RELAZIONE DELL'ISTITUTO NAZIONALE DI URBANISTICA
A CURA,DELLACOMMISSIONE PER LO STUDIO DEI PROBLEMI DEL PIANO REGIONALE [da: Rassegna del Primo Convegno per la Ricostruzione Edilizia, Milano 14-16 dicembre 1945, Edizioni per la Casa, 1946]
La Commissione ritiene necessario che i problemi relativi ai Piani Regionali, con speciale riguardo alle necessità della Ricostruzione, siano resi noti al pubblica a mezzo della stampa, della radio, e di conferenze, affinché risulti ben chiaro, sia a coloro che saranno i responsabili di quanto si farà nei prossimi anni, sia a coloro che a detti piani dovranno attenersi, che è indispensabile, per iniziare in maniera organica il lavoro della Ricostruzrone della Patria, ricorrere a detti Piani Regionali, coordinatori di tutti i problemi urbanistici interessanti i vari territori.
La Commissione fa voti affinché il risultato dei propri studi sia preso in esame econsiderato attentamente da tutti i Ministeri e gli Enti interessati alla Ricostruzione.
Nella prima fase dei suoi lavori, la Commissione ha stabilito di analizzare il problema del Piano Regionale nel quadro della Ricostruzione Nazionale; ha pertanto considerato l’opportunità dello studio di un Piano Regionale in quelle zone che sono situate nell’interno del territorio o lungo le coste, dove più a lungo ha sostato la linea di combattimento. Infatti è ovvio che per organizzare la vita ed i traffici in queste zone, è necessaria l’impostazione di un vasto programma di opere che coordini le reti stradali e ferroviarie, lo sviluppo dei Piani di Ricostruzione degli aggregati urbani distrutti, regoli lo sviluppo industriale, agricolo ed economica del territorio eche sopratutto provveda affinché ciascun Ente non operi indipendentemente, ma nell’interesse generale della regione.
A tal fine ha stabilito il programma di studio nei suoi elementi:
1) Rete delle comunicazioni(strade, ferrovie e trasporti pubblici, aeroporti, porti, idroscali, vie fluviali).
2) Azzonamento(industriale, di bonifica, paesistico, turistico, di cura e soggiorno ).
3) Spostamento dei centri abitati distrutti dalla guerra e piani di Ricostruzione dei centri danneggiati.
4) Ente coordinatore efinanziatore dei Piani Regionali.
Occorrerà determinare attentamente quanto èpossibile fare di definitivo sin da adesso, quanto è raccomandabile rimandare ad un secondo tempo piuttosto che compromettere con soluzioni inadeguate l’avvenire delle zone in esame, quanto deve venire interdetto e vincolato per non ostacolare le future realizzazioni, quanto infine, perché legato a s oluzioni ideali, ma in questo momento economicamente irrealizzabili dovrà essere procrastinato. Pertanto tali realizzazioni dovranno essere eseguite tenendo conto delle disponibilità finanziarie dell’attuale momento.
Base iniziale, per procedere nello studio dei Piani Regionali di Ricostruzione, èl’esatta conoscenza di tutti i dati statistici interessanti i territori in esame, necessari per uno studio organico e razionale. Pertanto, oltre ai dati relativi agli abitati danneggiati (quali l’elenco degli edifici distrutti, gravemente o lievemente danneggiati, a numero dei vani distrutti e degli abitanti senza tetto ecc.), occorre che siano predisposte tutte quelle indicazioni statistiche che possano, con l’eloquenza delle cifre, rendere palesi le caratteristiche dei diversi centri urbani e della regione, quali erano prima dei danneggiamenti ed individuare i problemi da risolvere.
Sarà così necessario conoscere i dati demografici, quelli relativi ai servizi elettrici, dell’acqua e del gas, all’intensità di circolazione dei vari mezzi di locomozione e alle industrie in genere, nonché quelli economici, metereologici in genere e di appartenenza a professioni,arti e mestieri.
Tutte queste cognizioni, utili in ogni momento per la vita organizzata di qualsiasi comunità, dovrebbero essere predisposte ed aggiornate in ogni Comune, specialmente in questo momento iniziale della Ricostruzione.
A) Strade.
Considerato che per le distruzioni subite dalla rete ferroviaria e le difficoltà per un sollecito ripristino, le strade. nazionali e secondarie devono essere messe in efficienza al più presto possibile, al fine di poterle utilizzare per il transito degli autoveicoli onde risolvere il sistema dei trasporti, base della nostra Ricostruzione e del nostro lavoro, si provveda a quanto segue:
Riesame dei tracciati delle arterie più importanti che formano la spina dorsale di tutto il sistema di comunicazioni, specialmente dove queste attraversano aggregati urbani o allungano inutilmente il percorso; eventuale allargamento delle sedi stradali e ripristino delle opere d’arte danneggiate e distrutte, migliorando o addirittura trasformando i ponti, i sopra e sotto passaggi, specialmente negli incroci con le linee ferroviarie, onde eliminare o ridurre al minimo i passaggi a livello, secondo i progressi compiuti in questo campo da tutto il mondo.
Opportuna ubicazione delle stazioni di rifornimento, officine di riparazioni, posti di pronto soccorso.
Collegamento dei nuovi centri urbani previsti con i rispettivi centri economici, come impianti industriali, zone agricole e fonti di rifornimento in genere.
Creazione di vincoli riguardanti la distanza delle nuove costruzioni dal ciglio stradale (p. es. ml. 20 per le statali, ml. 10 per le provinciali, comunali e di bonifica; per le strade di montagna e di collina a mezza costa i limiti predetti potranno essere ridotti opportunamente quando venga costituito adeguato vincolo di non costruzione sul lato opposto della strada).
B) Ferrovie e trasporti pubblici.
a) Per le line ferroviarie principali e secondarie:
1) Premettere ad ogni programma di ricostruzione. e di riassetto un accurato esame della linea alla stregua dell’esperienza del periodo critico dei trasporti ferroviari sottoposti alla concorrenza degli autotrasporti e tenuto conto dei progressi tecnici conseguiti e conseguibili in un prossimo futuro, così da abbandonare senz’altro le linee ferroviarie che a causa del tracciato, delle loro caratteristiche costruttive, o per altre ragioni non possono risultare vitali e non siano suscettibili di conveniente trasformazione.
2) Nel programma di Ricostruzione e di riassetto, ispirato naturalmente a criterio di graduazione secondo l’importanza del traffico affluente alle diverse linee, contenere la tendenza a ricostruire gli impianti tal quali erano, provvedendo:
a) a studiare, in base alle correnti dei traffici attuali e futuri, alla luce dei più recenti concetti tecnici e delle acquisizioni dell’esperienza, rettifiche di tracciato od anche più radicali trasformazioni inquadrate in un generale riordinamento della rete, nonché modificazioni delle relative caratteristiche piano-altimetriche che consentano di ridurre le distanze virtuali fra i nodi più importanti e di conseguire maggiori velocità di percorso;
b) a riesaminare le ubicazioni delle stazioni, eventualmente spostandole in località più convenienti, avuto presente lo sviluppo attuale e futuro degli aggregati urbani;
c) a prevedere (previo un esame integrale economico-finanziario) spostamenti del tracciato ferroviario in prossimità di importanti città o di stazioni climatiche di cura e soggiorno, ove quello impedisca o trattenga lo sviluppo urbano, disponendo altrimenti convenienti modifiche di impianti e costruzioni (cavalcavia, sottovia, ecc.) così da assicurare la continuità delle comunicazioni stradali fra le zone adiacenti le ferrovie.
3) Per i grandi centri urbani, ove sia da proporsi la ricostruzione o lo spostamento della stazione centrale, evitare la soluzione della stazione di testa, in ogni caso da essere disposta radialmente, ed ogni notevole allontanamento dal centro cittadino, ed altresì escludere la eccessiva importanza dei fabbricati di stazione concepiti come monumentali porte di città, esuberanti al loro contenuto funzionale.
4) Prevedere, secondo un piano di rapida attuazione, la soppressione dei passaggi a livello in corrispondenza delle strade di grande traffico statali e provinciali e nei centri urbani la costruzione di cavalcavia e sottovia così da assicurare la continuità fra i quartieri adiacenti a tracciati ferroviari di cintura e di penetrazione.
5) Nei confronti delle ferrovie in regime di concessione urge più che mai un esame accurato sulle possibilità di vita di ogni linea, anche tenuto conto del traffico viaggiatori e merci realmente pertinente in base ai critèri vigenti; ove questo non sia modificabile. Esaminare in questa sede eventuali passaggi di gestione dallo Stato all’industria privata o viceversa, così da costituire complessi vitali ed efficienti, eliminando sterili concorrenze e sopprimendo tronchi di evidente inutilità.
6) Prevedere allacciamenti di adeguata potenzialità noti impegnanti la viabilità ordinaria, con le zone industriali, i porti e gli scali fluviali.
7) Imporre con provvedimenti di imperio una più larga zona di vincolo e divieto nei confronti delle nuove costruzioni rispetto alle linee ferroviarie principali (ad esempio, ml. 20 dall’asse galleria, piede del rilevato o ciglio della trincea, e per le secondarie e foranee ml. 10).
b) Per le comunicazioni foranee e vicinali d’interesse locale:
1) Studiare come questione pregiudiziale ed essenziale, un piano organico, da attuarsi anche gradualmente in periodo non breve, di tutte le comunicazioni di interesse locale, inteso a costituire un sistema di rapidi trasporti efficienti ed economici sia fra centri e centri, sia soprattutto con funzione centripeta di disurbanamento nei confronti dei grandi agglomerati urbani.
2) Tale studio, anche tenuto conto degli impianti di trasporto pubblico già esistenti e del loro stato di efficienza e di danneggiamento, prevederà una razionale distribuzione dei vari sistemi di trasporto (ferrovie rapide, tranvie, linee filoviarie ed automobilistiche, funicolari, funivie ecc.) secondo i tracciati più opportuni e le necessità e caratteristiche del traffico, così da conseguire la massima e più conveniente efficienza dei trasporti nelle più favorevoli condizioni economiche. Interessa anche in questo caso evitare la frettolosa ricostruzione di impianti tecnicamente superati e di efficienza inadeguata, o comunque prevedere, nel piano economico, la eliminazione prossima di tali impianti (p. es. tranvie extraurbane su sede stradale).
3) In corrispondenza delle grandi città le stazioni ferroviarie delle linee foranee saranno da ubicarsi il più possibile ravvicinate ai centri vitali urbani, in opportuna coordinazione con i diversi mezzi di pubblico trasporto di superficie; con tracciato di penetrazione in trincea, in sotterraneo o in viadotto, così da non interrompere le comunicazioni stradali fra i quartieri adiacenti.
c) Trasporti pubblici urbani:
1) Provvedere ad un piano organico come per le comunicazioni foranee ed a una ridistribuzione dei vari sistemi di trasporto, prevedendo entro un futuro assai prossimo la estromissione dalle strade urbane delle tranvie non previste in sede separata.
C) Vie fluviali. - Opportunità di provvedere al riattamento ed utilizzazione dei sistemi di canalizzazione esistenti e riprendere i lavori già iniziati per realizzare la linea navigabile Milano-Po. Provvedere a rimettere in efficienza i canali a scopo promiscuo esistenti nell’Emilia, nella Toscana e nel Lazio, onde agevolare il trasporto dei prodotti della terra ai centri industriali di lavorazione.
D) Aeroporti ed idroscali. - Necessità di adattare gli impianti attuali alle nuove esigenze indirizzate verso la aviazione civile, che certamente avrà grande sviluppo, date le difficoltà delle comunicazioni marittime e terrestri, non escludendo tuttavia modeste aliquote di campi-scuola, di collaudo, di studi ed esperienze.
Tenere conto che la necessità dei campi di fortuna è oggi assai meno sentita, date le attuali ridotte probabilità di avaria; la loro esistenza potrà tuttavia utilmente adattarsi allo sviluppo di una aviazione economica e turistica (taxi aerei).
Studiare una adeguata distribuzione di basi aeree per una rete nazionale, collegando i centri principali, in considerazione del fatto che una linea frazionata in molteplici scali, sottopone le macchine ad un tormento eccessivo e richiede numerose e costose infrastrutture che aumentano le spese di esercizio senza offrire possibilità di adeguate entrate. Tener presente che, in condizioni normali, su brevi percorsi; la concorrenza dei mezzi terrestri ha nettamente ragione su quelli aerei, specialmente per la posta e le merci.
Pertanto, dato che a causa del rendimento economico della gestione le reti aeree nazionali toccano solo poche basi ed ancora meno ne toccano le linee internazionali, sarà indispensabile provvedere a tutti quei collegamenti terrestri e marittimi in coincidenza con le linee aeree, onde consentire anche a quei centri che non sono toccati dai percorsi aerei di usufruire dei grandi vantaggi di questi.
E) Porti.
Tenuto conto che il funzionamento dei porti è vitale per la rinascita della Nazione, specie in questo periodo di difficoltà per i trasporti interni, e che pertanto l’opera di Ricostruzione va affrontata con la maggiore urgenza e con la massima energia, è necessario in un primo tempo:
1) ridare efficienza ai porti minori dove con più facilità può svilupparsi il traffico di cabotaggio, utilissimo per una equa distribuzione in tutto il Paese dei prodotti delle singole regioni italiane;
2) nei porti di maggiore importanza ricostruire le banchine e le attrezzature che dovranno servire ad agevolare le importazioni dei generi alimentari che vanno immagazzinati in silos, frigoriferi e che sono destinati allo sbarco di materie prime indispensabili per la ricostruzione;
3) ripristino in tutti i porti degli scali di alaggio per la riparazione dei natanti affondati. Dopo la esecuzione dei lavori più urgenti si dovranno rimettere in efficienza tutti i porti e pertanto occorre studiare il Piano Regolatore di ciascun porto onde adeguare ogni scalo al compito che gli sarà assegnato dalla economia del dopoguerra.
A tale scopo si fa presente la opportunità dell’ampliamento dei servizi dei porti, là dove sono stati distrutti dei quartieri cittadini limitrofi agli impianti portuali, al fine di migliorare, se è necessario, la efficienza dei porti stessi;
4) tenere conto della necessità di comode e facili comunicazione tra le zone industriali e i porti;
5) nei porti che funzionano anche da basi navali, studiare una conveniente separazione della zona destinata al traffico commerciale dalle zone di competenza militare.
SECONDO ELEMENTO - Azzonamento (industriale; di bonifica, turistico, paesistico, di cura e soggiorno).
A) Industriale.
Per le industrie totalmente distrutte o anche assai gravemente danneggiate occorrerà ponderare attentamente i casi in cui, esse possono essere ricostruite, o debbano, per molteplici ragioni, essere trasferite, in relazione alle fonti di materie prime ed alla mano d’opera. Vincolo indispensabile per quelle industrie le cui caratteristiche lo richiedano, è quello della netta separazione di qualsiasi complesso industriale dai centri residenziali delle masse operaie, ed in generale di tutta la popolazione di un aggregato urbano.
Questo vincolo trae motivo non solo da concetti immediati di protezione antiaerea, in caso di futuri conflitti, ma anche da necessità di profilassi igienica, di difesa della popolazione dai nocivi effetti dei fumi e delle esalazioni e di allontanamento delle sorgenti di rumore e di polvere, con la conseguente possibilità di rendere le zone residenziali tanti luoghi di soggiorno veramente tranquilli. La distanza tra le industrie e le zone abitate potrà variare, a seconda delle condizioni ambientali, delle caratteristiche e dell’importanza delle industrie stesse.
Pertanto, qualora le zone abitate a contatto con le industrie risultino distrutte, sarà opportuno trasferirle altrove e destinare le zone distrutte ad altro scopo.
B) Di bonifica (agraria, di prosciugamento, di rimboschimento).
Nella fase attuale, cioè all’inizio dell’opera di Ricostruzione, specialmente nelle zone devastate dalla guerra, i temi fondamentali si ripresentano spesso come nella fase iniziale.
È perciò doveroso predisporre in sede di Piano di Ricostruzione regionale i progetti di bonifica studiati dagli organi competenti in materia tecnico-agricola.
In molte zone di Italia i vari tipi di bonifica si sovrappongono e si completano e pertanto è necessario istituire dei Comitati locali a vasta rappresentanza.
È bene tener presente la massima importanza che assume nelle bonifiche una razionale distribuzione gerarchica della rete stradale che deve tener conto dei traffici locali e di quelli di attraversamento e così pure la ubicazione dei centri rurali e la loro funzione civile ed amministrativa.
C) Turistico, paesistico, di cura e soggiorno.
È di attualità un esame degli aspetti turistici e paesistici nell’ambiente dei Piani Regionali per la Ricostruzione, poiché il nostro Paese è dotato di una serie di luoghi naturalmente belli, che valorizzati costituiranno una fonte di ricchezza.
Pertanto si raccomanda la applicazione della legge 29 giugno 1939 n. 1497 e del regolamento 3 giugno 1940 n. 1357 perla tutela delle bellezze naturali, che dispone che le Sovrintendenze possono redigere dei Piani Regionali paesistici (zone di rispetto, rapporti tra aree libere ed aree fabbricabili, distribuzione e vario allineamento dei fabbricati ecc.).
TERZO ELEMENTO - Spostamento dei centri abitati distrutti dalla guerra e piani di ricostruzione dei centri danneggiati
Non è raro il caso in cui un centro sia stato fortemente danneggiato o totalmente distrutto dal passaggio della guerra. Si presenterà allora durante la fase di ricostruzione, il problema se convenga o meno spostare il centro in posizione più idonea alla mutata necessità dei tempi ed al dinamismo particolare della vita moderna.
Nel caso in cui uno spostamento del genere sarà opportuno tenere presente che il nuovo rispetto al vecchio aggregato urbano, a conveniente distanza ed in adatta posizione, vincolando a zona rurale lo spazio intermedio, ed in facile comunicazione con arterie stradali al riparo per quanto è possibile, dai venti più molesti ed in luogo soleggiato.
Per la ubicazione dei nuovi centri abitati il problema deve essere impostato sopra un approfondito esame del luogo sotto l’aspetto della salubrità, dell’edificabilità del suolo, predisponendo lo studio dei dati metereologici e del soleggiamento della zona soprattutto affrontandolo secondo i dettami della moderna urbanistica.
Sarebbe molto opportuno poter arrivare ad una legge che stabilisca, in caso di ricostruzione di un centro distrutto in località diversa, o in caso di creazione di un nuovo centro, che tutto il terreno fabbricabile debba essere demanializzato, sottratto cioè a qualsiasi interesse speculativo privato. Con tale provvedimento il suolo cittadino non graverebbe più come fattore economico sulle costruzioni e pertanto sarebbe più facile impostare il nuovo aggregato urbano su basi estensive e conforme ad una nuova concezione dell’Urbanistica moderna, secondo la quale tutta l’area libera dalle costruzioni diviene un vero e proprio parco pubblico, libero a tutti i cittadini, nel quale le costruzioni sorgono isolate, immerse nel verde, razionalmente disposte, di limitata altezza, senza cortili o chiostrine.
Le costruzioni dovrebbero essere affrancate dal vincolo del filo stradale, e solo dovrebbero essere soggette alla legge di un buon orientamento. Naturalmente, pur lasciando le maggiori libertà alla iniziativa dei singoli, si dovrebbe addivenire ad opportune norme vincolatrici, onde evitare di cadere nel disordine.
Anche in sede di Piano Regionale di Ricostruzione si può prendere in esame la convenienza di porre un limite alla esuberante urbanizzazione dei vecchi centri, e fissare la densità di abitanti da attribuire ad una zona e a una nuova comunità, per il funzionamento delle comunicazioni, per le esigenze economiche e commerciali.
In merito al vincolo da porre alle vecchie città affinché queste non siano soggette ad irrazionale ed anormale accrescimento, occorrerà che siano stabiliti limiti di estensione territoriale, limiti di densità di popolazione (che per un centro di oltre 100.000 abitanti non dovrebbe superare il limite di 300 abitanti per ettaro) e infine il numero limite di abitanti per vano (che non dovrebbe mai superare l’unità).
Nella determinazione delle caratteristiche dei nuovi centri, anche molto piccoli, questi limiti debbono essere osservati ed imposti per mezzo di vincoli di regolamento edilizio e per le caratteristiche delle zonizzazioni prescelte.
QUARTO ELEMENTO - Ente coordinatore e finanziatore del piano regionale
L’iniziativa per la progettazione di un Piano Regionale può essere presa da più Comuni o dal Prefetto della Provincia o dai Prefetti di più Provincie finitime interessate alla sistemazione.
Ritenuta la necessità di provvedere al Piano Regionale, il Provveditorato alle OO.PP. dovrebbe promuovere la costituzione di un Ente Coordinatore e Finanziatore che agisca alle sue dipendenze e sotto il suo controllo diretto, salvo ratifica del suo operato da parte del Consiglio Superiore dei LL.PP.
Farà parte di questo Ente coordinatore e finanziatore una apposita Commissione di studio che, posto il problema nei suoi termini essenziali, dovrà procedere alla redazione vera e propria del Piano, avvalendosi di tutti quei dati statistici già predisposti dei quali si è fatto cenno nelle premesse.
Dovranno essere rappresentate in tale Commissione tutte le categorie interessate, quali i tecnici relativi alle opere civili e ai vari rami (agricoli, idraulici, stradali, ferroviari, dei trasporti in genere), esperti igienisti, sociologi, statistici ed amministrativi, industriali, finanzieri ecc. E tutti gli studi, le proposte, le idee di costoro dovranno essere vagliate e riassunte dai tecnici progettisti scelti tra persone chiaramente competenti in campo urbanistico (Architetti o Ingegneri urbanisti) alle quali sarà demandato il compito di stendere il piano esecutivo dettagliato.
Dopo l’approvazione del Piano, che è, per legge, di competenza esclusiva del Ministero dèi LL.PP., si procederà alla costituzione di un Comitato Esecutivo, il quale, rispettando la logica successione dei tempi indicata nel progetto, ne curèrà la realizzazione.
Di tale Comitato Esecutivo, sempre costituito da un Collegio di urbanisti provetti, farà altresì parte una Sezione Amministrativa, che dovrà iniziare immediatamente la compilazione dello schedario dei contribuenti alle spese da affrontare per la realizzazione del Piano Regionale.
Detto schedario assume una importanza di primo ordine in tali casi, poiché è da esso che potrà stabilirsi l’aliquota esatta di tassazione, specie per i singoli proprietari terrieri o di fabbricati, in confronto dei quali si procederebbe in analogia ,di quanto viene ora effettuato dai Comuni, allorché una nuova opera (strada, fognatura ecc.) migliora un determinato quartiere, applicando cioè una tassa di miglioria.
Anche le aliquote afferenti alle amministrazioni comunali e provinciali, alle industrie e via dicendo, dovrebbero essere detèrminate con lo stesso criterio (quote proporzionali al numero degli abitanti ecc.). Il contributo indispensabile dello Stato dovrà parzialmente essere corrisposto subito, onde permettere all’Ente di entrare praticamente in funzione. Tale contributo, fissato per legge, terrà conto della estensione del comprensorio sotto progetto, e dovrà essere posto a disposizione dell’Ente non appena questo sia costituito.
Superata infine la fase realizzativa delle grandi opere, l’Ente verrà mantenuto, ma ridotto negli organici per vigilare sulla realizzazione delle opere residue.
Nota: per un confronto almeno parziale (di tematiche se non di contesto politico), si veda l'estratto della Commissione Barlow disponibile in italiano in questa stessa cartella, qui (f.b.)