1. Si deve preliminarmente sgombrare il campo da un equivoco: l’espressione “piano casa” indica due politiche diverse. La prima è un programma nazionale (o meglio, una serie di programmi) per l’offerta di abitazioni a favore di una serie di categorie deboli, attraverso “la costruzione di nuove abitazioni e la realizzazione di misure di recupero del patrimonio abitativo esistente” (art. 11, d.l. n. 112/08, conv. l. 133/08 e d.p.c.m. 16 luglio 2009). Una vicenda molto istruttiva, che esula però dalla nostra narrazione.

La seconda – quella di cui ci occupiamo – è una strategia di deregolazione, che si è sovrapposta (in termini logici e cronologici) al programma di edilizia residenziale di cui al d.l. n. 112/08 cit.. Una breve illustrazione della sua genesi ne evidenzia l’incompatibilità con il vigente assetto costituzionale.

Del “ piano casa” si è discusso nella Conferenza unificata del 25 marzo 2009 a proposito dell’ampliamento di abitazioni monofamiliari e bifamiliari. Il Governo aveva predisposto una bozza di decreto legge. Ma presidenti di Regione e sindaci – premesso che il tema dell’ampliamento delle abitazioni è molto importante e avvertito dall’opinione pubblica – hanno manifestato perplessità e preoccupazione per l’emanazione di un decreto legge in questa materia, che è di legislazione concorrente, e hanno chiesto un approfondimento congiunto dell’argomento. Si è così deciso di istituire un tavolo tecnico-politico.

Il 31 marzo (o il 1 aprile: la data non è chiara) si è giunti a un’intesa in sede di Conferenza unificata; intesa ai sensi dell’art. 8, l. n. 131 del 2003, per “ favorire l’armonizzazione delle rispettive legislazioni o il raggiungimento di posizioni unitarie o il conseguimento di obiettivi comuni”. Si è trattato quindi di un accordo politico.

In base all’intesa, le Regioni si sono impegnate ad approvare nel termine di 90 giorni leggi che: a) consentano interventi fino al 20% della volumetria di edifici residenziali uni-bi familiari o comunque di volumetria non superiore ai 1000 metri cubi per un massimo di 200 metri cubi, al fine di migliorare anche la qualità architettonica e/o energetica; b) consentano, allo stesso fine, interventi straordinari di demolizione e ricostruzione con ampliamento per edifici a destinazione residenziale entro il limite del 35%; c) semplifichino e accelerino l'attuazione di detti interventi.

Le leggi regionali possono però individuare ambiti in cui detti interventi sono esclusi o limitati; gli interventi inoltre, salva diversa decisione, possono avere validità temporalmente definita, comunque non superiore a 18 mesi. In caso di inerzia o ritardo il Governo e il presidente della giunta regionale interessata “determinano le modalità procedurali idonee ad attuare compiutamente l'accordo, anche ai sensi dell'art. 8, comma 1, della legge n. 131/2003”.

Il Governo, dal suo canto, si è impegnato a emanare, entro 10 giorni, un decreto legge “ i cui contenuti saranno concordati con le Regioni e il sistema delle autonomie” per “ semplificare alcune procedure di competenza esclusiva dello Stato” e per “ rendere più rapida ed efficace l'azione amministrativa di disciplina dell'attività edilizia”. Il decreto legge non è stato emanato, anche perché non si è trovato un accordo sul suo contenuto con le Regioni e con il sistema delle autonomie.

Non di meno ad oggi dodici Regioni hanno legiferato sul punto, in maniera, appunto, disomogenea.

2. L’incostituzionalità di questa politica, risiede nella mancata individuazione con legge dello Stato di principi fondamentali in questo ambito.

Gli interventi in esame – che coinvolgono l’edilizia e l’urbanistica – rientrano nella materia “ governo del territorio” (es. Corte cost. n. 303/03, § 11.1); materia che spetta, in base all’art. 117, 3 c., alla legislazione regionale, salva la determinazione dei principi fondamentali del settore riservata alla legislazione statale. E’ altresì pacifico che la pianificazione urbanistica costituisce un principio fondamentale della materia.

Ebbene, con l’intesa del 31 marzo, il principio della pianificazione è stato (temporaneamente?) sostituito con il suo opposto, con quello cioè della generalizzata depianificazione: viene consentito un aumento di volumetria a prescindere dal riferimento al piano urbanistico, prendendo a parametro la sola volumetria (legittimamente) esistente in un dato momento.

La cosa è inaccettabile da diversi punti di vista. Per rimanere agli aspetti costituzionali, si deve osservare che il principio della depianificazione, in quanto nuovo principio della materia, avrebbe dovuto essere introdotto da una norma statale di rango legislativo.

Però con furbizia (e incoscienza), si è ritenuto di poter aggirare l’ostacolo rappresentato dalla legge dello Stato, in sua vece stipulando un’intesa in sede di Conferenza unificata: l’intesa tra il Governo, i presidenti delle Regioni e alcuni (2) rappresentanti dei Comuni e delle Province ha sostituito una legge del Parlamento, eludendo nel contempo il controllo del Presidente della Repubblica. Insomma, un accordo politico tra il Governo e gli esecutivi regionali, con l’avallo di rappresentanze di giunte comunali e provinciali, ha tenuto luogo di una legge.

Le possibili spiegazioni di questo modo di procedere sono due. Sciatteria, superficialità e insensibilità istituzionale. Oppure la contrapposizione concettuale tra legalità costituzionale (finta e chiusa) e “legittimitàdi una volontà realmente esistente” (dimostrata dall’ampio consenso al “piano casa” nel sistema del governo locale e tra gli elettori) e fondata sull’emergenza economica; ma questo modo di ragionare (e di governare) richiama alla mente tetri scenari e ideologie degli anni ’30. Probabilmente entrambi i motivi hanno animato i diversi protagonisti della vicenda.

E’ vero che il Governo avrebbe voluto emanare un decreto legge (forse per accaparrarsi i meriti dell’operazione) e che questa idea ha incontrato la ferma opposizione della Conferenza unificata. Ma in base all’intesa del 31 marzo, il decreto avrebbe dovuto contenere non un principio fondamentale della materia (quello della depianificazione provvisoria), ma strumenti di semplificazione di procedimenti di competenza esclusiva dello Stato. Il ricorso al decreto legge, inoltre, sarebbe stato illegittimo per carenza evidente dei requisiti del “caso straordinario di necessità e d'urgenza” (cfr. Corte cost. 171/07); e certamente non avrebbe surrogato questa carenza la retorica dell’emergenza economica in generale, e quella del settore edilizio, in particolare. Infine, in base all’intesa, al di fuori di ogni previsione costituzionale, il contenuto del decreto legge avrebbe dovuto essere concordato con le Regioni e il sistema delle autonomie.

3. La legge dello Stato contenente i principi fondamentali ha la funzione – oltre che di garanzia derivante dalla procedura parlamentare – di individuare elementi di uniformità che si impongano alla normativa regionale (cfr. es. Corte cost., 196/04, §20, per la quale tra i principi fondamentali della materia governo del territorio rientra “la determinazione delle volumetrie massime condonabili”). In questo ambito, la differenziazione è ammessa, entro i limiti rappresentati, appunto, dai principi fondamentali a tutela di valori unitari.

Nel nostro caso, invece, si sta realizzando una Babele urbanistica. Ma al di là delle differenze di carattere sostanziale tra le norme regionali (es. circa i limiti volumetrici), va segnalato un ulteriore profilo di incostituzionalità. Vi accenno rapidamente.

La pianificazione urbanistica è principio della materia del governo del territorio, ma, per opinione unanime, è anche funzione fondamentale dei Comuni, che, in quanto tale, è oggetto di legislazione esclusiva dello Stato (art. 117, 2 c., lett. p). Anche qui le funzioni fondamentali svolgono un ruolo uniformante nella configurazione dei Comuni sul territorio nazionale. Questa circostanza è ricca di conseguenze sulle quali non ci si può soffermare.

Un dato è certo: l’effettività della funzione pianificatoria è stata sospesa da questa manovra. L’intesa del 31 marzo costituisce dunque una palese violazione dell’autonomia comunale, ossia del rapporto tra la collettività e il suo territorio. Detto per inciso: alla Conferenza unificata del 31 marzo era presente solo il sindaco di Roma (e il rappresentante dell’ANCI), mentre erano assenti gli altri tredici sindaci che ne fanno parte (cfr. il verbale della Conferenza unificata n. 7/2009).

In ogni caso, in mancanza dei principi fondamentali, il ruolo delle amministrazioni comunali in relazione all’attuazione del “piano casa” è rimesso alla scelta delle singole Regioni che, senza alcun limite, possono calibrarne (o eliminarne) i compiti. Ciò – nell’attuale contesto – è però inammissibile.

4. Quanto detto dimostra che il sistema delle Conferenze (Stato-Regioni e Conferenza unificata) concretizza forme consociative ancora più opache e allarmanti di quelle che l’Italia ha conosciuto negli anni passati. Questa vicenda rappresenta un esempio concreto del mutamento in atto della forma di governo, nel senso della emarginazione del Parlamento a favore del sistema delle Conferenze; ciò produce una rilevante alterazione delle dinamiche democratiche stabilite dalla Costituzione.

Da più parti si sottolinea la necessità che il patrimonio edilizio italiano sia rinnovato e reso compatibile con il sistema ecologico; si sollecitano azioni pubbliche in tal senso. Ma è prioritario che tali politiche siano conformi alla Costituzione: il principio di legalità deve coprire sia la fase normativa sia quella amministrativa; deve cioè pervadere le norme di legge, gli atti di pianificazione, i provvedimenti abilitativi, le attività di vigilanza e di repressione. E' invece tristemente noto che nella gestione del territorio il principio di legalità stenta ad affermarsi, specie (ma non solo) nel Centro-Sud. E' quindi indispensabile il rilancio della cultura della legalità territoriale. Infatti, solo questa cultura potrà portare un vero e duraturo sviluppo economico.

E’ poi necessario che le politiche territoriali siano concepite e gestite con serietà e rigore, in modo da essere affidabili per i cittadini e per gli operatori. Nel nostro caso tutto ciò non è avvenuto, per responsabilità che si possono equamente distribuire tra il Governo e il sistema delle Conferenze (e dei soggetti che di esse fanno parte, anche se assenti).

In ogni caso, l’operazione “piano casa”è un gigante con i piedi di argilla. Non è affatto improbabile che un singolo (perché animato da spirito civico o, più prosaicamente, perché leso nei suoi diritti) o un’associazione avvii un giudizio avverso una dichiarazione di inizio attività relativa a un ampliamento di volumetria: innanzi al giudice potrà far valere l’inconsistenza dell’impianto giuridico sotteso al “piano casa”, anche attraverso il rinvio alla Corte costituzionale della legge regionale pertinente.

Il sistema istituzionale – con intensità e toni diversi – ha eccitato l’opinione pubblica (e alcuni settori economici) sul tema degli ampliamenti delle volumetrie, ingenerando aspettative di varia natura. Se l’iniziativa avrà successo (se si apriranno molti cantieri), l’eventuale (e a mio parere, non improbabile) crollo dell’edificio non potrà che produrre confusione, insicurezze e contenziosi.

Si dimostrerà in tal modo che il “ piano casa” è, in realtà, un’impostura. Il tutto – come spesso accade – a spese del territorio.

L’autore è professore straordinario di diritto amministrativo nell’Università degli Studi di Salerno. Lo scritto riproduce – con lievi modificazioni – l’intervento al convegno “Fermare il Piano Casa, subito la vera grande opera: manutenzione del territorio, rottamazione edilizia e rilancio di un’edilizia sostenibile” organizzato a Milano il 10 ottobre 2009 dai parlamentari radicali e da Radicali italiani.