La legislazione urbanistica regionale e i suoi esiti.
La nuova legislazione urbanistica: obiettivi, attese, difficoltà
Abbazia di Morimondo, 4 ottobre 2003.
Relazione introduttiva del prof. Gianni Beltrame
Partiamo da un punto che sicuramente tutti condividiamo.
Nessuno, penso, può dubitare oggi della necessità - condivisa per il momento "in via generale" - di rivedere ed aggiornare le leggi organiche regionali di "prima generazione", sia in Lombardia come in tutte le altre Regioni.
Non solo perché sono passati mediamente venticinque anni di tempo e di esperienze applicative dalla loro prima formulazione e impostazione ma soprattutto perché in questo periodo si sono verificati avvenimenti e svolte istituzionali, legislative, sociali e culturali di grande e, a volte, grandissima portata che hanno mutato profondamente i termini, il clima e i contenuti del dibattito, sia entro che a lato della cultura urbanistica, rispetto all'immediato periodo post legge-ponte nel quale sono maturate le leggi di "prima generazione".
Non sono tuttavia l'invecchiamento, i limiti o le "colpe" e le "rigidità" della legislazione vigente (nazionale e regionale) o il "vincolismo" del "piano", accusati, come un po' ovunque - nella rozza interpretazione dominante - di essere i responsabili principali ed unici di tutte le colpe di quanto avvenuto, o non avvenuto, nelle città e sul territorio (come in Lombardia, dove si è tentato artatamente di addossare tutte queste colpe alla legge 51/75) - quanto il complesso delle svolte e delle trasformazioni culturali, istituzionali, legislative, economiche, disciplinari avvenute in questi ultimi venti-venticinque anni.
Resta evidente che se decidessimo di passare dal riconoscimento di queste ragioni, riconosciute per ora solo "in via generale", alla valutazione delle ragioni più specifiche e particolari di cosa poter/dover mantenere e cosa innovare di tutto l'apparato legislativo e operativo costruito e accumulato in questo periodo, per spingerci successivamente sino alla proposizione e alla formulazione di nuovi contenuti, linee e strategie di riforma, questa unanimità generale verrebbe rapidamente a spezzarsi.
Conviene notare, a questo proposito, come la riflessione e il dibattito relativo alla valutazione complessiva di quanto accaduto ed elaborato del periodo che ci separa del varo delle leggi di "prima generazione", che avrebbe dovuto riconoscere e analizzare come la cultura, la legislazione urbanistico-ambientale ( sia nazionale che regionale) le innovazioni strumentali, metodologiche e la prassi operativa si siano evolute e trasformate in quest'arco di tempo, quale ne possa essere l'eredità, cosa abbiano prodotto sia in termini positivi (da conservare e da sviluppare) che negativi, si sia svolto in una forma assai confusa e squilibrata. Dove in pratica ha prevalso decisamente una linea "negativa" e "ideologico-politica" - oggi anche politicamente vincente - di chi ha inteso e intende liquidare, attraverso un giudizio complessivamente e totalmente negativo, tutta questa venticinquennale esperienza, come se fosse completamente da respingere e da buttare, mentre dal versante opposto assai deboli e incerte si sono rivelate le risposte provenienti dalla cultura così detta "riformista" che pur avrebbe dovuto, in certa misura, difenderla.
Vediamo di richiamare velocemente e sinteticamente le ragioni e le tematiche più importanti, le più decisive e quelle di più alto profilo culturale che dovrebbero motivare, stare alla base, guidare e informare l'impostazione della nuova legislazione regionale di "seconda generazione.
- l'affacciarsi e l'affermarsi di una nuova cultura e attenzione centrata sulle tematiche ambientali ( del tutto ignorate all'epoca della legislazione di "prima generazione");
- l'esplodere e l'affermarsi della “questione ambientale”, intesa come il crescere dell'attenzione e della riflessione sui nodi e sulle contraddizioni e sui conflitti del rapporto sviluppo-ambiente;
- lo svilupparsi della riflessione critica relativa al concetto di sviluppo, ai limiti dello sviluppo e alle illusioni di una possibile infinita crescita quantitativa, soprattutto in relazione agli usi della risorsa suolo;
- la nascita del tema e del perseguimento della ricerca di uno "sviluppo sostenibile" sia inteso in senso globale che in relazione, nello specifico, alla ricerca del contributo proprio che dovrebbe/potrebbe offrire la pianificazione o "governo" locale del territorio e delle organizzazioni urbane;
- la trasformazione e l'evoluzione della disciplina urbanistica da disciplina della città e della crescita urbana a disciplina dell'organizzazione del territorio strettamente connessa all'ambiente;
- la conseguente e connessa maturazione della necessità della unificazione e della non separabilità, concettuale e operativa, della pianificazione urbanistico-territoriale, da quella della pianificazione ambientale e della pianificazione paesistica;
- la necessità pertanto di aiutare e sostenere l'evolversi in senso ambientale della pianificazione territoriale-ambientale mediante un rinnovamento sostanziale delle sue tecniche, degli strumenti, delle sue metodologie e delle sue pratiche. Come affermato al Congresso dell'Istituto Nazionale di Urbanistica, (Relazione generale del Gruppo Ambiente, Palermo 1993) la questione ambientale è diventata per l'urbanistica - disciplina e pratica - questione "centrale" e "rifondativa" ;
- la necessità della introduzione di indicatori e di parametri per misurare e valutare la sostenibilità delle scelte, dei piani e delle trasformazioni urbanistico- territoriali;
- la necessità di incentivare e promuovere il tema della pianificazione contestuale del rapporto acqua-suolo (così come impostato dalla L. 183/89 Norme per il riassetto organizzativo e funzionale della difesa del suolo) assumendo il "bacino idrografico" come unità ecologico-ambientale e di pianificazione territoriale-ambientale;
- la necessità della introduzione di nuove forme di contabilità e bilancio ambientale, a tutti i livelli di pianificazione;
- la necessità di introdurre uno strumento specifico per la "Valutazione della sostenibilità ambientale dei Piani" del tipo della VAS (che prende origine dalla Direttiva comunitaria 2001/42/CE del 27 giugno 2001).
Sul piano dell'evoluzione delle metodologie di pianificazione:
- assumere e introdurre, a tutti i livelli, metodologie di pianificazione basate sul riconoscimento della necessaria processualità della costruzione e della definizione del piano come anche della sua gestione ed attuazione. Reimpostare la logica della pianificazione secondo un metodo di processo continuo, ovvero di "piano processo", tra i diversi livelli che agiscono secondo logiche di co-pianificazione;
- ripensare e reimpostare il processo di pianificazione e di decisione come continuo e costante processo di co-decisione e di collaborazione, non gerarchizzata, tra i diversi livelli e soggetti pubblici;
- introdurre metodologie, a tutti i livelli, di pianificazione strategica, separando, come nel modello INU, il momento della formazione e della definizione (configurazione territoriale) del piano da quello della conformazione della proprietà;
- ridefinire i diversi strumenti generali ed attuativi ai diversi livelli con una più precisa definizione dei loro rapporti, anche alla luce del mutato quadro legislativo nazionale (ad esempio L. 142/90);
ridefinire lo strumento del Piano Territoriale Regionale mediante una sua sempre maggiore integrazione e fusione con gli strumenti della programmazione;
- migliorare la definizione dei contenuti specifici del Piano territoriale provinciale e dei suoi rapporti con la pianificazione comunale;
- ripensare e ridefinire lo strumento del Piano Regolatore (o piano comunale) e dei suoi strumenti di attuazione e normativi;
- definire regole e procedure per migliorare la riqualificazione del piano in senso processuale, dal momento della definizione degli obiettivi, alle analisi, alla partecipazione, alla valutazione delle scelte, alla formazione;
- riorganizzare e ridefinire gli standard urbanistici;
- introdurre nei piani standard, indicatori e bilanci ambientali;
- introdurre e diffondere strumenti e metodologie di valutazione e di fattibilità (anche economico finanziaria) delle scelte territoriali-ambientali;
- introdurre più evolute metodologie di valutazione di impatto ambientale, sia per le trasformazioni puntuali e gli strumenti attuativi che per gli strumenti generali di piano;
- abbandonare, nella concezione e nella gestione delle aree protette, le vecchie logiche naturalistico-conservazioniste a favore di logiche di eco-sostenibilità;
- rinnovare e riqualificare tutte le strutture tecniche pubbliche, a tutti i livelli, alla luce dei nuovi impegni e delle nuove metodologie operative.
operare sulle valenze aperte da:
- la recente modifica del titolo V della Costituzione che ridefinisce i rapporti Stato Regioni (legge n. 3/2001);
- la legge 142 del 1990 sull'Ordinamento delle Autonomie Locali che definisce la Provincia come unico ente intermedio di pianificazione, attribuendole competenze di pianificazione territoriale;
- le leggi Bassanini, che riformano e ridefiniscono il funzionamento delle strutture amministrative;
- la sempre più estesa emanazione di norme e direttive europee in materia soprattutto ambientale e paesistica dalle quali risulta oggi impossibile prescindere;
- l'estensione e l'arricchimento di tutta la normativa nazionale in materia ambientale che impone sempre più stretti legami e rapporti con l'organizzazione e la gestione del territorio;
- il maturato e rinnovato interesse per la pianificazione paesistica (per troppo tempo sottovalutata), rilanciato e sostenuto oggi anche a livello europeo.
Certamente tutto ciò va ripensato e ridefinito anche alla luce dei profondi mutamenti economici e sociali maturati, sia alla scala internazionale (globalizzazione) e mondiale che alla scala nazionale e locale, in questi ultimi venticinque anni, che rendono oggi necessario modificare profondamente, rispetto al passato, l'approccio ai concetti e ai metodi, più vasti, di piano, di programmazione, di azione e di ruolo pubblico, di rapporto pubblico-privato, globale-locale, di capacità di conoscenza e di previsione e di guida delle dinamiche economiche e sociali. Purché, naturalmente, si sappia passare dalla mera enunciazione di questi eventi e dall'uso bassamente strumentale ed ideologico e astratto di questi temi e di queste trasformazioni, alla individuazione delle reali ed operabili conseguenze sul campo della pianificazione territoriale-ambientale.
Non bisogna naturalmente, infine, dimenticare il profondo mutamento del clima e degli indirizzi politico-amministrativi oggi prevalenti e dominanti, che stanno sullo sfondo e che condizionano pesantemente il modo di affrontare e di interpretare tutte queste trasformazioni e le conseguenti linee di riforma.
Prima di proseguire oltre converrà svolgere qualche breve considerazione sull'aspetto paradossale determinato dal fatto che le leggi urbanistiche regionali di "seconda generazione" si trovano nella condizione di dover essere elaborate ed emanate in assenza di una riforma della legge urbanistica nazionale. Legge che dovrebbe presentarsi anche, secondo i principi costituzionali, in forma di legge "quadro" o legge "di principi. Ma anche legge assolutamente necessaria per poter risolvere e dare risposte positive alle diverse "cannonate" sparate contro la legge del '42 (e successive) dalla Corte Costituzionale e anche stabilire quali sono i "principi generali", implicitamente contenuti nella legge nazionale, che debbono rimanere o non rimanere più in vita.
Ma questa necessaria riforma non è mai andata in porto (sono passati circa cinquant'anni) e solo di recente sono apparsi diversi disegni di legge che si propongono di colmare questo clamoroso vuoto.
Così l'assurdità e la drammaticità della situazione nasce dallo scontro irrisolto di tre necessità insoddisfatte:
- la necessità di una radicale riforma a livello nazionale (che si poneva con urgenza, è bene ricordare, già a partire dalla Sentenza C.C. del 1968) che non può essere supplita o risolta dal livello legislativo regionale, ma che è ancora tutta da venire (è più facile che arrivi prima un bel condono);
- la necessità per il livello regionale di dare comunque necessarie risposte legislative proprie, non potendo più mantenere in vita ed operare - a fronte di tutti i grandi sommovimenti legislativi sopravvenuti dal 1968 in poi (si pensi, tanto per fare un esempio, alla sopravvenienza di sempre più incisive norme ambientali europee) - con le loro obsolete leggi di "prima generazione" che risalgono per la maggior parte al periodo 1975-80;
- la necessità delle Regioni di emanare comunque - con la consapevolezza di tutti gli evidenti rischi e incognite - proprie leggi, non potendo più aspettare e sopportare l'assenza dell'iniziativa legislativa nazionale.
Delle molteplici necessità che spingono le Regioni ad affrontare questa strada piena di rischi e di incognite si potrebbero elencare tantissime ragioni, tutte più che fondate e pressanti. E sarebbe altrettanto improponibile, d'altro canto, e altrettanto rischioso, consigliare alle Regioni di seguire la più tranquilla strada di una ulteriore attesa della riforma nazionale.
Se queste condizioni valgono per tutte le Regioni, i modi di rispondere al problema di questo "vuoto legislativo" variano da Regione a Regione.
Molte di esse, come noto, hanno compiuto la scelta di fare riferimento, anche in questo caso con evidenti rischi, al nuovo modello di legge presentato nel quadro di un più generale disegno di riforma urbanistica nazionale dall'INU al XXI Congresso di Bologna nel novembre del 1995 "La nuova legge urbanistica. I principi e le regole". Quasi tutte le leggi regionali di "seconda generazione", sorte a partire dal 1995, lo stanno ormai assumendo come un punto fermo e qualificante, soprattutto per quanto riguarda la ridefinizione dello strumento del Piano Comunale "sdoppiato", nonostante la "Riforma" non sia andata in porto e nonostante nessuna particolare modifica o innovazione a proposito del Piano Regolatore sia stata apportata alla legge urbanistica nazionale. Segno evidente che il "modello" INU convince, trova ampi consensi e se ne riconosce la validità ed anche l'urgenza.
Altre Regioni hanno seguito vie diverse, tanto più azzardate quanto più sperimentali e meno verificate da un ampio dibattito a scala nazionale paragonabile a quello avvenuto per il disegno dell'INU.
D'altra parte è da respingersi l'ipotesi di una assoluta, esistente o avvenuta, e nemmeno auspicabile totale "regionalizzazione" delle competenze di legislazione urbanistica: sia perché l'ambiente e l'ecosistema sono attribuiti alla competenza esclusiva dello Stato, unitamente alla materia "tutela della concorrenza", sia perché rimangono sempre allo Stato il regime civilistico della proprietà oltre che il regime sanzionatorio.
Non si capisce però come molte Regioni - compresa la Lombardia - si comportino come se la legge nazionale non esistesse più, già da ora, del tutto, e come se da questa non dovesse derivare nessuna norma generale e di principio (certamente impossibile da estrarre con interpretazioni autonome) e come se le Regioni fossero autorizzate già da ora, a risolvere da sole tutti quei nodi ancora riservati alla legislazione e alla competenza statale.
Conviene notare anche, en passant, l'esistenza di non poche gravi "dimenticanze" o anomalie (di natura e di origine chiaramente politica) che caratterizzano l'attuale dibattito sulla riforma urbanistica nazionale. Dare, ad esempio, per definitivamente chiusa e liquidata ogni possibilità di riflessione e di ripensamento critico sulla arretrata concezione dello jus aedificandi assunta dalla Sentenza C.C. del 1968 (invero molto condivisa dalla "destra" politica); evitare un serio dibattito critico sugli "squarci" aperti nel diritto urbanistico dalle varie sentenze della C.C. e su modi di porvi definitivamente rimedio; non aprire alcun serio dibattito sui modi e sulle tecniche migliori, anche fiscali, per restituire al pubblico le rendite differenziali indotte dai piani; sorvolare sul fatto che la durata quinquennale dei vincoli ablativi non è un principio costituzionale fermo e indiscutibile ma un derivato della anomala sopravvivenza (35 anni!) della legge-tappo del 1968; non aprire un dibattito sulle difficoltà create dalla separazione ancora esistente, di fatto, tra diritto urbanistico e diritto ambientale e sul mantenimento della riserva statale in materia di ambienti ed ecosistemi.
Contrariamente alle altre Regioni - invero non molte - che hanno saputo impostare la transizione dalle loro leggi di "prima generazione" a quelle di "seconda", cercando di introdurvi i risultati positivi di quel ricco dibattito di ripensamento e di revisione critica relativa a tutta la strumentazione e a tutta la prassi urbanistica ai vari livelli e di radicale ripensamento sui fondamenti stessi del pianificare, apertosi in Italia attorno agli '90 - e del quale il progetto di riforma avanzato dall'INU continua a rappresentare il più maturo e compiuto modello di riferimento - la Regione Lombardia ha seguito un'altra strada. Anziché tentare la via di un ripensamento complessivo e di una riprogettazione organica di ampio respiro dell'intero proprio corpo legislativo di base, ed affrontare così i grandi nodi che costituiscono le ragioni di fondo e le spinte che premono verso una legislazione profondamente rinnovata di "seconda generazione", la Regione Lombardia ha preferito scegliere una via di basso profilo consistente in uno smantellamento strisciante "a spizzichi e bocconi" della sua legge urbanistica portante, attraverso uno stillicidio di piccoli ritocchi, aggiustamenti, abrogazioni, modifiche, apportate all'impianto fondante della legge del '75.(Modo di procedere del tutto analogo a quello utilizzato per modificare e smantellare il testo portante della propria legge sulle aree protette n. 86 del 1983). Tra le costanti di questo processo di revisione, tutto improntato a favorire e assecondare, in buona sostanza, le spinte e le richieste antipianificatorie del più rozzo "libero fare" privato e del più esasperato "localismo" comunale, emergono due linee complementari: quella dell'operare in direzione di un forte decentramento (si potrebbe forse meglio dire di "scaricamento") di compiti, procedure, operazioni burocratiche e poteri di decisione, dal livello regionale verso il livello comunale - etichettata retoricamente come applicazione del principio della sussidiarietà - (si vedano, in particolare, la l.r. n. 23 del 1997 " Accelerazione del procedimento di approvazione degli strumenti urbanistici comunali e disciplina del regolamento edilizio" e la l.r. n. 18 del 1997 "Riordino delle competenze e semplificazione delle procedure in materia di tutela dei beni ambientali e dei piani paesistici. Subdeleghe agli Enti Locali") e quella della esasperata operazione di smantellamento e di delegittimazione dello strumento del Piano Regolatore, accusato di tutte le colpe e di tutti i "vincolismi" e di tutte le "rigidità" possibili. In questa ultima direzione la Regione assesta un primo grave colpo al Piano Regolatore con la l.r. n. 9 del 1999 "Disciplina dei programmi integrati di intervento" mediante l'introduzione del "Documento di inquadramento", strumento falsamente "strategico", posto sopra e a lato del Piano, non vincolante ma variabile continuamente, deputato alla approvazione dei Programmi Integrati, ma avente in sostanza la facoltà di interpretare il Piano come una variante continua fuori dal Piano .
L'ultimo colpo dello smantellamento viene inferto dalla legge"Disciplina dei mutamenti di destinazione d'uso di immobili e norme per la dotazione di aree per attrezzature pubbliche e di uso pubblico " n.1 del 15 gennaio 2001 che introduce pesanti e pericolose modifiche centrate sui seguenti punti:
E' evidente una volontà di drastica semplificazione delle procedure amministrative relative ma soprattutto una spiccata volontà liberalizzatrice dei mutamenti di destinazione d'uso che riguardano - bisogna stare molto attenti - non solo gli edifici ma anche le aree ovvero le destinazioni azzonative relative ad ampie zone. Obiettivo non tanto occulto della legge è quello di prefigurare un abbandono delle destinazioni d'uso e dell'azzonamento.
Questa norma appare particolarmente preoccupante in quanto mira a "liberalizzare" gli interventi di ristrutturazione e di ampliamento degli edifici agricoli, eliminando i requisiti soggettivi per il rilascio della concessione edilizia nelle zone agricole che la legge regionale 93/80 aveva prudentemente introdotto onde evitare che i non agricoltori potessero intervenire ad operare del tutto illogicamente all'interno delle aree agricole.
La legge rivede, semplifica e alleggerisce la norma della l.r. 51/1975 sui centri storici (art. 17) che, essendo stata formulata qualche anno prima della L. 457/1978 soffriva ancora di un eccessivo ed esteso ricorso e rinvio allo strumento del piano particolareggiato. La modifica proposta tende però a smantellare quelle sane norme di tutela e di salvaguardia introdotte dalla legge-ponte relative alla conservazione degli assetti e delle volumetrie esistenti nei tessuti storici.
La legge regionale risolve brutalmente, anziché attraverso una innovativa riformulazione metodologica, il problema: per le aree edificate assume come capacità insediativa la popolazione esistente mentre come indice volumetrico capitario eleva la misura a 150 mc/ab. Non si tratta di un grande avanzamento della metodologia di calcolo, anche perché l'indice di 150 mc/ab, essendo un valore medio assunto uguale per tutti i comuni (come nel caso dei 100 mc/ab), potrebbe risultare ancora, a seconda dei casi e delle tipologie, o troppo alto o troppo basso. E' anche facile prevedere che nella prassi comunale il ricalcolo finirà con l'essere impostato solo su questi due elementari parametri. L'avanzamento auspicato avrebbe dovuto consistere nel trasformare o integrare il calcolo della capacità insediativa con la misurazione del calcolo del "peso insediativo" (che non è solo volumetrico ma anche ambientale).
Non si può negare l'utilità della introduzione operata dalla nuova legge regionale (art.7) dello strumento del Piano dei servizi. In realtà non si tratta di una grande innovazione nè della invenzione di un nuovo strumento integrativo del piano regolatore. I Comuni potevano ( e avrebbero dovuto) dotarsene anche senza l'obbligo della legge e molti Piani Regolatori correttamente formati, che hanno saputo affrontare il tema dei servizi con la necessaria serietà e con una metodologia di piano rigorosa, si sono già mossi con i lori elaborati studi e capitoli di piano secondo i concetti e i criteri suggeriti dalla legge (accessibilità, fruibilità e fattibilità).
Riguardo questo tema, uno dei più sollecitati e attesi dalla "riforma", la legge non introduce nessun sostanziale avanzamento o miglioramento metodologico e definitorio rispetto al vecchio impianto della l.r. del '75 e del D.I. del '68. Il vero obiettivo cui mira questa nuova legge è però palesemente quello della effettiva diminuzione degli standard minimi obbligatori, raggiungibili anche attraverso il ricorso ad ambigue e facilmente mistificabili forme di conteggio.
Un po' ipocritamente la legge esordisce col ribadire la conferma dello standard minimo complessivo per "attrezzature pubbliche e di interesse pubblico o generale" precedentemente definito nella misura di 26,5 mq/abitante ma subito si può constatare che ampie riduzioni possono essere raggiunte e consentite mediante nuove ed equivoche modalità di conteggio.. La più grave di queste consiste nella alterazione della unità di misura di riferimento: mentre gli standard, a partire dalla legge ponte e dal D.I. del '68 sono sempre stati correttamente intesi, quantificati e misurati in termini di aree ovvero di superfici fondiarie (in quanto sostanzialmente aventi la natura e la funzione di aree di riserva per la produzione di servizi ed attrezzature, concetto ripreso dalla stessa l.r. 1/2001 nel titolo del suo art. 7, dove parla giustamente di " Dotazione di aree per attrezzature pubbliche e di interesse pubblico o generale") il nuovo testo introduce la equivalente e fungibile (?) possibilità di misurare tali aree in "misura corrispondente alla effettiva consistenza delle rispettive superfici lorde" di pavimento ovvero in termini di s.l.p. (Una scuola di tre piani equivale dunque ad uno standard per tre scuole?).
La l. r. 51/75 si era preoccupata, giustamente, della tendenza evidentissima nei piani comunali - specialmente se relativi a comuni piccoli ed agricoli - di consentire indici di edificabilità molto bassi, con conseguenti effetti di spreco e consumo eccessivo di suolo.
A questo fine aveva imposto l'obbligo, con l'art. 23 "Densità territoriali medie e densità fondiarie massime", di non scendere, nelle zone residenziali di espansione, sotto la media ponderale dei 10.000 mc. per ha. Questa corretta ed elementare norma di cautela urbanistico-ambientale è stata brutalmente abrogata con grande gioia dei "lottizzatori di campagna" senza preoccuparsi minimamente di integrarla o sostituirla con norme migliori o altrettanto efficaci.
Le prime "Linee guida per la riforma urbanistica regionale" vengono presentate dalla Direzione Territorio e Urbanistica nel settembre del 2001 con l'ambizione di delineare le linee, gli indirizzi e i contenuti di quella che dovrebbe essere finalmente la "riforma".
Ma si tratta di un abbozzo ancora immaturo e deludente che cerca di coprire la povertà di contenuti e di idee e la scarsa volontà di definire scelte precise rifugiandosi dietro l'enunciazione di facilmente condivisibili "principi generali".
Risulta subito evidente che non basta elencare, definire (c'è anche un glossarietto) ed allineare una serie di "Principi generali", i più ovvi, condivisi, condivisibili e di moda:
Sostenibilità (ambientale, sociale, economica);
Sussidiarietà (verticale e orizzontale)
Perequazione/compensazione/sostituzione;
Cooperazione;
Flessibilità;
Partecipazione;
Monitoraggio;
Interesse generale e interesse pubblico per ottenere e delineare un quadro strategico di riforma.
Non è che questa elencazione o accostamento di "principi" sia sufficiente per dare contenuto, configurare o delineare una linea di riforma, anche perché:
1) si tratta per lo più di principi generali che riguardano concetti e obiettivi che potremmo definire "Costituzionali" o di "buona amministrazione" e che comunque riguardano più il modo di amministrare che non il modo di fare pianificazione territoriale o urbanistica;
2) si tratta di principi generali tra loro anche molto "disomogenei" per finalità, dimensione e natura del problema, non sommabili e non automaticamente accostabili;
3) non si tratta di principi generali di natura e ordine propriamente o specificamente urbanistico-territoriale;
4) perché dal loro semplice accostamento potrebbero discendere infinite linee di proposta e di riforma, con esiti e contenuti anche molto differenti.
Tra i "Principi generali" si veda, in particolare, la debolezza della definizione di "Interesse generale e interesse pubblico" per la valutazione del quale "si deve contemplare pariteticamente le opportunità e le iniziative dell'operatore privato come di quello pubblico"!! (p. 8)
Le proposte sulla natura dei piani e sul rapporto tra i diversi livelli di piano sembrano ricalcare invece gli indirizzi proposti dal disegno di legge nazionale dell'INU, anche se nel testo regionale i contenuti di questi appaiono poco definiti e chiariti.
Per quanto riguarda la pianificazione alla scala comunale si opta per una distinzione e una diversificazione - molto logica e concettualmente ormai acquisita - tra il momento strategico del piano e il momento operativo e attuativo.
Si prevede una articolazione in tre documenti:
1) Documento di inquadramento (con valore di livello strategico e strutturale)
2) Documento di piano urbanistico (con valore di livello operativo e attuativo)
3) Norme tecniche
Più che delineare contenuti e strategie di riforma le "Linee guida" si limitano a descrivere una "Urbanistica anno zero" sia per il passato (che pare non ci sia più, nemmeno per le sue forme residue) che per il presente ( che non si vuole giudicare, che non si vuole descrivere e valutare nelle sue criticità) che per il futuro (che non si sa ancora prospettare).
Ma forse è proprio questo che si voleva.
Su queste "Linee guida" l'INU Lombardia organizza, con la Consulta Regionale Lombarda degli Ordini degli Architetti, diversi dibattiti e convegni dai quali emergono perplessità e insoddisfazione.
Dopo la delusione generale creata dalle "Linee guida" del 2001 la nuova bozza di legge del luglio 2002 viene accolta con molte aspettative e attese.
Molti si attendono che dopo le vaghezze delle "Linee guida" venga finalmente prospettato un testo organico e completo, capace di riformulare e di sostituirsi alla ormai invecchiata e ormai semidistrutta legge di "prima generazione" n. 51/75.
E' infatti a tutti evidente la necessità e l'urgenza di ricostruire un quadro organico regionale dopo il massacro e lo smantellamento della legislazione urbanistica lombarda (a partire dalla l.r. 23/97 per arrivare sino alla l.r. 1/2001) avvenuto in totale assenza dell'idea e del perseguimento di un preciso nuovo modello alternativo, ma solo con la evidente volontà di cavalcare l'onda neoliberista della privatizzazione (anche dell'urbanistica) e della "deregulation" e con la evidente intenzione (questa sì, chiarissima) di soddisfare e assecondare le spinte e le richiese antipianificatorie del più rozzo "libero fare" privato e del più esasperato "localismo" comunale.
Ci si aspettava da questa nuova "bozza" di articolato qualche serio passo in avanti di chiarimento dei nuovi indirizzi e alle nuove idee "riformatrici".
In realtà ci si trova di fronte ad un testo incompleto e lacunoso che, subito ad una prima lettura, non può nemmeno essere definito e riconosciuto come un nuovo progetto di legge organica e completa. Non è facile capire il perchè di un progetto così "volutamente" mal fatto, oscuro e incompleto. Il testo suscita infatti molte più domande e dubbi di quelle cui l'articolato è in grado di rispondere.
Ad alcune domande di fondo il nuovo testo non risponde.
- Che fine fanno le leggi urbanistiche regionali già emanate e vigenti (dalla l.r. 51/75 in poi)? Rimangono in vita? Scompaiono? Come si correlano alla nuova proposta di legge? A tutte queste domande il testo non risponde.
- La nuova formulazione dei contenuti del PTCP (art.22) - che indebolisce ulteriormente il carattere programmatorio del Piano Territoriale, compresa la parte inerente la tutela paesistica e ambientale - sostituisce o abroga quanto stabilito dalla legge 1/2000? In quale rapporto si mette con questa, considerando anche che l'art.6 definisce nuovamente le competenze della Provincia?
- Che tipo di strumento è il nuovo Piano comunale definito dagli artt. 14,15,16,17,18 e 19?
E' questo il tema che suscita più perplessità.
I quattro strumenti che definiscono la Pianificazione comunale (art. 14) ora denominati "il Piano di governo del territorio (P.G.T.)", "il Piano dei servizi", "il Piano di assetto morfologico", "i Piani complessi comunali e gli strumenti della programmazione negoziata", definiscono o convergono in un unico Piano organico e coerente o definiscono quattro strumenti che possono essere autonomamente e separatamente elaborati e variati? Oltretutto non si capiscono nemmeno le specificità e i contenuti di questi quattro strumenti né si capiscono le loro relazioni reciproche e nemmeno si capisce chiaramente se il PGT abbia una funzione più organica e di assieme rispetto agli altri tre strumenti.
Con la definizione del Piano del Governo del Territorio (PGT) si tenta addirittura di abolire con la legge ogni forma di azzonamento (il tanto ideologicamente odiato azzonamento !) attraverso il comma d) : "la individuazione delle modalità di intervento sul territorio comunale, articolato in ambiti multifunzionali, e non distinto in zone, anche in relazione ai programmi di sviluppo, al piano dei servizi, ed al piano di assetto morfologico".
Perché scompaiono le NTA, ancora presenti nelle "Linee guida"?
(Ho avuto modo di dichiarare all'Assessore regionale, in una riunione svoltasi presso l'INU Lombardia che se un Sindaco volesse incaricarmi di elaborare un piano sulla base dei nuovi indirizzi proposti dalla Regione, dovrei onestamente rifiutare l'incarico, riconoscendo semplicemente di non saperlo fare, non essendo ancora riuscito a comprendere quale sia mai la forma o il modello di piano che la Regione intende proporre e capire anche, soprattutto, quali relazioni vengano a stabilirsi tra i quattro - oltretutto mal definiti - strumenti che lo compongono).
L'ultimo testo adottato dalla Giunta Regionale del 18 luglio 2003, anche se formalmente si presenta più completo del precedente, nella sostanza, nella "filosofia" e negli obiettivi non si discosta molto dal disegno del luglio 2002, così che la gran parte delle critiche svolte per quel disegno possono valere anche per quello odierno.
Due però sono le novità sostanziali: la prima è costituita dal fatto che il testo si propone nella forma di un testo unico comprensivo e sostitutivo di tutta la legislazione urbanistica regionale vigente (compresa l'attività edilizia e i suoi strumenti, le norme in materia di edificazione, i parcheggi, i sottotetti, ecc.); la seconda, complementare, che finalmente la legge elenca necessariamente quali sono tutte le abrogazioni delle disposizioni regionali vigenti.
La sorpresa riguarda il fatto che nella mole delle abrogazioni, ben 24 in tutto, figurano anche tutte le leggi prodotte nella fase di "smantellamento" (dalla 23/97, 41/97, 9/99, 1/2000, 1/2001).
Il risultato è che abrogando quel poco di buono e di chiaro che era sopravvissuto nelle leggi recenti, la deregulation viene ad essere ulteriormente e celatamente deregolata,.sia attraverso la pesantezza delle cancellazioni delle leggi che attraverso la grossolana ricomposizione operata col testo unico (vero specchietto per attirare un facile consenso da parte dei più sprovveduti). Aggrava tutto questo anche un linguaggio sempre impreciso e sempre meno tecnico.
La nuova proposta non può che essere giudicata anch'essa, al pari del disegno del 2002, come pesantemente negativa e pericolosa per il futuro del territorio e dell'ambiente regionale.
Siamo di fronte ad un testo che pur nelle sue oscurità di formulazione e di forma appare molto chiaro e trasparente nei suoi veri obiettivi di fondo:
- non si cura minimamente di rispondere a tutti quegli obiettivi "alti" e "dovuti", già ampiamente descritti all'inizio, che dovrebbero qualificare una legge regionale di "seconda generazione";
- trascura nella sostanza tutti i temi ambientali e la questione ambientale ed i rapporti che dovrebbero legare ambiente e attività di trasformazione-infrastutturazione-urbanizzazione e di governo del territorio. La preoccupazione che guida il legislatore lombardo non è tanto quella di dettare norme, strumenti e modalità per poter affrontare con successo il governo del territorio di una regione concretamente e fisicamente fatta di suoli, di territori e ambienti, composta di acque, di laghi, di montagne e pianure, di ecosistemi che ne qualificano il paesaggio-ambiente ma al contempo sempre più alterata e degradata da aggressioni ambientali e urbanizzative di ogni tipo, crescenti e diffuse, quanto lo preoccupa l'ossessione di estendere, su un territorio astratto che finisce con l'essere ridotto solo all'assieme di tutte le particelle catastali proprietarie, la possibilità di trasformazione e edificazione sempre più estesa e sottratta a regole, limiti qualitativi e quantitativi e piani;
- maschera, sotto una apparente veste "innovativa" e mediante l'ipocrisia del dichiarato perseguimento di uno "sviluppo sostenibile", il suo vero volto esasperatamente ed ideologicamente "liberista", rivolto a consentire e sostenere ogni iniziativa privata di uso e di trasformazione del territorio in assenza, o quasi, di qualsiasi riferimento alle "qualità" o alla "scarsità" dei suoli o a oggettivi vincoli "ricognitivi" territoriali-ambientali;
- mentre il vero sostanziale disinteresse per il modo di definire e di avviare un serio discorso sulla sostenibilità traspare palesemente dall'art. 4 del disegno, nel quale non solo si fa confusione tra "valutazione ambientale" e "valutazione della sostenibilità" dei piani, ma si consente anche ai comuni, in attesa della emanazione di criteri regionali, di approvarsi i piani "secondo criteri evidenziati nel piano stesso" mentre vengono, candidamente, esentati da ogni valutazione ambientale i piani "già adottati alla data di entrata in vigore della presente legge"!!
- nega qualsiasi sostanziale forma di piano o di programmazione degli usi e delle trasformazioni fisico-ambientali del territorio, vanificando o rendendo continuamente variabile e modificabile lo strumento del piano comunale;
- consente e spinge il piano comunale a non essere più un sufficientemente stabile "strumento strategico" dell'assetto futuro e dello sviluppo urbano nel territorio - strumento di tempo sufficientemente lungo - ma strumento del tutto inefficace, aperto ad una continua variabilità nel tempo, indotta da una continua ed estesa "gestione urbanistica contrattata" (così denominata ai tempi di Mottini e Ligresti, oggi ribattezzata, con maggiore ipocrisia, "concertata") affidata alle Giunte comunali. Modello di gestione che potrebbe essere esteso a tutto il territorio, indipendentemente da ogni predefinito vincolo ambientale;
- fa intravvedere la volontà di rendere edificabile (e/o contrattabile) tutto il territorio o quanto meno di poter estendere una certa edificabilità (da contrattare di volta in volta) a quasi tutto il territorio. Per perequare, così si vuole, i privati proprietari, ma così sperequando, nella sostanza, le qualità del territorio. Anche se l'ultima versione del disegno di legge non contiene più l'esplicito divieto di praticare l'azzonamento (come era nella versione del luglio 2002) il complesso delle norme e delle definizioni urbanistico-territoriali mirano e consentono, attraverso la loro vaghezza e imprecisione, di estendere l'edificabilità, volendolo, quasi ovunque;
- scompare ogni forma di uso e di ricorso a metodi di misurazione o di parametrazione quantitativa: scompaiono indici, limiti, scompare lo standard minimo, scompare il calcolo della capacità insediativa, scompaiono indici minimi e massimi di edificabilità, limiti di altezza, ecc. , mentre viene rinviata ancora una volta la fissazione di indicatori della sostenibilità o di misuratori per i bilanci e per le valutazioni ambientali. D'altra parte se tutto diventerà contrattabile, perché non farlo anche con gli indici e con le quantità, che verranno stabiliti di volta in volta al momento del "contratto?? Valutazioni, ovviamente, comprese, essendo ogni "contratto" andato in porto, per definizione, "sostenibile"!
Risulta ancora uno dei temi meno chiariti dal disegno di legge e pertanto rimangono in vita tutte le perplessità suscitate dal testo del 2002.
Il piano viene definito ora Piano di governo del territorio (art. 7) ed è articolato in tre atti : documento di piano (art. 8), piano dei servizi (art. 9), piano delle regole (art. 10). Scompare dal nuovo testo, senza che la relazione ne motivi la scelta, il "Piano di assetto morfologico" presente nel disegno del 2002.
Nonostante la relazione, che finalmente accompagna il nuovo testo, dica che si tratta di tre atti che: "si richiamano tra loro" e "dialogano tra loro", si tratta pur sempre di tre "cose" mal definite e tra loro separate o, volendolo, da poter rendere facilmente separabili, delle quali non si capiscono bene ruoli, rapporti reciproci e funzioni, ma tuttavia, come precisa la legge, sempre e in qualsiasi momento modificabili.
In realtà sembra di trovarsi di fronte più che a un piano "innovato" e ripensato, ad un piano volutamente "smembrato" e "disarticolato", onde renderlo sempre meno "piano" (in senso proprio) sempre più innocuo, sempre più vago, sempre più facilmente variabile a piacimento, sempre più "contrattabile".
Ma consideriamolo ancor più da vicino.
Il Documento di Piano (art. 8)
Sembrerebbe dover rappresentare, ma non se ne è certi, la parte strategica del piano. Nel testo si precisa che non produce "effetti diretti sul regime giuridico dei suoli" (comma 3).
Perché allora conferire una validità di soli 5 anni a questo strumento? Si ritiene che si possano definire serie "strategie territoriali" su un limitatissimo arco temporali di 5 anni?? Per di più mediante uno strumento "sempre modificabile"??
Parrebbe poter restare in vita la tecnica dell'azzonamento (art.8, comma 2, sub c ed e) e la possibilità di definire "obiettivi quantitativi di sviluppo" (comma 2, sub b).
Rimane comunque misterioso il fatto che si tratti di uno strumento privo di "norme". Come si potrà, ad esempio, verificare la compatibilità tra un Piano di governo del territorio e un Piano provinciale dotato di norme?
Piano dei servizi (art. 9)
Mentre il Piano dei servizi definito dall'art. 7 della l.r. 1/2001 non era altro che un "allegato" alla Relazione del piano regolatore, il Piano dei servizi diventa ora un atto, del tutto autonomo, senza termini di validità e "sempre modificabile", del Piano di governo del territorio.
Come già detto non è chiara la relazione tra Piano dei servizi e Documento di piano: come si potrà infatti elaborare un Piano dei servizi in assenza di un Documento di piano precedentemente elaborato? Senza cioè conoscere le previsioni relative alla popolazione da insediare che deve essere prevista, logicamente, dal Documento di piano (comma 2, sub b)?
Se i due strumenti sono dunque, nella sostanza, indissolubilmente legati, perché tenere separati i due atti? Perché uno dura 5 anni e l'altro non ha termini di validità?
E' facile prevedere che il Piano dei servizi tenderà a configurarsi nella pratica come uno strumento di "alta mistificazione urbanistica" e di "pretesto" per una ulteriore espansione di aree urbanizzabili: i Comuni, sempre alla disperata ricerca di "oneri di urbanizzazione" e di interventi privati, saranno indotti, dal nuovo permissivismo urbanistico, a proporre sempre più facilmente aree edificabili (a spese di aree libere o agricole) nella speranza di ottenere, in cambio, servizi.
Pericolosissimo poi quanto previsto al comma 13 che afferma che "La realizzazione di attrezzature pubbliche o di interesse pubblico o generale, diverse da quelle specificamente previste dal piano dei servizi, comporta l'applicazione della procedura di variante del piano stesso". Può essere considerato credibile, a questo punto, un Piano dei servizi?
Il Piano delle regole (art. 10)
Le sue indicazioni hanno carattere vincolante ed effetti diretti sul regime giuridico dei suoli, ma non ha termini di validità mentre, anch'esso "è sempre modificabile".
Rimane sempre una sovrapposizione o confusione di contenuti con il Documento di piano.
Norme
Esistono ancora, a livello comunale, le Norme tecniche di attuazione o una qualsiasi altra forma di "norme" attuative?
Non ne esiste più traccia e neppure sembrano più esistere per il Piano Territoriale Provinciale (art. 15).
Ma è possibile concepire uno strumento urbanistico privo di un testo normativo?
Strumenti attuativi
A questo proposito la scelta si presenta stranamente conservatrice, conservando in vita la possibilità di utilizzare "tutti gli strumenti attuativi previsti dalla legislazione statale e regionale" (art. 12). Perché mai? Difficile capirne la ragione.
Standard
Con l'abrogazione totale della legge 1/2001 (proposta dall'art. 105) gli standard urbanistici scompaiono definitivamente, sia come definizione e articolazione che come quantità minima obbligatoria. Non sopravvivono dunque nemmeno nella forma del "pasticciaccio" dell'art. 7 della 1/2001.
La furia distruttiva del legislatore lombardo ha finalmente raggiunto tutti i suoi obiettivi!
Verde agricolo
Appare del tutto sconcertante il disinteresse che traspare per la individuazione, la tutela, la protezione e la normazione delle aree agricole. Sembra, dal vuoto che traspare dal testo, di essere ritornati agli anni '50-'60, quando il tema della regolamentazione e della pianificazione dei suoli e delle attività agricole non era ancora stato scoperto e affrontato.
L'articolato non è nemmeno chiaro nel definire con chiarezza a chi competa la individuazione delle aree agricole. Mentre secondo l'articolo 10 è compito del Comune individuare , col "piano delle regole", la "disciplina d'uso" di dette aree, contemporaneamente l'articolo 15, comma 4, stabilisce che lo stesso compito è attribuito ai Piani Territoriali Provinciali, ove si stabilisce che "Il PTP individua inoltre, con efficacia prevalente ai sensi del successivo art. 18, le aree destinate destinate all'attività agricola". Come si concilia il fatto che il PTP acquista con questa scelta valore prescrittivo (art. 18, comma 2, sub b) sugli atti del PGT, mentre il "piano delle regole" comunale viene definito come "sempre modificabile", in piena autonomia comunale?? Chi pianifica allora le aree agricole?
Ci consoli il fatto che, sempre secondo l'art. 18, "Le previsioni del PTP concernenti la realizzazione, il potenziamento e l'adeguamento delle infrastrutture riguardanti il sistema della mobilità, prevalgono sulle disposizioni dei piani territoriali di coordinamento dei parchi regionali di cui alla legge regionale 30 novembre 1983, n. 86!