L’impegno a definire l’urbanistica sia formalmente, sia nei contenuti concettuali e operativi, appare già nella seconda metà dell’Ottocento. Alla Teoria General de la Urbanización dello spagnolo Ildefonso Cerdà si può riconoscere - almeno simbolicamente - il primo tentativo in tal senso. In esso vi è anche ‘inizio della diffusione dei termini formati sulla radice “urbs” per indicare i fenomeni, la prassi, le opere e il campo di studi che si andava tentando di instaurare[1].
Cerdà nella sua Teoria è convinto di dover iniziare “il lettore allo studio di una materia completamente nuova, intatta, vergine”, per la quale occorre “cercare e inventare parole nuove”, perché non ve ne sono di adeguate tra quelle già in uso. La parola “città” denota soprattutto l’aspetto “materiale” di ciò che secondo Cerdà appare un “mare magnum fatto di persone, di cose, di interessi di ogni genere, di mille elementi diversi che sembrano funzionare, ognuno a suo modo, in modo indipendente”. Ma, appunto, non é questo che Cerdà vuole esprimere, quanto piuttosto “mettere in rilievo come e secondo quale sistema si sono formati i diversi elementi, come sono organizzati e come funzionano”; vale a dire, “al di là della materialità [...] indicare l’organismo, la vita [...], che anima la parte materiale”. Così - secondo Cerdà - non è possibile ricorrere nemmeno alla parola latina “civitas” e ai suoi derivati, perché carichi “di significati molto lontani” da quei concetti e da quei fenomeni. Allora - egli racconta - “mi sono ricordato del termine urbs che, riservato al’onnipresente Roma, non è stato trasmesso ai popoli che hanno adottato la sua lingua e si presenta meglio ai miei fini”[2]. “Urbe” è, infatti, una delle espressioni, perdurante nel tempo dai Latini a oggi, con la quale si usa nominare la città di Roma. Ed è verosimile anche l’affermazione di Cerdà che, al di fuori di quest’uso, il termine urbs e i suoi derivati - come s’è detto - siano pressoché scomparsi nelle lingue che sono andate sostituendosi al latino.
Urbs - dice Cerdà – è ”contrazione di urbum che indicava l’aratro, strumento col quale i Romani, all’atto della fondazione, delimitavano ‘area che sarebbe stata occupata da una población[3] quando veniva fondata: denota ed esprime tutto ciò che poteva contenere lo spazio circoscritto dal solco tracciato con ‘aiuto dei buoi sacri. Con questo solco si compiva una vera opera di urbanizzazione, e cioè l’atto di convertire in urbs un campo aperto e libero”. Per chiarire meglio ciò a cui Cerdà intende riferirsi si noti che la parola latina urbum o urvum significa propriamente “manico del’aratro”; ma da questa - e Cerdà non lo rileva esplicitamente - deriva il verbo urbo o urvo, che significa “tracciare il solco”, appunto, di una città di nuova fondazione. Sicché è proprio “urbanizzazione” il termine che Cerdà decide di adottare per nominare “‘insieme degli atti che tendono a creare un raggruppamento di costruzioni e a regolarizzare il loro funzionamento, così come designa l’insieme dei princìpi, dottrine e regole che si devono applicare perché le costruzioni e il loro raggruppamento, invece di reprimere, indebolire e corrompere le facoltà fisiche, morali e intellettuali dell’uomo che vive in una società, contribuiscano a favorire il suo sviluppo e ad accrescere il benessere sia individuale che pubblico”[4]. Così come chiama “urbanizzatore” colui che detiene la relativa arte, ossia l’urbanista, e adotta il termine “urbe” per indicare qualsiasi raggruppamento di costruzioni. Cerdà, infatti, intende elaborare una teoria “generale” del’urbanizzazione, cerca dunque un termine che nomini l’universo degli insediamenti, e nessuno di quelli oggi in uso gli sembra idoneo allo scopo. Le lingue attuali, infatti, hanno una molteplicità di parole, ciascuna delle quali nomina un determinato raggruppamento di edifici, distinto per dimensione, ruolo o funzione, a esempio: città, villa, borgo, villaggio, frazione, parrocchia, casale, fattoria, casa di campagna[5].
È, questa di Cerdà, un prima definizione della nascente disciplina urbanistica. Ne fioriranno molte altre, non solo differenti, ma spesso anche tra loro del tutto indipendenti, e ciò nondimeno identiche nella loro struttura logica. È noto che la Teoria dello spagnolo non ha avuto un seguito diretto, la sua opera scritta è stata ben poco letta e in molti casi del tutto ignorata anche dagli storici [6]. Il nome di questo ingegnere è rimasto per lungo tempo legato alla sua attività pratica, che lo ha visto impegnato con successo in uno dei grandi piani di trasformazione ottocentesca delle vecchie città europee, quello di Barcellona.
Il manifestarsi della volontà di conferire alla costruzione delle città, e più in generale di qualsiasi insieme di edifici, un’autonomia disciplinare ha alcuni tratti caratteristici. Il progressivo e rapido diffondersi della crescita urbana, in misura e in qualità che non hanno precedenti significativi dagli inizi dell’Ottocento, obbliga a questo impegno molte energie sociali, dal governo nazionale alle varie amministrazioni locali. Si devono costruire e sviluppare specifiche tecniche politiche, giuridiche, amministrative, economiche e mobilitare vari settori delle nascenti ingegnerie, nonché evocare i saperi della medicina sociale. Un complesso di tecniche da indirizzare a quel fine, non solo per far fronte al succedersi degli eventi, ma anche con l’intento di prevenirli e prefigurarli secondo i desideri che la stessa fiducia nella potenza del produrre e del progredire suscitano.
Vediamo meglio e con un certo ordine come vi si giunge. La costruzione dell’ambiente urbano o urbanizzazione - per usare il termine abbastanza appropriato di Cerdà -, in qualsiasi sua forma e con qualsiasi proposito si presenti, richiede sempre un agire sociale. E un’azione determinata da un qualche scopo posto come prioritario, che si vuole sia comune a una pluralità di individui. Esso presuppone la subordinazìone di una più o meno vasta molteplicità di attori e di tecniche. Ciascuna azione e ogni specifica arte coinvolta nel processo non può essere autonoma, né concludersi nel suo particolare fine, in quanto è posta in funzione di un obbiettivo superiore da raggiungere. I singoli fini visti dallo scopo supremo si presentano come altrettanti mezzi del suo perseguimento. L’efficacia dell’azione urbanistica dipende così dalla capacità del suo scopo d’imporsi su ogni fine individuale, riducendolo a strumento del proprio agire sociale. Il suo grado di efficienza, allora, varia al variare del consenso che lo scopo primario riceve da parte degli attori coinvolti nell’opera di urbanizzazione.
I contenuti dello scopo posto come primario costituiscono anch’essi una molteplicità nello spazio e nel tempo. Essi formano una storia, ossia fanno da sempre - e non solo dall’epoca moderna - la storia dell’urbanistica con tutte le sue differenze geografiche. Ma a questa sterminata varietà di contenuti e di forme sottostà una struttura. E che vi sia una struttura è già indizio il fatto che Cerdà, nel cercare una parola idonea a nominare quella che egli ritiene una nuova scienza, la trovi col significato più appropriato in una lingua che si usa dire "morta"; e per di più s’imbatte in una parola caduta in disuso anche nelle lingue da questa derivate. Si noti anche come le parole che nominano lo strumento, l’atto, l’attore e l’opera siano tutte costruite sulla medesima radice “urb”. Si può dire, allora, che queste diverse cose nel linguaggio sono tutte ricondotte allo strumento; più in particolare al manico dello strumento (il manico dell’aratro), ossia allo strumento dello strumento, a ciò che permette all’attore di utilizzare lo strumento, di averlo in suo possesso. Il mezzo, allora, già dagli indizi del linguaggio, si mostra centrale e prioritario per qualsiasi scopo.
La lingua latina appartiene a una civiltà dove l’urbanizzazione e l’esistenza individuale e sociale sono guidate da una concezione del mondo comunemente ritenuta ben diversa dall’attuale. Ma ciò che accomuna il nostro tempo a qualsiasi altra epoca urbana non è certo lo specifico contenuto dello scopo prioritario che definisce quell’agire urbanistico né, quindi, la determinata forma che esso assume per effetto di tale definizione, e perciò neppure il concreto suo manifestarsi in opere che chiamiamo città o urbanizzazioni. Comune è la struttura di quell’agire che consiste nel concepire e nel porre un determinato scopo come primario. La formulazione dello scopo definente l’azione :urbanistica, infatti, sottostà a un’identica legge, che impone di prospettarlo fondato su una qualche concezione del mondo, esplicita o implicita, che sia o possa diventare comune alla molteplicità degli individui. Ciò è molto più denso di implicazioni di quanto comunemente non si immagini. Lo scopo è concepito alla ricerca del consenso. Il primo obbiettivo del consenso è la traduzione in legge - scritta o consuetudinaria - delle regole di comportamento dei singoli ritenute idonee allo scopo primario. Tali regole, infatti, devono essere condivise quel tanto che è necessario a riconoscerle norme imponibili alla totalità degli individui, ossia anche ai dissenzienti. E ciò è tanto più necessario perché i comportamenti conformi all’agire urbanistico sono proiettati nel futuro. A misura della vastità dell’azione e della dimensione temporale del processo che si pretende governare - e che tende perciò a essere sempre più indefinito nel tempo - cresce la necessità di tradurre le regole in leggi generali dello stato, valide a tempo indeterminato, o addirittura poste come eterne. La riconosciuta natura normativa dell’urbanistica ha in ciò il suo senso autentico. Lo strumento urbanistico è essenzialmente strumento legale. E il perseguimento dell’istituzione e del possesso dello strumento - ossia di ciò che è posto come mezzo tra il proposito d’agire e il fine da raggiungere - finisce per tramutarsi esso stesso in scopo. In altri termini lo strumento (legale) è príoritario, perché senza di esso è impensabile l’azione e dunque il perseguimento di qualsiasi scopo.
[…]
La terra, chiamata nel linguaggio urbanistico consolidato "territorio", è strumento di una vastissima molteplicità di azioni e opere. Il possesso di tale mezzo è fondamentale per molti scopi, in particolare per qualsiasi scopo che abbia a che fare con l'edificazione e l'urbanistica. Tale strumento è determinante per ognuno degli scopi che l'urbanistica va proponendosi in competizione con altre azioni definite da scopi diversi, ma che hanno in comune la terra quale proprio strumento di realizzazione. Nell'agire sociale - e l'agire calcolato, ossia tecnico, è sempre un agire sociale anche quando operato dal singolo - ogni e qualsiasi forma di possesso concettuale e operativo della terra è regolato in ultimo - attraverso vari gradi di mediazione - dal diritto.
L'urbanistica è costretta a intrattenere rapporti stretti col diritto. E a sua volta nel campo di studi di quest'ultimo si è sviluppata una branca specialistica del diritto amministrativo chiamata, appunto, diritto urbanistico ed edilizio.
Progredire nel possesso concettuale e operativo della terra è vitale per l'urbanistica. Non a caso in Italia nel linguaggio della disciplina la terra è chiamata “territorio”: un termine chiave, che la connota più ancora delle parole “piano” e “pianificazione”'. “Territorio” deriva da `terra' (latino terra), ma la indica quale possedimento, e quindi ne è anche limite e confine, sia semantico sia spaziale. Nell'italiano antico, infatti, si diceva tenitorio, ovvero una porzione di terra che si tiene in possesso. Secondo Varrone “la terra è così chiamata dal fatto che teritur” (viene calpestata). Per questo nel Libro degli Auguri si trova scritto tera con una r sola. Così il terreno che viene lasciato ai coloni vicino a una città per uso comune, si chiama teritorium perché è quanto mai battuto (teritur)"[7]. Qui viene in chiaro che “territorio” nomina la terra vista come strumento, supporto, qualcosa che può essere calpestato, percorso. E gli Auguri avevano tra i loro compiti quello di guidare la fondazione della città, indicandone il centro e tracciandone gli assi e i confini. Erano autentici pianificatori. Il senso di teritur, d'altra parte, è in qualche modo connesso al termine planum (“pianura”) che ha anche il significato di facile, appunto perché è la terra agevole da percorre, e spianare la terra, farla piana, pianificarla è tentare di sottoporla ai nostri voleri.
La moderna disciplina urbanistica sviluppa varie forme di possesso intellettuale della terra: compiendo descrizioni e rappresentazioni del territorio, elaborando conoscenze sue proprie o mutuate da altre scienze; prefigurando piani, progetti e modelli di assetto e di trasformazione; analizzando tendenze e ricercando regole di sviluppo. Tale dominio ideologico della terra, ossia il territorio dell'urbanistica, deve a un tempo trovare spazio nel diritto sul territorio per la pratica sociale della pianificazione, come per ogni altra possibile forma di prassi diretta o connessa in vario modo all'intervento territoriale e urbano dell'individuo e della società. La terra strumento, e il diritto sulla terra quale mezzo sociale del possesso dello strumento, sono scopo comune di ogni ideologia urbanistica, e l'urbanistica è, tra le discipline, la più fervida creatrice di ideologie, si nutre, per sua intrinseca natura, di ampia libertà creativa. La terra strumento, e il diritto sulla terra quale mezzo del suo possesso, sono però anche scopo comune di tutti gli altri scopi ideologici, diversi da quelli propri dell'urbanistica, ma che hanno anch'essi necessità di tale mezzo. Già in questa comune necessità di possesso della terra, emerge la tendenza alla subordinazione dei vari scopi ideologici allo strumento, dunque all'ottenimento del diritto sulla terra. Ma oggi si può intravedere un'ulteriore posizione di dominio dello strumento sugli scopi che dovrebbe soddisfare. Dalle fonti più varie - scientifiche, etiche, estetiche, politiche e religiose - va diffondendosi la convinzione che la terra sia sottoposta a processi irreversibili di distruzione. Se tale convinzione dovesse estendersi e consolidarsi, le varie azioni definite da scopi ideologici saranno costrette a impegnarsi nella salvezza dello strumento. Gli scopi ideologici in concorrenza per il possesso dello strumento, andranno, allora, tramontando nello scopo comune di salvare la terra, che è un'ulteriore forma di volontà di potenza. Essi dovranno indirizzare a questo fine scienze, saperi, tecniche, regole, diritti, ossia ancora una volta ricorrere all'apparato scientifico tecnologico e quindi allo sviluppo della Tecnica, tentando di subordinarla alla scopo che ha per contenuto l'intento di salvare la terra.
In urbanistica la tendenza a porre al centro dell'agire sociale la salvezza della terra è visibile da tempo. Ne è segno peculiare l'impegno per ulteriori tentativi di riforma del diritto urbanistico edilizio, sostenuti e argomentati anche da questo scopo. Sull'attualità del dibattito si interviene con un libro, che sarà pubblicato in rapida successione a questo, dal probabile titolo Pianificazione e statuto dei luoghi, dove si mostra il tramonto del piano così come è ancora oggi configurato nel diritto e si argomenta la proposta di strumenti inauditi - appunto lo “statuto dei luoghi” - in sua sostituzione. Ma insieme si tenta di chiarire la dimensione ideologica degli scopi di salvezza della terra, ai quali vengono dati nomi come “sviluppo sostenibile” e simili. Qui, invece, si vuol mostrare il ruolo degli strumenti nella fase in cui l'urbanistica si è formata, ossia è stata istituita come pratica e disciplina moderna in Italia. Gli strumenti allora pensati e istituiti, sono per molti versi ancora quelli oggi in vigore e in uso. È dunque di fondamentale importanza conoscerne il senso originario per illuminare l'attualità, attraverso la consapevolezza della struttura che lega quel momento al nostro.
Quando ancora l'urbanistica non è disciplina riconosciuta col proprio nome, ma pratica espressa in opere che ora si fanno apprezzare più delle attuali, lo strumento al centro dell'azione per il possesso della terra quale mezzo delle trasformazioni territoriali e urbane è l'espropriazione per pubblica utilità [postilla n. 1]. Lo scopo che domina all'origine tale strumento, insieme ad altri che vanno configurandosi nel diritto dello stato moderno, è la liberazione della terra da ogni forma di possesso tradizionale e non imprenditoriale. Si tratta di favorire la liquidazione dei vecchi diritti sui beni immobili, perché non vi siano ostacoli alla loro libera circolazione sul mercato. Per questa via si vuol condurre la terra a territorio (tenitorio) dell'imprenditoria capitalistica definita dallo scopo suo proprio: il profitto. Tale scopo, nel settore della produzione della città moderna, aveva necessità - in quella fase - di una specifica mediazione dello stato. Bisognava negare, di fronte a un'ufficiale dichiarazione di pubblica utilità, la libertà di non cedere il proprio diritto di proprietà. L'esercizio di una tale libertà, infatti, può bloccare l'impresa, insieme pubblica e privata e quindi sociale, di produzione della città moderna, Produzione che, come ogni altra, già si concepisce e si vuole dominio dell'agire capitalistico; ossia del liberismo economico, che porta questo nome in quanto libera, appunto, toglie limiti e vincoli tradizionali a ogni progetto produttivo, conducendolo nel dominio della libera iniziativa. In quella fase il ruolo di mediazione dello stato è tale che il perseguimento del profitto quale scopo primario deve assumere come scopo secondario, ma necessario, il disegno pubblico e unitario della città nuova, proprio perché l'azione capitalistica non ha ancora, almeno nel settore dell'urbanistica, una potenza autonoma sufficiente. Quando tale potenza sarà in grado di esprimersi senza quel tipo di mediazione, quando cioè i diritti circoleranno liberamente sul mercato permettendo il libero sviluppo delle attività speculative proprie del capitalismo - far danaro a mezzo di danaro - non occorrerà più usare concretamente lo strumento dell'esproprio, se non nei limiti strettamente necessari e subordinati alla realizzazione di singole opere pubbliche. Ciò che importa è che l'esproprio resti ben saldo nell'ordinamento del diritto quale “arma” - così vien detto -, ossia un deterrente, un principio che toglie la libertà di non cedere il proprio diritto di proprietà di fronte al pubblico interesse.
Lo scopo primario dello stato moderno è la “libertà” economica, che coincide con l'azione capitalistica definita dallo scopo del profitto. L'arma dell'esproprio è puntata contro ogni possesso della terra che impedisca l'azione capitalistica, non dunque contro la proprietà imprenditoriale. Lo scopo di quest'ultima infatti è omogeneo a quello dello stato liberista e viceversa. Il diritto di esproprio conferma in pieno il diritto di proprietà privato nell'accezione liberista, impedendo a tale diritto di essere esercitato in una forma che possa intralciare la produzione capitalistica della città e del territorio, ossia che limiti il diritto di sfruttamento imprenditoriale dei beni immobili. Fondamento dell'esproprio è il diritto del proprietario espropriato a ricevere un indennizzo commisurato al valore di mercato del bene. In tal modo, liquidando il diritto, si pone forzatamente il proprietario espropriato nella medesima posizione dell'imprenditore. Quest'ultimo non ha, infatti, per scopo la terra, ma il danaro. La terra - il diritto su di essa - è solo un mezzo per il danaro. Tutti i proprietari sono - si vuole che siano - potenziali capitalisti; se al momento opportuno non lo saranno in atto ci pensa lo stato a porveli, sostituendoli tramite indennizzo. Una volta che il mercato immobiliare sia liberato e a regime l'attività imprenditoriale non incontrerà più l'ostacolo costituito dalla possidenza tradizionale. Non solo. Sarà possibile anche il perseguimento del profitto speculativo - che è l'essenza dell'azione capitalistica - attraverso la semplice compravendita dei beni immobili senza la mediazione della produzione urbana. Il piano ottocentesco disegnato dalla mano pubblica, definito nel tempo e nello spazio, perde conseguentemente ogni funzione rispetto allo scopo del profitto. Lo stato dovrà solo - e non è poca cosa, né facile - continuare a garantire l'esercizio dell'azione capitalistica, ordinandola nei vari modi che si presentano opportuni e relativamente necessari.
Vi è una storia di tentativi falliti di riforma dell'esproprio, dall'unità d'Italia agli anni Trenta del Novecento. Vi è una storia di tentativi falliti da parte degli urbanisti di ottenere la modifica della natura del diritto proprietà dei beni immobili, dagli anni Trenta agli anni Sessanta del Novecento. 1 tentativi di riforma dell'esproprio, così come quelli di riforma del regime di proprietà dei suoli, sono orientati, in vari modi e in diversi gradi, a subordinare lo scopo del profitto ad altri scopi ideologici. Nessuno di tali scopi intende negare il profitto e l'azione da esso definita. Anzi, si riconosce in pieno al capitalismo - perché evidente e innegabile - la sua forza produttiva senza pari nella storia. Ma - a un tempo - si vorrebbe che la sua azione globale, somma delle iniziative imprenditoriali individuali, venisse unificata, non dallo scopo che consiste nel garantire il profitto, ma da altro scopo primario: le varie forme di "bene comune" che le ideologie tradizionali e moderne vanno indicando in competizione tra loro. In altri termini si vorrebbe sfruttare come strumento di azione sociale, definita da uno scopo diverso dal profitto, la forza produttiva della libera iniziativa privata. Ciò è come dire al capitalismo - dopo averne invocato la forza produttiva - di non essere più capitalismo, in quanto lo scopo primario che lo definisce dovrebbe ridursi a strumento di altro scopo. È evidente che, se lo scopo primario non è più il profitto, l'azione non può più essere capitalistica[8].
Il dominio esclusivo di un determinato scopo su uno strumento, un sapere o una tecnica, lo blocca. Si è detto: lo scopo è un limite. Esso rende impossibile l'evolversi degli strumenti, lo sviluppo del sapere e della tecnica. Negli anni Venti e Trenta del Novecento gli architetti e gli ingegneri italiani vanno maturando e organizzando l'urbanistica da pura pratica a branca specialistica dell'architettura: nelle scuole universitarie, nell'attività professionale, nelle istituzioni e associazioni culturali. Scopo unificante e primario della loro azione diviene subito l'inserimento dell'urbanistica, quale autonoma disciplina, nell'ordinamento del diritto. Appare loro evidente che occorre innanzitutto svincolare le norme riguardanti i piani regolatori da quelle sull'espropriazione, ormai bloccate dallo scopo originario e primario. L'urbanistica, ora, deve mostrare tutta la sua capacità di elaborazione tecnica e scientifica, ed essere fonte e fondamento della sua propria norma. Essa deve garantirsi il suo autonomo sviluppo quale scienza a pratica, ricevere l'adeguato riconoscimento sociale e istituzionale, esporre e mostrare il suo territorio, sul quale avanzare i propri diritti. Si tratta inoltre di superare la pratica della legislazione speciale, con la quale venivano dettate norme e configurati strumenti attraverso l'emanazione di specifiche leggi per ogni iniziativa di piano. Una pratica di pianificazione che agli occhi degli urbanisti appare territorialmente discontinua e temporalmente occasionale. Essa, inoltre, va accumulando nel diritto un coacervo di norme urbanistiche disorganiche e contraddittorie.
Nel corso di circa un decennio, dal 1931 al 1942, anno in cui viene emanata la legge urbanistica n. 1150, gli urbanisti riescono a centrare questi obiettivi di fondo. Ottengono una legge di evidente autonomia da ogni altra, che porta il nome della disciplina da poco coniato e che istituisce strumenti di piano unici per tutto il territorio nazionale. Essa configura una pianificazione gerarchica, ordinata in tutti i livelli amministrativi e in ogni possibile scala di gestione e intervento: piano territoriale di coordinamento; piano intercomunale; piano regolatore generale comunale; piano particolareggiato di attuazione; programma di fabbricazione. Una cascata di piani inaudita in una legge tuttora formalmente in vigore, ma destinata a vedere praticato diffusamente e sistematicamente solo il piano regolatore generale comunale. Gli urbanisti tentano anche, senza riuscirvi, di inserire nelle legge la separazione dal diritto di proprietà del diritto di edificazione, sperando di conferire a quest'ultimo lo statuto di concessione pubblica. Si vorrebbe trasferire ogni decisione edificatoria nelle mani dell'amministrazione comunale. È essa sola che può concedere al privato, dietro pagamento di un adeguato prezzo, il diritto a edificare, volta a volta che lo riterrà opportuno, attenendosi alle norme e alle prescrizioni dettate dal piano. E perciò il piano, dalla sua approvazione, ha validità legale a tempo indeterminato. Non c'è infatti bisogno, in questa logica, di predeterminare la sua validità temporale, dal momento che il diritto edificatorio è decisione esclusiva del Comune. Un tale potere urbanistico sulla terra avrebbe inciso profondamente su una linfa vitale del capitalismo: la speculazione immobiliare, la quale, in situazioni di urbanizzazione crescente, si fonda proprio sulla compravendita dei diritti edificatori. Un'assurdità - più volte tentata senza successo anche nei decenni successivi, perché con la pianificazione si vorrebbe il dominio globale sulla produzione dell'urbano, e a un tempo lo si pensa fondato sull'azione capitalistica ridotta a strumento di attuazione degli scopi urbanistici.
Gli urbanisti volevano uno strumento di piano che conferisse all'amministrazione comunale il diritto di decidere dove, come e quando costruire. Essi si propongono come esperti in grado di dare fondamento scientifico, tecnico e artistico alle decisioni. Pensano di poter sviluppare una scienza della pianificazione urbana e territoriale idonea a fondare - e perciò guidare con sicurezza - la progettazione dei piani. Tentano di accreditarsi come progettisti dell'urbano, in quanto capaci di intelligere il suo futuro nei tempi brevi, medi e lunghi fino a poterne indicare la tendenze verso un tempo indeterminato. Ritengono di poter tradurre tale intelligenza in definizioni spaziali attraverso una preordinata successione gerarchica di approssimazioni, che giunge fino alla soglia oltre la quale subentra la progettazione architettonica del singolo edificio. Quest'ultima è sì distinta e autonoma dal progetto urbano, ma può esplicarsi solo all'interno delle sue definizioni. Le determinazioni spaziali sono tradotte in grafici, in norme che disciplinano l'attuazione del piano e in regole edilizie di carattere generale e specifico rivolte sia all'esistente sia al progettato. Tali regole tendono a investire ogni sorta di attività edilizia, dallo spostamento di una parete divisoria all'interno di un appartamento, alla costruzione di milioni di metricubi di edifici. Col piano si pretende di porle tutte in connessione necessaria. Esso si configura come atto decisorio unitario e globale circa tutto ciò che deve permanere, tutto ciò che può essere trasformato e tutto ciò che deve essere creato. Un delirio di onnipotenza con una dimensione epistemica - per giunta inconsapevole in quanto pura mente scientista - che nella sua candida espressione originaria è alquanto stupefacente. E per quanto oggi tale delirio sia variamente dissimulato e non più candido, ciò non di meno esso permane al fondo delle aspirazioni degli urbanisti.
Vediamo allora qual è - di fatto - lo stato di diritto sulla terra che si è venuto a configurare dopo la legge urbanistica. Il diritto di proprietà include il diritto di edificazione. Ogni possibile ambiguità giuridica in merito è stata da tempo spazzata via da sentenze della Corte Costituzionale [postilla n. 2]. Queste hanno avuto la conseguenza, tra l'altro, di invalidare le previsioni di esproprio a tempo indeterminato dei beni privati. Sicché il progetto del piano mantiene la validità a tempo indeterminato solo nelle sue previsioni edificatorie private, mentre quelle per opere pubbliche decadono convenzionalmente dopo cinque anni. Dei poteri sognati dagli urbanisti non resta così nemmeno l'ombra. Il progetto d'ogni piano è inficiato in partenza nella sua struttura portante. Ciò non deve stupire, perché di un progetto urbanistico vero - al di là delle apparenze - nessuno sente il bisogno. Il piano regolatore, in quanto strumento di gestione amministrativa, invece, è comunque necessario, anche e proprio a garanzia dell'azione capitalistica nella speculazione immobiliare e nella produzione urbana. Nessuna forma di edificazione può essere intrapresa senza l'autorizzazione dell'amministrazione comunale. Questa deve essere concessa al richiedente, seguendo le procedure in vigore, in base a una molteplicità di leggi e norme tecniche sull'edificazione, tra le quali ci sono anche quelle dettate dal piano urbanistico che il Comune si è dato.
Ma nel corso del tempo indeterminato in cui il piano è formalmente in vigore, ogni volta che vengono prospettati progetti sia pubblici sia privati di una qualche rilevanza, l'amministrazione comunale in carica in quel momento li vaglia seguendo il suo orientamento politico. Essa compie valutazioni che sono indipendenti dall'ordine urbano immaginato dal progetto di piano, il quale è stato approvato in un tempo più o meno lontano e da un'amministrazione che può esser stata diversa. I progetti rilevanti sono quelli che si manifestano secondo logiche economiche e produttive guidate dalla dinamica del mercato. Essa è inintelligibile al progetto di piano urbanistico e dunque è sempre difforme da questo (solo per accidente accade il contrario). I politici al governo della città, i proprietari di immobili e gli imprenditori interessati a quei determinati progetti, intavolano un dialogo negoziale in cui trovano composizione specifica gli interessi in gioco in quel momento. Il piano allora viene variato di conseguenza. La successione temporale di tali iniziative e procedure negoziali costituisce il concreto e autentico progetto, in continuo divenire - imprevedibile e perciò creativo -, che guida la produzione dell'urbano. Il progetto degli urbanisti, contenuto del piano regolatore generale, è solo un termine di riferimento convenzionale e puramente formale per le negoziazioni a venire.
Tutto ciò è comunemente noto e più o meno accettato. L'attività professionale da urbanista per ingegneri e architetti non è certo in crisi. La pratica della pianificazione è diffusa e va in vario modo incrementandosi, anche per la fervida produzione legislativa delle Regioni che ora hanno la competenza in materia. Gli urbanisti fondatori degli anni Venti e Trenta ne sarebbero comunque soddisfatti, forse oltre ciò che speravano, perché allo sviluppo di questo settore della libera professione puntavano molto. Tuttavia l'intento di fondare e istituire un'autonoma tecnica di costruzione dell'urbano è innegabilmente tramontato. L'urbanistica, pur ampiamente praticata nella pianificazione, non sembra dare alcun concreto contributo tecnico autonomo alla progettazione della città e del territorio. Eppure oggi si caricano i piani di una progettualità che non ha precedenti per la sua complessità, per gli scopi che indica, per la vastità delle cose che intende dominare, per le relazioni che vuole stabilire con gli altri campi del sapere e delle tecnica. La loro operatività, però, non può che ridursi a una funzione retorica nella fase in cui il piano si va formando e approvando. Il progetto specificamente urbanistico che lo sostanzia, rappresentato al pubblico, costituisce lo schermo dietro al quale si svolgono le negoziazioni. Tali negoziazioni, nella fase di formazione del piano generale, sono incentrate quasi esclusivamente su attività immobiliari puramente speculative. Queste per loro natura non possono e non devono avvenire in pubblico. L'approvazione del piano legalizza l'esito della competizione negoziale, decretando l'ammontare del volume edificabile dei proprietari vincitori. Tale volume virtuale - ma misura concreta del valore di mercato della proprietà immobiliare - deve apparire ai cittadini come la loro futura città, quanto più è possibile carica dei loro desideri. Compito degli urbanisti è di evocarli e interpretarli in modo convincente. Uno dei padri della legge urbanistica 1150/42, Virgilio Testa, usava dire che “il piano regolatore crea i ricchi e i poveri”, e ne concludeva che la sua redazione dovesse avvenire, a porte chiuse e a opera di pochissimi tecnocrati integerrimi, escludendo cioè tutte le parti interessate. Egli, evidentemente, pensava che in questo modo si potesse far prevalere l'interesse comune - fondato sulla vagheggiata tecnica urbanistica - e non quello di alcuni tra i contendenti interessati ai loro propri affari. Anche nel clima degli anni Trenta una cosa del genere era impraticabile; ma poteva esser pensata, perché la democrazia allora non era molto in voga e la fiducia nella tecnica era intrisa di forte positivismo epistemico.
Il progetto con cui si carica ogni piano - coi suoi sogni e desideri, credibili e incredibili, seri o risibili - è destinato progressivamente a evaporare, mentre il fervore creativo del mercato sviluppa i suoi progetti di costruzione della città e del territorio, realizzandoli senza alcun bisogno della tecnica urbanistica e in totale estraneità da questa. L'attività imprenditoriale ricorre e utilizza ai suoi fini di produzione dell'urbano saperi e tecniche diverse, da un lato quelli che vanno sviluppando le varie scienze sociali, politiche, economiche e giuridiche, dall'altro le ingegnerie e l'architettura: ma non l'urbanistica, in quanto autonoma da queste. Il progetto del piano evapora, ma i suoi residui sono costituiti da pesanti e diffuse norme edilizie - per lo più inutilmente vessatorie ai fini della qualità urbana. Esse continueranno senza sosta a gravare su ogni opera intrapresa dai cittadini che hanno per scopo l'uso del bene e non il profitto. Una circostanza che non contribuisce certo a rendere popolare l'urbanistica. Ne è testimonianza la diffusione dell'abusivismo edilizio, prevalentemente costituito da opere non certo dei grandi speculatori, in quanto sono questi ultimi a dettare legge al piano.
In queste condizioni e su tali presupposti l'urbanistica è impossibile, sia come tecnica in grado di produrre le regole comuni della costruzione urbana e territoriale, sia come sapere capace di formulare strategie che ne orientino lo sviluppo a qualsiasi scopo votato. Una tale competenza unificante è di fatto propria dell'azione imprenditoriale capitalistica e dei saperi e delle tecniche che è capace di mobilitare e subordinare; perché essa gode di un consenso di fondo vasto e consolidato. La fede nelle sue capacità progettuali e creative è popolare. Non solo. Ogni sua determinata azione, ciascun specifico progetto col quale si manifesta, per raggiungere lo scopo primario del profitto deve praticare la mediazione del mercato. È sul mercato che i singoli progetti e i suoi vari prodotti ricevono legittimazione, ossia il consenso che li fa vincenti. Una legittimazione che travolge ogni diritto vantato dal piano urbanistico e lo trasforma in suo proprio strumento. Niente, o quasi, di tutto ciò appartiene all'urbanistica, che pur si propone e continua a proporsi come tecnica di costruzione della città e del territorio.
[1] I. Cerdà, Teoría General de la Urbanización, Madrid, 1867, ed. anast. a cura di A. Barrera da Irimo, Madrid, 1968-1971, 3 voli. Una parziale traduzione italiana è in Teoria generale dell'urbanizzazione, antologia di brani a cura di A. Lopez de Aberasturi, Milano, 1984. Si tratta di una traduzione a cura di A. Ceruti dall'edizione francese (la prima fuori dalla Spagna) della voluminosa opera di Cerdà, peraltro rimasta incompiuta rispetto a(1) piano originario dell'autore. Dì recente ne è stata pubblicata un'edizione critica: Ceraci. Las cieco bases de la teoria general de la urbanizaciòn, compílación de A. Soria y Puig, Madrid, 1996.
[2] I. Cerdà, Teoria generale dell'urbanizzazione, cit., pp. 81-82.
[3] Questa parola spagnola significa: 'il popolare' (colonizzare); o `popolazione' (gli abitanti di un luogo, città, borgo, paese, villaggio).
[4] L’intero paragrafo, nell’edizione originale in castigliano, suona così: “Hé aqui la razones filólogicas que me indujeron y decidieron à adoptar la palaba urbanizacion, no solo para indicar cualquier acto que tienda à ragrupar la edificacion y à regularizar su funcionamiento en el grupo ya formado, sino tambien el conjunto de principios, doctrinas y reglas que deben aplicarse, para que la edificacion y su agrupamiento, lejos de comprimir, desvirtuar y corromper las facultades fisicas, morales é intelectuales del hombre social, sirvan para fomentar su desarrollo y vigor y para acrecentar el bienestar individual, cuya suma forma la felicidad pública” (I. Cerdà, Tèoria General de la Urbanización, cit., p. 30).
[5] I. Cerdà, Tèoria General de la Urbanización, cit., p. 82.
[6] La Teoria di Cerdà - dice Choay - non ha avuto “posterità diretta”; dopo la primaedizionespagnola non è stata più pubblicata e diffusa fino al 1968. “Resta il fatto che la noria non è stata letta né dagli storici i quali, come Lavedan, hanno riportato di Cerdà il solo Piano di Barcellona, né dai teorici dell’urbanistica. Ad eccezione del suo compatriota A. Soria, i teorici posteriori a Cerdà non gli devono nulla direttamente. Che nei loro scritti operi la stessa figura testuale della Teoria, dipende dalla comune appartenenza ad un identico livello epistemico” (F. Choay, La règle el le modèle. Sur la théorie de l’architecture el de l’urbanisme, Paris, 1980 e 1996, ed. it. La regola e il modello. Sulla teoria dell’architettura e dell’urbanistica, Roma, 1986, p. 305).
[7]M. T. Varrone, De lingua latina, in A. Traglia (a cura di), Opere di Marco Terenzio Varrone, Torino, 1974, p. 65 [4, 21 ].
[8] In generale sulla struttura logica dell'agire tecnico e sul suo destino vedi E. Severino, Il destino della tecnica, Milano, 1998.