L’Urbanistica non ha sempre fortuna in Italia.

Nell’epoca podestarile i piani regolatori erano un campo fertile per le esercitazioni e le improvvisazioni di estrosi amministratori, con dannose ripercussioni anche nel campo giuridico per la varietà e la discordanza degli indirizzi e delle norme delle singole leggi speciali di approvazione dei piani delle diverse città.

Vi era allora la comoda giustificazione della mancanza di una vera e propria legge urbanistica e della insufficienza della vecchia legge del 1865.

Per porre ordine in tanta confusione e per consolidare finalmente in un testo organico i principi giuridici e le norme procedurali e pratiche destinate a disciplinare questa complessa materia venne varata 1a legge 17 agosto 1942 che costituiva e costituisce ancora - salvo qualche necessario ritocco formale - un congegno giuridico e tecnico ben studiato ed atto a indirizzare e consolidare una dottrina ed una prassi urbanistica anche nel campo del diritto e della procedura.

Ma a questo punto intervenne la Costituente, la quale volle sancito nella nuova Costituzione il principio che la facoltà normativa nella materia urbanistica fosse delegata all’Ente Regione (art. 117).

Indulgendo alle tendenze del momento i nostri legislatori non si accontentarono di assecondare il legittimo desiderio della periferia di uno snellimento delle pratiche procedurali attraverso un decentramento delle funzioni esecutive, ma vollero senz’altro andare molto più in là impegnandosi anche sul terreno normativo.

Ammesso il principio che gli Enti regionali possono legiferare nel campo urbanistico ne deriva inevitabilmente una discordanza nella giurisprudenza e nella procedura che certamente non giova alla fondazione di una dottrina costante in una materia già di per sé nuova e incandescente e come tale non ancora entrata nella coscienza del pubblico, degli amministratori, dei magistrati.

Un piano regolatore non consta solo di vistosi disegni. Per dare esecuzione ad un programma urbanistico non bastano un bel progetto e della buona volontà. Occorrono pure norme di legge che consentano di modificare, nell’interesse superiore della collettività, situazioni di fatto e di diritto, imporre vincoli, limitare il diritto di proprietà o disciplinarne l’esercizio, conguagliare o compensare benefici e danni fra i singoli, riequilibrare insomma quel complesso di rapporti giuridici ed economici che dalla esecuzione di un piano viene alterato.

Se nel nostro Paese si consente ad ogni Regione di legiferare a suo talento è facile intuire quale confusione ne possa derivare e come ci si allontani dalla auspicata formazione di una coscienza o di un giure urbanistico. Né giova molto l’osservare che la legislazione regionale dovrà pur sempre ispirarsi alle direttive della legislazione nazionale, perchè, delle due, l’una o la facoltà normativa è circoscritta a puri oggetti di dettaglio, ed allora è destinata ad esaurirsi in essi, o tale facoltà incide anche nei principi informatori generali ed allora la confusione è inevitabile.

Qualche prima avvisaglia ci fa opinare per questa seconda ipotesi.

E già si profilano pure nuovi e maggiori sviluppi dei concetti sanciti dalla Costituzione.

Prima ancora che l’ordinamento regionale sia stato istituito, vi è qualche provincia che - valendosi della particolare situazione di alcune nostre regioni - già sta allestendo la sua legge urbanistica provinciale.

Ne ho sott’occhio una e, se debbo lodare l’impegno e la diligenza colla quale gli Amministratori provinciali hanno assolto il loro compito, non posso non esprimere la mia viva preoccupazione per il profilarsi di una situazione di cui non mi pare si siano sufficientemente considerati i pericoli.

La legge provinciale sull’urbanistica e sii piani regolatori di cui si tratta è accompagnata da un’interessante ed esauriente relazione nella quale senz’altro viene subito nettamente affacciato il problema che si erano posti i promotori della nuova proposta di legge e cioè : se fosse opportuno muoversi sulla linea della legge nazionale o se, traendo ispirazione, in piena libertà, da recenti sviluppi dottrinali e da esempi legislativi di altri stati (p. e.Svizzera e Inghilterra) si dovessero battere vie completamente nuove.

Nel caso attuale è prevalso il primo concetto: non pertanto il dilemma si è posto e si porrà domani a tutte le altre Province o Regioni, e non è da escludere che taluna di esse sia indotta ad abbandonare la linea della legge nazionale e sia proclive a trarre ispirazione in piena libertà dalle leggi di un altro stato vicino o lontano, orientale od occidentale, democratico o totalitario.

Inoltre vi è da domandarsi, anche dal semplice punto di vista dell’economia legislativa, quale convenienza vi sia nell’avere una legge urbanistica nazionale (la vigente del 1942 o quell’altra qualsiasi che il Parlamento Nazionale avesse il tempo e la buona volontà di varare) se ogni Regione o Provincia potrà con piena libertà non tenerne conto.

La nuova legge provinciale che ho sott’occhio, non arriva, come si è detto, all’abbandono delle direttive della legge nazionale, introduce però alcune modificazioni che non sono di semplice snellimento burocratico o di adattamento a situazioni locali, ma incidono nettamente in alcuni tradizionali istituti giuridici della nostra legislazione: per esempio nella materia delle espropriazioni per pubblica utilità.

Intanto si dichiara apertamente che le disposizioni della legge fondamentale dello Stato del 25 gennaio 1865 relativa alle espropriazioni per pubblica utilità saranno applicate finché la Regione non avrà diversamente provveduto e questa mi pare che sia una interpretazione molto estensiva e assai preoccupante delle facoltà che la Costituzione consente alla Regione.

Mi è difficile immaginare, in una materia tanto complessa e delicata e di fondamentale portata nei riguardi della concezione e della interpretazione del diritto di proprietà, quale è quella delle espropriazioni per pubblica utilità, una molteplicità di indirizzi, di principi e di norme variabili da regione a regione o da provincia a provincia del nostro Paese e mi auguro che ciò non sia mai.

Ma intanto la citata legge provinciale anticipa l’applicazione di criteri contrastanti colle leggi nazionali.

Cito il caso tipico della retrocessione dei beni espropriati e non adibiti allo scopo per cui l’espropriazione era stata chiesta ed ottenuta.

La retrocessione è ammessa dagli artt. 60 e 63 della legge 25 giugno 1865 e dall’art. 18 (ultimo comma) della legge 17 agosto 1942.

La legge provinciale in esame “avuto riguardo al permanente bisogno di beni immobili che hanno i Comuni, specie alla periferia, in vista di allargamenti edilizi attuabili in futuro, anche se finora impediti da circostanze particolari, e se riflette alle oscillazioni del valore della moneta per cui non sarebbe equa la semplice restituzione dell’area da una parte e del prezzo dall’altra” nega senz’altro il principio della retrocessione, sopprimendo nel proprio testo tutto ciò che a questo riguardo fa legge nazionale del 1942 stabilisce.

Nessuno è più di me convinto, e non da oggi, della opportunità di dare ai Comuni i mezzi per crearsi le necessarie dotazioni (impropriamente chiamate demani) di aree per agevolarne lo sviluppo, ma che l’abolizione del diritto di retrocessione - a parte le altre discutibili motivazioni giustificative sopra riportate - possa essere invocato anche a questo scopo in una legge locale in contrasto colle disposizioni delle leggi fondamentali dello Stato mi sembra assai pericoloso.

Che, se ciò fosse ammesso, si avrebbe il caos giuridico proprio in una materia estremamente delicata.

Il criterio autonomistico provinciale affiora anche là dove la nuova legge tratta dei piani territoriali.

In contrasto colle tendenze dei pianificatori più avanzati, che vorrebbero che i piani territoriali derivassero da un piano urbanistico nazionale, ed in difformità dalla legge del 1942, che demandava al Ministero dei lavori pubblici la compilazione di tali piani appunto in previsione di un coordinamento nazionale, la legge provinciale che stiamo esaminando stabilisce invece che l’iniziativa dello studio sia di stretta competenza della Giunta provinciale e che l’approvazione avvenga per deliberazione del Consiglio provinciale.

Essa non prevede neppure, in ordine al coordinamento nazionale, una preliminare intesa colle Amministrazioni statali interessate, come opportunamente prevede la legge del 1942.

E ciò è evidentemente assai poco prudente, perchè non è possibile lo studio di un piano territoriale (destinato ad inserirsi in un piano nazionale) senza un preliminare affiatamento con gli Organi Centrali aventi governo e gestione di strade, ferrovie, trasporti, acque, ecc., se non si vuoi ricadere negli errori lamentati nel passato ed ai quali le disposizioni della legge del 1942 miravano appunto a riparare.

La legge particolare, che abbiamo sott’occhio, introduce pure alcune varianti alla legge nazionale, che incidono sul contenuto stesso e sulle caratteristiche tecniche dei piani regolatori.

Essa abbandona ad esempio il concetto, stabilito dalla legge nazionale, che il piano regolatore generale di un Comune debba considerare la totalità del territorio comunale. Non è il caso di ripetere ancora i motivi per i quali gli studiosi di urbanistica hanno sempre sostenuto la necessità di una visione completa del problema urbanistico di un Comune, visione alla quale gli stessi limiti territoriali amministrativi costituiscono uno spazio troppo angusto. Il che non vuole affatto dire che tutta l’area del Comune debba essere urbanizzata e coperta di una ideale rete di strade e di isolati fabbricabili, bensì proprio l’opposto.

È solo la visione generale del piano che può garantire la non fabbricazione o una disciplinata e moderata fabbricazione rada fuori dalle aree urbanizzate. Il che non sembra essere stato rilevato dagli estensori del progetto di legge provinciale, che nella relazione scrivono: “La legge nazionale chiama piano generale quello che considera la totalità del territorio comunale; la città di X ... per avere un piano regolatore generale dovrebbe quindi estenderlo a tutti i sobborghi; egualmente per ogni nostro Comune rurale che sia provvisto di prati e boschi in montagna, il piano generale dovrebbe comprendere anche le zone dove un edificio non sorgerà mai”. Ma è appunto per garantire le caratteristiche di quelle zone nelle quali non debbono sorgere gli edifici che anche esse vanno comprese nel piano generale e come tali tenute sotto controllo dall’autorità comunale coi mezzi che la legge prevede e consente!

E così di articolo in articolo noi vediamo smantellata da questa legislazione locale l’edificio giuridico della legge urbanistica nazionale.

Basti ricordare ancora che la legge provinciale, che stiamo scorrendo, modifica persino le sanzioni penali stabilite dalla legge del 1942, cosicché entro il territorio dello Stato italiano, la medesima infrazione può avere sanzioni penali diverse solo che si valichi la molto simbolica linea di un confine provinciale.

Ci permettiamo di fare queste osservazioni non tanto come critica specifica del progetto di legge che ci è occorso di esaminare, quanto per segnalare dubbi e pericoli di portata più generale.

Più sopra abbiamo riportato il richiamo che gli estensori della nuova legge fanno alla legislazione svizzera. Non so a quale legge cantonale intendessero richiamarsi perchè in Svizzera la legislazione urbanistica è di competenza cantonale.

Ma proprio nel recente Congresso di Rabat della Unione Internazionale Architetti furono i nostri colleghi svizzeri a segnalare la situazione difficile, di fronte alle necessità della vita moderna, derivante alla Svizzera dalla molteplicità della sua legislazione urbanistica, ad auspicare la formazione di una unica legge federale ispirata ai concetti unitari degli altri Stati europei.

È per lo meno strano che proprio noi che siamo arrivati, attraverso un lungo periodi di studio e di discussioni, alla formulazione di una legge organica nazionale, si faccia ora un passo indietro, ritornando ad un particolarismo locale che è inconciliabile coi moderni indirizzi urbanistici, intesi ad una visione sempre più vasta organica e generale dei problemi della viabilità, dei trasporti, delle abitazioni, delle industrie e della difesa delle caratteristiche e delle risorse locali, che formano l’essenza dell’urbanistica.

Soprattutto preoccupa la deleteria influenza che le deviazioni particolari possono esercitare sul consolidarsi della tecnica, del diritto, del costume nel campo urbanistico.

Pensiamoci fin che siamo in tempo.

Nota: in questa stessa sezione "Testi per un Glossario" sono disponibili altri scritti di Cesare Chiodi (fb)