere e strumentali».

sull'argomento anche:

Eddytoriale 60 (17.12.2004)

Eddytoriale 55 (28.9.2004)

Eddyytoriale 53 (28.8.2004)

Sintesi della conclusione

Nove anni di applicazione della legge regionale 5 del 1995 sono sufficienti per tentare di tracciare alcune parziali conclusioni.

1. Grande mobilitazione amministrativa e politica

Il primo punto conclusivo è legato all’attenzione pubblica su un nuovo modo di governare che la legge ha portato nell’agorà del dibattito e della gestione del territorio: 255 comuni su 287, cioè l’89% dei comuni della Toscana, che avviano il procedimento con le nuove norme di legge portano ad una incredibile mobilitazione delle coscienze, del dibattito politico, della gestione dei fatti amministrativi, dell’esigenza del governo pubblico del territorio, che io definisco un vero e proprio successo amministrativo e politico della Regione Toscana e del sistema delle autonomie.

2. Tempi contenuti in un mandato amministrativo

Di questi 255 piani avviati, ben 136 cioè il 47% dei comuni della Toscana (interessanti il 40% della superficie e il 55% della popolazione) sono giunti all’adozione e ben 93 (interessanti il 26% della superficie e il 37% della popolazione) all’approvazione finale in tempi assolutamente contenuti: una media di 775 giorni per la costruzione del piano (dall’avvio all’adozione), quindi poco più di 2 anni, cui si aggiungono i tempi per l’approvazione: una media di altri 392 giorni, poco più di un altro anno. Quindi in circa 1.167 giorni (3 anni e 2 mesi) con le norme della 5/95 l’intenzionalità politica fatta all’avvio del procedimento si trasforma in governo del territorio.

Se poi aggiungiamo anche i tempi globali che servono per portare all’approvazione anche del Regolamento Urbanistico, a una media di 592 giorni (tra avvio, adozione, approvazione), cioè altri 18 mesi, possiamo dire che in un tempo medio di 4 anni e mezzo, quindi all’interno di un mandato amministrativo è possibile formalizzare un piano pubblico e dunque dare corso ai progetti pubblici e privati.

Questo lo chiamo successo politico e nuova intelligenza procedurale che ha portato ad una grande mobilitazione pubblica. Mai nella storia di questa Regione una legge sulla pianificazione aveva destato tanto interesse e applicazione.

La novità di questa mobilitazione è anche legata alla trasparenza della intenzionalità politica locale. Prima della Lr 5/95 non era possibile conoscere i tempi della discussione. Quando si diceva che un vecchio piano regolatore generale impiegava 7-8-9 anni per completare la procedura, i tempi erano calcolati dopo l’adozione del piano: l’unico tempo certo conosciuto.

Certo ci sono criticità che non vanno nascoste: ancora troppi comuni che hanno avviato il procedimento e non lo hanno concluso; come altri pur avendo approvato un piano strutturale non hanno dato corso al successivo Regolamento urbanistico.

3. Deciso freno all’espansione dell’urbanizzato

La ricerca dell’IRPET ha un grande merito: aver analizzato non un campione di Piani Strutturali, ma tutti i Piani strutturali che hanno concluso l’iter procedurale. Sono 93, la maggior parte dei quali ricadenti nelle aree più dinamiche della Regione: il valdarno e la costa settentrionale.

La 5 ha introdotto concetti e temi nuovi, tra cui il concetto di «carico massimo ammissibile»calcolato in funzione delle risorse territoriali.

Il concetto non sempre è stato declinato in modo innovativo. Molti professionisti lo hanno inteso come il vecchio e tradizionale «fabbisogno». Non è così, la 5 è più avanti e pone sfide di sostenibilità dello sviluppo del tutto nuove: sfide di censimento e riconoscibilità delle risorse; sfide di sostenibilità dello sviluppo; sfide di giustificazione della crescita; sfide di miglioramento delle condizioni di vivibilità per territori e per città; sfide di migliori alternative possibili e di priorità definite attraverso un sistema di valutazioni.

Dalla ricerca emerge che il cammino è ancora lungo, ma la sfida più forte da vincere: quella di un freno all’espansione dell’urbanizzato sembra evidente.

Il carico massimo ammissibile nei 93 Piani strutturali studiati è il 12% di incremento rispetto al patrimonio abitativo e il 13,7% rispetto alla popolazione al 2001.

Non bisogna dimenticare che si sta parlando di Piani strutturali, che per legge hanno tempi di validità indefiniti, e che hanno lo scopo specifico di tracciare le linee strategiche di lungo periodo, partendo dalle specificazioni strutturali del territorio.

Attenzione, fatto 100 il carico massimo ammissibile, ben il 25% (con punte del 36,7% nella Toscana dell’Arno) è rappresentato dal residuo di previsione urbanistica previste dai vecchi piani regolatori vigenti prima dell’entrata in vigore della 5.

La frenata dell’impegno di suoli è più evidente nei comuni con più di 40.000 abitanti, rispetto agli altri. Questo è un segno assai positivo.

Se andiamo a rivedere i tassi medi di crescita nei decenni precedenti e nei piani prima della 5, la distanza è netta, evidente e lampante. Nei casi in cui ciò è possibile: come a Prato dove il vecchio PRG era dimensionato per 386.000 abitanti teorici al 1987 (il comune, secondo il censimento del 2001 ha una popolazione di 172.000 abitanti). Il Piano strutturale di Prato ha un dimensionamento di 194.600 abitanti teorici, con un incremento rispetto ai dati del 2001 di appena il 12,8%.

Questi sono dati che non possono essere sottovalutati. L’incremento del 12% (che comunque si trascina dietro il residuo dei vecchi PRG) è utile e si spiega con le profonde trasformazioni socio-economiche (si pensi all’ampiezza media delle famiglie) che impongono nuove modalità residenziali che non sempre possono essere soddisfate all’interno del tessuto edilizio esistente.

4. Il Regolamento urbanistico è uno strumento operativo a tempo

Un punto ancora da rafforzare è il secondo segmento del nuovo piano regolatore della Toscana. I Comuni che hanno anche approvato il Regolamento urbanistico sono 57 (cioè il 61% di quelli che hanno approvato il Piano strutturale).

Il passaggio dal Piano strutturale all’approvazione del Regolamento urbanistico è un punto di criticità: è troppo lento una media di 592 giorni deve essere compattato.

Questa considerazione, tuttavia, mi porta ad affermare che se esiste una percezione diffusa che la legge 5 ha riavviato l’edilizia in Toscana, questa percezione non è legabile alla Pianificazione strutturale, né al Regolamento urbanistico, quanto ai residui dei vecchi piani regolatori vigenti avvalendosi delle nuove procedure dell’art. 40.

Un punto di ulteriore criticità è il prevalente utilizzo del carico massimo ammissibile nel primo Regolamento urbanistico. Non è sbagliato in assoluto, è forse inopportuno, perché le sue previsioni pubbliche decadono dopo cinque anni dall’approvazione. E’ dunque auspicabile che la quota di carico ammissibile del Regolamento segua e sia armoniosa con le previsioni pubbliche.

5. Le strategie vanno nella direzione di uno sviluppo attento alle risorse

Elemento di rilievo è il grande sforzo argomentativo che tutti i Piani strutturali tendono ad avere. Questo significa che ci si interroga molto e che i quadri conoscitivi tendono ad avere delle letture ampie.

Anche i temi prevalenti vanno in questa direzione, seppur emerge ancora una certa dispersione delle strategie locali in un numero alto di temi e di obiettivi. Ma la Toscana è ricca di localismi e di particolarità, e non ha bisogno di omologazioni.

6. I punti del Modello Toscana

Il modello Toscana di governo del territorio che è contenuto nella riforma della legge 5 e nei suoi sviluppi evolutivi ha questi punti:

- Il territorio è patrimonio collettivo indivisibile

- Nessuna risorsa del territorio può essere ridotta in modo significativo e irreversibile

- Sviluppo e qualità: valorizzazione delle diverse identità

- Superamento delle pianificazioni separate: il procedimento deve riunificare soggetti e competenze

- Stato, Regioni, Province, Comuni: sussidiarietà e pari dignità

- La valutazione a sostegno della responsabilità, la partecipazione a garanzia di trasparenza

- Tutti gli strumenti della pianificazione hanno un contenuto statutario e uno strategico

- Compete alle istituzioni definire preventivamente valori comuni non negoziabili

- Piano pubblico, progetti pubblico-privati: verso un piano capace di generare progetti

- Coincidenza tra programmazione generale dello sviluppo e strategie della pianificazione territoriale

- Ogni livello di piano contiene lo Statuto del territorio

- Lo Statuto del territorio proietta nel futuro regole non negoziabili e indirizzi per l’evoluzione del paesaggio

- La Toscana della qualità: il governo del territorio per una società coesa e solidale.

Caro Eddyburg,

con alcune amiche, dirigenti di uffici urbanistici comunali, ci siamo incontrati la sera dell’8 marzo scorso. La fortunata coincidenza di poter avere – a Firenze e dintorni – un gruppo di donne, funzionari pubblici, dirigenti nei rispettivi enti (talvolta anche a dispetto del ruolo formale loro assegnato), potrebbe avere un grande significato per dare voce ad una componente tanto importante quanto... silenziosa. Per queste ragioni ti scrivo queste poche righe, sperando che siano ospitate nel sito.

Crediamo che parlare del ruolo delle donne nell’urbanistica o, peggio ancora, di urbanistica al femminile sia una clamorosa sciocchezza. Diversamente, è molto sensato parlare degli urbanisti pubblici, i funzionari che ogni giorno con il loro tenace e competente lavoro sostengono il “mandato sociale” del mestiere di urbanista: la difesa degli interessi collettivi, delle ragioni dei cittadini presenti e futuri, della cultura, dell’ambiente. In poche parole, di tutto ciò che non sta negli interessi particolari di chi promuove le trasformazioni del territorio. Una funzione di garanzia che, per sua natura, non può che essere pubblica. In un tuo eddytoriale era riportato un piccolo episodio: a metà degli anni sessanta, l’ Unione Donne Italiane organizzò un convegno sul tema “Obbligatorietà della programmazione dei servizi sociali in un nuovo assetto urbanistico”, a Roma, il 21-22 marzo 1964. Una grande organizzazione di massa aveva organizzato e svolto una vasta campagna di mobilitazione dell’opinione pubblica, aveva raccolto migliaia di firme in calce a una proposta di legge d’iniziativa popolare, e aveva posto al centro della sua iniziativa un convegno di studi. Quel lavoro ebbe uno sbocco: quattro anni dopo la rivendicazione di spazi maggiori per le cittadine e i cittadini diventò legge.

Mai come ora sarebbe utile ridare voce agli urbanisti pubblici, mettendo in rete le idee e le esperienze, provando ad alimentare il consenso attorno alle ragioni dell’urbanistica pubblica e, di conseguenza, portando ad un diverso riconoscimento del lavoro degli urbanisti che lavorano, stabilmente o temporaneamente, presso comuni, province, regioni e altri enti pubblici. Idee, dibattito e iniziative, nella speranza che queste possano trovare ascolto e – soprattutto – traduzione in migliori condizioni di lavoro nella pubblica amministrazione, mettendo quest’ultima in grado di assolvere pienamente alla propria funzione.

In conclusione, caro Eddyburg, ti chiediamo di ospitare, ogni tanto, qualcuna delle nostre riflessioni, mettendoci a disposizione il “megafono” del sito. Se poi qualcuno degli urbanisti pubblici che frequentano il sito fosse interessato a fornire un contributo, raccontando la propria esperienza o mettendoci a parte delle sue idee, ne saremmo ancor più felici.

Grazie.

Sarei felicissimo se questo tuo appello fosse raccolto. Un paio d'anni fa tentammo dimettere insieme un'associazione degli urbanisti pubblici, ma allora non funzionò: gli UP sono (o almeno erano) troppo occupati dalle loro routine per poter impiegare tempo in un'iniziativa diversa. Forse il tempo è maturo per riprovare, con energie più fresche e più ... femminili! Il bisogno c'è: lo testimonia del resto la lettera di Antonio Sciabica, appena inserita. Lo spazio di Eddyburg è vostro, occupatelo.

PIANO PAESAGGISTICO REGIONALE: CONFERENZA STAMPA

CAGLIARI, GIOVEDÌ 23 FEBBRAIO 2006, ASSESSORATO ENTI LOCALI.

Assessore Sanna:

''Allora, cominciamo, grazie della vostra presenza. Abbiamo convocato un incontro con voi perché abbiamo appena ultimato il primo ciclo di conferenze che hanno avviato la co-pianificazione. Abbiamo tenuto complessivamente 24 conferenze, di cui 22 che hanno riguardato gli ambiti paesaggistici, che come voi sapete sono 27, e abbiamo aggiunto una conferenza esclusivamente attinente alle problematiche delle province.

Abbiamo incontrato le province l’altro giorno e ieri abbiamo concluso con tutte le associazioni degli industriali della cooperazione, del commercio e dell’artigianato, cercando di affrontare con loro le problematiche specifiche che riguardano quelle organizzazioni. I comuni interessati in questa fase sono stati 72, della fascia costiera, e hanno partecipato complessivamente alle conferenze 93 comuni. Ci sono stati una ventina di comuni che, per interesse e per conoscenza, si sono aggiunti ai 72. Alle 24 conferenze hanno partecipato circa 1.000 persone registrate, oltre quelle che ovviamente hanno partecipato a titolo personale e quindi non sono state registrate: una media di 70 persone a conferenza. Di queste persone, circa 300 erano amministratori comunali e provinciali, in rappresentanza delle 8 province e dei 93 comuni appunto. Hanno partecipato 160 dirigenti, tra funzionari, e funzionari tra comunali e provinciali, 30 consulenti dei comuni, 130 rappresentanti di enti e associazioni e società, 200 liberi professionisti e numerosi cittadini e studenti universitari.

Le conferenze hanno avuto una durata complessiva di circa 90 ore di lavoro e ci sono stati, da parte dei partecipanti, circa 320 interventi e depositi di altrettante memorie con le prime indicazioni sulle osservazioni e le precisazioni che hanno inteso portare. Nel corso delle conferenze tutti i partecipanti hanno sottolineato l’importanza di questo provvedimento: dell’esigenza che la Regione si doti di strumenti di tutela e soprattutto di certezza di diritto sull’uso del territorio; e tutti si sono impegnati a una collaborazione che porti a una migliore stesura, sia degli elaborati che degli elementi normativi. Per cui, a partire dalla conclusione delle conferenze, i responsabili delle singole conferenze che hanno appunto la funzione di raccordo con ogni singola amministrazione comunale e provinciale, stanno già cominciando a canalizzare - ne abbiamo già alcuni programmati - i singoli incontri che le strutture comunali e provinciali faranno con gli uffici del piano e con l’Assessorato. Questo perché, entrando nel merito specifico delle singole problematiche, si possa perfezionare la conoscenza, i dubbi interpretativi e le esigenze informative per quanto riguarda tutta la documentazione e la banca dati che noi, solo in parte, abbiamo potuto far vedere nel corso delle conferenze, ma che fanno parte del patrimonio conoscitivo abbastanza vasto che deteniamo nell’ufficio. Quindi, da ora e per i prossimi tre mesi, come abbiamo sempre detto in tutte le conferenze, affronteremo, Comune per Comune, tutti i passaggi singoli.

E’ stata fatta anche richiesta, da parte di Associazioni, ma anche di organizzazioni dell’Impresa (le ultime appunto le abbiamo avute ieri), richieste specifiche di incontri settoriali per affrontare, anche con le organizzazioni imprenditoriali, gli aspetti più di merito che riguardano le problematiche connesse al piano paesaggistico. E’ stata molto apprezzato il ciclo di conferenze, come si può desumere dai verbali, di cui noi abbiamo una parte, perché abbiamo inteso rendere trasparente questa procedura - e quindi sul sito Internet si trovano tutti i verbali che vedete lì e tutti li potranno leggere. E tutti i comuni hanno manifestato appunto l’apprezzamento per questa iniziativa che è servita certamente, rispetto alle informazioni molto episodiche e frammentate di cui disponevano, a entrare proprio nella conoscenza, in maggior dettaglio, del piano paesaggistico.

Il piano paesaggistico, come abbiamo detto nel corso delle conferenze, induce un cambiamento metodologico e anche culturale nell’approccio dell’uso del territorio, che non è una scelta, diciamo così, episodica, della Regione, ma il governo regionale ha inteso dare seguito coerente a quello che è un indirizzo, ormai internazionale, europeo, sull’adeguamento della strumentazione dell’uso del territorio, con riguardo ai caratteri dello sviluppo sostenibile.

Abbiamo anche preso atto che siamo la prima Regione che avanza una proposta compiuta di piano paesaggistico, e proprio per questo ci sentiamo impegnati a fare un lavoro che sia anche produttivo di un confronto positivo, anche con le esperienze che seguiranno nelle altre regioni. E’ un processo culturale che inizia e che cambia la visione nell’uso del territorio e tutti hanno rilevato, come per esempio, dentro il piano paesaggistico, sia molto importante questa scelta, che noi induciamo, di una visione sia del paesaggio, ma anche del ruolo che i comuni, che i centri urbani, anche non costieri, immediatamente costieri, devono svolgere nel processo di valorizzazione turistica. Un ruolo combinato, fra mare e interno, con la rivalutazione dei centri storici, con la ottimizzazione di questo immenso patrimonio di case vuote - che purtroppo abbiamo e che sono considerevoli: stiamo parlando di circa 208.000 abitazioni su 800.000 complessive in tutta la Sardegna - che non è un dato dal quale la Regione può sfuggire.

E’ un dato macroscopico sul quale si motiva e si sostanzia anche, la strategia che già a partire da questa finanziaria, come abbiamo detto, la Regione intende perseguire e che, complessivamente, tra fondi regionali, fondi comunitari, bandi e la legge 29, stiamo mettendo in campo già a partire da questo anno. Stiamo parlando di circa 150 milioni di euro, che è una cifra considerevole - credo mai messa a disposizione per un intervento così mirato nei confronti dei comuni nella loro totalità - perché ci sono azioni mirate a comuni di dimensione demografica elevata, quindi aree metropolitane, e interventi ancora più mirati per i piccoli comuni. Proprio perché lì riteniamo che debba essere fatto un forte investimento, proprio per creare le prerogative di un ripopolamento, perlomeno di un arresto di questo processo di ripopolamento e di connessione funzionale dei processi di sviluppo.

Mi sembra che possiamo dire che, anche a detta dei partecipanti, il bilancio sia positivo. E’ solo l’avvio. Abbiamo spiegato che le conferenze di co-pianificazione non fanno la co-pianificazione, ma avviano la co-pianificazione, nel senso che per poterla fare è indispensabile la conoscenza puntuale di ciò di cui si parla, in termini corretti, per poter poi da lì partire, come faremo nei prossimi tre mesi in un confronto chiaro, leale, disponibile, tra l’altro con l’ammissione dei limiti che tutti dobbiamo sempre dare al nostro lavoro.

Il piano paesaggistico è fatto in un anno di grandi sacrifici e di grande lavoro, ma sappiamo anche che possiamo produrre errori, imprecisioni, e il confronto lo riteniamo assolutamente indispensabile perché, non solo si bada al miglior prodotto possibile, ma anche perché è nostro preciso intendimento raggiungere il processo di condivisione più ampia di questo piano. Un piano paesaggistico che non sovverte assolutamente i principi di autonomia di tutti gli enti locali che vi partecipano, ma li riordina, secondo un processo di condivisione e di cooperazione, perché la concertazione, o la concertazione istituzionale, non può essere e non è un sistema nel quale si confondono le responsabilità. Ognuno ha assegnato dalla legge un suo compito, lo deve esercitare nel miglior modo possibile e questa volta dialogando l’uno con l’altro.

Voi pensate il lavoro immane che noi abbiamo dovuto fare solo per ricostruire lo stato di fatto dello sviluppo costiero, dal momento che era invalsa l’abitudine che i piani attuativi dei comuni non venivano neppure trasmessi alla Regione per le opportune documentazioni e conoscenze. Noi invertiamo questo, ci vuole trasparenza, conoscenza e capacità di tenere a governo tutto. Questo non toglie ai comuni la prerogativa di progettare, di ideare, di proporre, e quindi di esercitare compiutamente il loro ruolo alla luce di un piano paesaggistico che, intanto, produrrà come primo effetto - cosa che mi sembra stia già producendo - l’idea di un’attenzione certamente nazionale e internazionale su questo processo, che è ancora più motivato in una Sardegna che è ritenuta da tutti un bene naturale prezioso e sul quale dobbiamo investire.

Abbiamo avuto anche riconoscimento, da parte delle organizzazioni degli imprenditori, che hanno forse affrontato in maniera più precisa i contenuti del piano, avendo la consapevolezza che questo è un piano che non significa solo vincolo, ma significa l’uso corretto del vincolo per mettere in evidenza anche le buone pratiche che si possono e si devono realizzare. Quindi è un piano che dà una regolazione di funzionamento e viene usato questo esempio: se a Cagliari non funzionassero, non esistessero i semafori, alle otto del mattino, quando la gente entra per andare a lavorare, ci sarebbe un caos e i cittadini sarebbero certamente meno sicuri delle condizioni dove, invece, un elemento crea una regolazione, un ordine, un funzionamento armonico. Il piano paesaggistico è una sorta di semaforo che agisce all’interno dell’uso del territorio, imponendo dei vincoli, dando dei lasciapassare e indicando anche delle prudenze, degli atteggiamenti cautelativi nell’uso di un bene che non è di ciascuno, ancor meno dei comuni, ancor meno della Regione, ma è della collettività, in quanto - è stato ricordato anche dal decreto Urbani - che stiamo assolvendo a una delega di carattere costituzionale, compiuta nelle indicazioni che questo comporta. Io mi fermerei qua.

Filippo Peretti (La Nuova Sardegna):

''Su alcuni rilievi politici, che sono stati fatti, anche da settori della maggioranza, uno riguarda i comuni, il rischio cioè che i comuni possano, come è successo per i piani paesistici, alla fine ottenere l'annullamento del Piano paesaggistico, del piano regionale. Il secondo rilievo invece è, diciamo, sulla trasparenza e sulle volumetrie, sulle zone dove è possibile costruire. Cioè, evidentemente, per evitare speculazioni, così è stato detto, sarebbe opportuno conoscere già la situazione, in modo da rendere tutto già ancora più trasparente, anche sotto questo profilo degli acquisti, delle vendite, delle plusvalenze, eccetera, eccetera''.



Presidente Soru:

''La domanda sembra ben posta, interessante. Io credo che le polemiche nascano da una non puntuale conoscenza di quello che è il piano paesaggistico regionale e delle sue norme di attuazione e di quello che si sta facendo: ho riscontrato, insieme all’assessore, che tutte le volte che si è parlato, le persone sono andate via più consapevoli, più tranquille, e direi anche più convinte della bontà di questo processo in atto. Per questo non mi aspetto una grossa quantità di ricorsi dei comuni. Peraltro, erano stati già minacciati durante la discussione della legge 8. Qualcuno, motivato forse da appartenenze politiche piuttosto che da considerazioni di merito, ha presentato ricorsi, ha promosso la presentazione di ricorsi, e il risultato di quei ricorsi lo sappiamo tutti com’è andato, con una solenne dichiarazione da parte della Corte costituzionale, circa le prerogative della Regione e le sue responsabilità, con una sentenza talmente solenne, appunto, che incoraggia la nostra regione ad andare avanti, non solo in tema di tutela, non solo in campo urbanistico, ma in campo di tutela dei Beni culturali, e altri ancora.

Quindi, di fatto, è stata un’esperienza molto positiva, questo ricorso, che si è conclusa con la sottolineatura di tutti i diritti e tutti i doveri di questa nostra regione. E’ come una sollecitazione ad andare avanti, oltre a non trascurare le nostre responsabilità. Molto opportunamente, avviene in un momento in cui il Consiglio regionale sta per approvare la Consulta statutaria, in cui si parla di Statuto, in cui nei prossimi mesi come sapete, questa assemblea regionale vuole approvare una nuova proposta di Statuto dell’autonomia. I precedenti piani paesaggistici regionali sono decaduti, non perché eccessivamente severi, ma perché poco severi, e sono decaduti non per eccesso di tutela, ma sulla base di troppe deroghe alla tutela, o poche severità in alcune fasi. Quindi, non è un accostamento giusto quello dei precedenti piani paesaggistici, e noi stiamo cercando di essere appunto più attenti, e più severi, più conseguenti sulle cose che abbiamo detto, cercando di non inserire nelle norme del piano, dei meccanismi per cui alla fine si trovano le modalità per farle fuori.

Quindi non credo che ci saranno ricorsi da parte delle associazioni ambientaliste, che sono quelle che hanno fatto decadere i precedenti piani, e non credo nemmeno che ci saranno ricorsi da parte dei comuni, quantomeno non credo che ci saranno ricorsi motivati da parte dei comuni. Per questo motivo: perché non stiamo espropriando le competenze dei comuni, in alcun modo. A qualcuno può venir facile, tirare fuori questo slogan, siamo anche vicini alla campagna elettorale, sollecitare il malumore dei sindaci, o di amici dei sindaci. Ma in realtà non c’è nessuna espropriazione di prerogative da parte dei comuni.

Il Piano paesaggistico regionale si può riassumere in poche parole, per come la vedo io: ha definito una fascia costiera, la legge 8 nel momento in cui ha fatto una tutela temporanea questa fascia l’ha definita in due chilometri dalla costa ora più opportunamente, dopo un anno di lavoro, questa fascia abbiamo detto è come una sinusoide, si avvicina e si allontana dalla costa a seconda della natura del terreno, del paesaggio, dei dati storici, a seconda quindi della situazione particolare. C’è una linea che si avvicina e che si allontana dalla costa, forse mediamente è intorno ai due chilometri, ma qualche volta è di meno e qualche volta è di più. Questo è quello che chiamiamo l’ambito paesaggistico costiero e abbiamo detto che quello lì è un bene che non appartiene a nessuno, che appartiene a tutta la regione. E’ un bene che non appartiene ai proprietari dei terreni, non appartiene al singolo comune, appartiene a tutta la collettività regionale, e tutto quello che si fa lì dentro, deve essere fatto in considerazione degli interessi dell’intera collettività regionale, non negli interessi di un singolo privato, di una singola società, o di un singolo comune, ma in considerazione degli interessi di tutta la collettività regionale.

E abbiamo detto una cosa: in questo Ambito paesaggistico costiero non ci sono più le zone F, quelle che venivano considerate ‘le cubature’. Le cubature in zone F non ci sono più. Non è che ce ne sono di meno, ne sono state cancellate venti, ne rimangono quindici chissà dove. La risposta alla sua domanda è molto semplice: ne rimangono zero, da nessuna parte. Non ce ne sono, quindi non è che gli dobbiamo dire dove saranno. Questo è abbastanza chiaro: non c’è la lista delle cubature che rimangono, perché di cubature non ne rimangono nell’ambito costiero. Ce n’erano 45milioni, circa 15 milioni sono stati realizzati, 15 milioni erano ancora lì da utilizzare per chi li voleva utilizzare, quindi riguardavano progetti speculativi eccetera, che sono stati cancellati del tutto e altri 15 riguardano un po’ di cose, per cui alcune cubature che sono state fatte salve dalla legge 8, laddove appunto erano stati iniziati gli interventi di lottizzazione, erano state fatte: modifiche irreversibili dei luoghi, del reticolo stradale e così via.

Tutto il resto, quello che non è stato bloccato dalla legge 8 non esiste più. E non c’è nessuna discrezionalità, da parte della Regione o di qualsiasi ufficio regionale o di qualsiasi organo regionale, di dire in questo pezzo di territorio, prevediamo, mille o diecimila metri cubi. Non esiste, sono stati tutti cancellati.

Che cosa si fa nell’Ambito costiero, è scritto chiarissimo nel Piano paesaggistico, per chi lo vuole leggere, per quello che è, senza pregiudizi. Per quello che è, perché nel Piano paesaggistico, le norme di attuazione sono esattamente quello che c’è scritto lì. Nell’ambito costiero si possono fare solamente progetti di riqualificazione. Li abbiamo chiamati ‘a regia regionale’, per dire che c’è una visione complessiva da parte della Regione, che non vuol dire che la Regione comanda e impone quello che ci sarà. Ci dice che ci saranno conferenze di co-pianificazione coordinate dalla Regione. Per i motivi che dicevamo prima, perchè è un Ambito complessivo e anche dove entra nel particolare di un singolo territorio, lo fa comunque nell’interesse complessivo della collettività. Allora queste conferenze di co-pianificazione decideranno, loro, che tipo di riqualificazione si può fare: modificare un villaggio, risistemarlo, ristrutturarlo, magari dargli un premio di cubatura, perché trasforma seconde case in un albergo, oppure dargli un aiuto perché da un albergo di seconda categoria si fa un albergo di quattro o cinque stelle aperto tutto l’anno, ma lo decideranno le conferenze di co-pianificazione. Un altro punto determinante di questa conferenza, che evidentemente non è stato compreso, è che queste conferenze non decideranno per alzata di mano, per cui la Regione ha cinque voti e il Comune ha un solo voto; queste conferenze dovranno decidere assieme come si farà quell’intervento di riqualificazione. Quindi non ci sarà nessuna imposizione della Regione che dirà: ‘Lì si fa così e lì imponiamo un certo numero di cubature’. Insieme, d’intesa si deciderà su quella riqualificazione. Quindi aldilà dei numeri dei componenti, aldilà del fatto che magari c’è il Comune, c’è la Provincia, c’è la Regione, aldilà di questo il principio che noi vogliamo portare in queste conferenze di co-pianificazione è l’intesa: ecco perché non c’è nessun esproprio, né più né meno dello stesso principio che la Regione ha già adottato in materia di cave.

La Regione può dire che una cava può insistere in un certo territorio, ma se il Comune non la vuole, quella cava non si farà. Viceversa, un Comune può dire che vuole una cava nel suo territorio, ma se la Regione dice che quel territorio è soggetto a un vincolo paesaggistico, quella cava non si farà. Si fa solamente se c’è l’intesa, lo stesso varrà per gli interventi di riqualificazione urbana. Quindi: nessun esproprio perché sul dettaglio si va assieme, nessun mistero sull’elenco delle cubature semplicemente perché di cubature non ce ne sono.

Approfitto, per dire che la Giunta regionale non ha ricevuto nessuna lettera, non ne ricevuto neanche l’assessore e credo che non sia nemmeno mai stata spedita una lettera di questo genere''.

Giuseppe Mereu (L’Obiettivo):

''Tornando alle conferenze di co-pianificazione e a questo metodo dell’intesa a cui ha appena accennato, io ho avuto modo di vedere il disegno di legge urbanistica della Giunta, lì se non vado errando si parla esplicitamente di decisioni prese con un voto di maggioranza in cui in caso di parità il presidente della Giunta vale doppio''.

Presidente Soru:

''Quello è un disegno di legge, che naturalmente ora andrà in commissione e verrà discusso. Io l’ho detto, l’orientamento della Giunta è quello di fare in modo che non ci sia esproprio nel governo di un territorio e che ci sia l’intesa, perché, come dicevo prima, l’Ambito paesaggistico costiero appartiene a tutta la Regione. Lo dobbiamo trattare con cura e devono essere presenti tutti gli interessi: gli interessi dei privati, gli interessi dell’intera comunità e gli interessi della comunità regionale. E d’intesa riusciremo a salvaguardare tutti questi interessi.

Poi, è chiaro, una possibilità, per concludere, ci deve essere sempre. Il principio dell’intesa vale anche sulla nomina delle Autorità portuali, oppure sulla nomina dei presidenti dei parchi nazionali, per cui c’è un intesa e si prova e si riprova fintanto che non si raggiunge. Occorre anche salvaguardarsi dall’immobilismo e quindi qualche possibilità deve essere immaginata e deve essere studiata''.

Jacopo Onnis (Rai3):

''Molti dei giornalisti presenti a questa conferenza stampa, stanno venendo da un’altra conferenza stampa tenuta da tutta la Commissione urbanistica, presieduta dall’onorevole Pirisi che ci ha detto: ‘Ci apprestiamo a fare una serie di audizioni con gli enti locali, ci sposteremo in tutte le otto province, non saranno delle contro conferenze di co-pianificazione che sta portando avanti la Giunta’. Ha rimarcato però con molta decisione il ruolo del Consiglio. ‘Spetta al Consiglio – ha detto - fare le leggi, non siamo una camera di compensazione, non faremo inutili minuetti, perché procederanno tra l’altro, loro, con uno stralcio, collegato alla finanziaria, recante norme urbanistiche, che serve come copertura legislativa, supporto legislativo, al Piano paesaggistico regionale’. In questa delicata materia dell’urbanistica, qual è il ruolo della Giunta? E qual è il ruolo del Consiglio? Poiché traspare una certa sottolineatura polemica di competenze. E’ una Giunta anche che, chiedo all’assessore Gian Valerio Sanna, ci ha detto l’onorevole Pirisi: ‘Abbiamo letto alcuni verbali delle conferenze di co-pianificazione e mi è parso di rilevare alcune espressioni irriguardose nei confronti della Commissione e nei confronti del Consiglio. Inviteremo a una maggiore ottemperanza verbale nei confronti dell’assemblea regionale’. Tutto qui, la cronaca è sin qui''.

Presidente Soru:

''E’ chiaro che è un tema importante, dove ci sono gli interessi di semplici cittadini, che vogliono una Regione che cresca, che sia capace di creare sviluppo, lavoro; semplici cittadini che vogliono vivere in un ambiente non devastato, che vogliono mantenere alta la loro qualità della vita, anche vivendo in un ambiente bellissimo, come quello che abbiamo, gli interessi delle amministrazioni comunali, ma anche gli interessi di chi vuole fare tanti soldi. Purtroppo in un’economia molto povera come la nostra, in cui in pochissimi hanno fatto industria e in cui in tanti hanno fatto gli immobiliaristi, togliere un settore in cui in molti si sono arricchiti facilmente, crea qualche perplessità. E quindi ci sono un po’ di nervi scoperti.

Su chi faccia le leggi non c’è alcun dubbio. La Giunta applica le leggi che fa il Consiglio quindi non occorre nemmeno ribadirlo. Noi abbiamo fatto il nostro lavoro e faremo un disegno di legge e di proporlo al Consiglio per la discussione e per l’approvazione. Per la discussione, per il miglioramento, per l’approvazione.

Poi io mi ricordo anche che questa Giunta non è che sia calata da Marte; questa Giunta è l’espressione della maggioranza, della maggioranza in Consiglio regionale, della maggioranza nella commissione urbanistica. L’Assessore è un signore che ha avuto autorevoli responsabilità politiche, nel suo partito; io rappresento quella maggioranza di centrosinistra che è stata eletta alle scorse elezioni. Quindi siamo due pezzi della stessa maggioranza che vogliono lavorare assieme per fare la migliore legge possibile. Ognuno col suo ruolo, ognuno con le sue capacità e dobbiamo lavorare assieme, e aldilà delle tensioni, aldilà delle battute, aldilà delle cose, il dato di fatto è che stiamo andando avanti molto bene. Il dato di fatto è che pochi giorni fa abbiamo approvato la legge finanziaria, abbiamo messo l’elenco dei collegati alla legge finanziaria. Nell’elenco dei collegati c’è anche la norma, la legge urbanistica per quel tanto che serve ad approvare speditamente il Piano paesaggistico regionale. Ed è stato votato quell’ordine del giorno con otto votazioni segrete: in otto votazioni segrete non abbiamo perso neanche un voto. Non è che non abbiamo perso una votazione, non abbiamo perso neanche un voto in otto votazioni segrete.

Questo è lo stato della maggioranza sul piano paesaggistico regionale, perché in quella stessa giornata la maggioranza ha discusso se la legge urbanistica doveva andare dentro o doveva andare fuori e io mi sono ritrovato tutta la Giunta.. ci siamo ritrovati pienamente a condividere la decisione di approvare come legge, come collegato la parte necessaria per approvare immediatamente il Piano paesaggistico regionale avendolo operativo. Prevedendo la possibilità di discutere maggiormente il resto delle norme che regolano il territorio regionale. La legge urbanistica. La nuova legge 45 sono felice di discuterla più a lungo. Perché sarà un tema su cui la maggioranza si confronterà, potrà essere creativa, potrà essere innovativa rispetto al passato, rispetto anche a quello che accade nelle altre regioni italiane. Ci sarà un momento in cui potranno essere richiamati dei principi importanti; essere conseguenti rispetto alla legge Bucalossi, ormai di molti decenni fa, che aveva iniziato a separare tra diritto di proprietà e diritto di edificabilità. Forse questa maggioranza di centrosinistra può iniziare a dire qualcosa, che c’è una specie di diritto imprescindibile delle persone alla casa e quando la casa non gliela possiamo costruire, forse una specie di diritto imprescindibile ad avere una cubatura e legare il diritto alla cubatura più alle persone che ai proprietari di terreni, ad esempio. Ci sono delle cose che posso essere affrontate, discusse; per cui siamo tutti più contenti di discutere più a lungo la nuova legge 45.

Così come ringrazio ancora una volta, l’ho fatto l’altro giorno in Consiglio regionale, questa maggioranza che pure su argomenti così importanti, così delicati, alla fine ha votato otto volte a scrutinio segreto e non ha perso neanche un voto. Anche sulla legge urbanistica”.

Assessore Sanna:

''Ma se posso aggiungere, ne approfitto perché ricordo quello che ho detto e se sono apparso irriguardoso ne approfitterò per chiarirlo e per scusarmi eventualmente. Io ho molto chiaro, ho alle spalle un pochino di esperienza per capire che il processo di governo è un processo complicato e faticoso e che ha bisogno di tutti, non di una parte. E io ho solamente fatto riferimento al fatto che era assolutamente legittimo che la Commissione facesse le sue attività, nella distinzione delle competenze, nel senso che noi abbiamo un mandato di legge approvato da quel Consiglio regionale a fare quello che stiamo facendo, né più e né meno. Stiamo cercando di ottemperare con fatica anche alle tempistiche, che non sono facili, e che al Consiglio regionale spettano anche altre cose. Infatti ho comunicato, Presidente, che io parteciperò come rappresentante della Giunta a queste loro attività, così come io in Consiglio regionale a dicembre in sede di discussione della mozione del piano paesaggistico ho formalmente invitato tutto il Consiglio nella sua interezza a partecipare alle conferenze. Molti consiglieri regionali l’hanno fatto, anche più volte. Siamo stati lieti di averli tra noi: il rapporto è questo, e non mi sembra che si debba accentuare di più un tono che è solo quello che deve portare al rispetto dei ruoli reciproci, sapendo che ci sono dei punti sui quali noi dobbiamo assolutamente collaborare.

Abbiamo presentato un disegno di legge pensando che forse la strumentazione necessaria per far funzionare il Piano paesaggistico potesse anche dare l’idea attraverso una legge che non facesse riferimento alla 45, a una nuova fase dell’urbanistica, abbiamo accolto l’idea che forse la riflessione più generale ha bisogno di più tempo, questo però non toglie che gli strumenti che sono necessari a dare compiutezza a questo processo devono essere.

Io l’altro giorno sono stato in Commissione, abbiamo parlato di questo, affronteremo prima la discussione generale e poi io proporrò per conto della Giunta una proposta di sintesi a quel disegno di legge col quale ci confronteremo con la Commissione per vedere qual è la sintesi di quello''.

Giuseppe Meloni (Unione Sarda):

''Presidente, lei ha difeso molto chiaramente i principi del Piano. Alcuni ambienti della maggioranza, non solo i Ds, dicevano: ‘Nessuno discute la filosofia generale del Piano, magari sul rapporto con i comuni, su queste cose, ci sarà bisogno di qualche correzione’. Lei ritiene che questo sia possibile o che vada sostanzialmente bene già così com’è il rapporto delineato dal Piano paesaggistico?''.

Presidente Soru:

''No. Ho detto che alcune cose possono essere sicuramente migliorate, per esempio le regole di funzionamento delle conferenze di co-pianificazione possono essere chiarite. Possiamo chiarire che ci sarà un rapporto reciproco, un rapporto dove si cerca l’intesa innanzitutto, secondo il principio di reciprocità. La Regione non imporrà nulla ai comuni e i comuni non imporranno nulla alla pubblica ...” .

Assessore Sanna:

“Posso aggiungere una cosa Presidente… Su questo punto, si vedrà da qui a poco quando approveremo lo stralcio, proprio il livello di continuità che c’è tra il nuovo regime e il ruolo dei comuni e delle province. I soggetti della pianificazione contenuti nella legge 45 sono i comuni, la Provincia e la Regione. Gli strumenti della pianificazione territoriale contenuti nella 45 sono quelli segnati nella 45 e noi siamo in condizioni di poter dire che nella nuova dimensione sia i soggetti che gli strumenti rimangono inalterati.

Però qualcuno nella ricerca costante del ruolo dei comuni deve fare uno sforzo per capire quale è il ruolo della Regione. Credo che il Presidente l’abbia spiegato bene, limitatamente a quella che è la verifica e la salvaguardia degli interessi collettivi demandati da una legge dello Stato alle funzioni della Regione, la Regione li assolverà d’intesa con i comuni ai quali è chiesto un di più di partecipazione, di condivisione delle scelte che fino a oggi sono state fatte. Per esempio tra comuni, io credo che sia un vantaggio per tutti. Nella migliore delle ipotesi, quella che poteva essere una lottizzazione in una zona marina, fino a ieri poteva essere noto alla comunità di quel comune alla sua amministrazione e al soggetto interessato. La comunità regionale non ne era a conoscenza. Io credo che intervenendo in un’area di appartenenza, e la Corte costituzionale dice sempre che i diritti collettivi prevalgono e vengono prima dei diritti individuali, io credo che sia un’azione di trasparenza, di arricchimento complessivo che questo elemento diventi di dominio pubblico attraverso delle procedure che siano note e che di per sé garantiscano pari opportunità e pari diritti da parte di tutti”.

Presidente Soru:

''Volevo ricordare una cosa brevissima. Esiste un ufficio del Piano che ha fatto il Piano paesaggistico regionale; l’ha fatto con grande competenza e con capacità di usare tutti gli strumenti di conoscenza, tecnologia. Io credo che sia utile per tutti quanti che questo ufficio del Piano continui a essere utilizzato anche nella pianificazione territoriale di dettaglio del singolo comune. Io sento solamente sindaci che si lamentano di avere un solo geometra nell’ufficio tecnico, o sindaci di città importanti che dicono di avere un solo ingegnere nell’ufficio tecnico; ne vogliamo tener conto. La norma costituzionale parla del principio di sussidiarietà ma anche di quello di adeguatezza, di efficacia. Io credo che sia più adeguato che ci lavoriamo assieme ai progetti di riqualificazione urbana. Ci lavoriamo assieme, ognuno con le sue competenze, e assieme produrremo i progetti migliori per la comunità comunale e per la comunità regionale''.

Nello stato fallimentare dell'urbanistica italiana, la crisi della città attuale è il simbolo di molti aspetti della crisi della società. Poniamoci una prima domanda: chi conosce la città, come e quanto la si conosce? Dobbiamo rispondere che, al di fuori di una percezione sommaria e in certo modo esterna, nella quale non si ravvisano neanche le prospettive meramente quantitative prescritte dai piani, tutto quello che intercorre all'interno di questo indeterminato tessuto ed è soggetto a una dinamica di movimenti e di situazioni in continua modificazione umana, sociale, economica, tutto questo non è studiato, non è controllato, non è seguito, quindi è ignoto. Se ci domandiamo chi comanda nella città, ancora non sappiamo rispondere. Quali forze siano responsabili della spoliazione sistematica ed ufficializzata dello spazio della città, è fin troppo evidente, almeno nella distruzione dei valori originari e fondamentali del paesaggio urbano e dell'ambiente. Nessuno potrebbe però descrivere il complesso interferire di forze e di interessi, di connessioni e di complicità che l'infinito numero di strumenti ed enti pubblici e privati sostengono e conducono ognuno per proprio conto. È una diagnosi che nessuno fa anche perché le risultanze che potrebbero scaturirne non convengono alle forze e ai personaggi in giuoco.

Da: Edoardo Detti, Firenze scomparsa, Ed. vallecchi, 1970.

Postilla

Il Bollettino di Italia Nostra n. 255/1995 nel quale viene ripubblicato questo passaggio di Edoardo Detti era dedicato alla vicenda Fiat-Fondiaria, la grande trasformazione della periferia di Firenze promossa dagli operatori immobiliari che, in un certo senso, possiamo definire la "madre" dell'urbanistica contrattata, se non altro per l'entità delle opere previste (diversi milioni di metri cubi) e per l'importanza dei proponenti. Il bollettino monografico fu curato da Antonio Cederna che chiuse l'editoriale con le parole seguenti:

"Da noi si contratta e si concerta mentre si rinuncia a qualsiasi potere contrattale e concertatore, che invece viene delegato e regalato ai privati. ... Sull'urbanistica italiana cala la tela".(m.b.)

Fabbricati agricoli che diventavano ville con tanto di sauna e lavanderia. Succede anche questo a Capalbio. Il Comune della cittadina maremmana, in accordo con la Regione Toscana, ha deciso di stoppare queste speculazioni edilizie attraverso l’adozione di nuove regole in materia di costruzioni agricole. Le speculazioni in questione, come hanno spiegato ieri a Firenze il sindaco Lucia Biagi (eletta con una lista civica nel giugno 2004) e l'assessore regionale all’urbanistica Riccardo Conti, si sono verificate per un'applicazione di comodo della legge regionale 64 del 1995 che regolava le costruzioni rurali. La legge era stata emanata per permettere agli agricoltori di costruire opere per migliorare il proprio fondo agricolo, consentendo agli agricoltori e alle loro famiglie di proseguire la loro attività.

In realtà, come ha spiegato il sindaco Biagi, molti imprenditori avrebbero chiesto di edificare ville in zone di pregio, spacciandole per ristrutturazioni agricole. Secondo la legge regionale bastava possedere tre ettari di terreno coltivato o avere un impianto floro-vivaistico per costruire un’abitazione.

Per porre fine a questi abusi edilizi l’amministrazione capalbiese ha quindi approvato nuove regole in materia. Che prevedono il divieto di costruire nuovi fabbricati nel centro storico o in altre aree di particolare pregio paesaggistico come zona della grande uliveta o la zona di Poggio Capriolo. Le nuove norme vietano anche la costruzione di nuovi impianti floro-vivaistici. Il provvedimento del Comune è passato con i voti della lista civica che comprende anche esponenti di centro-destra, ma non sono mancate sorprese politiche. Infatti il centro-sinistra a Capalbio è spaccato perché alcuni esponenti come Luigi Bellumori sostengono la giunta, i Ds e la Margherita sono all'opposizione. I consiglieri di centro-sinistra al momento del voto sono usciti dall'aula; perché, pur condividendo l'obiettivo del provvedimento, contestano il metodo scelto dal primo cittadino. «Con questo provvedimento - spiega il sindaco - Capalbio ha messo delle regole certe contro una gestione un po’ anarchica del territorio. Noi non siamo contro gli agricoltori ma contro coloro che vogliano speculare nel nostro comune». «La Regione sostiene questa iniziativa del comune maremmano - dice l’assessore Conti - perché dobbiamo fermare l'edilizia selvaggia in Toscana. Deve esser chiaro che qui non esiste nessun territorio senza limiti dove i privati possono costruire dove vogliono. Siamo per la collaborazione tra pubblico e privato ma con regole certe».

1. Con particolare intensità, a partire dall’inizio degli anni ’90, si è sviluppata una critica (a più livelli) dei processi decisionali in materia di urbanistica e pianificazione territoriale, cosiddetti gerarchici o “a cascata”.

A questi processi decisionali era associato sia un modello gerarchico politico/amministrativo (dal generale al particolare – dal più grande, cioè, al piccolo, in termini di scala territoriale di riferimento) sia un modello di piani, programmi e progetti a scatola cinese sia un conseguente modello normativo: la legge statale, quella regionale e le norme locali (comunali).

In tema di Urbanistica e di Pianificazione Territoriale, questo modello si può così sintetizzare: lo Stato, con le sue leggi generali per il governo del territorio, le Regioni con proprie leggi ispirate a quelle nazionali, i Comuni con la propria attività normativa e regolamentare alla scala locale, soggetta al controllo regionale.

Questo impianto normativo è stato declinato nel corso del secondo novecento secondo due fasi: una prima fase, dal secondo dopoguerra fino alla metà degli anni ’70, caratterizzata da una forte centralizzazione e da un rapporto, sostanzialmente, diretto tra Stato e Comuni; una seconda fase, dalla seconda metà degli anni ’70 in poi, caratterizzata dalla nascita della legislazione regionale (conseguente alla istituzione delle Regioni) con un rapporto diretto tra ogni singola Regione ed ogni Comune.

2. A partire dall’inizio degli anni ’90, poi, si è sviluppato un “movimento” (una “lobby”) nazionale di istituzioni accademiche, culturali e professionali, che ha sviluppato una persistente e forte critica alla pianificazione urbanistica fondata sul modello delineato dalla legislazione regionale.

Parte attiva, trasversale dal punto di vista dei referenti politici ed egemone culturalmente. è stata svolta dall’Istituto Nazionale di Urbanistica, in discontinuità con le “campagne progressiste” che a partire dai primi anni ’60 e, con qualche sussulto, ancora fino ai primi anni ’90, hanno caratterizzato l’impegno culturale e politico per la riforma urbanistica nazionale.

Da questo punto di vista è paradigmatico il caso piemontese: le critiche di questa lobby si sono concentrate sulla sistematica demolizione (fondata su una rappresentazione macchiettistica della attività pianificatoria piemontese e del ruolo svolto dai tecnici regionali) della legge regionale 56/1977 ispirata e voluta da Giovanni Astengo: la legge urbanistica regionale, cioè, più fortemente radicata nel clima Olivettiano di Comunità e che nell’INU aveva un referente privilegiato.

Questa critica fondata sulla vulgata della rigidità del modello a cascata (dal Piano Territoriale regionale, al Piano Territoriale di Coordinamento, ai Piano Regolatori Generali), si è, infine, innervata sui due filoni della “SUSSIDIARIETA’” e della “CONCERTAZIONE”.

3. Il primo filone, quello della SUSSIDIARIETÀ, è stato preso in prestito dal nobile principio “europeo” secondo cui ad ogni campo dell’agire umano, a seconda del livello delle questioni e dei problemi, è riservata una forte autonomia di azione.

Questo principio è stato declinato nel nostro Paese in vari modi e con versioni anche estremiste (“ padroni a casa nostra”), che hanno trovato emuli anche nel campo della pratica urbanistica ed edilizia: tra i confini del Comune che io, Sindaco, amministro o tra i confini della mia proprietà, faccio quel che voglio senza alcuna ulteriore autorizzazione.

La declinazione urbanistico/pianificatoria piemontese è stata la legge n. 41/1997, con la quale, tra l’altro, è stato riscritto l’art. 17 della legge urbanistica Astengo (la L.R. 56/1977); con tale articolo è stata introdotta la possibilità di approvazione diretta, da parte dei Comuni, di varianti cosiddette “parziali” e di modifiche (le cosiddette “varianti non varianti”) ai piani regolatori: dietro queste due teste d’ariete si è collocata una innumerevole produzione (migliaia) di modificazioni dei Piani Regolatori, fuori da ogni controllo e da ogni forma di coordinamento da parte della Regione.

4. Il secondo filone, quello della CONCERTAZIONE, è stato, a sua volta, mediato dal mondo delle cosiddette relazioni industriali: anche in questo caso, cioè, il padre è nobile. Anche in questo caso, però, la declinazione urbanistica che se ne è fatta è stata, sostanzialmente, quella di dare dignità a ciò che, in tempi meno sospetti, si sarebbero chiamati “ interessi privati in atti d’ufficio”.

Nel caso del Piemonte, poi, il modello concertativo è stato promosso per svuotare di significato la fase, così centrale nella legge urbanistica astenghiana, delle “osservazioni” ai progetti preliminari degli strumenti urbanistici.

Nel modello astenghiano, cioè, la fase metaprogettuale (la delibera programmatica del PRG) e quella progettuale preliminare degli strumenti urbanistici sono affidate alla mano pubblica che, attraverso delibere del Consiglio Comunale (fino a prova contraria massima espressione della democrazia elettiva), portano alla conoscenza di tutti le proposte sulla tutela e sull’uso del territorio: attraverso le osservazioni, i cittadini, le associazioni, i partiti, tutti quelli che hanno proposte od osservazioni da fare nel pubblico interesse, possono proporre migliorie al Consiglio Comunale attraverso un processo trasparente e, soprattutto, codificato.

Il modello concertativo, come appare essere stato declinato fino ad oggi e come appare trasfuso nelle proposte di legge sia regionali sia nazionali (legge Lupi) in materia di urbanistica, si fonda, viceversa su:

(a) una sostanziale equidistanza della Pubblica Amministrazione dagli interessi privati e dal pubblico interesse , non come bene scarso da tutelare

(c) una delega al Sindaco o alle maggioranze politiche delle decisioni, da fare ratificare dai Consigli Comunali.

5. Si ricava, in conclusione, da un esame dell’attuale stato dell’arte quanto segue:

(1) la critica al cosiddetto modello gerarchico (la pianificazione a cascata) ha prodotto, nel corso degli anni ’90, un progressivo logoramento dell’apparato normativo ed una produzione senza controllo di varianti urbanistiche parziali e di modifiche che hanno “gratificato” interessi particolari

(2) coesistono nel nostro Paese più modelli di pianificazione urbanistica: quello centralistico, con riferimento, soprattutto, alla proliferazione di piani e programmi di nuova generazione (a partire dalla legge Botta/Ferrarini), in cui permane l’antico rapporto diretto tra Stato e Comuni; quello gerarchico in cui permane la potestà autorizzativa della Regione (vale per i PRG, le varianti strutturali, i PTC ecc.); quello ispirato alla sussidiarietà, in cui il Comune adotta ed approva proprie varianti e modifiche

(3) la competizione tra questi modelli, non avviene sul terreno dell’innovazione culturale o politica o disciplinare, ma soltanto sul versante della ricerca della minimizzazione dei controlli di merito e della partecipazione democratica

(4) il dibattito sulla riforma urbanistica sia nazionale sia, nel caso piemontese, regionale dovrebbe, rispetto ai modelli che si stanno affacciando (ad es. la legge Lupi recentemente approvata dalla Camera ed in discussione al Senato), acquisire il tema della inclusione sociale e della conoscenza diffusa quali linee guida contro ipotesi legislative che trasferiscono le decisioni “altrove” rispetto alle sedi democratiche proprie (i Consigli Comunali).

Torino, 20 gennaio 2006

ANSA) -TRIESTE, 14 FEB- Il Governo ha impugnato la legge regionale del Friuli-Venezia Giulia che fissa le norme per la definizione del Piano territoriale regionale. Il provvedimento e' stato preso per presunta illegittimita' costituzionale, in quanto - si legge nel ricorso, approvato dal Consiglio dei ministri il 10 febbraio e illustrato oggi dal presidente della Provincia di Trieste, Scoccimarro - 'ignora sistematicamente l'esistenza dell'Ente provincia'. Il provvedimento e' 'condiviso da tutte le province italiane'

Quando quest’articolo sarà pubblicato, il disegno di legge Lupi (dal nome del deputato firmatario Maurizio Lupi, di Forza Italia) denominato tanto enfaticamente quanto impropriamente “Principi in materia di governo del territorio” sarà stato, si spera, archiviato per via della fine della legislatura [1].

L’argomento merita comunque ulteriori riflessioni anche in vista della riproposizione del tema da parte del nuovo parlamento, che si spera possa occuparsi in maniera più convincente e più qualificata dell’argomento. Al riguardo non si può sottovalutare la posizione dei vertici dell’Istituto Nazionale di Urbanistica, che, hanno fatto da sponda alla redazione del ddl, manifestando una notevole condivisione dei suoi contenuti. [2] Atteggiamenti critici sono stati espressi invece dalle Sezioni dell’INU di quelle regioni dove c’è una maggiore tradizione di pianificazione e di buon governo supportate da una sistematica produzione di leggi urbanistiche regionali. [3] Per completare il quadro delle posizioni registrate all’interno dell’INU si deve anche segnalare il documento fortemente critico presentato all’ultimo congresso dell’Istituto da autorevoli soci di varie regioni, dal quale è scaturito un vivace dibattito come non accadeva da anni. [4] Dibattito che l’Istituto si è impegnato ad alimentare.

Le critiche e le contestazioni più radicali da parte di architetti, economisti, urbanisti e giuristi, si trovano tutte sul sito diretto da Edoardo Salzano (eddyburg.it) e su un volumetto curato da M. Cristina Gibelli “La controriforma urbanistica” edito da Alinea e presentato a Roma il 15 dicembre 2005. [5]

Gli autori dei contributi pubblicati nel volume concordano nel considerare il ddl un testo raffazzonato e rozzo, privo dei principi fondamentali di interesse nazionale, di connessioni con le più importanti direttive europee in campo ambientale e con gli indirizzi internazionali finalizzati a incrementare la partecipazione dei cittadini e la coesione sociale. Che interpreta riduttivamente il governo del territorio come disciplina degli usi del suolo, senza curare l’integrazione con i temi ambientali, con la tutela del paesaggio, con la protezione della natura, con l’assetto idro-geologico, che, con incredibile arretratezza culturale, vengono invece intesi come ambiti rigidamente separati.

Un provvedimento sostanzialmente inutile a risolvere qualunque problema serio di assetto del territorio che sancisce la vocazione edificatoria del suolo nazionale, enfatizzando la problematica dei diritti edificatori e la loro commerciabilità, che entra in conflitto con le normative regionali e che consacra la “negoziazione” con il privato come metodo esclusivo di individuazione delle scelte urbanistiche.

Passiamo a un rapido esame del testo.

All’art. 1 (Governo del territorio), richiamando la riforma del titolo V della Costituzione (l. 3-2001), dovrebbero essere enunciati i famosi “principi fondamentali in materia di governo del territorio”, precisando subito che sono fatte salve le competenze delle regioni e delle province autonome. Tali principi fondamentali non sono affatto enunciati né chiaramente elencati; sono enunciate invece una serie di attività che identificano (secondo il legislatore) il governo del territorio (attività conoscitive, urbanistica, edilizia, programmi infrastrutturali, etc…) ma che non costituiscono sicuramente “principi fondamentali”. Doppio problema: i principi fondamentali non ci sono, ma se ci fossero non riguarderebbero le autonomie speciali. Il che meriterebbe una seria spiegazione.

In sintesi il ddl ripropone pedissequamente le modifiche al titolo V della Costituzione; indica il governo del territorio come la somma di varie attività di trasformazione del territorio stesso, per altro di competenza regionale, e non esplicita i “principi fondamentali” di competenza statale.

All’art. 2 (Definizioni) con qualche confusione tra pianificazione territoriale e pianificazione urbanistica, viene proposto un glossario con varie definizioni tratte frettolosamente dalle leggi regionali. Viene consacrato il doppio binario del “piano strutturale” e del “piano operativo”, che secondo alcuni operatori, dopo anni di sperimentazione, andrebbe rivisto perché i due strumenti tendono a identificarsi. Viene individuato (e ascritto incredibilmente alla competenza statale) il “rinnovo urbano” comprensivo dell’”adeguamento dell’estetica urbana”. Su quest’ultimo punto non riusciamo a immaginare che cosa abbia avuto in mente il legislatore se non un dialogo ravvicinato con la grande proprietà immobiliare al riparo di qualsivoglia interferenza. In linea generale, se è vero che la produzione delle leggi urbanistiche regionali, ha provocato la proliferazione di strumenti e di termini che indicano con nomi diversi le stesse cose, o con termini uguali, cose diverse, il metodo per riordinare terminologia e contenuti dovrebbe essere meno estemporaneo.

All’art. 3 (Compiti e funzioni dello Stato) si ribadisce ulteriormente la competenza statale sul “rinnovo urbano” e sulle residenze delle forze dell’ordine (v. art. 81 del DPR 61671977), argomento che dovrebbe essere attribuito senza ombra di dubbio alle competenze locali.

All’art. 4 (Interventi speciali dello Stato) si dice che per rimuovere condizioni territoriali di grave degrado, pericolo, e a rischio di calamità si ricorre a interventi speciali “attuati prioritariamente attraverso gli strumenti della pianificazione negoziata”. Il meno che si può dire è che la negoziazione non sembra la formula più adatta per intervenire nella casistica individuata.

Nell’art. 5 (Sussidiarietà, cooperazione e partecipazione) molti commentatori hanno identificato la parte più eversiva del ddl, la dove si afferma che “le funzioni amministrative sono esercitate in maniera semplificata, prioritariamente mediante l’adozione di atti negoziali in luogo di atti autoritativi………..”. In questa frase è stata letta la rinuncia al governo pubblico delle trasformazioni territoriali finalizzato a garantire l’interesse collettivo e quindi lo scardinamento di uno dei principi storici della pianificazione. Anche se il ddl non chiarisce chi siano gli attori della negoziazione si sospetta realisticamente che essi siano i portatori di interessi economici forti, non certo i semplici cittadini o le associazioni portatrici di interessi diffusi. La sussidiarietà, la cooperazione e la partecipazione servono solo a titolare l’articolo; sono enunciate ma non circostanziate, e nel testo non c’è alcuna misura finalizzata alla loro incentivazione. In estrema sintesi, il ddl demolisce il principio fondamentale dell’urbanistica: quello di tutelare l’interesse pubblico e di controllare le pressioni della proprietà immobiliare, cui viene offerto invece un ruolo da protagonista in una negoziazione senza regole [6].

L’art. 6 (Pianificazione del territorio) è un capolavoro di superficialità e di pressappochismo; non si riconosce identità e ruolo alla pianificazione di area vasta, presente in tutta la legislazione regionale, la cui utilità è indubitabile specie nel rapporto con la pianificazione comunale. Si precisa però (incredibilmente) che i piani territoriali …….”non possono avere un livello di dettaglio maggiore di quello dei piani urbanistici comunali”. Ma chi proporrebbe il contrario? L’art. 6, in controtendenza con molte leggi regionali, incentiva insensatamente il consumo di suolo proponendo che il territorio non urbanizzato sia distinto (in maniera assai discutibile) in aree “destinate all’agricoltura, aree di pregio ambientale e aree urbanizzabili”, disconoscendo per es. il valore ambientale delle aree agricole e prevedendo comunque che si possa costruire dappertutto nonostante i continui richiami allo sviluppo sostenibile.

L’art. 7 e l’art. 8 sono dedicati rispettivamente alle “Dotazioni territoriali“ e alla “Predisposizione e approvazione del piano urbanistico“. Si tratta di argomenti ampiamente trattati nelle leggi regionali; anzi alcune regioni hanno dedicato molta attenzione al tema delle “Dotazioni territoriali”, specificando quantità e qualità di attrezzature e servizi, o prevedendo in alcuni casi i “Piani dei Servizi” (Lombardia, Emilia Romagna, Umbria). Nel ddl nazionale manca qualunque indicazione innovativa che garantisca anche una dotazione minima inderogabile di “Dotazioni territoriali” ai cittadini dell’estremo nord e dell’estremo sud. Si aggiunga poi che il ddl, all’art. 13, prevede l’abrogazione del D. Int. 1444 del 1968 sugli standard urbanistici; si aggiunga ancora che nelle città del mezzogiorno i cittadini non hanno ancora a disposizione lo standard minimo di servizi e attrezzature previsto dal predetto Decreto. Il tema avrebbe meritato ben altra attenzione.

L’art.9 (Attuazione del piano urbanistico) è dedicato essenzialmente alla perequazione e alla compensazione, considerate come strumenti cui si può ricorrere per l’”attuazione del piano urbanistico” secondo criteri e modalità stabilite dalle Regioni. Si afferma anche che la perequazione si realizza con l’attribuzione di “diritti edificatori” liberamente commerciabili dappertutto. Autorevoli commentatori di formazione giuridica sostengono che l’argomento, di per sé ostico e antipatico, perché considera il territorio come produttore potenziale di metri cubi, è pure trattato peggio che nelle leggi regionali. [7] Inoltre i diritti edificatori potranno essere incrementati “allo scopo di favorire il rinnovo urbano e la prevenzione dei rischi naturali e tecnologici”….. Nella sostanza, nessuno sarà più in grado di fare un bilancio e una valutazione complessiva dei metri cubi, virtuali e non, che aleggeranno su ogni parte del territorio comunale e di verificare la sostenibilità delle previsioni edificatorie.

L’art. 11 (Attività edilizia) propone sostanzialmente alcune modifiche al T. U. dell’Edilizia (DPR 380/2001).

L’art. 12 (Fiscalità urbanistica) prevede la definizione di “un regime fiscale speciale per gli interventi in materia urbanistica e per il recupero dei centri urbani” attraverso la redazione di decreti legislativi da emanare entro diciotto mesi dall’entrata in vigore della legge. Anche ai commentatori più benevoli la complessità della materia sembra trattata in modo troppo semplicistico [8].

Conclude il testo l’art. 13 con l’elenco delle abrogazioni e le disposizioni finali. Per essere precisi il ddl propone due tipi di abrogazioni. Al comma 1 l’abrogazione tout-court di una serie di norme pre-vigenti; all’art. 2 una abrogazione “a tempo”: le norme elencate “perdono efficacia nel territorio della regione ove questa abbia emanato o emani normative sul medesimo oggetto”. L’abrogazione del Decreto nazionale sugli standard rientra in questa fattispecie.

Il ddl Lupi, secondo M. C. Gibelli e altri risulta anche in evidente controtendenza con quanto sta avvenendo in Europa, in realtà, sottolinea Gibelli, il ddl costituisce una vera e propria anomalia nazionale nel quadro europeo: infatti in Europa, dopo le esperienze deregolative degli anni ’80 e dei primi anni ’90 si sta assistendo a un rinnovato impegno riformatore e ad un deciso ritorno alle regole, anche se le regole vengono ovunque riattualizzate sulla base delle problematiche e delle sfide emergenti [9].

Nei contributi pubblicati nel volume curato da Gibelli emergono alcuni principi che potrebbero essere inseriti in una legge di riforma urbanistica nazionale e che sono comunque enunciati nelle migliori leggi regionali [10]. Tra questi l’integrità fisica e la stabilità del territorio, inteso come “bene comune”, la salvaguardia della cultura del territorio, il controllo dell’uso delle risorse ambientali, il blocco del consumo di suolo, il contrasto alla dispersione insediativa, il risparmio energetico; la coesione sociale, perseguibile attraverso una adeguata politica della casa e dei servizi; il recupero del patrimonio edilizio storico; una adeguata attenzione alla partecipazione dei cittadini.

Sarà possibile concordare politicamente un simile scenario? Non sarà facile perché come dice Salzano [11]: Se la legge Lupi è morta, non è morto il “lupismo”: cioè quella ideologia così largamente condivisa che ha potuto far esclamare all’onorevole Lupi, all’indomani dell’approvazione della legge, che essa è il prodotto di un lavoro bipartisan. Frase che non ha potuto essere contestata,poiché tutto il lavoro parlamentare testimonia il sostanziale accordo tra i parlamentari della destra e larga parte di quelli dell’opposizione su alcuni punti nodali del provvedimento…………La tesi di Salzano è che la legge Lupi esprime una cultura ormai diffusa, di cui si trovano tracce rilevanti in più d’una legislazione regionale e nel comportamento di molte amministrazioni locali di destra, di centro e di sinistra………In quest’ottica gli interessi immobiliari sono diventati veri protagonisti a attori delle trasformazioni territoriali che meritano un occhio di riguardo; il ruolo del potere pubblico si è trasformato: da regista e garante delle trasformazioni territoriali e urbane, a facilitatore delle negoziazioni; il sistema delle regole è considerato un impaccio fastidioso da cui liberare i portatori di interessi economici forti . Il quadro delineato diventa ancora più allarmante se lo riferiamo a quelle regioni dove gli interessi economici sono fortemente condizionati dalla malavita organizzata.

Palermo, 26 gennaio 2006

[1]Il ddl era stato approvato dalla Camera dei Deputati il 28 giugno 2005 con la frettolosa introduzione di numerosi emendamenti e inviato alla XIII Commissione permanente del Senato (Territorio, ambiente, beni ambientali); la Commissione del Senato, nel mese di novembre 2005 aveva effettuato un ciclo di audizioni di varie associazioni interessate (tra cui ANCSA, Italia Nostra, Legambiente, Urbanistica Democratica, Città Amica) che avevano messo in evidenza gli aspetti più perniciosi e le lacune del ddl, tanto da convincere alcuni senatori della maggioranza della necessità di apportare consistenti modifiche al testo. Si sarebbe quindi palesata la necessità di rinviarlo alla Camera dei deputati.

[2]V. gli articoli di Giuseppe Campos Venuti, Carlo Alberto Barbieri, Federico Oliva, sul n. 203/2005 di Urbanistica Informazioni.

[3] V. l’articolo di Pietro Maria Alemagna sul n. 203/2005 di Urbanistica Informazioni.

[4]Si tratta del XXV Congresso dell’Istituto Infrastrutture, città e territori tenuto a Roma i giorni 1 e 2 dicembre 2005.Questi i passi salienti del documento a proposito del ddl Lupi. …. L’Istituto deve saper ritrovare la capacità di indicare i “principi” che debbono essere inseriti in una Legge nazionale sul governo del territorio, senza accettare come ineluttabile la resa al “mercato immobiliare”, che comporta la perdita di un effettivo controllo delle trasformazioni dei suoli urbani e rende irreversibile il processo di distruzione delle nostre città.

Deve contribuire a superare gli equivoci che hanno suggerito indicazioni preoccupanti nel testo di Legge sul governo del territorio in discussione in Parlamento, in merito a:

- limitazione del principio della attribuzione dei poteri di governo del territorio agli Enti locali, attraverso l’assegnazione di uno spazio privilegiato per le scelte relative alle trasformazioni, a partire dal momento delle scelte strutturali, ad “atti negoziali” tra Enti pubblici e soggetti portatori di interessi connessi alla proprietà di beni, terreni e risorse finanziarie;

- conseguente divisione dei cittadini in due categorie, quelli che posseggono beni per trattare atti negoziali e quelli che chiedono “solo” risposte collettive ai diritti che qualificano l’uso delle città e dei territori;

- perdita del concetto di città - bene collettivo -, attraverso la soppressione del principio che impone una quantità di aree pubbliche destinate a servizi;

- mantenimento di una settorialità di approccio al tema del governo del territorio, che non pone con forza la “tutela dei beni storico-architettonici e del paesaggio” tra i principi fondanti della Legge stessa, né lo addita come strumento per coinvolgere le collettività locali, protagoniste consapevoli della tutela dei valori comuni.

……Il piano urbanistico deve tornare ad essere lo strumento fondamentale per assicurare la preminenza dell’interesse pubblico rispetto a quello del mercato, che può e deve essere da esso guidato. L’adozione di procedure di tipo prestazionale deve far considerare ogni intervento non soltanto in rapporto ai riflessi diretti ed immediati, ma in rapporto agli assetti complessivi della città.

L’Istituto non può rimanere silente: deve mettere nel proprio programma una solida riflessione sulla stagione che ci attende, additando l’urbanistica come strumento per comprendere ed indirizzare i mutamenti che investono le nostre città e territori. Non può accettare che l’urbanistica resti esclusa dalla competizione culturale, relegata ad una dimensione prettamente tecnica, separata dalla cultura ambientale e da quella architettonica, alle quali è affidata la sopravvivenza di una sensibilità per l’uso del territorio…… (Giuseppe Abbate, Imma Apreda, Roberta Angelini, Piergiorgio Bellagamba, Teresa Cannarozzo, Piero Cavalcoli, Alessandro Dal Piaz, Luisa De Biasio Calimani, Umberto De Martino, Rosalba D’Onofrio, Roberto Gambino, Maurizio Garano, Tommaso Giura Longo, Daniele Iacovone, Manlio Marchetta, Walter Meneghelli, Loredana Mozzilli, Mauro Parigi, Antonio Perrotti, Camillo Pluti,Bernardo Rossi Doria, Domenico Santoro, Massimo Sargolini, Giulio Tamburini, Alessandro Tutino, Maria Rosa Cittadini, Livio Viel).

[5] V. Maria Cristina Gibelli (cura di), La controriforma urbanistica. Critica al disegno di legge "Principi in materia di governo del territorio". Contributi di Roberto Camagni, Luca De Lucia, Vezio De Lucia, Antonio di Gennaro, Alberto Magnaghi, Anna Marson, Edoardo Salzano, Luigi Scano, Paolo Urbani; Firenze, Alinea Editrice, 2005. Era presente il senatore Cesare Salvi (DS), vice presidente del Senato, che, dopo avere ascoltato gli interventi, ha detto di condividere le contestazioni e ha assicurato un impegno politico conseguente.

[6] Questa disposizione è stata in assoluto la più contestata e il commento più diffuso è stato quello di escludere del tutto la negoziazione dalla fase di impostazione dei piani, ma di farvi ricorso solo nella fase attuativa. Anche i vertici dell’INU hanno preso le distanze dalla formulazione contenuta nel ddl.

[7] V. Luca De Lucia La perequazione nel disegno di legge sui “Principi in materia di governo del territorio” in Maria Cristina Gibelli (a cura di), La controriforma urbanistica. Critica al disegno di legge "Principi in materia di governo del territorio", op. cit.

[8] V. Simone Ombuen Elementi per la valutazione del Progetto di Legge statale per il governo del territorio, Seminario INU del 15 settembre 2005 “Un nuovo passo per la riforma urbanistica” (mimeo).

[9] Gibelli cita due leggi recentissime emanate in Francia e Spagna: la legge “Solidarité et rénouvellement urbains” approvata in Francia nel 2000, durante il governo Jospin, e la Ley de urbanismo para el fomento de la vivienda asequible, e la sostenibilidad territoriale y de la autonomìa local approvata dal governo socialista catalano nel 2005 sottolineando la distanza abissale di queste leggi dall’ipotesi di riforma urbanistica proposta in Italia. Si tratta infatti di leggi che affrontano alcun problemi che sono cruciali anche per il nostro paese: l’eccessivo consumo di suolo, la crescente doppia velocità urbana, la debolezza della pianificazione di area vasta, etc, e che propongono con coerenza principi volti a dotare i poteri pubblici dei nuovi strumenti necessari per orientare l’attività di pianificazione in difesa dell’interesse generale e, in particolare, per la razionale utilizzazione delle risorse territoriali e la solidarietà sociale. Entrambe le leggi introducono alcune innovative regole non contrattabili in materia di sostenibilità e di risposta alla domanda abitativa dei gruppi più deboli. Cfr. Introduzione di Maria Cristina Gibelli alla presentazione del volume La controriforma urbanistica, Roma, 15 dicembre, ex-albergo Bologna.

[10] Per una puntuale trattazione del tema relativamente ai “principi fondamentali” di competenza statale” e al governo del territorio di competenza regionale rinvio al contributo del giurista Paolo Urbani Osservazioni sul testo di riforma in materia di principi fondamentali del governo del territorio, in Maria Cristina Gibelli (a cura di), La controriforma urbanistica. Critica al disegno di legge "Principi in materia di governo del territorio", op. cit.

[11]Edoardo Salzano Relazione al convegno “Elementi imprescindibili di una legge urbanistica regionale”, Gruppi consiliari regionali Verdi, Rifondazione conunista, Comunisti italiani, Torino, 21 gennaio 2006; pubblicato su eddyburg il 22.01.2006.

CAGLIARI. La giunta Soru ha istituito la Conservatoria delle coste. Un organismo sul modello del National Trust inglese e del Conservatoire du littoral francese che ha il compito di promuovere acquisizioni di terreni lungo i 1.850 chilometri di costa anche attraverso sottoscrizioni, lasciti, permute, da privati e da altri enti, e di tutelare questo patrimonio dai rischi ai quali è sottoposto.

Naturalmente l'istituzione del «conservatore» delle coste da solo così non è sufficiente e pertanto, per l'attuazione pratica, servirà una legge organica che sarà fatta a breve scadenza. Secondo la delibera della giunta regionale, la Conservatoria delle coste sarde potrà agire su più livelli. Gestirà i beni immobili costieri di rilevante interesse paesaggistico e ambientale facenti già parte del patrimonio e del demanio regionale, ma potrà anche acquisire i territori costieri più fragili o a rischio di degrado e compromissione: sia attraverso accordi con Stato, enti e amministrazioni locali, sia attraverso donazioni, sia attraverso l'acquisto mediante sottoscrizioni pubbliche. Nel caso di

donazioni o lasciti, i terreni verranno acquisiti al demanio regionale con specifico vincolo di destinazione alla Conservatoria. Dopo l'acquisizione, la Conservatoria potrà attuare i lavori di ripristino naturale delle località e poi predisporre i piani di gestione, che saranno successivamente affidati a enti e comunità locali, a cooperative, società o associazioni ambientaliste che assicureranno l'accesso al pubblico.

Coerentemente con la linea dell'amministrazione — si legge nella deliberazione della giunta — la Conservatoria non sarà un nuovo ente, ma avrà una struttura agile che vedrà nel presidente della Regione il garante del coordinamento delle politiche paesaggistiche e ambientali.

Il Comitato d'indirizzo, con competenze politiche e programmatiche, sarà formato dallo stesso presidente della Regione, dagli assessori dei Beni culturali, degli Enti locali, della Difesa dell'Ambiente, della Programmazione, del Turismo, affiancati da tre esperti che saranno nominati dalla giunta con incarico triennale. La struttura tecnica e operativa verterà su un nuovo servizio interassessoriale che verrà istituito nella presidenza della Regione e che si avvarrà di risorse degli assessorati interessati. Questo secondo livello si occuperà dell'attività giuridico-amministrativa (ad esempio acquisizione delle aree, istruttorie, predisposizione delle sottoscrizioni pubbliche); curerà e attuerà i piani di gestione delle aree costiere; predisporrà i monitoraggi paesaggistici, ambientali e naturalistici; curerà le campagne di informazione e di educazione su paesaggio e ambiente; promuoverà il turismo sostenibile nelle aree interessate. Per proteggere e valorizzare i 1.850 chilometri costieri della Sardegna, la Conservatoria dovrà raccordarsi con uffici di tutela del paesaggio, Corpo Forestale, con l'agenzia per l'ambiente, l'Arpas, e, più in generale, con tutte le strutture regionali competenti in materia di ambiente e paesaggio.

Pierre Vilar, storico francese della scuola delle Annales, era solito ammonire che “nel mercato delle idee, come in quello dei detersivi, spesso la novità del marchio è fatta passare per innovazione per sostenere in un mercato stagnante prodotti altrimenti destinati ad essere declinanti nella capacità di penetrazione”.

E’ una considerazione che spesso mi torna alla mente quando vedo proporre come modalità di intervento che pretendono di accreditarsi per innovazioni risolutive ed inedite rispetto ad una condizione precedente di cui spesso ci scordiamo il quadro delle esperienze passate e il percorso attraverso cui si è arrivati alla condizione attuale.

Con un lessico volutamente dimesso, ma allusivo di un atteggiamento di concretezza pragmatica, Mazza ha intitolato il suo più recente libro, in cui sistematizza l’esperienza svolta attorno al Documento di Inquadramento urbanistico del Comune di Milano, “prove parziali di riforma urbanistica”. Io credo, invece, riprendendo il titolo di un intervento di Mario Viviani su un numero di Urbanistica Informazioni del 2003, che quelle prove parziali siano già in atto da oltre un trentennio e siano prove parziali di controriforma, ormai accumulatesi in modo implementare e cui le riflessioni più recenti tentano solo di dare una etichetta di innovazione, dando loro una sistemazione organica.

In questo quadro vanno iscritte tutte le modificazioni legislative introdotte dopo il 1977, dal DPR 616/77, alla 1/78, all’art 16 della 179/92, ai vari provvedimenti su PRU, PRUSST, STU e quant’altro.

Nel 1966 la frana di duecentomila metri cubi di edifici malamente accumulati sul fianco di una collina di Agrigento da una serie di episodiche contrattazioni fra Amministrazione comunale e proprietà fondiarie, colpì talmente l’opinione pubblica da indurre le forze politiche, sino ad allora in maggioranza renitenti a porre regole ai criteri di utilizzo della città e del territorio da parte di proprietari fondiari ed imprenditori edili, ad approvare l’anno successivo in Parlamento la cosiddetta Legge Ponte, che riportava le “convenzioni” con i privati ad un orizzonte di un minimo di coerenza di disegno urbanistico, obbligando i Comuni a dotarsi di un Piano regolatore in cui fossero indicate quantità e localizzazioni delle aree edificabili e dotazioni minime di attrezzature pubbliche.

Dal 1967 al 1992, pur con una serie di difficoltà e contraddizioni (durata quinquennale dell’attuabilità dei vincoli pubblici, a seguito della sentenza della Corte Costituzionale del 1968), la subordinazione delle scelte private ad una programmazione pubblica di quantità, localizzazioni e dotazioni di attrezzature attraverso il Piano regolatore, divenne senso comune. Tanto che quando, nel 1992, due oscuri deputati, Botta e Ferrarini, un democristiano e un socialista, quasi come i Rosenkranz e Guildestern dell’Amleto shakespeariano, introdussero avventurosamente in un provvedimento di rifinanziamento dell’edilizia pubblica un emendamento che consentiva ai privati di proporre edificazioni in quantità e localizzazioni diverse da quanto prescritto dai Piani regolatori, la cosa apparve così lontana dal senso comune che si era consolidato, che per diverso tempo i privati non si attivarono a farne proposta né i Comuni a promuoverne attraverso i cosiddetti Programmi Integrati di Intervento (PII).

Solo a partire dal 1995 l’Emilia e nel 1999 la Lombardia iniziarono ad introdurre legislazioni regionali che stabilivano criteri molto larghi cui quelle proposte dovevano ispirarsi (pluralità di funzioni, una certa maggiorazione delle dotazioni pubbliche rispetto ai criteri del PRG); nel contempo lo Stato, con una serie di provvedimenti congiunturali, ha esteso la possibilità di quelle proposte “in deroga” alle previsioni di Piano regolatore, motivandole con estemporanee finalità di incentivo alle trasformazioni urbane (Piani di riqualificazione urbana PRU, Piani di riqualificazione urbana socialmente e territorialmente sostenibili PRUSST, Società di trasformazione urbana STU, eccetera).

Si è così andato consolidando un nuovo senso comune che, a fianco dei vecchi Piani regolatori, ma anche di nuove e più articolate forme di programmazione pubblica dell’assetto complessivo della città e del territorio (piani strutturali/operativi; piani di governo del territorio, ecc.), vede passare le operazioni più consistenti dal punto di vista dimensionale, strategico e di lucrosità economica attraverso trattative caso per caso, nobilitate talvolta dalla denominazione di “programmazione negoziata”.

In queste trattative tra Amministrazioni comunali (spesso ristrette alla figura del Sindaco e della Giunta, anche se poi i consigli comunali debbono “ratificare” le decisioni prese, sotto il ricatto di non poter praticare una smentita del loro operato, tale da provocarne le dimissioni e il conseguente scioglimento del Consiglio) e privati proponenti, ogni criterio di oggettività è travolto: se cambio la destinazione di un’area da industriale ad area residenziale e terziaria, debbo attribuirle un’edificabilità paragonabile a quella delle aree previste a destinazione simile in PRG ? No - sostengono i fautori della flessibile modernità della programmazione negoziata - anche doppia o tripla delle altre aree: basta che il progetto - meglio se infiocchettato dai lustrini di qualche gran nome dello star-system global-mediatico dell’architettura nazionale e internazionale ci paia convincente ! Ma questi progetti debbono almeno garantire la dotazione di aree pubbliche proporzionate secondo i criteri di un piano generale alle grandi quantità volumetriche che propongono ? No, che volgare banalità, che mentalità arretrata: standard qualitativi (in pratica meno aree pubbliche, ma opere pubbliche più fantasmagoricamente rutilanti e costose: palazzi della moda, musei del design, centri congressi e chi più ne ha più ne metta) e monetizzazioni (che non sono più garantite debbano tornare ad impiegarsi in aree od opere pubbliche), consentono di approvare qualunque progetto che a Sindaco, Giunta e maggioranza consiliare del momento paia convincente, indipendentemente dalle dotazioni di aree pubbliche previste. Anzi, sempre più spesso, l’effetto di “scoop” dell’immagine di queste opere pubbliche affidate all’indiscutibilità della fama mediatica dei grandi nomi dello stilismo architettonico viene usata da amministratori in vena di cavalcare una sempre più pervasiva politica-spettacolo per giustificare con la necessità di volumetrie adeguate a sostenere il loro costo, tanto da indurre a riflettere se non sia giunto il momento di chiedere un’estensione delle rivendicazioni no logo anche al campo delle manifestazioni della creatività architettonica !

E se qualcuno osa chiedere dove ci sta portando la sommatoria di queste trattative caso per caso, e se ha un senso complessivo tutto ciò, che progetto di città e di territorio stiamo perseguendo, si risponde che sono domande oziose, che ci stiamo muovendo verso un futuro radioso di cambiamento e modernità, e non importa dove arriveremo !

Tutta quest’inedita e flessibile modernità a me pare assomigli tanto a quella stagione di “convenzioni” senza progetto generale che condussero nel 1966 all’episodio simbolico della frana di Agrigento e indusse, infine, persino i partiti moderati del centro-sinistra a voltare pagina. Abbiamo bisogno di aspettare una nuova frana di Agrigento (che magari questa volta non sarà una frana edilizia, ma ecologico-ambientale: Sarno e i suoi 200 morti nel 1998, la quotidiana emergenza di smog e traffico sono segnali altrettanto gravi e preoccupanti, ma forse molti sono diventati più insensibili) perché si debba essere indotti a riflettere ?

Eppure, oggi, la linea di un arretramento della decisionalità pubblica subordinata alla sussidiaria consensualità con le proposte degli interessi privati retti dalle aspettative del libero mercato, passa nella proposta di legge sul governo del territorio in discussione in Parlamento attraverso uno schieramento trasversale tra maggioranza ed opposizione che va dal ciellino Maurizio Lupi, già assessore comunale a Milano, al deputato milanese della Margherita Pierluigi Mantini, sino a raccogliere il consenso di un urbanista già di sinistra come Campos Venuti, che giudica il loro disegno di legge più interloquibile che neanche quello proposto dai DS !

Questo orizzonte non è stato contraddetto neppure dalla direzione indicata dalla L. 12/2005 della Regione Lombardia che con il Piano di Governo del Territorio (PGT), articolato nei tre strumenti del Documento di Piano, Piano delle regole e Piano dei servizi ha scelto un indirizzo solo apparentemente collocato nel solco della proposta INU del 1995 di un’articolazione del PRG in una fase strategica complessiva a tempo indeterminato e Piani operativi quinquennali che le dessero corpo attuativo, ponendosi piuttosto nella prospettiva di una gestione per sommatoria di Piani quinquennali operativi (o peggio, secondo alcune interpretazioni più lassiste, per sommatoria di Documenti di Inquadramento Urbanistico, ancor più vaghi ed evanescenti nei loro effetti applicativi) il cui risultato finale è del tutto imprevedibile. Alcuni esempi di contraddizioni in questa delega alla conformazione urbana affidata alla progettualità privata sono già individuabili: possibilità che il 51% delle proprietà presenti un attuazione degli obiettivi quantitativi di edificazione e spazi ed attrezzature sulle proprie aree escludendo le altre; impossibilità di discutere impostazioni progettuali radicalmente alternative a quelle concordate tra proprietà fondiaria e attuatori immobiliari (cfr. PII ex Fiera), permanenza delle proposte contingenti di PII in programmazione negoziata, ecc.

A Milano questa stagione di allegre contrattazioni sull’orlo del baratro, si è data il nome di Nuovo Rinascimento Urbano. Se si intende sottolinearne il carattere di decisioni élitarie ed antidemocratiche, garantite unicamente dal placet del “principe”, la denominazione mi pare quanto mai appropriata (anche se é lecito dubitare che si tratti di prìncipi ed artisti altrettanto “illuminati” di quelli rinascimentali, quando comunque si poteva essere “grandi” nelle ambizioni e anche negli errori, senza con ciò provocare catastrofi irreversibili).

A me piacerebbe che le forze politiche ed intellettuali che non condividono la fiducia in queste concezioni succubi di un’abdicazione al ruolo di indirizzo e propositività pubblica, vi contrapponessero una denominazione ispirata dal titolo di un libro che Giuseppe De Finetti iniziò a scrivere nel 1943, sotto i bombardamenti, in vista del programma della futura Italia liberata e democratica: Milano Risorge.

Ecco: forse Risorgimento urbano sarebbe una denominazione più appropriata per un’idea di governo della città orientato da proposte pubblicamente partecipate e condivise.

Occorre tornare all’essenza della proposta INU del 1995: un Piano strategico che definisca quantità di edificazione, di aree ed attrezzature pubbliche e beni comuni non disponibili, senza porre vincoli legati alla proprietà, ma che definisca gli obiettivi del “progetto di città” che la collettività intende perseguire e che, in quanto carta costituzionale del territorio, sarebbe auspicabile venisse approvato o modificato a maggioranza qualificata e con procedure più che garantiste della partecipazione allargata. Un piano quinquennale che articoli quelle scelte strategiche in fasi operative che le legano alle proprietà, fissandovi anche i vincoli espropriativi da attuare in quel periodo. In quell’orizzonte temporale non si potrà certo sostenere che gli obiettivi indicati dalla programmazione pubblica svolgano un ruolo troppo statico od obsoleto, come spesso si é detto di quelli di PRG lasciati troppo a lungo invecchiare, e, quindi, si può proporre di abrogare tutti gli strumenti derogatorio/negoziali di vario genere venuti in auge da un quindicennio a questa parte.

Ritengo indispensabile porre come discriminante l’assunzione di un tale punto di vista, che faccia giustizia di oltre un decennio di “programmazione negoziata” risoltasi per lo più in una servile “negoziazione programmatica”.

Si potrebbero, a quel punto, introdurre alcuni miglioramenti procedimentali lasciati insoluti dalla grande stagione riformista degli anni Sessanta e Settanta: estensione ai permessi edificatori singoli della partecipazione agli oneri di esproprio delle aree pubbliche, obbligo di destinare le monetizzazioni di aree all’acquisizione di nuove aree, reintroduzione dell’obbligo di destinare gli oneri urbanizzativi alla realizzazione e manutenzione delle attrezzature urbane e non a spese correnti, rigida separazione dell’uso del contributo commisurato al costo di costruzione, da destinare anche a nuove finalità sociali (risparmio energetico, bioedilizia, ecc.), in aggiunta a quelle originarie di contenimento del costo abitativo. E con ciò anche gran parte delle fumisterie sulle politiche di “perequazione edificatoria”, motivate dalla carenza di risorse per le acquisizioni di aree - ma spesso, in realtà, veri e propri premi aggiuntivi alla rendita che stravolgono le previsioni insediative -, verrebbero ampiamente ridimensionate !

Art. 1 - Pianificazione paesaggistica regionale.

1. La Giunta regionale, entro dodici mesi dall'entrata in vigore della presente legge, adotta il Piano Paesaggistico Regionale (PPR) principale strumento della pianificazione territoriale regionale ai sensi dell'articolo 135 del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42 (Codice dei beni culturali e del paesaggio, ai sensi dell'articolo 10 della legge 6 luglio 2002, n. 137), al fine di assicurare un'adeguata tutela e valorizzazione del paesaggio.

2. Il PPR costituisce il quadro di riferimento e di coordinamento, per lo sviluppo sostenibile dell'intero territorio regionale, degli atti di programmazione e pianificazione regionale, provinciale e locale ed assume i contenuti di cui all'articolo 143 del decreto legislativo n. 42 del 2004.

3. In sede di prima applicazione della presente legge, il PPR può essere proposto, adottato e approvato per ambiti territoriali omogenei.

Art. 2 - Piano Paesaggistico Regionale - Procedure.

1. Per le procedure di redazione della proposta, adozione e approvazione del PPR si applicano le disposizioni di cui all'articolo 11 della legge regionale 22 dicembre 1989, n. 45 (Norme per l'uso e la tutela del territorio regionale), così modificato:

"Art. 11 Piano Paesaggistico Regionale - Procedure.

1. La proposta di PPR è pubblicata, per un periodo di sessanta giorni, all'albo di tutti i comuni interessati. Al fine di assicurare la concertazione istituzionale e la partecipazione di tutti i soggetti interessati e delle associazioni costituite per la tutela degli interessi diffusi, individuate ai sensi dell'articolo 13 della legge 8 luglio 1986, n. 349, il Presidente della Regione, entro i sessanta giorni di pubblicazione presso i Comuni svolge l'istruttoria pubblica ai sensi dell'articolo 18 della legge regionale 22 agosto 1990, n. 40, nella quale illustra la proposta di Piano.

2. Entro trenta giorni, decorrenti dall'ultimo di deposito, chiunque può presentare osservazioni indirizzate al Presidente della Regione.

3. Trascorso tale termine la Giunta regionale esamina le osservazioni e, sentito il Comitato tecnico regionale per l'urbanistica, delibera l'adozione del PPR e lo trasmette al Consiglio regionale nonché ai Comuni interessati ai fini della pubblicazione all'albo pretorio per la durata di quindici giorni.

4. La Commissione consiliare competente in materia di urbanistica esprime, entro due mesi, sul piano stesso il proprio parere che viene trasmesso alla Giunta regionale.

5. Acquisito tale parere, la Giunta regionale approva in via definitiva il PPR entro i successivi trenta giorni".

2. Per la redazione della proposta di Piano possono essere utilizzati anche gli elaborati dei Piani urbanistici provinciali di cui all'articolo 16 della legge regionale n. 45 del 1989, già approvati o in corso di approvazione.

3. Dopo l'approvazione del PPR la Giunta provvede al coordinamento ed alla verifica di coerenza degli atti della programmazione e della pianificazione regionale con il Piano stesso.

4. Al fine di conseguire l'aggiornamento periodico del PPR la Giunta provvede al monitoraggio delle trasformazioni territoriali e della qualità del paesaggio.

5. Al fine di promuovere una più incisiva adeguatezza ed omogeneità della strumentazione urbanistica a tutti i livelli, l'Amministrazione regionale procede ad un sistematico monitoraggio e comparazione dell'attività di pianificazione urbanistica, generale ed attuativa, mediante l'attivazione di un Osservatorio della pianificazione urbanistica e qualità del paesaggio in collaborazione con le Università e con gli ordini ed i collegi professionali interessati.

6. I Comuni, in adeguamento alle disposizioni e previsioni del PPR, approvano, entro dodici mesi dalla sua pubblicazione nel Bollettino Ufficiale della Regione sarda e comunque a partire dall'effettiva erogazione delle risorse finanziarie, i propri Piani urbanistici comunali. A tal fine, in sede di specifica norma finanziaria, sono previste adeguate risorse per il sostegno delle fasi di approvazione ed adeguamento alla nuova pianificazione paesaggistica regionale da parte dei comuni.

7. Entro tre mesi dall'entrata in vigore della presente legge, il Presidente della Regione espone al Consiglio regionale, che si pronuncia nel merito, le linee-guida caratterizzanti il lavoro di predisposizione del PPR.

Art. 3 - Misure di salvaguardia.

1. Fermo quanto disposto dal comma 1 dell'articolo 10-bis della legge regionale n. 45 del 1989, fino all'approvazione del Piano paesaggistico regionale e comunque per un periodo non superiore a 18 mesi, i seguenti ambiti territoriali sono sottoposti a misure di salvaguardia comportanti il divieto di realizzare nuove opere soggette a concessione ed autorizzazione edilizia, nonché quello di approvare, sottoscrivere e rinnovare convenzioni di lottizzazione:

a) territori costieri compresi nella fascia entro i 2.000 metri dalla linea di battigia marina, anche per i terreni elevati sul mare;

b) territori costieri compresi nella fascia entro i 500 metri dalla linea di battigia marina, anche per i terreni elevati sul mare, per le isole minori;

c) compendi sabbiosi e dunali.

2. Da tali ambiti territoriali sono esclusi quelli ricadenti nei comuni dotati di Piani urbanistici comunali di cui ai commi 1 e 2 dell'articolo 8 ed in quelli ricadenti nei comuni ricompresi nel Piano Territoriale Paesistico del Sinis (PTP n. 7, approvato con Delib.G.R. 3 agosto 1993, n. 272).

Art. 4 - Interventi ammissibili.

1. Il divieto di cui all'articolo 3 della presente legge non si applica:

a) agli interventi edilizi di manutenzione ordinaria, straordinaria, di consolidamento statico, di restauro e di ristrutturazione che non alterino lo stato dei luoghi, il profilo esteriore, la volumetria degli edifici, la destinazione d'uso ed il numero delle unità immobiliari. È altresì consentita la realizzazione di eventuali volumi tecnici di modesta entità, strettamente funzionali alle opere e comunque tali da non alterare lo stato dei luoghi;

b) agli interventi direttamente funzionali alle attività agro-silvo-pastorali che non prevedano costruzioni edilizie residenziali;

c) alle opere di forestazione, di taglio e riconversione colturale e di bonifica;

d) alle opere di risanamento e consolidamento degli abitati e delle aree interessate da fenomeni franosi, nonché opere di sistemazione idrogeologica;

e) agli interventi di cui alle lettere b), d), f), g), l), m), e p) dell'articolo 13 della legge regionale n. 23 del 1985;

f) alle opere pubbliche previste all'interno di piani di risanamento urbanistico di cui all'articolo 32 della legge regionale n. 23 del 1985;

g) alle infrastrutture di servizio generale da realizzarsi nelle aree di sviluppo industriale in conformità ai piani territoriali adottati dai consorzi di sviluppo industriale ed approvati dall'Amministrazione regionale anteriormente all'entrata in vigore della presente legge.

2. Negli ambiti territoriali di cui all'articolo 3 è consentita l'attività edilizia e la realizzazione delle relative opere di urbanizzazione delle zone omogenee A e B dei centri abitati e delle frazioni individuate dai Comuni ai sensi dell'articolo 9 della legge 24 dicembre 1954, n. 1228, purché delimitate ed indicate come tali nella cartografia degli strumenti urbanistici comunali. Sono, altresì, attuabili gli interventi edilizi ricadenti nelle zone C immediatamente contigue alle zone B di completamento ed intercluse tra le stesse zone B ed altri piani attuativi in tutto o in parte già realizzati. Nelle restanti zone omogenee C, D, F e G possono essere realizzati gli interventi previsti negli strumenti urbanistici attuativi approvati e convenzionati alla data di pubblicazione della Delib.G.R. 10 agosto 2004, n. 33/1 purché alla stessa data le opere di urbanizzazione siano legittimamente avviate ovvero sia stato realizzato il reticolo stradale, si sia determinato un mutamento consistente ed irremovibile dello stato dei luoghi e, limitatamente alle zone F, siano inoltre rispettati i parametri di cui all'articolo 6. E' pertanto, sospesa l'applicazione delle esclusioni di cui al comma 1, lettera a), e comma 2 dell'articolo 10-bis della legge regionale n. 45 del 1989, fino all'approvazione del Piano Paesaggistico Regionale. Ai fini della realizzazione dei singoli interventi edilizi, l'acquisizione dei prescritti nulla osta ed il versamento dei relativi oneri concessori, alla data di pubblicazione della Delib.G.R. 10 agosto 2004, n. 33/1 dà titolo al rilascio della concessione edilizia.

3. Nelle aree boscate, individuate con Circ.Ass. 2 luglio 1986, n. 16210 dell'Assessorato della pubblica istruzione, l'edificazione è consentita soltanto nelle radure naturali purché gli interventi, oltre che previsti dagli strumenti urbanistici attuativi, consentano una zona di rispetto dal limite del bosco non inferiore a cento metri.

Art. 5 - Studio di compatibilità paesistico-ambientale.

1. I piani urbanistici dei comuni, i cui territori ricadono nella fascia costiera di duemila metri dalla linea di battigia marina, devono contenere lo studio di compatibilità paesistico-ambientale quale documento finalizzato a:

a) supportare le scelte di pianificazione del territorio comunale in relazione al complesso delle risorse paesistico-ambientali;

b) individuare, per gli ambiti trasformabili, le caratteristiche urbanistico-edilizie dei nuovi insediamenti in relazione ai livelli di compatibilità e sostenibilità delle trasformazioni rispetto allo stato dell'ambiente e dei caratteri paesaggistici;

c) definire i criteri guida per lo studio di compatibilità paesistico-ambientale da porre a base della elaborazione dei piani attuativi.

2. Lo studio di compatibilità paesistico-ambientale allegato al PUC deve prevedere:

a) il quadro conoscitivo del territorio comunale derivato dalla rappresentazione ed analisi dei principali tematismi di carattere geologico, geomorfologico, idrologico, vegetazionale, paesaggistico e storico-culturale;

b) il quadro conoscitivo relativo alle trasformazioni avvenute circa gli insediamenti e le infrastrutture;

c) l'individuazione delle risorse paesistico-ambientali di maggior pregio ed interesse ai fini delle esigenze di tutela e valorizzazione;

d) il quadro territoriale di sintesi delle risorse paesistico-ambientali rappresentato per areali, in cui riconoscere una graduazione di valore delle risorse ed i corrispondenti livelli di trasformazione territoriale possibili con individuazione dei livelli di sostenibilità delle ipotesi di sviluppo e di compatibilità delle localizzazioni;

e) la determinazione dei parametri qualitativi e quantitativi delle trasformazioni compatibili con lo stato dell'ambiente e della relativa normativa d'attuazione.

3. Lo studio di compatibilità paesistico-ambientale va allegato ai piani attuativi dei comuni di cui al comma 1 e deve prevedere:

a) l'indicazione degli insediamenti previsti con illustrazione delle possibili alternative di localizzazione e con definizione della soglia massima di accettabilità in termini volumetrici attraverso l'analisi comparata di accettabilità dei tematismi utilizzati;

b) la simulazione degli effetti sul paesaggio delle localizzazioni proposte e la documentazione fotografica su cui riportare dette simulazioni;

c) le concrete misure per l'eliminazione dei possibili effetti negativi ovvero per minimizzarne e compensarne l'impatto sull'ambiente e sul paesaggio.

4. Lo studio di compatibilità paesistico-ambientale è redatto nel rispetto degli obblighi e delle procedure di cui alla direttiva 2001/42/CE (V.A.S.) concernente la valutazione degli effetti dei piani e dei programmi sull'ambiente.

5. Lo studio di compatibilità paesistico-ambientale relativo agli strumenti urbanistici generali viene sottoposto all'esame ed approvazione della Giunta regionale previo favorevole parere del Comitato tecnico regionale dell'urbanistica.

6. Lo studio di compatibilità paesistico-ambientale allegato ai piani attuativi rappresenta il quadro di riferimento urbanistico-territoriale e di disciplina paesistica per la procedura della valutazione di impatto ambientale di cui all'articolo 31 della legge regionale 18 gennaio 1999, n. 1 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale della Regione Legge finanziaria 1999) e successive modifiche ed integrazioni.

7. Gli esiti della procedura di valutazione di impatto ambientale, di cui all'articolo 31 della legge regionale n. 1 del 1999, riguardanti i piani urbanistici attuativi, sono trasmessi alle Commissioni provinciali per la tutela del paesaggio, di cui all'articolo 33 della legge regionale n. 45 del 1989 e successive modifiche ed integrazioni ed all'articolo 137 del decreto legislativo n. 42 del 2004, per il definitivo parere. Per le restanti procedure di verifica e di valutazione dell'impatto ambientale, non concluse alla data di entrata in vigore della presente legge, si applicano i divieti e le prescrizioni in essa contenuti.

Art. 6 - Zone F turistiche.

1. Il dimensionamento delle volumetrie degli insediamenti turistici ammissibili nelle zone F non deve essere superiore al 50 per cento di quello consentito con l'applicazione dei parametri massimi stabiliti per la suddetta zona dal Dec.Ass. 20 dicembre 1983, n. 2266/U dell'Assessore degli enti locali, finanze ed urbanistica.

Art. 7 - Interventi pubblici.

1. La realizzazione degli interventi pubblici finanziati dall'Unione Europea, dallo Stato, dalla Regione, dalle Province, dai Comuni o dagli enti strumentali statali o regionali, può essere autorizzata dalla Giunta regionale, anche in deroga a quanto previsto dalla presente legge, sulla base di appositi criteri determinati dalla Giunta regionale in sede di definizione delle linee-guida di cui al comma 7 dell'articolo 2 e pubblicati sul Bollettino Ufficiale della Regione.

Art. 9 - Abrogazioni e sostituzioni.

1. Sono abrogati gli articoli 10, 12 e 13 della legge regionale n. 45 del 1989.

2. I riferimenti contenuti nella legge regionale n. 45 del 1989 ai Piani territoriali paesistici sono sostituiti dal riferimento al Piano paesaggistico regionale.

Art. 10 - Entrata in vigore.

1. La presente legge entra in vigore il giorno successivo a quello della sua pubblicazione nel Bollettino Ufficiale della Regione.

Caro Eddyburg, Sono un operatore della Pubblica Amministrazione, per le materie urbanistiche, in una zona “difficile”, come l’area metropolitana di Napoli; e non sembri eccessivo, ma eddyburg.it è ormai un punto di riferimento quotidiano, e nei momenti di massimo scoramento professionale, un rifugio. In conseguenza di un’esperienza professionale che sto vivendo in questo periodo, mi sembra opportuno e doveroso segnalare i danni che possono provocare innovazioni normative, in materia di governo del territorio, che non prevedono adeguate forme di garanzia nelle procedure di formazione di nuovi strumenti urbanistici.

Dirigo il settore urbanistica di un grosso comune dell’area a nord di Napoli, penso ancora per pochi giorni, dove le problematiche territoriali non sembrano interessare più nessuno, mentre ad esse dedicano anche troppa attenzione la più retriva “speculazione edilizia”, (qui sembra esistere solo quella) ed ovviamente il capitale frutto di attività illegali (criminalità organizzata).

Grazie, la sua lettera denuncia ciò che accade quando si abbandonano le garanzie di un impianto legislativo consolidato (nel caso specifico, la salvaguardia sulle proposte del piano in itinere) in un ambiente dominato dalla speculazione e dal potere degli immobiliaristi. Inserisco la parte sostanziale della sua lettera negli “Interventi”, precisamente qui.

La legge urbanistica regionale del Piemonte

La legge regionale n. 56/77 su "tutela e uso del suolo" costituisce uno degli elementi portanti del progetto politico e culturale che hanno animato la giunta di sinistra formatasi nella regione Piemonte a seguito delle elezioni del giugno 1975.

Lo slogan elettorale “un nuovo modo di governare” si concretizzava in Piemonte in definiti comportamenti politici: programmazione come metodo di governo, pianificazione come metodo di gestione delle risorse, partecipazione come metodo di formazione delle decisioni. [1]

Si tratta di una definizione sintetica, che ben rappresenta lo spirito e le intenzioni poste alla base della legge, approvata nel dicembre 1977, cui sono state apportate numerose modifiche (diciotto per l’esattezza dal gennaio ’78 al novembre ’99), tuttavia ancora operante.

Qui interessa richiamare in sintesi gli elementi più significativi, che hanno operato da stimolo e sfondo per la politica urbanistica del Comune di Torino. [2]

Programmazione e pianificazione

Elemento importante è certo rappresentato dalla volontà, espressa dalla legge, di instaurare un rapporto stretto e continuativo fra programmazione regionale e pianificazione urbanistica. Siamo poco oltre la metà degli anni ’70 ed è ancora viva la carica culturale assolutamente presente nelle forze politiche della sinistra, che intende recuperare attraverso il governo regionale almeno in parte i temi della programmazione economica ormai offuscati a livello dello Stato.

Programmazione e pianificazione nella legge urbanistica regionale sono pertanto i pilastri portanti, che, attraverso l’attività della regione (il piano di sviluppo regionale), dei comprensori (i piani territoriali comprensoriali) e dei comuni (i piani regolatori comunali e intercomunali), debbono incidere sulle componenti economiche dello sviluppo, sulle condizioni degli aggregati urbani, sul territorio agrario, al fine di garantire condizioni civili nei luoghi di lavoro come della residenza, tutelando nel contempo i valori storici, culturali e del paesaggio ovunque, sia negli insediamenti, che in generale all’esterno di essi.

La legge poneva in sostanza l’esigenza di mutare radicalmente il comportamento delle amministrazioni locali e dei tecnici impegnati nella formazione degli strumenti di piano: in primo luogo il piano regolatore non più formato sull’onda delle attese speculative, di norma sovradimensionato, rispetto alle reali potenzialità di sviluppo di ogni singolo comune, ma strumento in grado di ordinare gli insediamenti opportunamente misurati in relazione sia ad ipotesi credibili di incremento quantitativo, formulate con riferimento alla pianificazione territoriale, sia ad assetti qualitativamente caratterizzati, dotati delle necessarie opere di urbanizzazione, tecnica (strade, fognature, acquedotti, etc) e sociale (scuole, verde, attrezzature comuni, etc.).

Articolazione per fasi

Nella piena consapevolezza che la condizione a regime non si sarebbe ottenuta in breve tempo, la legge si articola per fasi (e quindi per strumenti) di breve e di medio periodo. [3]

Nella prima fase rientrano:

- la perimetrazione degli abitati e dei nuclei storici a valere per i comuni ancora sprovvisti di piano;

- tempi contenuti per la formazione del primo piano regolatore, di cui si debbono dotare tutti i comuni piemontesi (essendo eliminato dalla legge l’istituto del programma di fabbricazione), o per la revisione dei piani vigenti da operare in coerenza con la nuova legge;

- tempi contenuti, assegnati ai comitati comprensoriali per la formazione delle linee territoriali in tutta la regione.

Superata la fase di avvio la legge prevede un rapporto continuativo e dialettico fra programmazione regionale, pianificazione territoriale e pianificazione comunale, senza fissare un prima e un dopo nella formazione delle scelte, dando luogo in tal modo allo scambio e all’aggiustamento continuo fra i vari livelli della pianificazione.

Gli strumenti della pianificazione

La pianificazione si avvale dei due strumenti principali: il piano territoriale ed il piano regolatore.

La legge concepisce il piano territoriale come un piano urbanistico, con contenuti e procedure di formazione definiti, dotato di piena efficacia giuridica.

A sua volta il piano regolatore generale è destinato a regolare tutto il territorio comunale, ovvero quello di più comuni riuniti in consorzio, se formato come piano intercomunale.

Ambiente agricolo

L’azione pianificatoria è da esercitare, anche nei confronti dell’ambiente agricolo, oltre che dell’ambiente urbano, il cui assetto è da collegare con i provvedimenti territoriali di intervento economico (i piani zonali di sviluppo agricolo, compito dell’ESAP, come si è accennato). La legge si rende pienamente conto che al di là di poche e sfuggenti connotati fisici, il piano regolatore può ben poco sul sistema agricolo, condizionato da fattori (le colture, le dimensioni e le tipologie aziendali, lo sbocco dei mercati per i prodotti, etc.), non governabili in sede locale.

Lungo quella direzione la legge compie uno sforzo indubbio per interrompere la lunga tradizione dei piani regolatori, in base alla quale il territorio agricolo è il luogo dell’indistinto, l’area di riserva, regolata solo da pochi e secchi indici di densità, in attesa di essere trasformata in area di espansione, in forza del processo di formazione della rendita fondiaria.

La novità dei contenuti

Numerosi sono i temi, nei quali la legge si sforza di introdurre elementi nuovi, frutto delle riflessioni, che la migliore cultura urbanistica ha compiuto nel corso di esperienze ormai trentennali, svolte in applicazione della legge nazionale urbanistica del 1942.

Una delle più significative riguarda la negazione del concetto tradizionale di “zone omogenee” della legge 1150/42, operata mediante l’individuazione delle caratteristiche specifiche, che fanno dei luoghi urbani entità per nulla riconducibili alla “omogeneità”. La legge fa dei vari connotati fisici ed ambientali, quali le destinazioni, le densità, le modalità di intervento (il recupero, il rinnovo urbano, l’espansione), i valori storico artistici, gli elementi per riconoscere le virtualità intrinseche del territorio, in base alle quali motivare le scelte di piano.

Proprio l’obbligo assegnato al piano regolatore di procedere al riconoscimento ed alla tutela dei beni storici, artistici ed ambientali, a partire dai singoli manufatti, conduce non solo alla maggiore efficacia in sede di tutela dei beni, ma altresì alla apertura nella loro identificazione nella totalità del territorio (anche in quello agricolo), indipendentemente dalla loro collocazione, superando i limiti di steccato derivanti proprio dal tradizionale concetto di “centro storico”.

Sforzi analoghi di maggiore penetrazione nelle regole di governo della realtà urbana la legge regionale compie nel settore degli standard; oltre ad incrementare l’entità delle aree a servizi per ogni abitante (da 18 a 25 metri quadrati), rispetto alle norma nazionale, entra nel merito delle esigenze di spazio, in relazione alle varie destinazioni: residenza, industria, terziario.

In particolare nel settore delle trasformazioni industriali la legge, avvalendosi fino in fondo del principio di separazione fra proprietà dei suoli e diritto ad edificare, affermato dalla legge nazionale 10/77, introduce una disciplina assolutamente originale (l’articolo 53). Quella disciplina, tradotta immediatamente con delibera regionale nella “convenzione quadro”, applicabile dai comuni, tende a regolare i trasferimenti, le ristrutturazioni degli impianti produttivi, come il riuso delle aree relative, sottraendo alla rendita fondiaria in larga misura i fattori di localizzazione industriale.

Nuove procedure

Infine per completare il richiamo sintetico della legge urbanistica regionale un cenno va rivolto al

“ ..nuovo modo di fare piani, dunque, che la legge regionale propone non solo con la rifondazione dei contenuti, ma anche con nuove procedure di formazione che offrono un sistema di garanzie istituzionali per la partecipazione della collettività e delle forze economiche e sociali al processo di formazione del piano”. [4]

Conseguentemente la legge istituisce tre fasi per la formazione del piano regolatore:

- La formazione della “delibera programmatica”, con la quale sono definite scelte e criteri “sulla base dei contenuti del piano territoriale e di una prima indagine conoscitiva sulla situazione locale e sulle dinamiche in atto” [5]. A questa prima fase, di indubbia portata innovativa, il piano assegna un compito determinante (che purtroppo si è andato perdendo nel tempo), nel tentativo di suscitare nella realtà locale (politica, sociale, imprenditoriale, culturale) una discussione approfondita ed estesa, dalla quale, attraverso il metodo democratico, far emergere le scelte più importanti da porre alla base della formazione del piano regolatore.

- La formazione del “progetto preliminare”, definito in tutte le sue parti (grafiche, normative, illustrative), corredato degli elementi conoscitivi, quantitativi e qualitativi, nei vari settori della realtà urbana, maggiormente approfonditi rispetto a quanto già prodotto in sede di delibera programmatica. Esso è oggetto di consultazione da parte di chiunque abbia volontà ed interesse ad intervenire in modo formale.

- La formazione del progetto di piano, che, esaminate e discusse le osservazioni presentate nella fase precedente, compone le scelte originarie con quanto emerso nella seconda fase, in modo da presentare il piano compiuto all’approvazione regionale.

Il piano eventualmente approvato dalla amministrazione regionale diviene così la base per l’attuazione, attraverso il programma pluriennale e gli strumenti esecutivi, che il comune ed i privati operatori intendono formare.

Note

[1] Da “La pianificazione nella legge regionale” di G. Piazza, articolo contenuto nel n. 72 – 73 della rivista Urbanistica del dicembre 1981.

[2] Per una trattazione ampia ed approfondita sui presupposti, sulle finalità e sui contenuti della legge si rinvia al “Rapporto sulla pianificazione e gestione urbanistica in Piemonte; Volume I – La legislazione urbanistica”, a cura della Regione Piemonte, Assessorato alla Pianificazione e Gestione Urbanistica. Maggio 1980.

[3] Significativo per comprendere la gestazione della legge urbanistica regionale è quanto esposto nel documento (intitolato “Per una pianificazione operativa”, il cosiddetto “libretto rosso”) elaborato direttamente da G. Astengo in veste di Assessore regionale alla pianificazione e gestione urbanistica in data 22 settembre 1975.

[4] Da “La pianificazione nella legge regionale” di G. Piazza, articolo già citato, contenuto nel n. 72 – 73 della rivista Urbanistica del dicembre 1981.

[5] Quella virgolettata è la dizione contenuta nell’art. 14 della legge regionale urbanistica.