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CriDaup: una rete universitaria italiana

Nell’affrontare, tempo fa, una ricerca sulla pianificazione territoriale ambientalmente orientata ci si è resi conto che non esiste, allo stato attuale, una forma codificata e condivisa di schedatura degli strumenti urbanistici, il corrispettivo delle schede bibliografiche, e ciò nonostante l’elevato numero di soggetti interessati dagli atti di pianificazione, dalla loro formazione, dai loro effetti. Molte sono infatti le categorie di utenti che a diverso titolo usufruiscono (o avrebbero interesse a usufruire) di dati e informazioni relativi alla pianificazione: studiosi, studenti, progettisti, enti, proprietari immobiliari, operatori immobiliari, politici, utenti della città, delle sue parti, dei suoi servizi.

Ci si è anche resi conto che, di fronte a questa realtà, alcune strutture interne ed esterne all’università si erano poste il problema ed avevano avviato (con metodi, finalità specifiche, criteri, target diversi) programmi di schedatura o archiviazione di piani urbanistici. Con queste strutture si è avviata perciò una collaborazione che ha attraversato diverse tappe. La tappa attualmente in corso è costituita da una ricerca, finanziata dal MURST come ricerca condivisa, denominata CriDaup (Costruzione di una Rete Informativa in materia di Documentazione In Architettura, Urbanistica, Pianificazione).

Urbandata: una rete europea

Parallelamente alla ricerca CriDaup agisce una rete europea, costituita da alcuni dei soggetti coinvolti in CriDaup e da altri soggetti, in prevalenza governativi, francesi, britannici, spagnoli e tedeschi. Si tratta della rete Urbandata, finalizzata alla produzione e alla condivisione di informazioni e documenti in materia di urbanistica. L’associazione Urbandata produce un CD Rom di informazioni bibliografiche e documentali ed ha avviato un progetto, finanziato dalla CE, finalizzato alla costruzione di un lessico multimediale e multilingua in materia di urbanistica, pianificazione e architettura (Muleta).

Un nuovo progetto europeo: UrPlaNet

Il 5° Programma quadro europeo per la ricerca, lo sviluppo tecnologico e la comunicazione offre l’occasione per proseguire ed estendere il lavoro iniziato con CriDaup allargandolo ad altri paesi dell’Europa e implementando le componenti del progetto suscettibili di rivolgersi all’utente finale. La presente nota, finalizzata alla ricerca di partner e di beneficiari dell’iniziativa, dopo aver illustrato in modo più compiuto i contenuti dei progetti CriDaup e Urbandata, propone le linee guida di un progetto che si intende presentare alla Commissione europea. Si è denominato provvisoriamente tale progetto UrPlaNet (Urbanistic Plans Network). Le finalità del progetto, i suoi contenuti e la sua articolazione potranno essere definiti in seguito, sulla base delle adesioni ricevute e dei soggetti intenzionati a partecipare alla sua costruzione e attuazione.

Finalità del progetto UrPlaNet

Se vi sono almeno altri due paesi nell'ambito della EU in cui si sia sviluppata o si intenda sviluppare una iniziativa analoga al CriDaup, il nuovo progetto potrebbe consistere:

- nel definire un modello europeo di scheda catalografica dei Piani Urbanistici ( UrPlanCard) finalizzato alla costituzione di un catalogo europeo distribuito dei piani urbanistici, utilizzando l’esperienza acquisita del progetto Capuet;

- nell'utilizzare per UrPlaNet il prodotto di Muleta per associare un thesaurus multilingue ( UrPlanThes) finalizzato alla ricerca delle schede catalografiche dei vari Piani Urbanistici;

- nel costituire un server OPAC sperimentale di indicizzazione delle schede catalografiche ( UrPlanIndex) da usare sia come "user query interface", che come "query router" verso i singoli cataloghi, utilizzando l’esperienza acquisita del progetto CriDaup;

- nel coinvolgere alcuni Enti pubblici territoriali (o loro strutture tecniche) non solo allo scopo di popolare il catalogo con le informazioni di loro competenza, ma anche in qualità di beneficiari del progetto per sperimentare il modello di OPAC, anche rivolto a un’utenza allargata. .

Si tratterebbe, insomma, di allargare la portata dei progetti già finanziati ampliando a livello europeo la rete delle unità di ricerca coinvolte, ottenendo così un allargamento degli standard (catalografici, lessicali, informativi) individuati a livello nazionale, favorendo altresì una loro verifica sul campo, ottenendo inoltre la formulazione di un linguaggio comune a una pluralità intranazionale di addetti, sia nella direzione del coinvolgimento di molti paesi europei, sia in quella di favorire il passaggio dell'utilizzo dello strumento dall’utente accademico (studioso e studente) al generico addetto ai lavori (utente tecnico e professionista), nonché al cittadino.

I possibili partner

I partner sono individuabili in varie direzioni:

- le attuali unità di ricerca dei progetti CriDaup e Muleta, o una parte di esse

- unità di ricerca, universitarie o non universitarie, che si pongano compiti di documentazione o diffusione della documentazione in materia di atti di pianificazione in altri paesi europei (in primo luogo, la rete Urbandata)

- soggetti suscettibili di implementare le basi dei dati, quali gli enti pubblici produttori di piani urbanistici (o loro strutture tecniche)

- soggetti interessati all'utilizzo della base dati (tra cui rientrano gli enti pubblici produttori di piani urbanistici).

Beneficiari del progetto

Occorre domandarsi a questo punto a chi serve, e a chi potrebbe servire, la formazione di un sistema di catalogazione di piani urbanistici alle varie scale e alla loro connessione con altri archivi informativi in materia di pianificazione, urbanistica, architettura, abitazione, ambiente, quale quella che è consentita dalla connessione con la rete Urbandata.

- Il gruppo di utenti classico è quello delle università: docenti e ricercatori, studenti (“accademia”).

- Quasi senza soluzione di continuità con questo gruppo vi è quello costituito dai professionisti (urbanisti, architetti e ingegneri, geometri, giuristi e avvocati ecc,) che operano nei settori indicati (“professioni”).

- Accanto ai gruppi “accademia” e “professioni” vi è una potenziale utenza molto più ampia costituita dalle persone che sono coinvolte nella formulazione dei piani o semplicemente interessate a conoscere i piani in quanto “utenti della città”. Si tratta di un insieme di soggetti complesso, che comprende chi si occupa pubblicamente dello sviluppo della città (amministratori e politici), chi usa la città a fini economici (proprietari immobiliari, imprese di costruzione), chi usa la città come utente (imprese, cittadini, associazioni).

La cerniera tra il mondo dei produttori di informazione e quello dell’utente “cittadino” è costituito dal sistema degli enti locali, il quale ha nei comuni la sua articolazione di base e nelle province il suo possibile punto di coordinamento. L’inserimento nel progetto di alcune reti locali, attraverso le province, è quindi più di un utile arricchimento della ricerca: è il vettore per una sua finalizzazione ai temi della comunicazione (servizio) e della partecipazione (democrazia).

Per informazioni:
edoardo@iuav.it

La prima parte del corso è stata dedicata ai fondamenti: richiami ad alcune nozioni essenziali per collocare correttamente il planner nei contesti nei quali si troverà ad operare. Si forniscono i testi di alcune lezioni e collegamenti ai powerpoint utilizzati. Gli argomenti: L'etica dell'urbanista, L'ordinamento della Repubblica italiana, la politica, la rendita. Si inserisce altresì alcuni materiali della terza parte del corso, nella quale si sono forniti alcuni strumenti.

L’ETICA DELL’URBANISTA

lezione del 15 febbraio 2007

Ogni mestiere ha una sua moralità.

Il mestiere è l’applicazione di un determinato sapere e di una determinata abilità a un’azione rivolta alla soluzione di una determinata esigenza posta da un determinato soggetto individuale o collettivo.

La moralità di un mestiere sta nell’impiegare quelle doti (sapere e abilità) al corretto soddisfacimento di quella esigenza così come questa si manifesta in relazione al soggetto che ne è il portatore.

La moralità di un mestiere implica il concetto di responsabilità: devo essere pronto a rispondere delle scelte che compio nello svolgere il mio mestiere.

La moralità di un mestiere è in sostanza la corretta applicazione di quel mestiere in relazione alla natura propria di quel mestiere, non alle applicazioni che di quel mestiere possono essere fatte per finalità diverse.

La corretta applicazione del mestiere può quindi anche essere diversa da quella che viene richiesta da un determinato soggetto. Se io vado dal medico e gli dico impiega il tuo sapere per aiutarmi a far star male questo mio nemico, lui non deve servirmi. Se vado dal fabbro e gli chiedo di scassinare una porta perché voglio entrare in una casa non mia e portare via qualcosa, lui non deve servirmi.

Per comprendere in che cosa consiste la moralità del mestiere dell’urbanista bisogna allora comprendere in che cosa consiste il mestiere dell’urbanista.

Riprenderò a questo proposito alcune connotazioni del mestiere dell’urbanista che ho enunciato nella lezione introduttiva di questo corso di laurea: garante degli interessi collettivi, portatore di una visione olistica della realtà, regista di saperi e mestieri diversi, collaboratore tecnico della politica.

Garante degli interessi collettivi

Nella città e nel territorio esistono e agiscono molteplici interessi. Si tratta di interessi spesso concorrenti, soddisfare l’uno significa non soddisfare l’altro. Prima ancora d scegliere tra i diversi interessi, occorre che tutti abbiano ugualmente modo di esprimersi, di essere rappresentati. Ora non tutti gli interessi che agiscono nella città e nel territorio sono ugualmente garantiti, difesi, rappresentati.

Sono certamente sostenuti gli interessi più potenti: quelli delle grandi proprietà immobiliari, che spesso appartengono a istituti di credito e ad altre componenti del mondo della finanza,e sempre più spesso a industrie che tentano di guadagnare con la valorizzazione immobiliare delle loro fabbriche, magari trasferendole dove le aree (e magari la mano d’opera) costano meno. Lo sono quelli delle aziende produttrici, in particolare di quelle che hanno a che fare con l’edilizia. Lo sono quelli dei commercianti, nelle città turistiche quelli degli albergatori e del mondo che attorno al turismo gravita. Si tratta comunque, in ogni caso, di interessi economici riferiti a una categoria particolare, e a una prospettiva temporale di breve periodo.

Cominciano a essere presenti gli interessi delle associazioni ambientaliste e di piccoli gruppi di pressione e d’orientamento. Ma si tratta di presenza il più delle volte deboli, su base volontaristica e spontanea, difficilmente capaci di durare nel tempo lungo delle decisioni amministrative, scarsamente dotati delle informazioni tecniche necessarie per valutare le scelte.

Una volta gli interessi generali erano rappresentati dai partiti politici. Questi avevano un disegno di prospettiva, proponevano un progetto di società di lungo periodo, e anche nell’azione amministrativa (che è riferita alla durata del mandato elettorale, cioè generalmente cinque anni) erano coerenti a quel progetto sociale.

Oggi i partiti sono tendenzialmente appiattiti sul breve periodo: domina la preoccupazione di ottenere il maggior numero possibile di voti alle prossime elezioni, ed è più facile ottenere consenso promettendo cose che possano essere realizzate nel breve periodo. Un bel progetto architettonico o un pezzo di superstrada “pagano” di più che un buon piano regolatore: Ma il futuro di un territorio dipende da un buon disegno e programma d’insieme, mentre è certamente compromesso da scelte casuali, episodiche, slegate.

Io credo che in questa situazione all’urbanista spetti, più che mai, più di quando la politica era lungimirante, il compito di rappresentare gli interessi generali e gli interessi del futuro: gli interessi di tutte le cittadine e i cittadini in quanto tali, in quanto abitanti e utilizzatori del “bene comune città”. Quelli di oggi, e quelli di domani, che nessun gruppo sociale e nessuna istituzione rappresenta, e a cui è destinato il Pianeta Terra che noi lasceremo ai nostri posteri.

Portatore di una visione olistica della realtà

All’urbanista spetta anche un’altra responsabilità: quella di essere capace di guardare al territorio nel suo insieme, di avere una visione olistica, sistemica della realtà.

Il territorio è un sistema, un insieme di parti tra loro integrate:l’urbanista (per la sua formazione e per il mestiere per il quale è preparato) è, deve essere, capace di non perdersi nell’analisi e nella considerazione delle singole parti dimenticando il contesto al quale appartengono e che le fa vivere, ma deve anzi partire dal contesto, dall’insieme, dal tutto.

“Il tutto è più importante delle sue parti”, diceva il poeta Eugenio Montale. E un altro poeta, Dante Alighieri: “Le cose tutte quante hanno ordine tra loro, e questa è forma che l’Universo a Dio fa somigliante”.

Al di là delle parole dei poeti, quello che comunque è certo è che le parti del territorio non si governano se non si comprende il tutto. Verità, questa, largamente dimenticata.

Il territorio è oggi, nel nostro paese, trasformato da interventi occasionali, sporadici, promossi da questa o da quella esigenza. Là un pezzo di strada, qui l’ampliamento di un porto, l’autorizzazione a un capannone industriale, la trasformazione di un magazzino in una discoteca. In un’area destinata dal piano regolatore a verde pubblico si costruiscono case per i militari, dove la golena del fiume deve essere protetta per timore di esondazioni e per far scorrere la corrente in caso di piene di costruisce una fabbrica.

È questo modo di operare, sollecitato dall’urgenza e permesso dalla miopia, l’urbanista deve ricordare che è così che si sono provocati le catastrofi che hanno funestato in più occasioni le nostre terre, che è così che si provocato il degrado di quello che una volta era chiamato il Belpaese.

E a questo modo che l’urbanista deve reagire, predicando e praticando una visione olistica, sistemica delle cose: quella visione che è espressa dal metodo e dagli strumenti della pianificazione, di cui fra poco ci occuperemo.

Regista di saperi e mestieri diversi

Ripeto: il territorio è una realtà complessa, e molti punti di vista (molti saperi e molti mestieri) sono impiegati per conoscerla, analizzarla, valutare le sue potenzialità e i suoi rischi. Ciò significa che il lavoro dell’urbanista, poiché ha a che fare con il territorio e il governo delle sue trasformazioni, deve collaborare con gli esperti di altre discipline, deve avvalersi dell’apporto di saperi e mestieri diversi dal suo. Il suo è un lavoro eminentemente interdisciplinare.

Ma tra le altre discipline l’urbanista svolge (là dove si cimenta con gli strumenti della pianificazione) due funzioni particolari.

Innanzitutto egli svolge un ruolo di coordinamento: il geologo e lo statistico, il programmatore e lo storico dell’ambiente, il fitogeografo e il sociologo, il giurista e l’economista collaborano con la regia dell’urbanista. Così come, nel cinema, gli attori e lo scenografo, l’elettricista e il costumista, l’operatore di macchina e il fotografo sono coordinati dal regista.

E come nel cinema, la regia dell’urbanista è finalizzata a un risultato. Dai saperi degli altri l’urbanista deve trarre ciò che può tradursi in un progetto di spazio,in una disciplina delle trasformazioni del territorio, e nell’individuazione di ciò che bisogna fare (le azioni,le valutazioni, il monitoraggio) per tradurre il disegno del piano in concrete trasformazioni del territorio.

Non è un lavoro facile, quello dell’urbanista. Per esercitarlo è necessario essere curiosi e umili: curiosi per conoscere abbastanza bene i mestieri altrui così da saperli utilizzare; umili per rispettare la specificità delle altre discipline.

Appendice

L’urbanista come lo vedono altrove

Il ruolo sociale dell’urbanista

Ma qual è il nocciolo del ruolo sociale dell’urbanista? Diamo uno sguardo fuori d’Italia.

Scrive il documento fondativo del Conseil Français des Urbanistes: “bisogna sempre ricordare che l’urbanistica è di ordine pubblico e d’interesse pubblico” (“Il convient toujours se rappeler que l'urbanisme est d'ordre public et d'intérêt public”),

Afferma il codice deontologico dell’American Institute of Certified Planners: “Il primo dovere di un urbanista è di servire il pubblico interesse” (“A planner’s primary obligation is to serve the public interest”).

Decretano le “Norme di deontologia professionale” del Consiglio Europeo degli Urbanisti: l’urbanista deve “agire sempre nell’interesse del proprio cliente o committente”, ma con la “consapevolezza che l’interesse pubblico deve restare preminente”,.

Poiché il concetto di pubblico interesse è oggetto di elaborazione e dibattito, il documento dell’American Institute of Certified Planners si preoccupa di definire i paletti entro i quali l’urbanista deve comunque inscrivere la propria azione. Ne sono elementi essenziali la consapevolezza del carattere sistemico e della lunga portata temporale delle decisioni sul territorio, la completezza e la chiarezza dell’informazione fornita al pubblico, l’attenzione agli interessi delle categorie più svantaggiate, all’integrità dell’ambiente naturale e alla tutela del patrimonio culturale.

L’urbanista del futuro

In Italia siamo depressi per la scarsa considerazione che il mestiere di urbanista riceve nella pubblica opinione. Quale sarà il futuro dell’urbanista? Aiuta a dare una risposta un recente studio che si riferisce alla situazione della Gran Bretagna: Future Planners: Propositions for the next age of planning, redatto da P. Bradwell, Inderpaul Johar, Clara Maguire e Paul Miner, febbraio 2007 (tradotto da Fabrizio Bottini per eddyburg.it.

“Quella del planner è una professione moderna. Sin dal suo emergere negli anni ’20 ha avuto alti e bassi, a seguito di mutamenti nelle ideologia politiche e del contesto sociale. È possibile tracciare una storia professionale contemporanea a partire dagli anni ’80, decennio contrassegnato da una fede politica nel libero fluire del mercato e nella deregulation. Il sistema di pianificazione era considerato un ostacolo all’incremento della crescita economica. Ma oggi assistiamo a un ritorno dell’idea di pianificazione come elemento chiave per consentire uno sviluppo sostenibile legittimato democraticamente”.

Il rapporto prosegue delineando i nuovi ruoli che spettano al planner dei nostri tempi. In tutti viene sottolineata “la sua funzione chiave nella redazione e gestione di progetti per realizzare valori pubblici”. La ribadita preminenza di tali valori pubblici è la chiave per comprendere in quale contesto si collochino i nuovi ruoli di “negoziatore”, “facilitatore”, “mediatore” che al planner vengono attribuiti: un contesto radicalmente diverso dal nostro. In Italia infatti, nel XXI secolo, quei ruoli non alludono alla rapporto tra istituzioni pubbliche tra loro o con i cittadini, ma a quello tra i decisori e gli interessi immobiliari.

L’ORGANIZZAZIONE DELLO STATO

lezione del 22 febbraio

La pianificazione territoriale e urbanistica è competenza primaria delle istituzioni dello stato. Quali sono nel sistema costituzionale italiano queste istituzioni e quali i loro rapporti, in relazione al governo del territorio

Vedi le slide L’organizzazione dello stato, nel powerpoint scaricabile in calce, anche in formato .pdf

LA POLITICA

lezione del 1 marzo

Le parole

Le radici della nostra lingua (e della nostra cultura) sono nelle lingue (e nelle culture) che hanno preceduto la nostra.

Tre parole esprimono la città nella lingua greca e in quella latina, ed esprimono tre aspetti del significato che il termine assume nel nostro mestiere.

Urbs: la città come luogo fisico

Civitas: la città come società che vi abita

Polis: la città come politica, come governo della cosa pubblica.

Il legame tra queste tre dimensioni della città è essenziale. Mentre l’architetto vede la città esclusivizzando il primo aspetto (urbs), lo studioso in scienze sociali nel secondo (civitas) e quello in scienze politiche nel terzo (polis), peculiarità dell’urbanista è saldare tra loro i tre aspetti, e non perdere mai la consapevolezza del legame tre di essi.

L’urbanista non è né un architetto né un sociologo né un politico, ma deve aver chiaro il rapporto del suo mestiere con queste altre discipline. Particolare importanza ha il rapporto dell’urbanistica con la politica, ed è di questo che parleremo oggi.

Un riepilogo

Per comprendere come si ponga oggi il legame tra questi due mestieri proviamo a riassumere e a fare un passo avanti.

Il mestiere dell’urbanista nasce in relazione alla necessità di tutelare, nell’organizzazione della città, alcuni interessi comuni di cui la logica del mercato era incapace di tener conto.

Le contraddizioni, e i relativi problemi pratici, si spostarono nel tempo dalla città ad ambiti più vasti: dalla città al territorio. Agli interessi comuni della funzionalità e della bellezza della città altri se ne sono aggiunti nel tempo: anche la tutela dei valori e interessi dei beni storici e culturali, anche l’impiego razionale e parsimonioso delle risorse naturali e dell’ambiente, si rivelarono via via come beni e interessi non tutelabili dalle leggi dell’economia, che quindi richiedevano un intervento regolatore “esterno”.

Di questo intervento regolatore si fece carico – sul piano sostanziale della decisione – l’autorità politica: cioè, nel sistema democratico, il sistema dei poteri rappresentativi eletti direttamente dalla popolazione. In Italia, il sistema Stato, Regione, Provincia, Comune.

Poiché si trattava di regolare una realtà complessa, che riguardava una realtà georeferenziata, si inventò un insieme di strumenti che avevano la loro base in un progetto di territorio, cioé un piano. Poiché, più tardi, si vide che la dinamica delle trasformazioni non era sufficientemente governata da un documento statico, si trasferì l’accento dal piano alla pianificazione, cioè a un’attività continua di governo delle trasformazioni territoriale.

Nacque, e via via si sviluppò, la figura professionale adibita alla formulazione tecnica degli strumenti per il governo, delle trasformazioni territoriali: l’urbanista, depositario dei saperi e mestieri tecnici necessari per supportare le decisioni dell’autorità politica: per redigere gli atti necessari a dar corpo alle scelte della pianificazione, i cui atti esprimono “una volontà politica tecnicamente assistita” (Indovina).

Il politico e l’urbanista

Il politico (l’ elu, l’eletto, dicono i francesi) e l’urbanista sono due figure sociali che vivono in stretta simbiosi.

L’una, il politico, ha il compito di esprimere l’insieme degli interessi espressi dalla società e di governare la cosa pubblica, cioè di assumere le decisioni necessarie a soddisfare le esigenze e realizzare i progetti considerati necessari per assicurare l’evoluzione della società nella direzione desiderata

L’altra, l’urbanista, esprime i saperi e i mestieri connessi alla materia che la pianificazione deve trattare. Poiché questi saperi e mestieri sono un ventaglio molto ampio, il terreno di lavoro è essenzialmente interdisciplinare. Dalla pluralità dei saperi l’urbanista deve trarre ciò che serve a sorreggere le decisioni, che spettano al politico.

L’urbanista è perciò in qualche modo la cerniera tra i vari saperi “tecnici” e la sfera della politica, del governo. Non ha però autonomia rispetto alle decisioni, poiché queste, in un regime democratico, spettano a chi rappresenta la collettività, al politico (all’eletto).

Il suo mestiere è legato alla ricerca della soddisfazione di interessi comuni, collettivi. Ma gli interessi della collettività sono rappresentati dall’altra figura: il politico. E’ lui, nel sistema democratico, il soggetto che esprime gli interessi “generali”. E’ a lui che è attribuito il compito (la responsabilità) di tradurre questi interessi in atti di governo che modifichino, dirigano, conducano le trasformazioni della società.

I partiti

Organismo centrale della politica sono i partiti. Questi sono formazioni che nascono dalla società esprimendo gli interessi, le esigenze, i progetti e le proposte di parti di essa. (Ricordate sempre l’origine delle parole, che spesso ne esprimono compiutamente il significato).

Possiamo dire che i partiti, in una società contemporanea sono lo strumento che connette la società al governo. E in effetti, le istituzioni nelle quali si organizza il potere democratico sono alimentati dai partiti.

La Costituzione, che disciplina le istituzioni, mantiene la massima cautela nei confronti dei partiti: li considera come libera espressione della società, quindi si limita a garantirne l’autonomia citandoli in due soli articoli:

Articolo 49: “Tutti i cittadini hanno diritto di associarsi liberamente in partiti per concorrere con metodo democratico a determinare la politica nazionale”. Cioè la definizione dei partiti come strumenti mediante i quali i cittadini (la società) concorre a determinare la politica nazionale.

Aticolo 98: “Si possono con legge stabilire limitazioni al diritto d’iscriversi ai partiti politici per i magistrati, i militari di carriera in servizio attivo, i funzionari ed agenti di polizia, i rappresentanti diplomatici e consolari all’estero”. Cioè devono essere neutrali rispetto ai partti gli organismi statali che potrebbero minacciarne l’autonomia.

La politica com’era

Il rapporto tra politica e urbanistica ha conosciuto fasi diverse, in stretta relazione con il rapporto tra politica e società. Per chiarire il mio punto di vista mi riferisco alla mia personale esperienza.

Il grosso della mia attività di urbanista si è svolto in una fase della nostra storia in cui il politico era l’espressione di un partito: di una formazione (tra il sociale e l’istituzionale) la cui coesione, e l’appartenenza dei cui membri, era assicurata dalla comune convinzione della validità di un progetto di società.

Lo scontro politico era la competizione tra progetti di società alternativi, ciascuno riferito agli interessi di determinate classi sociali, ciascuna delle quali però aspirava a soddisfare l’interesse generale.

A seconda del potere conquistato dai portatori dell’uno o dell’altro progetto di società, il compromesso che via via si raggiungeva nella concreta attività di governo era più vicino all’uno o all’altro.

Ciò che voglio sottolineare è che in quella fase l’obiettivo che le formazioni politiche perseguivano (e che era fatto proprio dagli appartenenti alle diverse formazioni, dai politici) era un obiettivo di ampio respiro, un progetto di società. Esso si realizzava concretamente con piccole azioni e piccole trasformazioni, ma queste erano viste come parti di una costruzione complessiva, che si sarebbe concretata interamente solo in un futuro lontano. Si lavorava oggi per domani, e magari per dopodomani.

E poichè per poter realizzare il proprio progetto di società era necessario il consenso, l’azione politica di arricchiva di una forte componente didattica: occorreva spiegare il proprio progetto di società, illustrarne le ragioni, le possibilità, le conseguenze. Per conquistare i voti occorreva prima conquistare le coscienze. Partendo dagli interessi specifici delle diverse categorie di soggetti, ma cercando di farli convergere verso un interesse più ampio: tendenzialmente, verso un interesse generale.

La politica è cambiata

La politica è radicalmente cambiata. Oggi l’attenzione è tutta schiacciata sul breve periodo, sull’immediato, su ciò che si può raggiungere oggi, prima che inizi la prossima campagna elettorale.

E poiché ciò che conta è conservare (o conquistare) il potere, ecco che lo sforzo non è rivolto a formare le coscienze e a costruire il futuro, ma a guadagnare il consenso con una doppia operazione:da una parte, calibrando la propria proposta politica sul consenso che si può guadagnare nell’immediato, sugli interessi già presenti oggi e in grado oggi di essere soddisfatti; dall’altra parte, impiegando tutte le tecniche capaci di modellare la coscienza di strati vasti di popolazione.

Ecco una sintesi della caduta della politica:

Dall’interesse generale alla cattura di tutti gli interessi più immediati e spiccioli.

Dalla faticosa costruzione del futuro alle piccole trasformazioni nell’immediato.

Dalla formazione alla manipolazione.

Dalla visione prospettica alla miopia.

Politica, società, istituzioni

La crisi della politica è una componente importante della crisi della democrazia, alla quale abbiamo accennato nella lezione scorsa. Ricordiamo le tre cause che abbiamo ripreso da Luciano Canfora: “impoverimento dell'efficacia legislativa dei parlamenti, accresciuto potere degli organismi tecnici e finanziari, diffusione capillare della cultura della ricchezza, o meglio del mito e della idolatria della ricchezza attraverso un sistema mediatico totalmente pervasivo”.

Oggi tutti concordano nel riconoscere che vi è un distacco crescente tra i partiti e la società: non solo in Italia, ma particolarmente in Italia.

Questo distacco ha indebolito, e ha messo in crisi, il rapporto tra le istituzioni e la società.

E poiché gli strumenti della pianificazione vivono all’interno del mondo delle istituzioni, ecco che si è indebolito il legame tra urbanistica e società.

Democrazia rappresentativa e democrazia deliberativa

La democrazia quale la conosciamo è definita “democrazia rappresentativa”: il governo e il processo decisionale sono affidati ai rappresentanti, mentre il compito dei cittadini è di andare regolarmente ma saltuariamente alle urne per eleggerli.

La “democrazia deliberativa” è quella forma di governo nella quale i cittadini partecipano direttamente al processo di formazione delle decisioni (discutono e decidono).

Un recente libretto di Paul Ginsborg ( La democrazia che non c’è, Einaudi, 1977. € 8,00) chiarisce bene il signficato di queste espressioni, le ragioni della crisi della democrazia rappresentativa, i diversi aspetti della tensione verso la democrazia deliberativa, le ragioni della difficoltà di quest’ultima.

Si tratta di temi che riprenderemo nei successivi seminari, e anche in quello che concluderà il corso, quando ragioneremo insieme sull’argomento della partecipazione nella formazione degli atti di pianificazione. Ma adesso tocchiamo una questione decisiva per comprendere quali interessi sono messi in gioco dalle decisioni sulla città

L’urbanistica regolativa e la rendita

La privatizzazione del suolo urbano è la prima forma della contraddizione tra sistema economico-sociale e città, ed è il primo ostacolo alla riduzione dei suoi effetti. Chi governa in nome degli interessi collettivo non è libero nelle sue operazioni: deve fare i conti con la proprietà privata del suolo urbano.

Una parte consistente dell’urbanistica (e una parte consistente del lavoro dell’urbanista) è perciò volta a regolare la proprietà privata: non può ignorarla, non può ignorare che il suolo urbano è parcellizzato, suddiviso, frammentato, frantumato: una città che voglia avere una identità, e quindi voglia esprimere un’immagine unitaria di se stessa, non può essere liberamente disegnata, progettata, pianificata sul terreno tenendo conto solo delle sue caratteristiche fisiche: deve fare i conti con la proprietà individuale e i suoi confini. Perciò, deve imporre ai proprietari (ai “particuliers”, dicono i francesi) la sua regola. L’urbanistica non può non essere regolativa.

E la prima fase del mestiere dell’urbanista è stata proprio quella di regolare a priori (mediante lo strumento del “piano regolatore”) i malfunzionamenti che sarebbero nati se le forme della crescita delle città fosse stata solo quella dettata dai vincoli dell’assetto dominicale e dalle leggi del sistema economico.

Per chiarire questo aspetto del problema è utile riprendere il tema della rendita urbana dal punto di vista dell’economia classica. Vi rinvio in proposito al powerpoint.

Vedi le slide nei powerpoint su Politica e Rendita, scaricabili in calce anche in formato .pdf

[1] I testi cui mi riferisco in questo e nel precedente paragrafo sono disponibili in internet; sono raccolti nel mio sito http//eddyburg.it

In fondo alla pagina potete scaricare alcuni testi utili e le scalette delle lezioni.

Per la legislazione urbanistica nazionale e per le legislazioni urbanistiche regionali si rinvia ai numerosi materiali (testi legislativi, discussioni e proposte) contenuti nelle cartelle Legislazione nazionale e Legislazioni regionali nei sito eddyburg.it, nella Sezione Urbanistica e pianificazione. Si suggerisce per le parole indicate dello schema della prima lezione, di consultare la cartella Glossario .

Per la legislazione sulla pianaificazione del paesaggio si consiglia la lettura della seconda parte dello scritto "Filosofia del PPR".

Si consiglia inoltre la lettura dei capitoli 10 e 11 del libro: Edoardo Salzano, Fondamenti di urbanistica, Laterza Bari 2004.

Il testo allegato è stato preparato per una serie di incontri di studio con amministratori e tecnici dei comuni della Sardegna, organizzati per illustrare e discutere il Piano paesaggistico regionale e svoltisi nel dicembre 2006. Accanto a quelli sulla "Filosofia del piano paesaggistico" altri incontri sono stati dedicati all'illustrazione della normativa del PPR e all'esame delle connessioni tra questo e le politiche urbanistiche locali.

Il testo è composto di tre parti. La prima richiama, molto sinteticamente, le intenzioni e gli obiettivi della pianificazione paesaggistica della Sardegna alla luce dei documenti ufficiali e ufficiosi dell’amministrazione che ha avviato la pianificazione del paesaggio sardo.

Nella seconda parte si espongono i punti salienti dell’elaborazione culturale e legislativa italiana in materia, dalla legge Croce del 1921 al Codice dei beni culturali e del paesaggio del 2000-2004, in riferimento soprattutto a due elementi fondamentali della disciplina del PPR: le categorie di beni paesaggistici, gli ambiti di paesaggio. Si forniscono altresì elementi sulle differenti modalità di tutela e di vincolo, sulle competenze rispettive dei diversi livelli di governo costituzionalmente previsti, suii termini tecnici impiegati.

La terza parte descrive infine alcuni aspetti significativi del progetto di territorio che, sulla base di tali premesse, è stato definito nel PPR.

Agli studenti del corso di Legislazione urbanistica comparata della Facoltà di Pianificazione del territorio dell'Università Iuav di Venezia si raccomanda lo stuudio della seconda parte, e la lettura del primo e del terzo titolo del Codice dei beni culturali e del paesaggio, anch'esso allegato in formato .pdf.

MOLTI LAVORI, UN MESTIERE

Una tesi

Ringrazio innanzitutto il direttore del corso di laurea, prof. Luciano Vettoretto, e il preside della facoltà di Pianificazione del territorio, prof, Domenico Patassini, che mi hanno chiesto di svolgere questa lezione. Esporrò subito la mia tesi.

I lavori che oggi fa l’urbanista sono molti. Parecchi dei nostri laureati lavorano nelle pubbliche amministrazioni: ma molti anche negli studi professionali, nelle aziende che si occupano di ambiente o di trasporti o di iniziative commerciali, qualcuno nelle agenzie immobiliari. E qualcuno anche nella scuola e nell’università.

I lavori sono molti. Ma esiste un mestiere dell’urbanista, del planner. Esiste una riconoscibilità di questa figura professionale, un ruolo sociale peculiare – che non è né dell’architetto né del manager, né dell’ingegnere né del sociologo, né del giurista né del geografo, né dell’economista né del geologo, né del naturalista né dello storico – benché di tutti questi saperi e mestieri l’urbanista abbia certamente bisogno.

Esiste un mestiere dell’urbanista: questa è la tesi che mi propongo di argomentare.

Alcune interpretazioni

E allora vale la pena innanzitutto di fare cenno ad alcune interpretazioni della figura dell’urbanista (e dell’urbanistica) che sono state date in anni più o meno vicini.

C’è chi, come Leonardo Benevolo, lega il mestiere dell’urbanista alla necessità di sanare i guasti prodotti nell’ambiente della vita dell’uomo dalle conseguenze della “rivoluzione industriale”, e all’emergere dell’aspirazione (da parte di élite visionarie o di gruppi organizzati di uomini) a una condizione urbana caratterizzata da salubrità, socialità, benessere condiviso.

C’è chi, come Hans Bernoulli, dedica il mestiere dell’urbanista al tentativo di recuperare la grande rottura storica avvenuta quando il trionfo della borghesia, sciogliendo i vincoli feudali che legavano la società e ponendo l’interesse individuale come motore dello sviluppo, infranse anche il sistema delle regole comuni basate sulla proprietà indivisa del suolo urbano, capace di rendere la città bella e funzionale.

C’è chi, assumendo come metafora della nascita dell’urbanistica il piano di New York del 1811, individua il mestiere dell’urbanista come il tentativo di affrontare i disagi derivanti dai conflitti d’uso della città, disagi che la spontaneità dei meccanismi del mercato non riuscivano a risolvere, a causa della contraddizione tra il carattere intrinsecamente sociale, comune, collettivo della città e la logica invincibilmente individualistica che del mercato è padrona.

In tutte questa interpretazioni, l’urbanista è l’uomo che è capace di configurare un assetto del territorio urbano, un disegno, un’organizzazione dei diversi elementi che lo compongono, rispondente a una razionalità. È il tecnico, l’esperto, che riesce a proporre un disegno della città in cui i diversi oggetti, le diverse funzioni necessari alla comunità (gli edifici e le strade, i ponti e le ferrovie, le residenze e le fabbriche, gli ospedali e i parchi: quel complesso di cose che oggi chiamiamo “urbanizzazione”) abbiano ciascuno la propria collocazione giusta in rapporto agli altri elementi che compongono il territorio.

Più tardi si comprenderà che gli elementi artificiali, le “urbanizzazioni”, devono avere un giusto rapporto non solo tra loro,ma anche con gli elementi che preesistono all’urbanizzazione, alle trasformazioni recenti: sia gli elementi naturali (i fiumi e le colline, i boschi e le coste e così via) sia gli elementi storici (gli insediamenti gli edifici e i manufatti antichi, le tracce sepolte o appena dissepolte del passato più remoto, i segni residui percorsi tradizionali, i paesaggi agrari e così via).

Un primo elemento unificante: il territorio

Le diverse interpretazioni del mestiere dell’urbanista riconducono tutte, insomma, a un medesimo oggetto: il territorio.

L’urbanistica è nata in relazione alla città, quindi al territorio urbano. Molto prima che nascesse l’urbanistica moderna possiamo chiamare urbanisti gli uomini che disegnavano sulla carte e sul terreno la forma della città: da Ippodamo di Mileto agli agrimensori dei territori e delle città romane, dai locatores delle città medioevali agli artisti del Rinascimento. Anche l’urbanistica moderna, quella che nasce con l’ascesa al potere della borghesia e la cosiddetta “rivoluzione industriale, si applica alla città, al territorio urbano. Ma i metodi, le sue tecniche e i suoi strumenti si sono presto estesi all’intero territorio.

Possiamo dire che oggi l’urbanistica di occupa ugualmente- certo con differenti modulazioni dei suoi strumenti – a tutto il territorio . quello urbano e quello extraurbano.

Dobbiamo allora domandarci che cos’è il territorio. Nel succedersi dei corsi e delle lezioni scoprirete che ci sono molte definizioni del territorio. Per conto mio non voglio darvi una definizione, ma suggerirvi alcuni connotati, che mi sembrano utili per gettare qualche luce sul nostro mestiere. Vorrei fermarmi su tre caratteristiche del territorio: complesso, sistemico, comune.

IL TERRITORIO

Una realtà complessa

Il territorio è una realtà complessa dal punto di vista della sua genesi: è il prodotto del succedersi di una serie di stratificazioni storiche, nel corso delle quali l’uomo ha interagito con la natura modificandola, addomesticandola, trasformandola più o meno profondamente, a volte rispettandola, a volte violentandola.

È una realtà complessa dal punto di vista degli usi in atto e di quelli possibili, e dei conflitti che possono nascere tra usi alternativi e tra usi antagonisti: un campo può essere usato per coltivare, o per realizzare un parco, o per realizzare cento alloggi o dieci fabbriche. Una zona industriale accanto a un ospedale o un aeroporto accanto a un quartiere residenziale sono dannosi, come è dannosa una scuola irraggiungibile dalle abitazioni che deve servire.

Ed è una realtà complessa dal punto di vista delle letture che ne sono possibili, dei punti di vista sotto i quali può essere utilizzato: molti dei saperi e mestieri che ricordavo prima esprimono proprio questi diverse possibili letture, questi diversi punti di vista: il sociologo, il geografo, l’economista, il geologo, il naturalista, lo storico, e ancora l’ingegnere dei trasporti, l’archeologo e così via.

Una realtà sistemica

Di tutte queste cose che abbiamo enumerato (vicende, usi, letture, oggetti) il territorio non è un semplice magazzino:non è un luogo in cui tutte queste cose sono semplicemente e casualmente ammonticchiate. Tutte queste cose hanno ordine tra loro, sono connesse tra loro in modo che una modifica in un punto, un’azione su una di esse, modifica tutte le altre.

Alcuni esempi.

Aprire un supermercato in una parte periferica della città provoca un grande aumento del traffico, quindi richiede la formazione di nuove strade, parcheggi ecc. Al tempo stesso,per il fatto che quella parte del territorio viene visitato da molti clienti stimola l’apertura di altri negozi, servizi e funzioni che guadagnano dalla presenza di numerosi passanti.

Allargare una strada e rendere più fluido il traffico in una parte della città provoca un afflusso di automobili generalmente maggiore dell’aumento della capacità della rete stradale che si è manifestato, e quindi richiede nuovi interventi che a loro volta generano maggior traffico. Analogamente l’apertura di un parcheggio interrato in una parte della città: in genere a questo evento corrisponde l’afflusso di automobili maggiore della capacità del parcheggio, e allora si crea in quella zona un aumento del traffico anziché una sua diminuzione.

A Roma l’interesse suscitato dalla realizzazione di una nuova, modesta opera di architettura (l’edificio di Meyer che avvolge l’Ara Pacis sul Lungotevere di Ripetta) ha provocato una rapida trasformazione della strada che collegava quelpunto a un altro punto nodale (piazza di Spagna), l’espulsione delle botteghe e delle residenze tradizionali, la loro sostituzione con grandi magazzini delle “firme italiane” e una profonda e radicale trasformazione delle caratteristiche sociali dell’area.

La realizzazione di una serie di capannoni industriali e di abitazioni in un’area che per le sue caratteristiche geologiche è permeabile rispetto alla falda idrica provoca un progressivo inquinamento della sottostante riserva d’acqua e quindi un aumento del rischio di malattie oppure la necessità di cancellare una risorsa essenziale per la vita delle popolazioni insediata a valle.

Il territorio, insomma, è un sistema, nel quale le opere di trasformazione dell’uomo e il loro impatto sulle preesistenti caratteristiche, sia naturali che artificiali, genera nuovi equilibri e provoca nuovi eventi, anche in parti distanti e apparentemente non connesse con il luogo della trasformazione.

Il territorio è un bene comune

L’assetto attuale del territorio è determinato da una serie di eventi che sono maturati in un arco lunghissimo di tempo. La collocazione delle attuali città è originato spesso dall’incrocio di due itinerari percorsi da mercanti moltissimi secoli fa. La trasformazione di primitivi villaggi in città e il consolidamento e l’accrescimento di queste è avvenuto per effetto di una somma di iniziative, moltissime delle quali operate dalla collettività,le altre dalle singole famiglie e imprese nell’ambito di decisioni e investimenti pubblici, pagati dalla collettività.

Nessuno realizzerebbe una fabbrica se non ci fosse un sistema di strade e di ferrovie che consente alle merci di entrare e di uscire dalla fabbrica, agli operai di arrivarci, se non esistessero reti di comunicazioni per collegare quella fabbrica a tutti i mercati, se non esistessero scuole nelle quali il personale si forma e così via. Nessuno costruirebbe una casa se non ci fossero strade, scuole, parchi, ferrovie, tram e autobus e così via.

Questa e altre considerazioni spingono a dire che la città e il territorio sono un bene comune, di cui si può fruire individualmente ma che nel suo insieme è un bene creato dall’apporto di tutti (quindi della società), in un lungo percorso storico. Sono beni comuni e pubblici molte sue parti (le strade e le piazze, le scuole e gli ospedali, gli aeroporti e le ferrovie, i parchi e le riserve idriche e così via), ed è un bene comune nel suo insieme.

Gli interessi che agiscono sul territorio

Tuttavia il territorio è il luogo nel quale interagiscono, e spesso sono in conflitto tra loro, interessi diversi. Sentirete parlare molto di questi conflitti nelle lezioni del corso. Sentirete l’acronimo NIMBY (Not In My Back Yard, non nel mio cortile), che viene adoperato per indicare quei conflitti nei quali gli abitanti di una parte del territorio protestano per un impianto utile ma fastidioso che essi non contestano in sé, ma vorrebbero spostato nel cortile degli altri. Spesso sono conflitti che nascono non tanto per egoismo locale, ma perché l’impianto è oggettivamente inutile o dannoso, oppure perché non si è spiegato con sufficiente chiarezza i suoi requisiti: per una mancanza di trasparenza della scelta, insomma.

Vorrei accennarne a un conflitto di carattere diverso, che è sostanziale e fondamentale.

Se un’area dia agricola diventa urbana il suo valore aumenta moltissimo. Ancora di più aumenta se è vicina a una stazione della metropolitana, o a un parco pubblico, oppure se è in una zona ben servita da buoni servizi pubblici. Ancora di più aumenta se su quell’area si possono realizzare sedi di attività pregiate, oppure un numero maggiore di volumi o di superfici utili.

Insomma,per effetto di decisioni e investimenti pubblici il valore economico di un’area può aumentare di moltissimo. Il prezzo di quell’area, ivi compreso il sovrapprezzo derivante dalle scelte e dagli investimenti della collettività, viene incassato dal proprietario, senza che esso abbia compiuto nessun lavoro e nessun investimento. Ma esso ricade su chi ha bisogno di quell’area per costruire una fabbrica o un edificio di abitazioni, il quale a sua volta si rivale su chi compra le merci prodotte da quella fabbrica o prende in affitto un alloggio in quell’edificio.

Ma su questo punto, sulla rendita immobiliare, torneremo fra poco

L’URBANISTA

L’urbanista come garante degli interessi collettivi

Non tutti gli interessi che agiscono nella città sono ugualmente garantiti, difesi, rappresentati. Sono certamente sostenuti gli interessi più potenti: quelli delle grandi proprietà immobiliari, che spesso appartengono a istituti di credito e ad altre componenti del mondo della finanza,e sempre più spesso a industrie che tentano di guadagnare con la valorizzazione immobiliare delle loro fabbriche, magari trasferendole dove le aree (e magari la mano d’opera) costano meno. Lo sono quelli delle aziende produttrici, in particolare di quelle che hanno a che fare con l’edilizia. Lo sono quelli dei commercianti, nelle città turistiche quelli degli albergatori e del mondo che attorno al turismo gravita. Si tratta comunque, in ogni caso, di interessi economici riferiti a una categoria particolare, e a una prospettiva temporale di breve periodo.

Cominciano a essere presenti gli interessi delle associazioni ambientaliste e di piccoli gruppi di pressione e d’orientamento. Ma si tratta di presenza il più delle volte deboli, su base volontaristica e spontanea, difficilmente capaci di durare nel tempo lungo delle decisioni amministrative, scarsamente dotati delle informazioni tecniche necessarie per valutare le scelte.

Una volta gli interessi generali erano rappresentati dai partiti politici. Questi avevano un disegno di prospettiva, proponevano un progetto di società di lungo periodo, e anche nell’azione amministrativa (che è riferita alla durata del mandato elettorale, cioè generalmente cinque anni) erano coerenti a quel progetto sociale. Oggi i partiti sono tendenzialmente appiattiti sul breve periodo: domina la preoccupazione di ottenere il maggior numero possibile di voti alle prossime elezioni, ed è più facile ottenere consenso promettendo cose che possano essere realizzate nel breve periodo. Un bel progetto architettonico o un pezzo di superstrada “pagano” di più che un buon piano regolatore: Ma il futuro di un territorio dipende da un buon disegno e programma d’insieme, mentre è certamente compromesso da scelte casuali, episodiche, slegate.

Io credo che in questa situazione all’urbanista spetti, più che mai,più di quando la politica era lungimirante, il compito di rappresentare gli interessi generali e gli interessi del futuro: gli interessi di tutte le cittadine e i cittadini in quanto tali, in quanto abitanti e utilizzatori del “bene comune città”. Quelli di oggi, e quelli di domani, che nessun gruppo sociale e nessuna istituzione rappresenta, e a cui è destinato il Pianeta Terra che noi lasceremo ai nostri posteri.

L’urbanista come portatore di una visione olistica della realtà

All’urbanista spetta anche un’altra responsabilità: quella di essere capace di guardare al territorio nel suo insieme, di avere una visione olistica, sistemica della realtà.

Abbiamo visto che il territorio è un sistema, un insieme di parti tra loro integrate:l’urbanista (per la sua formazione e per il mestiere per il quale è preparato) è, deve essere, capace di non perdersi nell’analisi e nella considerazione delle singole parti dimenticando il contesto al quale appartengono e che le fa vivere, ma deve anzi partire dal contesto, dall’insieme, dal tutto.

“Il tutto è più importante delle sue parti”, diceva il poeta Eugenio Montale. E un altro poeta, Dante Alighieri: “Le cose tutte quante hanno ordine tra loro, e questa è forma che l’Universo a Dio fa somigliante”.

Al di là delle parole dei poeti, quello che comunque è certo è che le parti del territorio non si governano se non si comprende il tutto. Verità, questa, largamente dimenticata. Il territorio è oggi, nel nostro paese, trasformato da interventi occasionali, sporadici, promossi da questa o da quella esigenza. Là un pezzo di strada, qui l’ampliamento di un porto, l’autorizzazione a un capannone industriale, la trasformazione di un magazzino in una discoteca. In un’area destinata dal piano regolatore a verde pubblico si costruiscono case per i militari, dove la golena del fiume deve essere protetta per timore di esondazioni e per far scorrere la corrente in caso di piene di costruisce una fabbrica.

È questo modo di operare, sollecitato dall’urgenza e permesso dalla miopia, l’urbanista deve ricordare che è così che si sono provocati le catastrofi che hanno funestato in più occasioni le nostre terre, che è così che si provocato il degrado di quello che una volta era chiamato il Belpaese. E a questo modo che l’urbanista deve reagire, predicando e praticando una visione olistica, sistemica delle cose: quella visione che è espressa dal metodo e dagli strumenti della pianificazione, di cui fra poco ci occuperemo.

L’urbanista come regista di saperi e mestieri diversi

Abbiamo visto che il territorio è una realtà complessa, e che molti punti di vista (molti saperi e molti mestieri) sono impiegati per conoscerla, analizzarla, valutare le sue potenzialità e i suoi rischi. Ciò significa che il lavoro dell’urbanista, poiché ha a che fare con il territorio e il governo delle sue trasformazioni, deve collaborare con gli esperti di altre discipline, deve avvalersi dell’apporto di saperi e mestieri diversi dal suo. Il suo è un lavoro eminentemente interdisciplinare.

Ma tra le altre discipline l’urbanista svolge (là dove si cimenta con gli strumenti della pianificazione) due funzioni particolari.

Innanzitutto egli svolge un ruolo di coordinamento: il geologo e lo statistico, il programmatore e lo storico dell’ambiente, il fitogeografo e il sociologo, il giurista e l’economista collaborano con la regia dell’urbanista. Così come, nel cinema, gli attori e lo scenografo, l’elettricista e il costumista, l’operatore di macchina e il fotografo sono coordinati dal regista.

E come nel cinema, la regia dell’urbanista è finalizzata a un risultato. Dai saperi degli altri l’urbanista deve trarre ciò che può tradursi in un progetto di spazio,in una disciplina delle trasformazioni del territorio, e nell’individuazione di ciò che bisogna fare (le azioni,le valutazioni, il monitoraggio) per tradurre il disegno del piano in concrete trasformazioni del territorio.

Non è un lavoro facile, quello dell’urbanista. Per esercitarlo è necessario essere curiosi e umili: curiosi per conoscere abbastanza bene i mestieri altrui così da saperli utilizzare; umili per rispettare la specificità delle altre discipline.

TRE PAROLE

Pianificazione

Il metodo praticato dal planner è la “pianificazione”. Vi do’ una prima definizione di questo termine.

Intendo per pianificazione territoriale ed urbanistica quel metodo, e quell’insieme di strumenti, che si ritengono capaci di garantire - in funzione di determinati obiettivi - coerenza, nello spazio e nel tempo, alle trasformazioni territoriali, ragionevole flessibilità alle scelte che tali trasformazioni determinano o condizionano, trasparenza del processo di formazione delle scelte e delle loro motivazioni.

L’oggetto della pianificazione è costituito dalle trasformazioni, sia fisiche che funzionali, che sono suscettibili, singolarmente o nel loro insieme, di provocare o indurre modificazioni significative nell'assetto dell'ambito territoriale considerato, e di essere promosse, condizionate o controllate dai soggetti titolari della pianificazione. Dove per trasformazioni fisiche si intendono quelle che comunque modifichino la struttura o la forma del territorio o di parti significative di esso, e per trasformazioni funzionali quelle che modifichino gli usi cui le singole porzioni del territorio sono adibite e le relazioni che le connettono. A questo campo, solo a questo campo (ma, insieme, a tutto questo campo) deve essere secondo me diretta la responsabilità e la competenza della pianificazione.

È importante distinguere due termini molto vicini: “piano” e “pianificazione”.

Il piano è un documento, composto da carte e testi scritti, che disciplina l’assetto di un determinato territorio. La pianificazione è un’attività che si sviluppa attraverso la redazione e approvazione di piani, la loro valutazione, il monitoraggio della realtà che il piano si propone di modificare, la valutazione di tali modificazioni, la conseguente modifica degli obiettivi e la stesura di nuovi piani, di nuovi documenti composti da carte e testi scritti.

Della pianificazione fa parte l’indicazione delle azioni che sono necessarie per attuare le trasformazioni previste dal piano, così come fa parte l’individuazione degli indici e dei parametri che devono essere sottoposti a monitoraggio per misurare e valutare l’attuazione del piano.

Ecco altre due, definizioni, non contraddittorie tra loro né con la mia. Quella di Antonio Cederna, che accentua l’aspetto morale della pianificazione urbanistica:

“La pianificazione urbanistica è un’operazione di interesse collettivo, che mira a impedire che il vantaggio dei pochi si trasformi in danno ai molti, in condizioni di vita faticosa e malsana per la comunità. Si impone quindi la pianificazione coercitiva, contro le insensate pretese dei vandali che hanno strappato da tempo l’iniziativa ai rappresentanti della collettività, che intimidiscono e corrompono le autorità, manovrano la stampa e istupidiscono l’opinione pubblica. Guerra ai vandali significa guerra contro il privilegio e lo spirito di violenza, contro lo sfruttamento dei pochi sui molti, contro tutto un malcostume sociale e politico: significa restituire dignità alla legge, prestigio allo Stato, dignità a una cultura. Nell’urbanistica, cioè nella vita delle nostre città, si misura oggi la civiltà di un Paese”.

Giorgio Ruffolo è un economista. In un importante saggio sulla necessità di una politica ambientale ha dato una definizione che mi sembra molto bella della pianificazione territoriale, che vi propongo:

“Il quarto pilastro di un ambientalismo moderno è la pianificazione territoriale. E’ lo strumento principale per sottrarre l’ambiente al saccheggio prodotto dal “libero gioco” delle forze di mercato. Alla logica quantitativa della accumulazione di cose, essa oppone la logica qualitativa della loro “disposizione”, che consiste nel dare alle cose una forma ordinata (in-formarle) e armoniosa. Non si tratta, soltanto, di porre limiti e vincoli. Ma di inventare nuovi modelli spazio-temporali, che producano spazio (là dove la civiltà quantitativa della congestione lo distrugge), che producano tempo (là dove la civiltà quantitativa della congestione lo dissipa) e che producano valore aggiunto estetico”.

L’urbanista e l’architetto

La definizione di Ruffolo introduce il concetto di bellezza: “dare alle cose una forma ordinata (in-formarle) e armoniosa”, produrre “valore aggiunto estetico”. Ma non si tratta della bellezza dell’oggetto: è una bellezza d’insieme. E nella differenza tra attenzione all’oggetto e attenzione all’insieme sta il fondo della differenza tra due mestieri che, nel nostro paese (a differenza di moltissimi altri) sono molto vicini e quasi confusi: l’urbanista e l’architetto. A me sembra molto chiaro un passo di Italo Calvino, che cito spesso per rispondere al quesito: che differenza c’è tra l’urbanista e l’architetto. Ecco il passo di Calvino.

“Marco Polo descrive un ponte, pietra per pietra.

- Ma qual è la pietra che sostiene il ponte? - chiede Kublai Kan.

- Il ponte non è sostenuto da questa o quella pietra, - risponde Marco, - ma dalla linea dell’arco che esse formano.

Kublai Kan rimane silenzioso, riflettendo. Poi soggiunge: - Perché mi parli delle pietre? È solo dell’arco che m’importa.

Polo risponde: - Senza pietre non c’è arco”.

L’urbanista si occupa dell’arco, l’architetto delle pietre. L’architetto progetta singoli oggetti, e definisce le regole secondo le quali essi devono essere costruiti. L’urbanista si occupa di definire le regole secondo le quali essi devono essere composti perché raggiungano, nel loro insieme, un’armonia e una funzionalità complessive. L’architetto disegna la casa dell’uomo, l’urbanista la casa della società.

Democrazia

“Disegnare la casa della società” significa esprimere quest’ultima. Da quando nasce l’urbanistica moderna ciò significa che è essenziale il legame tra urbanistica e pianificazione da un lato, società e democrazia dall’altro lato.

La democrazie non è una formula astratta, è un regime molto concreto, che è giunto a maturazione in un determinato processo storico e si è svolto in una determinata parte del mondo.

La democrazia che conosciamo non è l’unica esistita,né è l’unica possibile. Si dà il fatto che, come diceva Winston Churchill, “è un sistema pieno di difetti, ma tutti gli altri che sono stati inventati ne hanno di più”. Quindi teniamocela, ma assumiamo piena consapevolezza dei suoi limiti e degli errori della sua attuale applicazione. Ricordiamo soprattutto che essa è stata messa in crisi da alcune cause precise, che lo storico Luciano Canfora sintetizza così:

“impoverimento dell'efficacia legislativa dei parlamenti, accresciuto potere degli organismi tecnici e finanziari, diffusione capillare della cultura della ricchezza, o meglio del mito e della idolatria della ricchezza attraverso un sistema mediatico totalmente pervasivo”.

Solo se siamo consapevoli dei suoi limiti ed errori – delle sue cause - potremo: 1) tentar di migliorarla nell’applicazione, 2) non interrompere la ricerca di un sistema migliore.

Bisogna ricordare sempre che le istituzioni hanno senso solo nel loro contesto (storico, territoriale, economico). Perciò non ha senso parlare di esportare istituzioni, senza che prima abbiano maturato le condizioni che lo rendano possibile. Aver dimenticato questo è uno degli errori della globalizzazione.

Economia

Come imparerete la città, nel suo sorgere come invenzione dell’uomo e nel suo affermarsi (come oggi nel suo dissolversi tra megalopoli e sprawl), è sempre stata strettamente connessa all’economia: il modo in cui l’economia si è conformata ha pesantemente inciso, nel bene e nel male, sulla natura della città, sui suoi problemi, sulle sue potenzialità.

Non possono mancare perciò alcune parole chiave rilevanti a questo proposito: sviluppo, bene e merce, rendita sono essenziali.

Nel linguaggio corrente il termine sviluppo non ha più alcuna connessione con la crescita delle capacità dell’uomo di comprendere, amare, godere, essere, dare. Sviluppo significa oggi unicamente crescita quantitativa delle merci, ossia dei prodotti di una produzione obbligata a crescere sempre di più (a sfornare e a vendere sempre più merci) per non morire (per non essere schiacciata dalla concorrenza),e cresce appunto attraverso la produzione indefinita di merci finalizzate solo ad essere vendute, indipendentemente dalla loro utilità.

Consistenti correnti di pensiero, che cominciano a tradursi in pratiche, hanno rivelato che questo sviluppo è arrivato a un punto mortale. Si sono manifestati i limiti delle risorse disponibili sul pianeta, e la loro esistenza configge con la natura stessa di questo sistema economico, obbligato alla crescita indefinita.

L’espressione più felice è forse quella di Kenneth Boulding

“Chi crede che una crescita esponenziale possa continuare all’infinito in un mondo finito è un pazzo, oppure un economista”.

L’operazione culturale che ha dovuto essere compiuta per raggiungere un simile risultato è stata quella di ridurre ogni bene e merce,e di cancellare il valor d’uso riducendo ogni valore a valore di scambio. È allora importante tenere ben presenti queste distinzioni.

Il bene è un oggetto (o un servizio, o un sentimento) che ha valore di per se,per l’uso che ne fa l’essere umano; la merce è un oggetto (o un servizio) la cui funzione è solo quella di essere scambiato con un altro oggetto o servizio. Il bene è caratterizzato da identità, la merce da fungibilità: il fungibile universale è la moneta, espressione sublimata della merce. Il valor d’uso è riferito ovviamente al bene, il valore di scambio alla merce.

Questa economia nella quale viviamo riconosce il valore dei beni solo riducendoli in merce. Il che spesso significa eliminarne il valor d’uso, o attribuirne il godimento solo ad alcuni. Ma questa economia non èl’unica possibile: difendere oggi i beni (le coste e i boschi, i beni culturali sparsi sul territorio o sedimentati in essi e nelle città, i corsi d’acqua e le culture dei luoghi) ha senso anche perché tutela - in vista di una economia futura possibile - patrimoni che altrimenti sarebbero distrutti per sempre.

Tra tutte le parole dell’economia quella che ha più incidenza per il territorio è indubbiamente la rendita. È grazie alla rendita, e al peso che essa ha nell’economia italiana, che quote rilevanti e del tutto ingiustificate del territorio vengono sottratte ai loro usi ragionevoli e trasformati in una “repellente crosta di cemento e asfalto”,come ripeteva Antonio Cederna. Che cos’è la rendita? È una delle tre forme di reddito:il salario, remunerazione del lavoro, il profitto, remunerazione dell’impresa, la rendita, remunerazione della proprietà.

A differenza delle altre due forme di reddito, come ha scritto recentemente l’economista Giorgio Lunghini,

“la rendita non crea nessun valore: è una sottrazione al prodotto sociale, senza nessun corrispettivo e legittimata soltanto dal diritto di proprietà”.

Vediamo una definizione scientifica della rendita, quella di Claudio Napoleoni:

“Si chiama rendita il reddito che il proprietario di certi beni percepisce in conseguenza del fatto che tali beni sono, o vengono resi, disponibili in quantità scarsa; dove la scarsità va intesa in uno dei seguenti sensi:

1) i beni in questione appartengono alla categoria degli agenti naturali, disponibili in quantità limitata e inferiore al fabbisogno;

2) i beni in questione vengono resi disponibili da chi li possiede in quantità inferiore alla domanda che di essi si avrebbe in corrispondenza di prezzi uguali ai loro costi”.

Le tre forme di rendita esprimono differenti classi sociali. Al salario corrisponde l’operaio, proprietario della forza-lavoro. Al profitto corrisponde il capitalista, organizzatore della produzione che esercita comprando sul mercato le diverse componenti del capitale. Alla rendita corrisponde il proprietario degli immobili (aree ed edifici) adoperati nel processo produttivo.

Storicamente, la rivoluzione borghese (Inghilterra e Francia fine XVIII secolo, Germania metà XIX secolo) ha rappresentato la vittoria della borghesia capitalistica sulla proprietà fondiaria d’impronta feudale (ancien régime).

Una delle ragioni per cui l’Italia è distante dagli altri paesi europei è proprio l’incidenza della rendita, dovuta al fatto che la borghesia, giunta al potere in ritardo rispetto agli altri paesi europei, ha potuto prevalere solo alleandosi all’ancienrégime, quindi alla rendita.

PER CONCLUDERE

Territorio, società economia. Questa sono le tre coordinate del mestiere dell’urbanista. La prima, la principale, è essa stessa all’incrocio di diverse storie, di diverse dimensioni. Come muoversi in questa mappa?

Credo che sia essenziale avere consapevolezza della dimensione etica del lavoro dell’urbanista. E credo che la stella polare che può orientarci (riprendo le cose che aveva detto con molta forza il professor Patassini) è l’interesse comune.

Attenti alle parole. Comune non è individuale, ma l’interesse individuale ha nella soddisfazione dell’interesse comune la cornice necessaria. Comune non è pubblico, ma spesso è pubblico lo strumento necessario per soddisfare un interesse comune.

Comune significa interesse di una comunità di cittadine e cittadini. Una comunità riconoscibile, dotata di identità, caratterizzata dal senso di appartenenza dei suoi membri. Ma una comunità aperta, che riconosce nello scambio con le altre comunità il motore del suo sviluppo: quello vero, lo sviluppo dell’essere e non dell’avere.

Venezia, 2 ottobre 2006

Premessa

Quelli che seguono sono i materiali di una lezione che ho tenuto al Corso per funzionari pubblici ”Conoscere e ripensare per ripensare e pianificare”, organizzato a San Pietro di Casale dal Dipartimento di pianificazione dell’Università Iuav di Venezia.

Il tema che mi era stato assegnato ha costituito anche - nella ricchezza della sua articolazione – la scaletta della mia lezione. Questa si è sviluppata nei seguenti passaggi.

Ho riassunto prima il breve panorama della recente legislazione regionale (dalla lex Toscana 1995 alla lex Calabria 2002), illustrandone quelli che a mio parere ne sono i principali elementi innovativi, sulla base delle pagine raccolte nella prima parte di questo testo.

Ho cercato poi di ragionare su quali siano le strategie territoriali che le nuove leggi consentono di definire e di praticare e quali siano, a questo proposito, i limiti di una pianificazione urbanistica non correlata agli altri strumenti necessari per il governo del territorio. Su questa parte dei materiali che avevo preparato sono poi tornato successivamente, integrando la seconda parte del testo che segue.

Mi sono infine interrogato su quali siano le nuove relazioni tra soggetti che le nuove leggi prefigurano e in relazione alle quali forniscono strumenti (nuovi o reinterpretati), esaminandoli in rapporto ai diversi tipi di soggetti e alla gerarchia tra di essi. Per questa terza parte della lezione ho utilizzato alcuni paragrafi nei nuovi capitoli del mio Fondamenti di urbanistica, la cui quinta edizione aggiornata sarà in libreria alla fine di novembre 2003..

La recente legislazione regionale

[omissis]

Nuove strategie territoriali

Che vuol dire strategie territoriali

Partiamo dalla parola: Strategia

In Italia, e soprattutto nel nostro mondo, spesso si usano i termini a sproposito, e quindi si deforma il significato, i contenuto e l’obiettivo in relazione al quale quei termini sono stati coniati. Che Bossi adoperi il termine “sussidiarietà” in modo radicalmente diverso da Jaques Delors, suo inventore, non stupisce, ma che anche Bassanini usi quel termine per dire “privato è meglio” turba i suoi estimatori. Che sostenibilità significhi nel linguaggio corrente “bisogna voler bene all’ambiente” scandalizza solo quei pochi che conoscono la definizione ufficiale di “sviluppo sostenibile” coniata dalla Commissione Brundtland dell’ONU, che pochi ricordano nel suo significato reale.

Così per “strategia”. Perciò, vorrei partire dal significato letterale del termine.

Sappiamo che è un termine relativo all’ìarte militare: ce lo ricordano tutti i dizionari. Sappiamo che si oppone all’altro termine dell’arte militare, la tattica. La strategia è finalizzata al lungo periodo, all’intera condotta della guerra; la sua missione è raggiungere il fine ultimo. La tattica è finalizzata al breve periodo, a quel determinato e specifico episodio che è una parte, un segmento di quell’evento più vasto che è il campo della strategia.

La strategia è la guerra, la tattica è la scaramuccia, la battaglia, la ritirata. Per vincere una guerra (strategia) si può anche perdere una battaglia o ordinare una ritirata (tattica).

Leggiamo qualche testo recente, non dell’arte militare ma di quella aziendale.

In termini concreti, occorre sviluppare piani temporali di lungo periodo, da cui ricavare tattiche di medio e breve periodo come guida per l'operatività quotidiana (pianificazione a ritroso). Ad esempio, se un obiettivo di lungo periodo è dato dal passaggio in 5 anni da 250 milioni a 5 miliardi di fatturato sul mercato tedesco, da esso derivano accordi e appuntamenti con strutture distributive, partecipazione a fiere, visite e ispezioni di mercato le quali andranno calendarizzate a partire dal giorno dopo [2].

Mi sembra una definizione chiara, coerente con quella originaria del termine. Ma vediamo anche un’altra definizione, applicata questa volta alla pianificazione: una definizione di “pianificazione strategica”.

Pianificazione strategica: un po’ di confusione

Vediamo una prima definizione, che proviene da un istituto specializzato, il FORMEZ.

La Pianificazione Strategica è "una disciplina che addestra all'impiego di metodi mirati a migliorare la razionalità delle decisioni (o delle azioni) nella gestione sistematica ed integrata degli affari pubblici".

Essa rappresenta un modo nuovo di concepire la gestione degli affari nella Pubblica Amministrazione, basato sulla razionalità delle decisioni. Una decisione è razionale quando è coerente con i suoi obiettivi e compatibile con le possibilità e i vincoli esistenti e/o con i mezzi a sua disposizione.

Essa costituisce il fulcro di quella "riforma" che è alla base di una "nuova gestione pubblica" ("new public management"), che vede l'introduzione nella Pubblica Amministrazione di una programmazione (o pianificazione) "strategica" fondata sulla realizzazione di qualsiasi intervento secondo "programmi"[3].

Questa definizione mi sembra molto più pasticciata. Fa coincidere, sostanzialmente, strategico con razionale. Significa svuotare del tutto il senso.

A Barcellona

Più interessante, e più coerente col significato reale del termine “strategia”, è l’interpretazione della pianificazione strategica che hanno dato a Barcellona.

Il 9 dicembre 1987 il Comune di Barcellona con una conferenza stampa comunicava ai propri cittadini un progetto per rilanciare il ruolo economico della città. Punti salienti di tale approccio erano l´applicazione di cicli economici alle città, la necessità di affrontare la sfida di un "cambiamento duraturo"e la straordinaria importanza per la città di un evento come le Olimpiadi del 1992. Ma la Barcellona delle Olimpiadi avrebbe continuato a vivere anche negli anni successivi, nel 2000, 2001, 2002 e di conseguenza come sarebbe stato possibile garantire una continuità di sviluppo? [4]

Si trattava, insomma, di vivere gli episodi contingenti (nel caso specifico, le Olimpiadi previste per il 1992) non come evento singolare, ma come tappa di un processo finalizzato a orizzonti più vasti: strategici, insomma. Si trattava di vivere la contingenza non fine a se stessa, ma come evento tattico di una strategia. Per fare ciò, occorreva delineare la strategia prima di affrontare l’episodio tattico. Ecco perchè decisero di utilizzare lo strumento della pianificazione strategica, che “era un concetto noto in ambito militare ed imprenditoriale ma pressoché sconosciuto nella sua applicazione a livello urbano”. In realtà

Prima di quella data esistevano soltanto gli schemi - divenuti obsoleti - della pianificazione indicativa oppure i piani regolatori tradizionali. […] L´aspetto innovativo della pianificazione strategica consisteva nella capacità di far comprendere ai cittadini che il futuro di una città non avrebbe avuto un andamento lineare, bensì sarebbe stato il risultato di un sistema complesso di relazioni tra i cosiddetti agenti economici e sociali presenti sul territorio. Tali relazioni poggiavano da un lato sul consenso necessario per realizzare determinati obiettivi, evitando il libero gioco dell´improvvisazione e le impostazioni aleatorie a fronte dei cambiamenti ambientali, e dall´altro sulla partecipazione e la complicità dei cittadini. In sostanza l´obiettivo si sarebbe potuto realizzare solamente grazie alla definizione di una visione "condivisa" della città, che sarebbe potuta diventare realtà attraverso un piano di obiettivi e azioni [5].

Per concludere su questo punto

Per concludere su questo punto, direi che il concetto di strategia, nel campo del territorio e del suo governo, ha a che fare in primo luogo con il concetto di lunga durata, di prospettiva, di ampio respiro, di futuro.

Ma assumere una prospettiva di lunga durata in un campo di decisioni diverso da quello militare (dove vige un regime monocratico) comporta la necessità di assicurare alle decisioni un consenso ampio, che vada al di là delle oscillazioni della politica e quindi possa garantire la continuità del processo. Ecco allora che, dove si opera in un ambito caratterizzato da ujn regime democratico, il concetto di strategia deve arricchirsi di quello di consenso.

Al consenso e al modo di costruirlo accenneremo più avanti. Adesso domandiamoci quali scelte scaturiscano dalle recenti legislazioni urbanistiche regionali in termini di contenuti strategici.

I contenuti delle scelte strategiche sul territorio

Le risorse territoriali

Mi sembra che la maggior parte delle leggi urbanistiche regionali attribuiscano un ruolo centrale al’esigenza di impiegare nel modo più razionale le risorse del territorio: quelle elementari e basilari (l’acqua, il suolo, l’energia, l’aria, la vegetazione) e quelle costruite dalla storia (il paesaggio, i centri e i manufatti storici, le riserve archeologiche, l’armatura urbana). Qualche accenno si trova anche alle risorse immateriali.

Il modo più razionale in relazione sia agli impieghi attuali (alle necessità della generazione presente) che agli impieghi futuri (alle necessità delle generazioni future. In questo senso, la maggior parte delle leggi si riferisce alla parola (e, si deve credere, anche al concetto) di sostenibilità.

Evidenti sono le ragioni di ciò.

1. la consapevolezza del loro valore intrinseco delle risorse (per la sopravvivenza biologica, per la salute, per la sicurezza, per la memoria, per la cultura, per il piacere) e dal rischio posto dalla non riproducibilità.

2. la consapevolezza del fatto che il mercato (arbitro esclusivo di tutto ciò che avviene fuori dall’ambito del government) non riconosce quel valore delle risorse, e quindi – ove le risorse siano lasciate sotto il suo esclusivo dominio –quel loro valore rischia di essere distrutto.

3. la consapevolezza del fatto che l’utilizzazione ragionevole e lungimirante delle risorse territoriali esige decisioni regolative e politiche territoriali di lungo periodo, tale essendo l’arco temporale necessario a incidere duraturamente su di esse.

Lo sviluppo economico

Le linee “strategiche” dello sviluppo economico sono ovviamente fondamentali per definire gli scenari territoriali. Le trasformazioni territoriali sono finalizzate agli usi delle sue varie parti, e questi sono in qualche modo funzionali al carattere della vita economica e sociale. Le risorse necessarie alle trasformazioni sono una delle componenti della spesa, pubblica e privata, la cui ampiezza è condizionate dalla situazione economica. E il modo stesso in cui vengono impiegate le risorse territoriali condiziona lo sviluppo economico. Non ci si pensa mai, ma facilitare gli afflussi di investimenti nei settori ad alta intensità di rendita significa scoraggiare gli afflussi nei settori ad alta intensità di profitto.

Ciò detto, la capacità di trovare una sintesi adeguata tra l’esigenza dello sviluppo economico e quella di garantire un uso sostenibile delle risorse territoriali è il vero banco di prova della efficacia delle politiche territoriali omnicomprensive (come la pianificazione strategica ha l’ambizione di essere). Diffiderei fortemente di una pianificazione strategica nella quale si trovi subito, e facilmente, un accordo, una sintonia tra quelle due esigenze. Sospetterei che quella pianificazione strategica si riducesse a una serie di affermazioni generiche.

Il vero problema è che lo sviluppo economico che abbiamo conosciuto negli ultimi secoli è uno sviluppo che ha divorato risorse territoriali restituendo pochissimo: è stato assolutamente in-sostenibile. (I francesi invece di sostenibile dicono durable, durevole. Possiamo dire che l’attuale sviluppo è non-durevole, destinato a non durare, a spegnersi e morire).

Si è parlato di “riconversione ecologica dell’economia”[6]. Oggi si parla di “modernizzazione ecologica dell’economia”. La illustra Edo Ronchi, a proposito del World Summit di Johannesburg (4 Settembre 2002):

La più importante novità di Johannesburg ritengo sia proprio la rilevanza attribuita al cambiamento dei modelli di produzione e di consumo insostenibili, cambiamento collocato tra i tre obiettivi e presupposti fondamentali dello sviluppo sostenibile.[…] In linea generale viene proposto di “sviluppare politiche di produzione e di consumo che migliorino i prodotti ed i servizi forniti riducendo gli impatti sull’ambiente e sulla salute”, aumentando notevolmente l’ecoefficienza, in modo da poter fare di più e meglio, per far fronte ai bisogni di tutte le popolazioni della Terra, con minor consumo di risorse naturali e minore inquinamento.

Si afferma, inoltre, che occorre “aumentare notevolmente e con urgenza la quota globale delle fonti di energia rinnovabile”, insieme ad “un uso più efficiente dell’energia” e ad “un’accelerazione delle tecnologie ad alta efficienza energetica”.

Per i trasporti, altro settore strategico, il Piano indica la necessità di avere trasporti “accessibili, efficienti e comodi”, con tecnologie veicolari, modalità e destinazioni d’uso del territorio che consentano di migliorare la qualità dell’aria delle città e di ridurre l’emissione di gas-serra, nonché la congestione del traffico.[…]

Il terzo settore nel quale viene posta l’attenzione del Piano di Johannesburg riguarda i consumi di materiali per i quali si richiede di “minimizzare e prevenire gli sprechi e massimizzare il riutilizzo, il riciclaggio e l’uso di materiali ecocompatibili…..per minimizzare gli effetti nocivi sull’ambiente e migliorare l’efficienza delle risorse”. l che comporta, tra l’altro, di “promuovere la prevenzione e la minimizzazione dei rifiuti incoraggiando la produzione di beni di consumo riutilizzabili e di prodotti biodegradabili”, nonché “costruire sistemi di gestione dei rifiuti dando la massima priorità alla prevenzione ed alla minimizzazione dei rifiuti, al riuso ed al riciclaggio….”.

Infine, l’attenzione viene posta sui prodotti chimici ed i rifiuti pericolosi, che vengono generati in grandi quantità e diffusi praticamente in tutto il Pianeta, per i quali si richiama la necessità di applicare il principio di precauzione[7].

Mi sembra che la definizione di “modernizzazione ecologica” che emerge da questa esposizione (certamente corretta) del “piano di Johannesburg abbi però un limite. Parla ci correttivi da applicare all’attuale assetto della catena produzione-consumo. A me sembra che nel mirino si dovrebbe porre anche la questione del che cosa produrre, per quale consumo.

A me sembra che l’unica modulazione del tema dello sviluppo economico nell’ambito di una pianificazione strategica non evasiva né contraddittoria con l’opzione ambientalista sia quella che assume in pieno la tensione implicita nell’espressione “modernizzazione ecologica dell’economia”. Non è una direzione di marcia facile, ma è l’unica coerente con la nozione di lunga durata, che è componente essenziale della dimensione strategica della pianificazione.

Le esigenze urbane

Il territorio è il luogo di una economia, ma è prima ancora il luogo di una società. Allora sono le esigenze della società (dell’uomo in quanto membro di una collettività) che devono comparire con evidenza nei contenuti della pianificazione e nutrire la sua dimensione strategica.

Dell’uomo in quanto membro di una collettività: infatti è questa la dimensione dell’uomo che ha dato luogo alla città, e a quel ramo del sapere che dalla città prende nome. La città è nata per soddisfare bisogni che l’uomo e la sua elementare aggregazione non riusciva a soddisfare (o soddisfare in termini funzionalmente, economicamente e politicamente adeguati). La pianificazione è nata per conferire ordine, funzionalità e bellezza alle trasformazioni necessarie per soddisfare quelle esigenze. Ed essa si è allargata dalla città al territorio (dalla pianificazione urbanistica alla pianificazione territoriale) quando quelle stesse esigenze hanno richiesto l’impiego di risorse territoriali anche fuori dalla stretta cerchia delle mura urbane.

Tra trutte le esigenze (l’abitazione, la scuola, la salute, la cultura, la ricreazione ecc.) mi sembra che quello che più ponga problemi ed esiga attenzione, nella prospettiva strategica, sia quello della mobilità e dell’accessibilità. Ciò per almeno due buone ragioni.

Perché il modo in cui è oggi soddisfatta l’esigenza della mobilità rappresenta una delle più vistose componenti dell’insostenibile dissipazione di risorse che caratterizza la nostra epoca, e che minaccia la sopravvivenza della nostra civiltà.

Perché modificare questo modo, e costruire un sistema di localizzazioni e di modalità di trasferimento compatibile con l’imperativo di usare parsimoniosamente le risorse e con l’altro imperativo di garantire accessibilità adeguata, richiede un impegno di vastissima portata, quindi veramente strategico.

Quali strumenti per una strategia territoriale

Gli strumenti tradizionali

Fino a non molti anni fa, nel nostro paese gli strumenti che venivano utilizzati per delineare una strategia territoriale erano o gli strumenti urbanistici (e in particolare quelli d’area vasta), o i documenti politici. In generale, esclusivamente regolativi i primi, meramente esortativi i secondi. Con questi due atributi non intendo dare alcun valore negativo né agli strumenti urbanistici né ai documenti politici (rinnegherei quarant’anni della mia vita), solo indicare i limiti di entrambi quegli strumenti.

Una parentesi interessante si è avuta agli albori dell’avvio dell’ordinamento regionale, quando gruppi di esperti, attorno alle sedi decentrate del Ministero dei LLPP (i Provveditorati regionali alle OOPP), in collaborazione con il neonato Ministero della programmazione economica, diedero vita ai Comitati regionali per la programmazione economica (CRPE) con il compito di “articolare territorialmente la programmazione economica. Tra il 1965 e il 1970 i CRPE fecero un consistente lavoro di analisi, di definizione di scenari, di definizione di progetti territoriali. In molte regioni fu i primo tentativo di definire una identità regionale.

Abbandonata la programmazione economica (prima a livello nazionale, poi nelle regioni) un nuovo tentativo di saldare tra loro i vari momenti e le varie dimensioni di una prospettiva strategica del territorio può essere considerata l’Agenda 21 Locale. Parte dall’esigenza di fare i conti con l’ambiente, ma è passibile di sviluppi interessanti.

L’Agenda 21

Vi parlerò dell’Agenda 21 utilizzando un testo molto chiaro e intelligente[8].

L’Agenda 21 nasce in una sede internazionale

Nel giugno del 1992 il grande Summit della Terra delle Nazioni Unite a Rio de Janeiro (UNCED, United Nations Conference on Environment and Development), ufficializza definitivamente la concezione dello sviluppo sostenibile a livello internazionale, sottoscrivendo un ampio documento definito “Agenda 21” (un Agenda di azioni per il 21° secolo) dove, in 40 capitoli, vengono tratteggiati gli elementi essenziali per far imboccare a tutte le società umane la strada di una sostenibilità del proprio sviluppo economico e sociale.

L’Agenda 21 è un programma d’azione per tutta la comunità internazionale ma non contiene obblighi giuridici.

L’Agenda 21 è ispirata al principio di integrazione delle politiche ambientali con quelle economiche e sociali e tende a tradurli in pratica in più di un centinaio di aree di programma che spaziano dall’atmosfera ai suoli, alle montagne, alle acque del pianeta ed in numerosi altri campi quali la scienza, la tecnologia, l’informazione ecc

Interessanti sono, ai nostri fini, le ricadute locali della direttiva delineata a Rio De Janeiro.

Secondo il documento di base “ogni autorità locale, dovrebbe dialogare con i cittadini, le organizzazioni locali e le imprese private ed adottare una propria Agenda 21 locale. Attraverso la consultazione e la costruzione del consenso, le autorità locali dovrebbero apprendere ed acquisire dalla comunità locale e dal settore industriale, le informazioni necessarie per formulare le migliori strategie”. In sostanza,

L'Agenda 21 Locale è il processo di partnership attraverso il quale gli Enti Locali (Comuni, Province, Regioni) operano in collaborazione con tutti i settori della comunità locale per definire piani di azione per perseguire la sostenibilità a livello locale.

Non è un documento, nè una serie di documenti, è

uno strumento difficilmente codificabile, considerata la diversa natura dei problemi affrontati e le differenti priorità che contraddistinguono le autorità locali nella loro articolazione gerarchica e nella loro distribuzione territoriale. Un processo, dunque, e non (solo) un prodotto. Non ha senso pensare ad un’Agenda 21 Locale come un Piano d’azione predisposto da un referente esterno all’Amministrazione, senza un confronto con la comunità locale. Non si tratta neanche di un semplice processo di animazione sociale al cui termine si tratti solo di scrivere una carta o un documento di buone intenzioni, senza aver definito, anche dal punto di vista tecnico, gli strumenti per la sua attuazione.

Più precisamente, l’Agenda 21 locale è

un processo di programmazione partecipata, capace di avviare strategie di sviluppo sostenibile, rispondenti alle caratteristiche locali, capaci di guardare al medio- lungo periodo e strutturate in modo integrato.

Secondo gli autori del testo che sto utilizzando, l’Agenda 21 locale ha, tra i suoi requisiti, quello di riguardare “l’integrazione degli aspetti ambientali, sociali, economici e culturali nonché la qualità della vita della popolazione locale”.

I “requisiti minimi” necessari alla costruzione efficace d’una Agenda 21 locale non sono pochi, né facili da ottenere nella maggioranza delle situazioni italiane. Essi sono:

Il coinvolgimento dei diversi attori.

La volontà e motivazione del governo e delle strutture pubbliche locali.

La strutturazione di forme di progettazione partecipata.

La consultazione permanente.

La disponibilità di informazione e l'attività di diagnosi.

La visione strategica e i Target.

La costruzione di un Piano d'azione integrato, da attuarsi sulla base del principio di sussidiarietà.

La capacità di attuazione e di monitoraggio.

Interessanti mi sembrano le valutazioni che nel documento si enunciano a propostio delle debolezze della pianificazione ordinaria.

i diversi strumenti mantengono un carattere “settoriale” e parziale e raramente ricercano epraticano le opportunità di integrazione e di potenziamento reciproco;

le analisi ambientali preliminari sono scarsamente sviluppate e limitate dalle carenze nei datidisponibili;

gli strumenti metodologici per l’analisi ambientale (gli indicatori, i metodi di elaborazione) eper la valutazione (tecniche previsionali, obiettivi di riferimento) sono poco noti e applicati;

il coinvolgimento degli uffici e dei servizi incaricati della protezione ambientale è spesso marginale o attuato solo nella fase finale di approvazione dei piani;

il coinvolgimento di soggetti sociali è limitato ai soggetti più tradizionalmente riconosciuti e non coinvolge in modo allargato il mondo più vasto delle associazioni no-profit e dei comitati locali;

la partecipazione è praticata più come ricerca di consenso che non come coinvolgimento “alla pari”, nella determinazione di obiettivi e nella assunzione di responsabilità;

i piani hanno speso carattere scarsamente operativo ed è poco sperimentata la pratica della costruzione di partenariati e di affidamento a soggetti non istituzionali (no-profit) con procedure basate sul principio di sussidiarietà;

non è ancora consolidata la capacità di progettare soluzioni innovative e azioni positive,l’ambiente è considerato essenzialmente come vincolo da rispettare e non come opportunità di sviluppo;

manca tuttora un approccio di lungo termine nella pianificazione.

Gli autori rilevano che

“queste difficoltà di integrazione della sostenibilità nella pianificazione locale in Italia, possono, almeno in parte, essere affrontate proprio attraverso l’Agenda 21 locale che può cioè cercare di colmare gli spazi ancora vuoti e di innovare questo sistema, interagendo direttamente con esso”.

Anche l’attuazione italiana dell’Agenda 21 non è priva di debolezze. Ma mi sembrano interessanti soprattutto le osservazioni su alcune “intrinseche debolezze concettuali”.

“Sostenibilità, spesso e volentieri, ha dimostrato di contenere troppi margini di genericità e ambiguità; fino ad apparire una parola passpartout che giustifica politiche le più disparate. Troppo spesso nel tentativo di coniugare economia e natura è stato assunto il solo punto di vista dell’economia. Così molte politiche ambientali in realtà sono risultate essere un tentativo di forzare i limiti degli ecosistemi naturali adattandoli alle necessità degli insediamenti umani e ai bisogni delle attività economiche. Molto spesso le politiche ambientali si limitano ad intervenire a valle delle attività di trasformazione dell’ambiente con operazioni di sola mitigazione, di compensazione, di internalizzazione monetaria delle esternalità negative. Quasi mai, invece, partendo dalla necessità della protezione delle risorse naturali si giunge a mettere in discussione processi e prodotti economici. Per indorare la pillola a chi detiene il cordone della borsa si sono dette e ripetute frasi farisaiche del tipo: l’ambiente è una opportunità e può essere trasformato in ricchezza; investire in protezione ambientale è un affare economico. Con questo atteggiamento di ossequioso rispetto delle convenienze economiche molto spesso si evita di affrontare problemi quali quelli della limitatezza delle risorse, dell’entropia e della termodinamica globale, della capacità di carico degli ecosistemi, del “valore” economico dei servizi degli ecosistemi indipendentemente dal loro utilizzo. In definitiva spesso si evita di riconoscere la questione culturale centrale messa in luce dal pensiero ecologico: l’economia è un sottosistema dipendente dal mondo biofisico (ecosfera) e dai processi vitali generati dai flussi di materia e di energia. Le scienze della vita usano unità di misura fisiche, che non sempre è possibile, né utile, contabilizzare in quantità di denaro equivalenti.”

“Il problema della scala territoriale (locale) più opportuna per comprendere le interazioni tra economia e ambiente naturale dovrebbe essere risolto a favore dell’unità eco-geografica fisica che definisce gli ecosistemi omogenei, del bacino idrografico, ad esempio, da una parte, e dell’ecosfera dall’altra. Ma questa semplice constatazione presuppone la capacità di agire una riforma politico-istituzionale non da poco. Senza di ciò l’ambito operativo delle Agende 21 rischia di risultare eccessivamente limitato alla dimensione dei servizi ecologici urbani e – anche nei migliori dei casi – le azioni locali hanno poche possibilità di incidere sulle decisioni che vengono prese ai “piani alti” del sistema politico nazionale e internazionale”.

Tutta la procedura d’azione del processo immaginato dalla Agenda 21 è attraversata dall’idea (a dire il vero un po’ illuministica) di poter avviare un dialogo alla pari e una cooperazione volontaria tra “attori sociali” generici ed equivalenti (associazioni, imprese, cittadini, ecc.) ritenuti interessati ad assumere una visione condivisa di lungo periodo e su un larghissimo spettro di questioni. Non solo, l’accordo dovrebbe riguardare anche le modalità e le azioni necessarie a realizzare il futuro atteso. In una parola attraverso le procedure dell’Agenda 21 si giungerebbe ad una coesione sociale della comunità locale e ad un consenso sull’azione di governo. Siamo alla “joined-up governance”, al governare insieme in nome di un futuro condiviso. Se ciò accadesse sarebbe un vero miracolo, in un’epoca di crisi della rappresentanza politica degli interessi e di caduta della partecipazione democratica. Il rischio invece è che si tratti di una illusione, per un verso, e di una trappola, per un altro”

Tradizione e innovazione

Quel poco di esperienza personale che ho a proposito di Agenda 21, e quel molto di esperienza personale che ho a proposito di amministrazione locale dell’urbanistica, mi inducono a una duplice riflessione: l’una sull’Agenda 21 nel contesto italiano, l’altra, più generale, sul rapporto tra tradizione e innovazione.riflessione.

La possibile missione dell’Agenda locale 21 è quella di porre la questione ambientale al centro delle politiche locali, ispirandone e verificandone le scelte sia sul piano delle trasformazioni del territorio sia su quello dell’allocazione delle risorse finanziarie: condizionando quindi la politica di bilancio e la politica urbanistica degli enti locali. All’utilità generale derivante da questa missione la prassi dell’Agenda 21 locale ne aggiunge un’altra, altrettanto rilevante: essa può arricchire politica urbanistica e politica di bilancio di alcuno nuovi strumenti, capaci di rinsaldare il rapporto dialettico tra governanti e governati, decisori e “decisi” (rinvio alle parole: ascolto, partecipazione, consenso, monitoraggio, verifica).

Questo nella teoria. Ma in realtà, nel calarsi nel contesto reale, le cose stanno andando diversamente. L’Agenda 21 è il compito (e l’ornamento) dell’Assessore all’ambiente, il quale di fatto opera nel modo più separato possibile dall’Assessore al territorio e dall’Assessore al bilancio (così come una volta Assessore all’urbanistica e Assessore ai lavori pubblici nelle giunte degli anni 60, 70 e 90 del secolo scorso). E in genere le competenze sono affidate ad assessori di orientamento politico diverso (come del resto avveniva una volta). Esito finale: nonostante le sue potenzialità, l’Agenda 21 diventa la chiusura in uno scrigno separato delle esigenze di tutela dell’ambiente e di partecipazione dei cittadini.

Sta avvenendo anche in questo caso ciò che avviene in moltissimi altri casi, per moltissime innovazioni proposte (dai “programmi complessi” alla “pianificazione strategica”, dalla “VIA” all’”Agenda 21”. Ci si divide in due categorie di pensatori e operatori.

Da una parte, quelli che, appena una novità appare all’orizzonte, l’abbracciano e vedono solo quella. Trascurano le permanenze, il contesto, le tradizioni e le loro ragioni. Si astraggono dalla realtà, o ne vedono solo la parte che giustifica la loro innovazione. Naturalmente, alla lunga rimangono impaludati nell’odiato contesto, e la sterilità diventa il loro destino. Questa schiera brulica di pensatori.

Dall’altra parte, quelli che in ogni innovazione proposta vedono un rischio e un’intenzione malevola, e quindi restano abbarbicati al contesto, alle tradizioni, alle permanenze, trascurando le loro insufficienze e le possibilità – magari limitate e parziali – offerte nalle innovazioni. Ma finiscono per essere travolti, o emarginati, dall’audience che esse comunque garantisono. In questo partito militano ovviamente più operatori.

Come spesso avviene, la verità è nella sintesi: nella capacità di introdurre le innovazioni in un contesto di cui si siano comprese le regole: sia quelle che meritano di essere conservate e vivificate, sia quelle che meritino di essere cambiate o cancellate. Ma è certo un’operazione più complessa sia della semplice resistenza al nuovo sia della rozza distruzione del passato.

Governance: significato e limiti d’un termine nuovo

La governance, come nasce

L’attenzione degli studiosi e degli operatori si è decisamente spostata, da qualche tempo, dal government alla governance: dalla formazione e dall’esercizio delle regole che l’autorità pubblica definisce in ragione dell’interesse pubblico, ai procedimenti bottom-up di partecipazione e negoziazione che tendono ad allargare il consenso attorno alle scelte e a coinvolgere nel processo delle decisioni gli attori pubblici e privati[9]. Si tratta di comportamenti applicati con fortuna in altre realtà nazionali, ed è quindi al modo in cui sono stati applicati altrove che è opportuno fare riferimento.

La governance nasce, mezzo secolo fa, tra gli economisti americani. Nasce come procedura aziendale più efficace del mercato per gestire determinate transazioni con protocolli interni al gruppo o con contratti, partenariati, regolamenti quando si tratta di rapporti con attori esterni. Ma sono molto interessanti la ragione e il modo in cui il ricorso al termine (e alla problematica) della governance si sposta dal terreno economico delle aziende a quello politico e amministrativo dei poteri locali: ciò avviene, alla fine degli anni Ottanta, nella Gran Bretagna in occasione di un programma di ricerca sulla ricomposizione del potere locale.

Il Centre de documentation de l’urbanisme del Ministère de l’equipement, des transport et du logement francese ha preparato un dossier molto utile sull’argomento, dal quale traggo alcune citazioni[10].

“[…] a partire dal 1979 il governo di Margaret Tatcher ha varato una serie di riforme tendenti a limitare i poteri delle autorità locali, giudicate inefficaci e troppo costose, attraverso un rafforzamento dei poteri centrali e la privatizzazione di determinati servizi pubblici. I poteri locali britannici non sono tuttavia scomparsi, ma si sono ristrutturati per sopravvivere alle riforme e alle pressioni del governo centrale. Gli studiosi che hanno analizzato queste trasformazioni nel modo di governare delle istituzioni locali inglesi hanno scelto il termine di “ urban governance” per definire le loro ricerche. Hanno tentato così di smarcarsi dalla nozione di “ local government”, associata al precedente regime decentralizzato condannato dal potere centrale” [11]

L’applicazione della governance al campo dei poteri pubblici locali nasce insomma come difesa dallo smantellamento dei medesimi poteri da parte un governo centralizzato e privatizzante, come quello della Tatcher. (Ciò testimonia, tra l’altro, che il buon funzionamento della pubblica amministrazione non è un obiettivo bipartisan, ma è strettamente correlato all’impostazione politica complessiva di chi governa).

Nel medesimo testo del CDU del ministero francese che ho prima citato si riportano alcune definizioni della governance che esprimono contesti diversi, e che corrispondono a una fase ulteriore di applicazione del termine a realtà istituzionali meno anguste di quella aziendale e meno difensive di quella britannica. Alcuni definiscono infatti la governance come

“un processo di coordinamento di attori, di gruppi sociali, d’istituzioni, per raggiungere degli obiettivi specifici discussi e definiti collettivamente in territori frammentati e incerti” [12]

altri come

“le nuove forme interattive di governo nelle quali gli attori privati, le diverse organizzazioni pubbliche, i gruppi o le comunità di cittadini o di altri tipi di attori prendono parte alla formulazione della politica” [13].

La Commission on global governance, costituita nel 1992 su promozione di Willy Brandt, ha definito nel 1995 la governance come

“la somma dei diversi modi in cui gli individui e le istituzioni, pubbliche e private, gestiscono i loro affari comuni. È un processo continuo di cooperazione e d’aggiustamento tra interessi diversi e conflittuali” [14].

È proprio la presenza di “interessi diversi e conflittuali” uno dei punti sui quali è necessario porre attenzione, nella ricerca di una comprensione della governance e della sua applicabilità a contesti come quelli italiani.

Non è vero che tutti gli attori sono uguali

Possiamo leggere quindi la governance, e la sua applicazione in Italia, anche come un tentativo di coinvolgere nel meccanismo delle decisioni sul territorio soggetti diversi, i quali tutti concorrono ai processi di trasformazione e utilizzazione dello spazio, ma non sono adeguatamente riconosciuti nel meccanismo definito dalle procedure vigenti. Nell’affrontare questo tema occorre però partire da una consapevolezza. Non è vero che tutti gli attori sono uguali. Ogni attore esprime un interesse. E non è vero che tutti gli interessi debbano avere la stessa rilevanza. Non è vero che si garantisce l’interesse generale se si assegna lo stesso peso, attorno alla stessa tavola, a portatori d’interessi generali e a portatori di, sia pur legittimi, interessi parziali.

La prima grande distinzione che occorre compiere è quella che seleziona gli enti che esprimono interessi generali della collettività in quanto tale: si tratta, in Italia, delle istituzioni elettive. Sono queste che devono costituire il primo tavolo della concertazione. E però, per ciascun argomento in discussione e co-decisione, occorre stabilire con chiarezza a chi spetta la responsabilità ultima di decidere, se il consenso (che è un obiettivo, non una certezza) non viene raggiunto. Allo stesso tavolo è giusto che siedano, e ugualmente concertino, i portatori d’interessi pubblici specializzati, sovrani ope legis nel campo del loro specialismo: dalla tutela dei beni architettonici e culturali al paesaggio, dalla difesa del suolo alla pubblica sicurezza agli enti funzionali. La co-decisione, o l’intesa, può snellire in modo sostanziale le procedure senza togliere a nessun il proprio legittimo ruolo.

Anche a questo proposito le innovazioni introdotte dalle leggi regionali recenti colgono alcuni risultati rilevanti, senza cedere a mode tendenti alla “concertazione assoluta” e, di conseguenza, alla deresponsabilizzazione di ciascuno dei soggetti coinvolti. Si tratta delle “conferenze di pianificazione” (o simili), cioè di incontri istituzionali dei diversi soggetti pubblici interessati a una questione nella quale sia coinvolta la responsabilità di ciascuno di essi. Si riuniscono, opportunamente documentati; esaminano la questione collegialmente; esprimono illico et immediate il loro parere, se possibile; se le posizioni sono contrastanti, discutono e cercano la mediazione; se è necessario un supplemento di analisi o d’istruttoria decidono lì per lì la data della prossima riunione, nella quale decideranno.

Un tavolo diverso è quello al quale il pubblico siede e coopera con i portatori d’interessi parziali: dalle imprese ai portatori di interessi diffusi. Questo tavolo, il tavolo pubblico-privato, è essenziale per due aspetti, entrambi rilevanti, del processo di governo delle trasformazioni urbane e territoriali: per la verifica delle scelte pubbliche, prima della loro definizione ed entrata in vigore; e per la loro implementazione e attuazione, nella quale il ricorso degli “esterni” alla pubblica amministrazione, e in particolare dei privati, è essenziale.

Gli interessi privati

Ma quali “privati”? Anche qui, è necessario distinguere. Una cosa è il privato espressione di interessi diffusi: il soggetto che esprime interessi di gruppi di cittadini che si animano per la soluzione di questo o quel problema d’interesse di una comunità, piccolo o grande che sia: si tratta di attori che normalmente ricevono poco spazio nel processo delle decisioni. Altra cosa è l’attore che rappresenta interessi imprenditoriali maturi, finalizzati ad associare fattori di produzione per produrre merci o servizi, innovazione, profitto ed accumulazione. Si tratta di attori cui non manca la capacità di esprimersi e di svolgere un ruolo forte: un ruolo molto positivo, a meno che non esprima la copertura di un terzo tipo di attori.

Altra cosa ancora sono gli attori che esprimono meri interessi di valorizzazione immobiliare. Questi aspirano a inserirsi nei processi delle scelte pubbliche per ottenere che il pennarello dell’urbanista colori di particolari tinte – o copra di particolari retini – i loro terreni e i loro edifici. Chiunque abbia avuto a che fare con la pianificazione urbanistica ha incontrato spesso casi simili. Si tratta di quei casi che indussero il presidente del Consiglio Aldo Moro, quattro decenni fa, a coniare – per la riforma urbanistica – l’obiettivo della “indifferenza dei proprietari alle destinazioni dei piani”. E si tratta di quei casi che hanno indotto a parlare di “economia del retino”: quella “economia” per la quale l’obiettivo non è realizzare e rendere operativa l’industria per la quale si è chiesto, e ottenuto, il cambiamento della destinazione d’uso (e quindi del retino) da agricola a industriale, ma semplicemente aumentare il valore del patrimonio per ottenere un maggior livello di credito dalle banche.

Governare la governance

Mi sembra quindi che, mentre la governance istituzionale non pone problemi che non siano “tecnici” alla sua utilizzazione in supporto al government, particolare attenzione deve essere posta a inserire correttamente nel processo delle decisioni i portatori d’interessi privati, in particolare quelli economici. L’ipotesi che si può formulare è che la governance, nel campo del governo del territorio, funzioni, e funzioni bene, là dove esistono due condizioni:

1. gli attori privati che si coinvolgono nel progetto comune esprimono interessi nel cui ambito la valorizzazione delle proprietà immobiliari (e in generale le rendite parassitarie) svolgono un ruolo marginale;

2. gli attori pubblici che promuovono la governance, e quindi in qualche modo la “governano”, sono soggetti forti, autorevoli, competenti, efficaci ed efficienti.

Credo perciò che si debba procedere con molta attenzione nell’abbassare la guardia delle procedure consolidate per innovare – come pure è necessario – nel campo intricato e delicatissimo dei rapporti tra bene pubblico e interessi privati. Soprattutto in Italia, dove l’intreccio rendita-profitto è molto forte ed è generalmente a vantaggio del primo termine, dove gli interessi diffusi stentano ad affermare la propria rappresentazione, e dove l’amministrazione pubblica è tradizionalmente debole. Ed è certo che il primo passo necessario per sperimentare procedure innovative nelle pratiche del governo del territorio è quello di dotare i poteri elettivi di strutture tecnico-amministrative autorevoli, competenti, consapevoli del proprio ruolo, motivate, e perciò efficaci ed efficienti.

E la partecipazione?

Coinvolgere nella pianificazione i cittadini (in quanto tali, in quanto utenti della città e suoi “padroni”, e non in quanto proprietari di sue singole parti) è ambizione che l’urbanistica ha sempre coltivato. Con risultati, mi sembra, insoddisfacenti, salvo casi limitati che non hanno costituito precedenti significativi di pratiche diffuse. Il coinvolgimento è relativamente facile (là dove si adoperano tecniche adeguate e, soprattutto, volontà politica determinata) quando si tratta di trasformazioni urbane limitate: l’apertura di una strada, la ristrutturazione di un quartiere esistente, la progettazione di un intervento pubblico d’interesse locale [15]. Ed è facile là dove si tratta di opporsi a un intervento negativo: lì la tensione NIMBY ( Not In My Back Yard: non nel mio cortile) costituisce un buon alimento se l’intervento proposto è negativo. Molto più complesso è lì dove l’argomento è un intero progetto di città o di territorio. Probabilmente non si tratta di un problema tecnico, ma politico. Lo sostiene un intelligente urbanista a tutto campo, Silvano Bassetti. Secondo Bassetti

“se per urbanistica intendiamo la pratica di governo con cui una comunità insediata su un brano di territorio regola e amministra le trasformazioni fisiche e funzionali di quel territorio e dei suoi insediamenti; e se per partecipazione intendiamo il coinvolgimento consapevole, diretto e responsabile dei cittadini alle decisioni che condizionano il destino presente e futuro della comunità insediata, allora “urbanistica partecipata” è davvero una tautologia” [16].

Del resto, ho più volte affermato che urbanistica e politica sono due aspetti connessi d’un medesimo campo di interessi, obiettivi, procedure. In una civiltà politica che si è data la democrazia come regola generale, l’urbanistica è allora necessariamente anch’essa “urbanistica democratica”. Solo che, prosegue Bassetti,

“La società e la città del terzo millennio ha una complessità che non ammette romanticherie o scorciatoie. Il principio della partecipazione va concretamente declinato qui ed ora attraverso pratiche adeguate alla complessità del moderno e coerenti con le peculiarità del luogo. Va costruita pazientemente una cultura della partecipazione. Va aumentata simmetricamente la capacità di espressione del cittadino e la capacità di ascolto dell’amministratore. Va rotto il meccanismo perverso che riduce lo spazio della partecipazione alla pura protesta. Vanno create procedure capaci di stimolare la partecipazione” [17].

Per concludere che

“a partecipazione è un esercizio complesso di democrazia reale. Non ce la regala nessuno e non è un optional. Va costruita pazientemente sulla conoscenza, sulla responsabilità, sulla distinzione dei ruoli, sulla trasparenza” [18].

Con la stessa pazienza con la quale vanno ricostruite la politica e la democrazia.

Che fare?

Pianificare si può

Nuove procedure di pianificazione, nuovi strumenti più adeguati ai problemi nuovi e alle esigenze dei tempi nostri sono stati introdotti non da una palingenetica riforma urbanistica, ma dai legislatori regionali: con norme dove più, dove meno soddisfacenti ed efficaci, ma comunque ormai sottoposte al solo vaglio dell’esperienza. La questione dei vincoli urbanistici, cioè della capacità dell’autorità pubblica di dettare le sue regole nell’interesse della collettività (naturalmente, dove tale interesse voglia e sappia esprimere) è almeno fortemente sdrammatizzata: non occorre infrangere un tabù se si vogliono tutelare spazi per le utilizzazioni pubbliche, se si vogliono risparmiare estese porzioni di campagna dall’invasione edilizia.

Insomma, la pianificazione urbanistica e territoriale si può fare. Che la si faccia bene o male, questo dipende da due sole condizioni: dalla capacità degli urbanisti di fare il loro mestiere, e dalla volontà della concreta società locale per la quale essi lavorano di governare il territorio in modo avveduto e sostenibile[19].E la questione più rilevante mi sembra proprio questa: come realizzare l’incontro tra la capacità tecnica e la volontà politica, tra urbanistica e polis.

La questione del consenso

È probabilmente necessario costruire un processo di pianificazione in cui la tessitura del consenso sia parte integrante. Dove, naturalmente, il consenso non sia il compromesso raggiunto sottobanco tra interessi forti, con la copertura culturale dei tecnici. Dove non accada, per adoperare le parole di Luigi Mazza, che “indagini, trattative, negoziati, conflitti si [svolgano] al di fuori delle procedure normali e [vengano] formalizzati a valle attraverso la registrazione nel piano urbanistico”, talché “il piano regolatore, che istituzionalmente è una legge, diviene soprattutto la registrazione di un contratto redatto sulla base di rapporti negoziali tra soggetti di natura diversa”[20].

Un processo di pianificazione, invece, che rappresenti la sintesi tra esigenze e interessi diversi, culturali e sociali ed economici, i quali trovino il criterio di valutazione in un interesse generale: una sintesi costruita con trasparenza ed attuata con efficacia.

A individuare e praticare un simile processo di pianificazione le tecniche dello strategical planning, quelle più antiche dell’advocacyplanning e quelle più recenti della visionofcities, possono fornire utili suggerimenti. A condizione che non si dimentichi che si tratta di esperienze e tecniche costruite in un paese (gli Usa) dove la pianificazione non ha nessuna cogenza, e quindi la sua efficacia è interamente affidata alla preventiva formazione del consenso: una debolezza intrinseca del processo di pianificazione, rispetto alla quale il modello europeo ha certamente molte più carte da giocare.

Se l’innovazione nei procedimenti della pianificazione non vuol essere una fuga verso nuove utopie o nuove dissipazioni essa deve necessariamente farei conti con le nostre radici, con la nostra storia. Deve quindi, in primo luogo, fare i conti con la politica.

La politica

Più volte ho sottolineato il nesso tra politica e urbanistica, e la sua importanza non solo semantica. L’urbanistica è uno strumento della politica, forse una sua dimensione. Quale politica è allora necessaria perché l’urbanistica possa svilupparsi, agire, essere socialmente utile nell’immediato (cioè come azione, non solo come riflessione)? È una domanda che è lecito porsi; anzi, vitale, se ci si propone di lavorare per un rilancio e uno sviluppo della pianificazione della città e del territorio.

In Italia l’urbanistica è stata storicamente una disciplina legata alle formazioni politiche della sinistra. Così è stato all’inizio del secolo (il sindaco della capitale, Ernesto Nathan, è iscritto nell’Albo d’oro degli urbanisti italiani[21]), così è stato nell’ultimo mezzo secolo, così è stato perfino nel ventennio fascista, quando la legge del 1942 fu promossa e portata all’approvazione per opera delle componenti “di sinistra” di quel regime. Non è così in altri paesi europei, e non è neppure stato sempre così nella nostra penisola. Eppure, il quasi-regime che governa attualmente a sud delle Alpi sembra il più lontano dall’urbanistica tra quanti si sono succeduti. Il che sembrerebbe smentire la tesi – che mi sembra di dover condividere – per cui le formazioni politiche omogenee a una corretta urbanistica non sono necessariamente di sinistra. Quali sono allora i requisiti di una politica omogenea all’urbanistica?

Se quanto ho fin qui raccontato ha un senso, della storia dell’urbanistica fa parte il primato dell’interesse comune sull’interesse del singolo soggetto. Si tratta, mi sembra, di un vero e proprio principio della civiltà europea: della civiltà basata sull’invenzione e sull’affermazione della città come luogo proprio dello sviluppo creativo della società. Una formazione politica che sappia costituire il quadro di riferimento dell’urbanistica, che sappia adoperare i suoi strumenti in relazione ai propri specifici obiettivi sociali, che ne abbia bisogno per la realizzazione del suo proprio specifico progetto di società, è quindi una formazione politica (di sinistra o di destra che sia) che abbia il suo punto di riferimento nell’interesse comune (e sia pure nella sua interpretazione dell’interesse comune). Che perciò abbia un profondo senso dello Stato, non come sua proprietà (questa concezione è stata sconfitta in Europa tra la fine del XVII e la fine del XVIII secolo), ma come luogo di un governo interprete dell’intera società. Qualcosa, quindi, ben diverso da quella particolare destra oggi al potere in Italia.

Le affermazioni che ho svolto più sopra a proposito della scarsa “sostenibilità” della democrazia richiedono però di precisare ulteriormente i requisiti di una politica adeguata. Questa deve avere in sé qualcosa che aiuti a superare quel limite della democrazia che consiste nel suo ridursi all’immediatezza della scadenza elettorale: deve possedere un condiviso progetto di società, capace di indicare un futuro nel quale anche i cittadini non ancora nati abbiano i diritti di cittadinanza, possano disporre dei beni di cui gli attuali cittadini già dispongono. In Italia, oggi, una simile formazione politica non ha ancora dato segni di vita. Significa forse questo che non si possa far altro che chiudersi in una disperata rassegnazione? Certamente no. L’esigenza di un progetto di società (e di città) solidale e sostenibile non è un’invenzione astratta o una raffinata teoria, è un’esigenza del cittadino. Occorre stimolarne la percezione, occorre aumentarne la consapevolezza e trasformarla in atto: canalizzarla in azioni collettive capaci di modificare la politica e, attraverso essa, la società. Ciò che spetta a ciascuno di noi, in quanto cittadino, ma soprattutto a quelli di noi che hanno la città al centro dei propri interessi.

Gli urbanisti

Oggi si tende a sottolineare che è necessario parlare dei mestieri dell’urbanista, poiché questa figura professionale trova impiego in una gamma di occupazioni che non si riduce a quella del progettista di città[22]. È una sottolineatura utile, poiché costituisce una implicita critica, e una tensione al superamento, di una impostazione tradizionale, limitata e non più sufficiente.

A differenza che in altri paesi in Italia l’urbanista è nato come una specializzazione della figura dell’architetto: un architetto che, invece di progettare edifici, progetta città. Quasi con le stesse tecniche (magari integrandole con scienze irrimediabilmente ausiliarie, quasi servili), quasi con la stessa impostazione al cospetto della realtà: il prevalere dell’“idea progettuale”, il ruolo dell’Autore del piano (simile a quello dell’Autore del progetto), la fiducia di poter dominare da solo l’insieme del progetto (del piano), anticipandone nella sua previsione l’intera realizzazione. È interessante osservare (a riprova del fatto che la storia che conosciamo non è l’unica storia possibile) che per giungere a questa soluzione si discusse a lungo tra due proposte alternative. A quella dell’Architetto-Urbanista si contrapponeva infatti la proposta dell’Urbanista come esperto della gestione urbana, e quindi versato non nelle belle arti, ma soprattutto nelle discipline dell’amministrazione e dell’ingegneria civile[23].

Certo è che, nelle successive vicende, il ruolo e la formazione dell’urbanista si sono notevolmente divaricate rispetto all’impostazione originaria. Oggi l’impiego diretto nella amministrazioni pubbliche, o la collaborazione con queste dall’esterno, costituiscono il campo d’applicazione più vasto degli urbanisti. Alla loro formazione è dedicato, a partire dal 1971, uno specifico corso di laurea nelle facoltà di architettura e, a partire dal 2001, una facoltà di pianificazione del territorio[24]. E nella preparazione dei documenti di panificazione nei quali le amministrazioni sono impegnate il ruolo del “progetto di città” appare sempre meno rilevante rispetto a quelli dell’attuazione, della valutazione, del monitoraggio, della ricerca del consenso e delle energie necessarie per la sua implementazione. Un ricorso sempre più largo all’interdisciplinarità, una capacità sempre maggiore di coordinare e finalizzare a un’operazione complessa equipe articolate, una sensibilità alle nuove tecnologie, un’attenzione ai moti della società: questi sono tra i principali requisiti del mestiere (o dei mestieri) dell’urbanista.

Ma qual è il nocciolo del suo ruolo sociale? Diamo uno sguardo fuori d’Italia. “Bisogna sempre ricordare che l’urbanistica è di ordine pubblico e d’interesse pubblico” (“Il convient toujours se rappeler que l'urbanisme est d'ordre public et d'intérêt public”), scrive il documento fondativo del Conseil Français des Urbanistes. “Il primo dovere di un urbanista è di servire il pubblico interesse” (“A planner’s primary obligation is to serve the public interest”), afferma il codice deontologico dell’American Institute of Certified Planners. L’urbanista deve “agire sempre nell’interesse del proprio cliente o committente”, ma con la “consapevolezza che l’interesse pubblico deve restare preminente”, decretano le “Norme di deontologia professionale” del Consiglio Europeo degli Urbanisti. Poiché il concetto di pubblico interesse è oggetto di elaborazione e dibattito, il documento dell’American Institute of Certified Planners si preoccupa di definire i paletti entro i quali l’urbanista deve comunque inscrivere la propria azione. Ne sono elementi essenziali la consapevolezza del carattere sistemico e della lunga portata temporale delle decisioni sul territorio, la completezza e la chiarezza dell’informazione fornita al pubblico, l’attenzione agli interessi delle categorie più svantaggiate, all’integrità dell’ambiente naturale e alla tutela del patrimonio culturale[25].

La stella polare

Quando le tecnologie della comunicazione erano meno sviluppate di adesso un riferimento essenziale per i naviganti erano le stelle e, tra queste, nell’emisfero boreale, la stella polare (che è anche l’ultima ruota del carro, dal nome della costellazione cui appartiene). La stella polare è anche una metafora potente: suggerisce che, quando i riferimenti sono labili, le certezze difficili da individuare, la confusione sovrana e il futuro incerto, diventa vitale cercare un punto di riferimento sicuro, magari lontano e al di sopra delle traversìe del quotidiano e del terrestre.

A me sembra che le indicazioni che emergono dal panorama internazionale della professione dell’urbanista confermino una tesi che è certamente emersa spesso, nella lettura di queste pagine. La tesi che della nostra storia (e dunque anche del nostro presente e, in nuce, del nostro futuro) fa parte il primato dell’interesse comune sull’interesse del singolo “attore”,vero e proprio principio della civiltà europea. Dalla implicita consapevolezza di questo principio, e dalla sua necessità, nascono del resto l’oggetto primario della nostra attenzione, e la disciplina della quale ci occupiamo: la città, e l’urbanistica. È ad esso che occorre allora guardare, come alla stella polare.

Questo capitolo è tratto da E. Salzano, Fondamenti di urbanistica, nuova edizione novembre 2003.

[2]"Competitività aziendale, personale, organizzativa: strumenti di sviluppo e creazione del valore". Autore Daniele Trevisani. Copyright Studio Trevisani; Copyright: Franco Angeli Editore, Milano.

[3] Formez, http://ambiente.formez.it/)

[4] “Barcellona: la pianificazione strategica compie tredici anni”, da http://www.torino-internazionale.org/Page/t08/view_html?idp=1589

[5] Ibidem

[6] Achlle Occhetto, nel suo intervento al Congresso nazionale del PCI, 1987.

[7] Edo Ronchi, La modernizzazione ecologica dell’economia nell’era della globalizzazione, dal sito www.dsonline.it.

[8]Un’ introduzione all’ Agenda 21 locale, a cura di Gabriele Bollini, Gianfranco Bologna, Andrea Calori e Michele Merla

[9] Si veda: P.L.Crosta, La politica del piano, Franco Angeli, Milano 1995; L. Bobbio, La democrazia non abita a Gordio, Franco Angeli, Milano 1996.

[10] N. Holec, G. Brunet-Jolivald, Go uvernance: dossier documentaire, Direction generale de l'urbanisme, de l'habitat et de la construction, Centre de Documentation de l'Urbanisme, Paris 1999.

[11] Ibidem.

[12] A. Bagnasco e P-J. Le Gales, cit in Holec, Brunet, op. cit.

[13] G. Marcou, F. Rangeon e J-L. Thiebault, cit. ibidem.

[14] Ibidem

[15]Si veda R. Lorenzo, La città sostenibile: partecipazione, luogo, comunità, Eléuthera, Milano 1998; La costruzione sociale del piano, a cura di P. Bellaviti, in Urbanistica n. 103/1995.

[16] S. Bassetti, Urbanistica partecipata, in: “Atlas - Rivista quadrimestrale dell’INU Alto Adige”, n. 22, dicembre 2001.

[17] Ibidem.

[18] Ibidem.

[19] Insisto: adopero questo attributo nel senso preciso in cui lo ha definito la Commissione Brundtland dell’Onu (cfr. cap. 9).

[20] L. Mazza, Trasformazioni del piano, Franco Angeli, Milano 1997, p. 105 e segg.

[21] Ernesto Nathan fu sindaco di Roma dal 1907 al 1913. Il programma del Blocco del popolo, di cui Nathan era il leader, era centrato su quattro punti: “incremento dell’istruzione elementare, tutela dell’igiene pubblica, politica edilizia limitatrice della speculazione e del monopolio sulle aree e a favore dell’edilizia popolare, partecipazione della cittadinanza all’amministrazione comunale” (si veda: I. Insolera, Roma capitale cit., pp. 94-96).

[22] Si veda: A. Balducci, Come cambiano i mestieri dell’urbanista in Italia, in: “Territorio”, fascicolo 7/1998.

[23] Negli anni tra il 1922 e il 1926 sostenitore della prima proposta, poi vittoriosa, era l’architetto romano Alberto Calza Bini, libero professionista e accademico, propugnatore della seconda Silvio Ardy, funzionario comunale in Liguria e in Piemonte. Materiali su questo dibattito sono in corso di pubblicazione da parte di Giulio Ernesti e Fabrizio Bottini, e sono comunque consultabili in http://eddyburg.it.

[24] Il corso di laurea è stato istituito nel 1971 presso l’Istituto universitario di architettura di Venezia, a opera di Giovanni Astengo, poi trasformata in facoltà; hanno poi seguito analoghi corsi presso le facoltà di architettura di Reggio Calabria, Milano e poi numerose altre sedi universitarie.

[25]

Inserisco qui le dispense delle lezioni del corso di Fondamenti di urbanistica che ho tenuto all’IUAV dal 1993 al 2002, in formato word, nonché le presentazioni in powerpoint che ho utilizzato per la prima parte del corso. Per ragioni tecniche ho dovuto depurare queste ultime dalle numerose immagini.

Le dispense sono state sistemate e sviluppate nel mio libro Fondamenti di urbanistica, Laterza, Bari 1998 (V edizione 2004)

Qui sotto i titoli dei capitoli delle dispense, cui si riferiscono anche le presentazioni in powerpoint.

capitolo 1 – Introduzione: La città e il territorio, oggi

capitolo 2 - Dall’esperienza individuale all’esperienza storica

capitolo 3 - Crisi della città industriale e nascita dell’urbanistica moderna

capitolo 4 - Le basi dell’urbanistica d’oggi in Italia

capitolo 5 - Alcuni aspetti strutturali della città

capitolo 6 - Il dopoguerra e la ricostruzione

capitolo 7 - Dal territorio alla casa, dalla casa al territorio

capitolo 8 - Gli anni di Tangentopoli

capitolo 9 - L’ambiente entra nella pianificazione del territorio

Dopo la riforma del 1999 abbiamo inserito, nel primo semestre del corso di laurea dell’IUAV in Scienze della pianificazione urbana e territoriale, un corso introduttivo volto a dare, in termini molto semplici, le parole essenziali per comprendere ciò di cui si sarebbe parlato nel resto del triennio. Il corso fu denominato “Glossario e strumenti urbanistici”. Il suo dichiarato proposito era: “comprendere i termini elementari relativi al territorio e alle sue componenti, agli attori, soprattutto istituzionali, e agli strumenti principali impiegati per pianificare, programmare, progettare, effettuare le trasformazioni territoriali“.

Inserisco le schede in formato powerpoint che ho utilizzato in una delle versioni del corso (2002). Esse sono così articolate:

Premessa: Le parole

A) Il territorio e le sue componenti

B) Gli attori e le istituzioni

C) Gli strumenti urbanistici nella legge del 1942

D) I piani urbanistici attuativi e la rendita immobiliare

E) Gli standard urbanistici: la misura degli spazi pubblici

F) L’edificabilità: dalla licenza alla concessione

G) Strumenti per considerare l’ambiente

H) Gli strumenti urbanistici “anomali

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