Non dobbiamo dimenticare i benefici ottenuti in quella vicenda epica, che è partita dall’abbattimento dei variopinti vincoli feudali, ha condotto al benessere e alla democrazia rappresentativa una larga parte dell’umanità, ed ha avuto l’industria come suo apparato tecnico e – alla fine – sua cultura dominante. L’uscita dalla miseria e dalla fame, il prolungamento dei tempi di vita, la conquista di diritti sempre più larghi sono stati il risultato della dinamica che il Nord del mondo ha dialetticamente raggiunto grazie a quello "sviluppo" che ha avuto l’industria al suo centro. Francesco Indovina lo ricordava ieri ponendo questo aspetto al centro del suo interventi; concordo con lui su questo punto: non dobbiamo dimenticare i benefici di quello sviluppo.
Ma i danni compiuti non possiamo dimenticarli: sono sotto i nostri occhi. Sono all’ esterno di quel sistema, nel rapporto tra il sistema di cui l’industrializzazione è stata lo strumento e il motore (il Nord del mondo, dal Mar del Giappone agli Urali) e il resto del mondo: ogni giorno ne vediamo nei media i segni sanguinosi nei conflitti che lo incendiano. E sono all’interno di quel sistema: nelle storie dei suoi protagonisti, gli operai; nelle storie delle sue città, le città che ha formato, plasmato e deformato; e nelle storie dei territori che ha divorato e poi, troppo spesso, rigettato resi sterili e velenosi. Giorgio Nebbia ce lo ricordava ieri con la consueta efficacia.
Ha certamente senso domandarsi se quegli errori potevano, allora, essere evitati: se era possibile una industrializzazione diversa da quella che ha provocato morte di uomini e devastazione di ambienti a Porto Marghera e a Manfredonia, ad Ancona e a Priolo. Non ha senso solo per gli storici, e per quanti devono chiedere i risarcimenti dei danni perpetrati ieri. Ha senso per chiunque voglia debbba operare oggi e vuole comprendere come non commetterli più.
E tra gli errori non dobbiamo dimenticare (tanto più che siamo in una sede universitaria) quello che oggi stesso è stato ricordato e denunciato da parte degli amministratori: la mancata collaborazione tra Università e amministrazioni locali, che ha reso queste ultime più deboli di fronte ai "poteri forti" aggregati attorno all’industria. Non vorrei però che, da parte degli amministratori, ci fosse un’attesa troppo grande nei confronti dell’università italiana. Questa non è una struttura coesa, concorde, univocamente orientata in funzione di un servizio da rendere alla società (salco quello dell’erogazione dell’insegnamento). Per il resto l’Università è un serbatoio di competenze, più o meno valide, orientate in modi diversissimi.
Non può bastare all’amministratore rivolgersi genericamente "alla università", magari a quella territorialmente più vicina o merceologicamente più affine al tema trattato: è l’amministrazione locale che deve diventare così competente e aggiornata, così "colta", da sapere a chi rivolgersi per che cosa, a saper scegliere gli interlocutori giusti ponendo le domande giuste. E’ l’amministrazione locale, in altri termini, che deve avere una sua cultura. Impresa certamente difficile, in questi anni di tagli drammatici al pubblico addirittura utopistica, ma tuttavia indispensabile.
Ha senso, dunque, riflettere sugli errori ed evitare di ripeterli. Ma credo che oggi sia soprattutto necessario ragionare non sugli errori dello sviluppo basato sull’industria, ma sull’ insufficienza di quel modo di impostare il rapporto tra economia e risorse naturali. Che sia soprattutto necessario domandarsi che cosa è mutato adesso rispetto a ieri, e pone oggi non la possibilità, ma la necessità assoluta di impostare quel rapporto in modo del tutto diverso che nel passato.
Qualche mese fa da sei Camere del lavoro della CGIL hanno dato luogo a una interessante iniziativa, volta ad affrontare il grande tema della qualità dello sviluppo. Il sindacato ha ampliato e reso centrale la sua riflessione sul come superare quella contrapposizione tra lavoro e ambiente che più d’uno ha sottolineato in queste due giornate. Leggendo in questi giorni gli atti di quella iniziative (sono pubblicati in un numero speciale della rivista Carta dedicato alle Camere del lavoro) mi ha molto colpito un intervento di Carla Ravaioli. Espone tesi non nuove ma che mi sembrano rilevanti in sé, e ancor più per la sede che le ha accolte. Per quanto riguarda il tema che in questa sede mi interessa svolgere la tesi della Ravaioli si articola in una premessa e due punti.
La premessa. Dice Ravaioli: "La quantità, e la sua continua dilatazione, è indubbiamente la categoria che meglio caratterizza la società moderna, in tutte le sue principali espressioni. Cito alla rinfusa cose diversissime. Popolazione, agglomerati urbani, macchine di ogni tipo, reti stradali, trasporti, mezzi di comunicazione, burocrazie, traffici, carta stampata, spettacolo, pubblicità, scolarizzazione, turismo, velocità, informazione, ricerca: tutto ciò e molto altro nel secolo scorso ha conosciuto aumenti spettacolari."
Il primo punto. La quantità della produzione (di qualsiasi tipo di merce) è dunque in continuo e vertiginoso aumento, ma non esiste alcun ragionevole collegamento tra questa crescita e due realtà decisive: il bisogno umano, e l’occupazione dei lavoratori. E tuttavia, "di fronte a questa drammatica situazione la parola d'ordine, delle sinistre come delle destre, continua ad essere crescita".
Il secondo punto. "La produzione, di qualsiasi tipo, è consumo di natura: minerale, vegetale, animale. Ma la natura terrestre, cioè il nostro pianeta, è una quantità data e non estensibile a piacere, e in quanto tale non è in grado di alimentare indefinitamente un'economia in continua crescita, fornendole le quantità di natura a ciò necessaria. E nemmeno è in grado di metabolizzare e neutralizzare indefinitamente gli scarti che ne derivano, i rifiuti (solidi, liquidi, gassosi). Parrebbe un'ovvietà, anzi è un'ovvietà – prosegue Ravaioli - che però nessuno, o pochissimi, soprattutto tra economisti e politici, di destra o di sinistra, sembrano considerare tale.
Tralascio una serie di considerazioni di grande interesse che Ravaioli svolge nell’articolare e sviluppare la sua analisi. Vorrei soffermarmi su un solo aspetto della questione e riproporlo con parole mie.
Riducendo ogni bene a merce e ogni valore a valore di scambio si è prodotto un impoverimento delle ragioni e delle possibilità dello sviluppo umano (dello sviluppo personale delle donne e degli uomini e dello sviluppo della civiltà umana). Una volta raggiunto il soddisfacimento dei consumi elementari (mangiare, bere, coprirsi, abitare, spostarsi) non è stata socialmente stimolata la nascita di nuovi bisogni, non più legati alla sussistenza. Gli unici consumi solvibili (cioè i consumi che possono trovare soddisfazione nella produzione data) sono rimasti ridotti a quelli della sussistenza: di una sussistenza via via più complicata e artefatta, più sofisticata e confezionata.
Poiché la logica del sistema economico-sociale dato (che non è l’unico possibile, ma è l’unico che c’è) è basata sulla crescita indefinita della produzione (sulla vendita indefinita delle merci), la spontaneità del sistema lo ha condotto a complicare sempre più i modi di soddisfacimento di quei determinati bisogni. La metafora di Leonia – la "città invisibile" di Italo Calvino che continuamente muore sepolta dalle montagne di immondizie che la sua ricchezza produce – esprime efficacemente l’odierna civiltà del Nord del mondo.
Questo processo di crescita, che non ha più alcun rapporto con il bisogno dell’uomo, non ha più relazione neppure con l’occupazione la quale, come Ravaioli dimostra, non cresce affatto con l’aumento quantitativo della produzione. Mentre ha invece un effetto devastante sulle risorse naturali e sul logoramento delle basi materiali della vita del genere umano (e delle altre specie) sul pianeta Terra.
Del resto, che la crescita dell’industria produttrice di merci sia nel nostro paese in forte e irrimediabile crisi è ormai un dato di fatto indiscutibile. Il problema che quindi si pone è come garantire adeguata occupazione e adeguati livelli di reddito in una situazione così radicalmente mutata. L’opinione che condivido è che sia necessario fare riferimento alla produzione, alla promozione e al consumo di un’altra categoria di beni ( beni, prima di, o invece di, merci): quelli legati alla cultura, alla conoscenza, al piacere, alla comunicazione tra persone, allo svago, alla rigenerazione psico-somatica, all’espressione.
Ecco allora come vedere la questione delle localizzazioni industriali oggi. Non si tratta di scegliere i siti nei quali collocare nuovi grandi complessi industriali, e neppure di resuscitare quelli obsoleti. Si tratta invece, a proposito delle "zone industriali" lasciate in eredità da un passato miopemente "sviluppista", di riorganizzare in modo più decente i siti degradati. Si tratta di diversificare e legare al territorio le aree per quella quota di produzione manifatturiera che è necessaria in relazione alle specifiche potenzialità dei siti, alle produzioni "di eccellenza" o "di nicchia" legate alle risorse locali. Si tratta di adeguare l’infrastruttura del territorio, i "sistemi territoriali", alle esigenze di una industria moderna.
Ma tutto questo non garantisce, soprattutto nella prospettiva, uno sviluppo. Credo che si debba invece preparare un futuro diverso applicando l’intelligenza, la creatività, l’innovazione, l’interesse – che nei secoli trascorsi di è applicato alla produzione industriale di merci – a una realtà diversa.
Con una frase che può sembrare contraddittoria con quanto ho detto finora, si tratta, insomma, di rendere "industria" l’insieme del territorio: di utilizzare gli elementi, fisici e sociali, ai quali è attribuibile valore e qualità, in esso disseminati, organizzandoli nel loro insieme, rendendoli fruibili mediante la conoscenza e l’uso, attivando le attività necessarie per valorizzarli (nel senso di mettere in evidenza il loro valor d’uso), per curarne la manutenzione e il miglioramento, per implementarne la qualità.
Se pensiamo alla quantità di valori presenti nei nostri territori – in particolare nel Mezzogiorno, in particolare in Puglia, in particolare in Daunia – ci sembra addirittura stravagante che nessuno sforzo serio sia stato compiuto in passato in questa direzione. Ciò dipende forse da due circostanze.
La prima, che le stesse attività economiche legate a questo tipo di risorsa (il paesaggio, i beni culturali, la natura) hanno risentito delle logiche quantitative prevalenti nell’ideologia corrente. Si è sviluppato quindi un "turismo di quantità", che ha provocato danni analoghi a quelli prodotti dall’industria. Che questo sia l’unico tipo di turismo possibile è un errore di immaginazione che spesso viene compiuto: lo faceva, ieri, Indovina quando liquidava tout court i tentativi fatti di individuare alternative allo sviluppo della grande industria.
La seconda circostanza è che una "domanda" di quel tipo di bene di una certa consistenza si sta manifestando ora, ma nel passato era del tutto marginale. Ciò mi induce a pensare quanto potrebbe aumentare quella domanda di beni territoriali se una vertenza per la promozione della "industria del territorio", nei termini in cui l’ho proposta, si legasse a una vertenza per una riduzione del tempo di lavoro, che le immani quantità della produzione di merci e la rivoluzione informatica avrebbero da tempo consentito.
La bozza di Piano territoriale di coordinamento provinciale (PTCP), elaborata nell’ambito di un ufficio dell’Amministrazione con l’apporto di consulenti esterni, fu consegnato alla Giunta nel luglio 2003. Essa è ora in corso d’esame da parte della nuova Giunta, al fine di riprendere i lavori a partire da un’ampia consultazione.
Non è una proposta utopistica. A partire da uno studio attento del territorio essa individua una dotazione inaspettatamente vasta di risorse (naturali e storiche, fisiche e sociali) da valorizzare, una serie di punti critici da rimuovere (soprattutto nelle infrastrutture, inadeguate non per la loro quantità, ma per il loro uso), e alcuni germi di possibile dinamica economica e sociale endogena.
Su questa base la bozza si pone due ordini di obiettivi. Da un lato, aiutare a costituire adeguate "condizioni di sistema" per aiutare il sistema produttivo attuale a sopravvivere e a consolidarsi, rimuovendo una serie di strozzature e di anacronismi, mettendo in rete risorse di capitale fisso sociale malamente utilizzate, sostenendo i germi di possibile sviluppo. Dall’altro lato, mettere in salvaguardia e in valore l’immenso patrimonio naturale, storico e culturale al quale è affidato il compito di fornire la materia per lo sviluppo di un’altra economia: spero che i colleghi economisti non inorridiranno se dirò "un’economia finalizzata al valore d’uso e non al valore di scambio".
Nel documento si indicano tre funzioni essenziali cui la pianificazione territoriale provinciale (e in generale la pianificazione territoriale, a tutti i livelli) deve adempiere:
Una funzione strategica. Si tratta di delineare le grandi scelte sul territorio, il disegno del futuro cui si vuole tendere, le grandi opzioni (in materia di organizzazione dello spazio e del rapporto tra spazio e società) sulle quali si vogliono indirizzare le energie della società.
Una funzione diautocoordinamento. Si tratta di rendere esplicite a priori, e di rappresentare sul territorio, le scelte proprie delle competenze provinciali: in modo che ciascuno possa misurarne la coerenza e valutarne l’efficacia.
Una funzione diindirizzo. La coerenza tra le scelte dei diversi enti, e la loro riconduzione a finalità d’interesse generale, non deve avvenire soltanto con i tradizionali sistemi di controllo a posteriori sulle decisioni degli enti sottordinati, ma indirizzandoa priori, mediante opportune norme, la loro attività sul territorio.
Sulla base del principio di sussidiarietà (nell’accezione europea più che in quella "devoluscionista") si assume che quando un determinato livello di governo non può efficacemente raggiungere gli obiettivi proposti, e questi sono raggiungibili in modo più soddisfacente dal livello di governo sovraordinato, è a quest’ultimo che spetta la responsabilità e la competenza dell’azione, dove la scelta del livello giusto va compiuta (come appunto suggerisce il trattato europeo) in relazione a due elementi: la scala dell’azione (o dell’oggetto cui essa si riferisce) oppure i suoi effetti.
Da questo punto di vista, e tenendo conto delle posizioni adottate nella quasi totalità delle legislazioni regionali, si assume che le competenze della Provincia si esplichino in tre grandi aree:
a) la tutela delle risorse territoriali (il suolo, l’acqua, la vegetazione e la fauna, il paesaggio, la storia, i beni culturali e quelli artistici), la prevenzione dei rischi derivanti da un loro uso improprio o eccessivo rispetto alla sua capacità di sopportazione ( carrying capacity), la valorizzazione delle loro qualità suscettibili di fruizione collettiva;
b) la corretta localizzazione degli elementi del sistema insediativo (residenze, produzione di beni e di servizi, infrastrutture per la comunicazione di persone, merci, informazioni ed energia) che hanno rilevanza sovracomunale;
c) le scelte d’uso del territorio le quali, pur non essendo di per sé di livello provinciale, richiedono ugualmente un inquadramento per evitare che la sommatoria delle scelte comunali contraddica la strategia complessiva delineata per l’intero territorio provinciale.
Proprio in relazione alle caratteristiche specifiche del territorio della Daunia (esplorato in una serie di specifiche analisi e rappresentato in un sistema informativo territoriale montato ad hoc), e all’ipotesi di promezio della "industria del territorio", nella Bozza si propongono due scelte come particolarmente rilevanti:
1. la priorità logica e culturale della tutela dell’integrità fisica e dell’identità culturale come pre-condizioni delle decisioni di trasformazione,
2. un progetto di assetto territoriale "soft" incentrato su qualità, identità, equità, bellezza.
L’esigenza di tutelare risorse ambientali (naturali e storiche) e di valorizzare gli elementi capaci di conferire una identità riconosciuta e condivisa al territorio provinciale, costituisce una forte indicazione di priorità. Significa assumere, come prima fase logica del processo di pianificazione, quella della individuazione di tutti gli elementi del territorio caratterizzati da qualità oppure da rischio, attuale e potenziale. Significa poi individuare, per ciascuno di tali elementi, le condizioni (ovverosia i limiti e le opportunità) che l’esigenza della tutela pone alle trasformazioni fisiche e funzionali di quell’elemento e indicare le azioni necessarie per la riduzione dei fattori di rischio e di vulnerabilità.
Definire il quadro dei limiti e delle condizioni dello sviluppo non è però sufficiente per fare di un piano un vero strumento di guida per l’azione di governo delle trasformazioni. Anzi, laddove non è stata accompagnata da un coerente progetto di trasformazione sufficientemente esplicito e riconoscibile, l’attenzione riservata a questa priorità ha contribuito a dare staticità e rigidità al sistema delle scelte del territorio. Nelle esperienze più recenti la "visione del futuro" contenuta nei piani è focalizzata su una concezione tutta "mercatistica" dello sviluppo. In poche parole, molti pianificatori sostengono, con convinzione, che il piano debba, prevalentemente o esclusivamente, fornire una cornice (possibilmente poco dettagliata e vincolante) alle iniziative dei proprietari immobiliari, nella convinzione che il loro supposto dinamismo imprenditoriale sia la chiave per lo sviluppo urbano e territoriale. In questo modello l’iniziativa viene lasciata esclusivamente ai privati (beninteso, col sostegno economico dello Stato).
Viceversa, è possibile ridare il giusto spazio a valori come qualità, identità, equità, bellezza. Questi ultimi non determinano solo le "pre-condizioni" per le trasformazioni, ma costituiscono i cardini di un progetto di assetto territoriale. Per questo si propone che il piano di Foggia si preoccupi di una distribuzione equa delle opportunità sociali, di un progetto di accoglienza dei visitatori e di promozione delle attività produttive che sia fondato sulle risorse e identità locali, di una riorganizzazione della mobilità che sappia sfruttare le diverse potenzialità dei sistemi di trasporto e che non rincorra ciecamente il mito che più strade equivalgano a più ricchezza.
Ciò richiede di investire sulla capacità delle amministrazioni (dalla Provincia ai Comuni, dal Parco alle Comunità montane), stimolandole ad "agire" oltre che ad esercitare la potestà di controllo.
Tralascio del tutto di illustrare la fase di analisi e i suoi risultati. Mi limito ad affermate che, nella legislazione e nella letteratura, si attribuisce importanza rilevante al sistema delle conoscenze, e all’obiettivo di legare con intelligenza le scelte sul territorio alla valutazione del patrimonio conoscitivo, prevedendo la formazione (o l’implementazione) di un sistema informativo regionale, coordinato (o coincidente) con quelli delle province e dei comuni. Due questioni sembrano decisive a questo proposito:
1. la pianificazione deve rendere esplicite le motivazioni che hanno portato alla definizione delle scelte, consentendo a chiunque di ripercorrere (e giudicare) la sequenza logica delle operazioni effettuate;
2. la costruzione del quadro conoscitivo, così come l’attività di pianificazione, è un’attività che si svolge in continuo: un attento e costante monitoraggio delle dinamiche di trasformazione e dell’esito prodotto dalle decisioni di piano sono attività decisive per conseguire efficacia all’azione di governo del territorio.
È quindi evidente l’importanza di dotarsi degli strumenti necessari per costruire, aggiornare e implementare l’acquisizione delle conoscenze e assistere tecnicamente il processo di pianificazione in tutte le sue fasi di svolgimento.
Quello che vi sto sinteticamente illustrando non è un "piano": è una bozza, un documento costruito per avviare una discussione ampia, una fase di ascolto, fondata però su alcune idee proposte alla discussione, e su una base di conoscenze utilizzabili (almeno nel progetto) in modo ampio da tutti gli interlocutori.
L’intenzione della bozza di PTC può essere espressa in una frase: il futuro non si prevede, si prepara. In sostanza, essa vuole promuovere la definizione di una strategia, volta alla costruzione di una "visione al futuro" del territorio provinciale, la quale indirizzi e coordini l’insieme delle azioni e delle regole di tutti gli operatori (in primo luogo pubblici, ma anche privati) che concorrono a trasformare le condizioni date.
Essa è un documento smilzo e maneggevole: lo abbiamo costruito così proprio perché pensiamo che più largo è il dibattito su di esso maggiore è la sua utilità. I cardini delle scelte proposte possono sintetizzarsi in sei slogan:
Il PTCP ha certamente una sua utilità nel porre a disposizione dei cittadini un quadro di conoscenze e di proposte, che costituiscono un indubbio apporto culturale. Ma se a questo si limitasse la sua utilità, davvero l’impresa non varrebbe la spesa. Perché il piano sia utile – come deve essere – ai fini della trasformazione delle condizioni di vita nel territorio, per le generazioni presenti e per quelle future, sono necessarie alcune condizioni.
La prima condizione è evidentemente quella legata alla volontà, da parte di chi ha responsabilità di governo, di far svolgere effettivamente alla Provincia qual ruolo di direzione attraverso il coordinamento attivo e la promozione, che la legge 142/1990 le ha reso possibile. La seconda condizione è che, a partire dalle proposte formulate, si formi un progetto condiviso del futuro del territorio provinciale, per il quale la bozza di PTCP offre il punto di partenza. La terza condizione è che le attività connesse alla formazione e alla gestione del PTCP siano intese e organizzate come un lavoro stabile e permanente dell’Amministrazione provinciale, in stretta sinergia con le comunità locali. La quarta condizione è che il PTCP costituisca il quadro di riferimento di tutte le azioni di concertazione e di governance, esprimendo il primato dell’interesse pubblico sugli interessi privati.
La questione dell’Enichem ha costituito il centro del nostro dibattito. Non tanto in se, quanto come paradigma delle contraddizioni, delle difficoltà, dei problemi e delle prospettive di uno sviluppo del Mezzogiorno. Non voglio riprendere qui tutte le cose che sono state dette; del resto Franco Mercurio ha tracciato ieri sera un disegno esemplare della vicenda, cui ci sarebbe poco da aggiungere, salvo quell’ulteriore elemento di riflessione che è stato posto or ora da Gaetano Prencipe, sindaco di Manfredonia negli anni in cui dalla logica dell’Enichem si tentò di uscire.
Vorrei riprendere proprio una osservazione di Prencipe, il quale sottolineava come il contratto d’area (lo strumento mediante il quale si è tentato di avviare uno sviluppo alternativo) altro non fosse che uno strumento d’emergenza, e come tale vada valutato, e vadano valutati e compresi quanti si sono affannati a renderlo, nell’emergenza, uno strumento utile.
Uno strumento d’emergenza, d’accordo. Il rischio che vedo nel nostro paese è proprio questo: che si tenda a rendere generali e permanenti gli strumenti dell’emergenza, dell’eccezionalità, e inevitabilmente della deroga e della sospensione dell’ordinarietà e della legittimità. Il primo esempio è stato costituito da una legge lontanissima, la legge 1 del 1970, con la quale si dispose che, appunto in nome dell’emergenza, una serie di interventi sul territorio potevano, eccezionalmente, essere in contrasto con le prescrizioni dei piani urbanistici. La legge doveva durare tre anni: una transitorietà ben circoscritta. Fatto sta che fu prorogata di triennio in triennio, fino a diventare definitiva.
Ciò che mi sembra che si debba invece chiedere a chi ci governa – a tutti i livelli – è proprio quello di avere la capacità di guardare lontano, oltre l’emergenza, perché solo in tal modo i problemi possono essere risolti, e non invece allontanati nel futuro (e restituiti aggravati ai nostri posteri). Oggi, che si consumano a Porto Marghera gli ultimi atti della morte della chimica di base, mi torna alla memoria come 24 anni fa, quando Porto Marghera aveva oltre 40 mila addetti contro i 14 mila attuali, un autorevolissimo dirigente politico veneziano impedì che nel Piano comprensoriale si avanzassero cautissime e preoccupate previsioni di riduzione dell’occupazione: nascondere i segni della crisi è il portato inevitabile della miopia dell’emergenza, ma non è il modo migliore per preparare il futuro.
Gabriella Corona ha lucidamente illustrato ieri il parallelo tra Manfredonia e Bagnoli, ed ha ricordato la capacità della prima giunta Bassolino di affrontare correttamente la riconversione di una zona industriale nel quadro di una efficace strategia urbanistica. Anch’io voglio ricordare un episodio della politica urbanistica napoletana, più antico di quello ricordato ieri. Dopo il terremoto del 1982 a Napoli la giunta Valenzi decise di utilizzare i finanziamenti pubblici non per operare in deroga alla pianificazione, per scardinare il territorio e provocare sprechi giganteschi – come avvenne nel resto della Campania – ma per attuare una strategia urbanistica definita dagli strumenti della pianificazione: per attuare il PEEP e il piano per il recupero delle periferie. Utilizzare correttamente l’emergenza è dunque possibile, quando ci sono volontà politica e strumenti urbanistici adeguati.
A quanti scegliamo perché governino dobbiamo chiedere di non essere miopi, di guardare lontano; altrimenti, oltre tutto, non si realizzerà mai quella saldatura tra lavoro e ambiente la cui necessità è stata sottolineata da molti, e che è essenziale per la sopravvivenza del pianeta. Nella gestione dell’ambiente si faranno inevitabilmente errori, le cui conseguenze si pagheranno presto. Come si stanno pagando in questi giorni, proprio sullo stesso parallelo di Manfredonia, sull’altro versante. Mi riferisco ad Acerra, e alla vertenza sugli impianti per il trattamento dei rifiuti.
Un episodio che forse Francesco Indovina etichetterebbe come "Qui no" (traduzione in lingua neolatina dell’anglosassone NIMBY, Not In My BackYard). Ma quella protesta ha origine in un errore di governo, compiuto a suo tempo dal governo regionale di destra e non riparato dal centro-sinistra: l’errore di affidare a un’impresa privata, con la tecnica del project financing, tutte le complesse e delicatissime scelte riguardanti la raccolta e lo smaltimento dei rifiuti, invece di adoperare le procedure democratiche, trasparenti e capaci di portare a sintesi le diverse esigenze della pianificazione territoriale.
Certamente la protesta (il "qui no") non sostituisce il buon governo: svelandone gli errori ne stimola però la correzione. Ben vengano perciò le reazioni forti degli interessi locali colpiti dagli errori dei governanti, se servono a far rientrare scelte sbagliate e dannose per l’umanità di oggi e quella di domani.
Il dato, la risorsa. Guardando dal mare: a sinistra, un’alta falesia alleggerita da chiazze di macchia mediterranea (nella quale d’autunno spicca il rosso sommàco), percorsa in cima dal Sentiero di Rilke; a destra, la lunga bassa costa rocciosa della Costa dei Barbari; al centro, l’incavo verdeggiante della Baia, occupata alla base dal relitto di un antico albergo austriaco, da qualche costruzione utilitaria, dalla darsena ripiena di imbarcazioni da diporto e, alla sua destra, l’ampia ferita della Cava.
La Baia è il naturale sbocco a mare degli abitanti del Carso e dei suoi borghi, e dei triestini, che d’estate affollano la spiaggetta della Baia e la Costa dei Barbari. La proprietà è tutta di una unica società, salvo una porzione del demanio regionale (sta per essere svenduta ai privati). L’utilizzazione consolidata nelle proposte di tutte le componenti dell’opinione pubblica locale e regionale è quella turistica.
L’antefatto. Baia Sistiana è venuta alla ribalta nel 1990, quando un progetto attuativo del PRG fu presentato al Consiglio comunale. Del progetto, redatto da Renzo Piano per la proprietà (allora Finsepol), non piacevano le cubature eccessive, la trasformazione edilizia della Baia, l’eccessiva altezza delle costruzioni nella Cava, la minaccia di privatizzazione della fruizione del litorale. L’operazione fu bloccata da una campagna di stampa e da un NO all’ultim’ora del ministro Facchiano (Beni culturali).
Fu redatto un nuovo PRG (alla cui progettazione fui chiamato a collaborare) che ridimensionò fortemente le cubature, previde un sistema di parcheggi a monte e l’eliminazione del traffico lungo la costa, definì le garanzie per la fruizione libera degli spazi balneari. L’obiettivo era quello di promuovere, accanto alla balneazione, un turismo a rapida rotazione d’uso e lunga durata, legato alla convegnistica e ad altre funzioni di profilo internazionale. La prospettiva di Baia Sistiana era inquadrata in una serie di scelte per l’intero territorio comunale che attribuiva il primato alla tutela del paesaggio carsico, alla difesa delle attività agro-silvo-pastorali dalla pressione della domanda di seconde case dei triestini, alla tutela dell’identità dei borghi carsici e al rilancio del loro ruolo.
Oggi, 2003. La polemica è divampata di nuovo. Sono in corso d’approvazione una piccola variante al PRG e il PP attuativo, ed è stato presentato dalla proprietà un progetto architettonico che chiarisce la prospettiva verso la quale si muove.
La variante, il PP e il connesso progetto preoccupano per motivi condivisibili e gravi: 1) la modifica delle utilizzazioni consentite nelle nuove costruzioni, che prefigurano un destino di “villaggio residenziale al mare”: una periferia di Trieste; 2) la tendenza strisciante verso la privatizzazione della fruizione balneare (altro non significa una “regolamentazione degli accessi” affidata alla proprietà); 3) il livello modestissimo della progettazione architettonica, ispirata a modelli assolutamente inaccettabili (si ricostruisce in vitro un falso stile locale, mai esistito, denominato “istro-veneto”).
Una opinione. L’esito dell’operazione è deludente. Perché? La debolezza sta nel fatto che non si è mai posta sul tappeto la “opzione zero”: nessuno, né il Comune, né i suoi collaboratori, né le forze politiche, né la cultura urbanistica né quella ambientalista, nessuno ha proposto l’ipotesi che Baia Sistiana restasse così com’è. D’altra parte, il privato giocava in una situazione di monopolio: il Comune poteva trattare con lui e solo con lui. Regione e provincia sono stati latitanti, e anzi la prima di fatto collusa con la proprietà, cui ha svenduto l’unica parte pubblica dell’area.
In certe situazioni si deve avere il coraggio di dire che, se la proprietà non è all’altezza della soluzione desiderata, se non si può far ricorso a un’imprenditoria all’altezza del bene in gioco, allora meglio non far nulla e aspettare tempi migliori. Chi ha questo coraggio, oggi?
Un ambiguo compromesso ha concluso il conflitto tra quelle che sono apparse come due anime della maggioranza di governo: quella “ambientalista” e quella “sviluppista”, per adoperare due sbrigative etichette. E’ facile avanzare il timore che quel conflitto si riaprirà, e diventerà una ricorrente occasione di lacerazioni su un arco di questioni di cui la Variante di valico è poco più di un emblema.
E’ ragionevole tutto ciò? No di certo. Non solo perché accrescerebbe gli elementi di fragilità già presenti nella maggioranza, ma anche perché il nostro sistema dei trasporti ha bisogno di un deciso ammodernamento, al quale le ricorrenti polemiche non giovano. Esso è infatti abissalmente lontano dagli standard che prevalgono nella maggior parte dei paesi europei. Basta riflettere alle condizioni di servizio delle ferrovie, soprattutto sulle linee secondarie e nel Mezzogiorno, alla situazione dei porti, alle disfunzioni del sistema aeroportuale, alla pratica inesistenza del trasporto metropolitano di massa, all’assenza di reti regionali efficienti, allo stato spesso disastroso della viabilità secondaria e locale, alle condizioni tecniche di manutenzione e gestione delle stesse autostrade. Basta riflettere al paradosso che proprio uno dei paesi più accidentati e fragili dell’Europa si permette di far circolare su strada quasi il 90% delle merci (contro il 50% degli altri paesi europei), e che il “Paese di navigatori”, il cui territorio è proteso tra il Tirreno, l’Adriatico e lo Ionio, utilizza il cabotaggio solo per una quota assolutamente marginale delle merci, mentre Francia e Germania usano intensivamente la loro rete idroviaria.
Ma il distacco più grave tra l’Italia e il resto dell’Europa sta soprattutto nell’assenza di integrazione tra le reti. Se non si vedono le singole reti (autostrade, strade di grande comunicazione, strade locali, ferrovie nazionali, ferrovie regionali, metropolitane, vie d’acqua e porti, aeroporti, punti e centri d’interscambio ecc.) come elementi di un sistema, sprechi, diseconomie, disfunzioni, inefficienze sono inevitabili e crescenti. I costi per il sistema economico e per i cittadini tendono a divenire insopportabili, a mano a mano che la domanda di mobilità aumenta.
Il vero dramma della discussione che si è svolta in materia di infrastrutture è proprio questo: si continua a ragionare, a discutere e a progettare singoli pezzi di singole reti, senza alcun ragionamento complessivo, senza alcuna strategia, senza alcuna scelta di sistema. Si faceva così ai tempi di Nicolazzi e di Prandini, massime espressioni del doroteismo: decidere caso per caso e pezzo per pezzo è ciò che ha aiutato a percorrere la strada del clientelismo e della corruzione (ed è anche da questo che è nata Tangentopoli, dott. Di Pietro).
Perciò è sembrato del tutto ragionevole ciò che il ministro per l’Ambiente ha suggerito al primo sventagliare delle proposte stradali: indire una Conferenza nazionale sui trasporti, per organizzare i materiali su cui fondare le scelte della politica dei trasporti. Scelte in termini di strategie e di indirizzi di sistema (quale quota dei flussi delle merci e delle persone dirottare dalla gomma al ferro e dalla terra all’acqua, dalle direttrici nazionali a quelle locali e viceversa, con quali integrazioni e connessioni tra le reti, in vista di quali incrementi, e come localizzati, della domanda di mobilità ecc.), dalle quali far poi discendere le decisioni sulle opere, le priorità, le localizzazioni, i finanziamenti, le tariffe.
Poiché ciò che sembra indispensabile, in una società complessa, è l’applicazione del metodo della programmazione. E’ solo adoperando un simile metodo che è possibile comporre a priori le esigenze in conflitto dove questo è possibile, e scegliere dove è necessario. Negli anni 60 e 70 le forze progressiste, sia dentro che fuori dalla maggioranza di centrosinistra, l’avevano capito. Non a caso, nell’istituire le regioni avevano riservato allo Stato il diritto e il dovere di definire “le linee fondamentali dell’assetto del territorio nazionale, con particolare riferimento all’articolazione territoriale degli interventi di interesse statale”, e la politica nazionale dei trasporti certamente lo è, “e alla tutela ambientale ed ecologica del territorio nonché alla difesa del suolo” (Dpr 616/1977).
Ripristinare una corretta logica di programmazione del territorio, cominciando con una Conferenza dei trasporti, proseguendo con la definizione delle “linee fondamentali dell’assetto del territorio” e completando il lavoro con una nuova legge sul governo del territorio è la via obbligata per una maggioranza che voglia davvero “portare l’Italia in Europa”, in termini di funzionalità del sistema territoriale, di qualità della vita, di impiego corretto delle risorse. Non si tratta di un problema tecnico e amministrativo, come sembra credere l’on. D’Alema, ma di una questione squisitamente politica.
Edoardo Salzano
VIVA L'AUSTRIA!
"Viva l'Austria, nemica dei Tir": particolarmente indovinato il titolo con il quale Repubblica (23 settembre) ha sintetizzato il commento di Antonio Cederna ai fatti del Brennero. Moltissimi italiani hanno infatti compreso che la fermezza con la quale, al di là dei confini, si difendeva il territorio dal sovraccarico di gas di scarico, rumore, usura e degrado provocati dall'invasione dei Tir era più utile per l'obiettivo di un più razionale sistema dei trasporti in Italia dell'infinit di convegni, articoli, denuncie, inchieste, proteste, promesse che si sono fin qui succeduti.
La questione dei trasporti é davvero emblematica, nel nostro paese, del fallimento d'una classe dirigente: bravissima in tante cose, non sempre futili, ma assolutamente incapace di affrontare in termini moderni il rapporto della societ con il territorio.
L'aggrovigliato nodo dei trasporti strangola l'economia: il suo costo grava sul prezzo finale delle merci per un'incidenza del 20 %: più dell'Iva. Le città sono rese invivibili, le relazioni umane ostacolate, il tempo dissipato nell'inutile (o almeno ampiamente sovrabbondante) lunghezza dei percorsi. Il territorio é devastato, sia per l'intrecciarsi barocco dei nastri d'asfalto, sia dall'escavo di ghiaia e cal care necessario (si fa per dire) per la costruzione di sempre più "arditi" manufatti, testimonianze di un impiego socialmente ed economicamente ozioso dell' "italico genio". La salute é resa più precaria per le miriadi di malanni connessi alla "via italiana alla mobilit": da quelli definitivi degli incidenti mortali, a quelli permanenti dello stress e delle malattie polmonari. Il futuro é reso più incerto e rischioso per i danni permanenti all'ambiente: gli attentati alla stabilit dei versanti e all'assetto idrologico,l'accu mulo nell'aria, nell'acqua e sulla terra di sostanze inquinanti.
Abbiamo scelto, per trasportare le merci, il vettore più costoso, più dissipatore d'energia, più inquinante. Abbiamo abbandonato l'impiego di quelle grandi vie d'acqua che rendono eccezionale la nostra penisola, e che hanno prodotto, nei secoli da cui siamo nati, le fortune storiche di Roma e di Palermo, di Napoli e di Ravenna,di Venezia e di Genova, di Pisa e di Amalfi (e insomma dell'intero paese): i nostri mari, da quando é divenuto pericoloso o sgradevole tuffarvisi, sono ormai impiegati solo come argomento di qualche canzonetta, e come ornamento retorico per qualche discorso. Abbiamo cancellato, dalle strade delle nostre citt, gli economici tram per lasciar campo ai veicoli della dominante motorizzazione individuale.
E cogliamo ogni occasione per proseguire su questa strada dissennata. Le Olimpiadi e i Mondiali di calcio, i periodi di boom e quelli di crisi, ogni occasione é buona per costruire nuove strade, per accrescere la dipendenza della mobilit dal vettore dimostratamente più nefasto: meno "moderno", anche, ciò che dovrebbe far nascere qualche soprassalto di coerenza in quei "decisori" che hanno eretto la modernit in valore supremo.
La vicenda del Brennero é davvero una bruciante sconfitta, per tutti coloro che, avendone il potere, non hanno affrontato il problema della mobilit con la lungimiranza e con il coraggio che richiedeva, che non hanno saputo sottrarsi al ricatto dell'emergenza continua (deus ex machina della recente storia italiana), né a quello dei potentati dell'automobile, del cemento, della gomma e dell'asfalto.
Qualcuno, rievocando altre vicende per l'Italia più fauste accadute ai confini con l'Austria, ha detto che gli autotrasportatori, di fronte alla fermezza del ministro Streicher, inutilmente blandito dal suo omologo Bernini, "hanno ridisceso in disordine e senza speranza le valli che avevano risalito in orgogliosa sicurezza". Agli occhi dell' opinione pubblica, gli autotrasportatori non erano soli nella fuga e nella disfatta: li guidavano gli uomini che, da quasi mezzo secolo, occupano il Palazzo.
LE SORPRESE DELLA "FINANZIARIA"
E' una calza della Befana piena di carbone, la Finanziaria di quest'anno. Il pezzo più grosso dal nostro punto di vista é certamente costituito dal disegno di legge per la casa. Scardina molto più di quando abbia fatto l'intera fase della deregulation, di cui costituisce l'apoteosi. Ottomila miliardi sottratti alla programmazione ordinaria, e distribuiti con procedure che consentono la massima discrezionalit agli organi ministeriali. Per realizzare 50 mila alloggi destinati, di fatto, al "libero mercato" (ma in gran parte pagato dai contributi Gescal). Naturalmente, su aree scelte in deroga a qualunque piano regolatore, piano per l'edilizia economica popolare, normativa urbanistica.
Insomma, un capovolgimento radicale dell'intero sistema dell'intervento pubblico nell'edilizia residenziale, senza peraltro sostituire ad esso nulla se non il semplice ritorno al passato: a quel passato di disordine insediativo, di premio alla speculazione, di incentivo all'"arraffa-arraffa" che ha provocato danni di cui ancor oggi paghiamo i prezzi.
Ma nell'epifanica calza della Finanziaria c'é anche qualche caramella. Consideriamo tale la proposta, avanzata dal ministro Formica, di unificare in un'unica imposta quelle che oggi incidono sul patrimonio immobiliare, destinandone i proventi ai comuni e, soprattutto, collegando le indennit di esproprio ai valori dichiarati. Non sarebbe male se, chi su altri tavolo discute le proposte sul regime degli immobili, cogliesse la buona occasione. L'Inu sostiene da decenni che occorre stabilire un unico sistema di valori degli immobili (aree ed edifici), che valga in qualunque rapporto tra pubblico e privato. L'unificazione dell'imposta immobiliare e delle indennit espropriative può essere un passo importante in questa direzione: un passo, del resto, che gi nei primi decenni del secolo governanti non estremisti, come Giovanni Giolitti, avevano ritenuto essenziale.
IL TERRITORIO DELL'URBANISTICA
"Il territorio dell'urbanistica": questo il titolo, ancora provvisorio, che il Consiglio direttivo nazionale dell'Inu ha scelto per il 19o Congresso dell'Istituto. Ha una valenza molteplice. Evoca l'oggetto del nostro lavoro e del nostro interesse; forse é la parola che più spesso adoperiamo, fuori dal privato. Esprime la propensione a legare i nostri ragionamenti a qualcosa di concreto, di stabile: qualcosa che sia soggetto alle trasformazioni della vita, ma non alle mode della vanit. E soprattutto indica la volont di comprendere meglio qual'é il campo che dobbiamo occupare (quali sono le sue coordinate, i suoi confini, la sua forma e consistenza, le sue asperit e le sue delizie),e qual'é il modo nel quale oggi dobbiamo occuparlo. nel quale oggi dobbiamo occuparlo.
Del campo dell'urbanistica sappiamo gi molto. Sappiamo che occupa il medesimo spazio occupato dalla societ in cui viviamo. Sappiamo che gli intrecci tra l'urbanistica e la societ sono così essenziali da non poter essere recisi senza negare l'urbanistica; ma sappiamo anche che essi sono così complessi da esigere sempre (e forse oggi più che ieri) lo sforzo di comprendere qual'é l'ambito dell'autonomia della nostra disciplina, della nostra "funzione", del nostro punto di vista.
E sappiamo anche che il modo della nostra operazione é quello volto a vedere lo spazio fisico della vita della società come sede di una serie di eventi suscettibili di trasformare la sua consistenza fisica e il suo assetto funzionale; eventi che possono essere dominati ove se ne sappia comprendere il carattere complesso e sistemico, e definire una coerenza, attraverso quella specifica procedura che chiamiamo pianificazione territoriale e urbana.
Nel nostro 19° Congresso cercheremo di ragionare collettivamente su come sia oggi necessario adeguare gli strumenti del governo del territorio (della pianificazione) alle nuove esigenze e alle nuove possibilit, traendo tutto il frutto possibile dalle esperienze parziali che sono state compiute in questi anni in più parti d'Italia, molte delle quali sono state illustrate e discusse nella 2a Rassegna urbanistica nazionale. E svilupperemo questo ragionamento collettivo gi in queste settimane, con i seminari preparatori che si terranno a Perugia e a Modena.
La base del congresso non sar questa volta costituita da una o più relazioni, ma da un documento aperto, che i partecipanti al Congresso saranno chiamati a discutere, ad emendare, a votare: un documento a tesi, elaborato in modo da favorire il dibattito e il confronto. Questa decisione non ha una ragione organizzativa, ma nasce da una valutazione della presente situazione dell'Inu.
Siamo convinti che l'Istituto, negli ultimi anni, sia molto cambiato. Da un organismo culturale molto coeso e compatto, dotato di una propria linea nella quale tutto il quadro attivo si riconosceva (e che era facilmente riconoscibile dall'esterno), siamo diventati un insieme molto pluralista, dove convivono posizioni diverse, su determinati punti anche alternative: é probabilmente una mutazione legata al fatto che, oggi, nell'Inu esiste un'ampia articolazione organizzativa, e una ricchezza di presenze favorita dalla vitalita di moltissime sezioni attive.
Le diverse posizioni presenti nell'Inu, espressione di quelle che esistono nel mondo che dentro l'Istituto si riflette, devono esprimersi con la massima chiarezza, perché tra esse nasca un fruttuoso confronto. A favorire una siffatta espressione saranno volte le tesi; per stimolare il confronto, e per avviare la costruzione di una sintesi, sar organizzato il Congresso. Oltre al territorio dell'urbanistica, esso servir dunque a definire e investigare il territorio dell'Inu.
Sono molti i temi che alimentano la discussione e le cronache di questi giorni. Temi che ruotano attorno ai nodi della trasformazione del territorio, della richiesta di partecipazione dal basso nelle scelte di governo, che non riconoscono alla politica un elemento di efficacia nella mediazione all’interno di processi democratici; della scelta da parte del movimento ambientalista se collocarsi tra istanze di salvaguardia e di conservazione o se invece provare a misurarsi in un processo di trasformazione in chiave ecologica e quindi interloquire con la controparte che di volta in volta si pone di fronte, ora istituzionale ora del mercato. Sul ruolo stesso della politica nei processi di trasformazione della società.
A partire da questi temi abbiamo chiesto una riflessione a Edoardo Salzano, urbanista con una lunga esperienza dell’amministrazione pubblica sia per i ruoli di consulenza nella pianficazione, sia come amministratore lui stesso.
Partecipazione, trasformazione del territorio, politica che, dopo aver abdicato ai tecnici, si riprende il suo ruolo ma con una scarsa capacità di leggere il futuro. Proviamo a dipanare questa matassa?
«La prima cosa da dire è che la partecipazione è una componente essenziale della democrazia ma che spesso oggi il ricorso alla partecipazione, l’enfasi che vi viene messa e la ricerca affannosa della partecipazione da una parte e l’utilizzo strumentale della partecipazione dall’altra, sono tutti sintomi della crisi della democrazia. Il meccanismo della partecipazione dovrebbe essere interno ad un sistema democratico funzionante. Il nostro sistema democratico ormai non funziona più. Ci sono molti libri su questo tema che condivido e che rappresentano molto chiaramente gli elementi di crisi della democrazia attuale».
Volendoli riassumere?
«Utilizzerei le parole di Luciano Canfora per farlo, che a mio avviso sono molto eloquenti: “impoverimento dell´efficacia legislativa dei parlamenti, accresciuto potere degli organismi tecnici e finanziari, diffusione capillare della cultura della ricchezza, o meglio del mito e della idolatria della ricchezza attraverso un sistema mediatico totalmente pervasivo”. La partecipazione è utilissima, ma è una supplenza temporanea a qualcosa che non c’è e dovrebbe esserci».
E volendo affrontare in questa chiave almeno un corno delle tematiche in discussione, per esempio il tema della trasformazione del territorio?
«Partiamo dal caso Asor Rosa. Grazie alla capacità di forare lo schermo e il turbamento che ha causato l’accostamento del termine ecomostro ad un territorio come quello della Val d’Orcia si è scatenato un polverone proprio in Toscana, che è la regione dove il territorio è mantenuto meglio. L’attenzione alla Toscana fa dimenticare tutto il resto del territorio italiano dove succede molto di peggio. Guardiamo cosa succede a Napoli, giriamo il Lazio, la Calabria, il Veneto le coste della Liguria. Sta succedendo molto di peggio. Quello che avviene in Toscana scandalizza perché avviene proprio lì. Ma chiediamoci perché non ci si accorge dove succede di peggio e perchè quando Soru interviene con politiche molto rigide sul paesaggio è considerato come un pazzo dai suoi colleghi amministratori.
Si continua parlare dello sviluppo del territorio che è un aberrazione secondo me. E questa osservazione me l’ha suggerita la proposta di legge urbanistica presentata recentemente dai Ds. Lì si parla di sviluppo del territorio.
Ma sviluppo del territorio significa lottizzazioni, copertura del territorio con una serie di costruzioni che servono soltanto a chi le fa e non rispondono minimamente al fabbisogno del territorio ma solo alle società immobiliari. Nessuno si accorge che tutte le risorse che vanno in quella direzione, vengono tolte all’industria. La Pirelli o la Fiat che investono nelle società immobiliari, ad esempio, significa che destinano risorse in investimenti più lucrosi anzichè in ricerca e innovazione produttiva.
La facilità con la quale sono remunerati gli investimenti immobiliari è una delle cause della nostra crisi economica e che questo abbia una qualche parentela con lo sviluppo economico è una grave mistificazione. Non credo che tutti i politici siano stupidi ma l’errore è quello di non vedere al di là del proprio naso. Con un effimero risultato in termini sviluppo economico. Che significa invece produrre fichi laddove sono particolarmente buoni o inventare sistemi innovativi per produrre autobus, tanto per fare qualche esempio».
Quindi lei crede che lo sviluppo economico debba essere letto con la lente della sostenibilità?
«Lo sviluppo sostenibile è un termine che è stato stiracchiato e utilizzato da tutte le parti. Una volta, e mi riferisco all definizione del rapporto Brundtland, significava una cosa molto precisa che era già una mediazione. Un concetto globale che riguarda l’insieme delle risorse è stato poi trasformato in sostenibilità ambientale, economica e sociale con l’esigenza di trovare un equilibrio tra tutti e tre. Bisogna quindi adoperarlo con molta cautela. Io per quanto riguarda il territorio sono conservatore. Ogni riduzione della naturalità del territorio devono dimostrarmi che abbia un vera e provata necessità.
Riguardo ai politici che hanno abdicato ai tecnici, non mi trova consenziente. L’urbanistica l’hanno fatta i politici aiutati dai tecnici. A un certo punto la politica della pianificazione, che è a lungo respiro, è stata abbandonata per progetti più di impatto immediato nell’opinione pubblica. Ma il sindaco che affida la sua campagna elettorale ad un piano strutturale ha una visione di futuro, chi lo fa su progetto seppur apprezzabilissimo, ha una visione schiacciata sul presente. In questo sta la terza delle cause della crisi della democrazia. Una riduzione di ogni interesse collettivo ad un interesse individuale immediato, non c’è più un interesse globale, ma un individualismo esasperato».
L’ambientalismo può essere lo strumento utile a riportare il treno sui binari giusti? «L’ambientalismo è la grande carta da giocare perchè sul territorio si gioca il fatto che esistono obiettivi comuni, beni comuni da giocare insieme. E quel tanto di catastrofismo che c’è anche nell’ambientalismo più avanzato, aiuta e come. La partecipazione è una grande scuola per lavorare insieme e può sostituire quello che una volta era la scuola della fabbrica».
Ma deve confrontarsi con una trasformazione sostenibile o limitarsi al ruolo di testimonianza?
«Si confronta con una trasformazione sostenibile, ma deve sapere con cosa si confronta. Deve avere gli strumenti e le conoscenze giuste. Quando il comune fa i conti con i costruttori per la trasformazione immobiliare si fa ingannare con i conti che fanno gli altri. Riconosce a dismisura la rendita immobiliare.
Un ambientalismo che non ha gli strumenti tecnici per capire gli interessi diffusi e che si presenta così al tavolo della governance è sempre battuto. Deve imparare a fare i conti per potersi confrontare. altrimenti perde. E il suo primo interlocutore deve essere l’istituzione pubblica».
Nella stessa pagina un servizio del giornale annunciato così: «Marco Di Lello, dopo la bocciatura del Tar dell'Auditorium di Ravello, promette: cambieremo il Piano urbanistico. E Bassolino telefona al sindaco di Ravello: Insisti, sono con te»
Non erano pretestuose le critiche, non erano infondati gli allarmi sollevati per fermare chi pretendeva di costruire una “opera d’arte” là dove la legge non lo consentiva. Realizzare un auditorium lì, in quel posto, è illegittimo. Così ha stabilito il TAR, rivelando la fragilità delle spericolate “relazioni tecniche stragiudiziali” con le quali (generosamente arrampicandosi su lucidi specchi) si pretendeva di giustificare l’ingiustificabile. Intendiamoci, quella del TAR non è una sentenza definitiva. È aperta la strada del ricorso al Consiglio di Stato, sebbene non sembri (a scorrere i primi commenti) che i promotori dell’auditorium vogliano ricorrervi. A proposito dei commenti, meraviglia la meraviglia manifestata da molti per la sentenza del TAR. Il tribunale amministrativo si era già pronunciato una volta, quando aveva sospeso l’approvazione del PRG proprio perché localizzava lì un auditorium; perché mai il medesimo collegioavrebbe dovuto valutare legittimo ciò che pochi anni fa legittimo, a suo parere, non era?
Colpisce invece l’arroganza di quanti (come De Masi, come Di Lello) dichiarano subito che si dovrà fare (o che si farà) una variante ad hoc per poter eludere la legge. Colpisce e scandalizza, non meraviglia: questi anni ci hanno abituato all’impiego personalizzato della legge. Il maestro di questo sistema siede a palazzo Chigi (anzi, a palazzo Grazioli). Al di là della ferita al paesaggio (che per me sarebbe tale, ma che è certamente questione sulla quale sono legittime opinioni diverse) ciò che mi ha preoccupato fin dal primo momento è stato proprio questo atteggiamento. La legge, che vale per tutti, non consente di realizzare un interventi che a Tizio o a Sempronio sembra interessante? Ebbene, modifichiamo le legge per Tizio o per sempronio. Un uomo di governo dovrebbe sapere che, una volta che ha concesso questo strappo, altri ne seguiranno, e quello che oggi concede a Ravello domani dovrà consentirlo a Maiori o ad Atrani, che presenteranno magari progetti firmati da Libeskind o da Isozaki, magari per realizzare un albergo essenziale per l’agibilità di una grande mostra del cinema.
So bene (l’ho documentato sul mio sito eddyburg.it) che la costa su cui si voleva costruire l’auditorium è scempiata da interventi brutti, abusivi e comunque tollerati da attori insensibili al bello. Vi sembra proprio un pretesto per continuare ad aggiungere nuove illegittimità? È questo il “senso dello Stato” che è maturato in questi anni, in intelligenze aperte e sensibili come quelle di molti difensori dell’auditorium? Constatarlo mi amareggia. Come mi amareggia leggere, da chi ha responsabilità di governo, che si vorrebbe non sostituire il PUT con un altro piano paesistico, ancora più serio, accurato, documentato di quello oggi vigente, ma violentarlo con una variante ad hoc. Negando, con l’esprimere questa intenzione, il principio stesso della pianificazione, sulla cui corretta applicazione ogni amministratore pubblico dovrebbe invece vigilare.
Sullo stesso argomento:
Eddytoriale n. 35 del 19 gennaio 2004
Eddytoriale n. 42 del 2 maggio 2004
e molti altri scritti nella cartella
SOS -SOS - SOS / Ravello
Il rogo che ha devastato una parte del mulino Stucky di Venezia farà ancora discutere nelle sedi giudiziarie, dove andranno accertate eventuali responsabilità. Tra le fiamme è andata distrutta proprio l'area del complesso che nei piani originari «avrebbe dovuto essere utilizzata dal Comune per ospitare diversi archivi attualmente sparsi nella città» - spiega Edoardo Salzano, professore ordinario di urbanistica del Dipartimento di pianificazione dell'Università degli studi Iuav e consulente di amministrazioni pubbliche per la pianificazione territoriale. Al di là dei risvolti giudiziari futuri, l'incendio dello Stucky è l'occasione per ragionare con Salzano - un artefice del piano regolatore generale del centro storico di Venezia nei primi anni Ottanta - di politiche urbanistiche, del ruolo dell'intervento pubblico e delle trasformazioni che molte città subiscono in seguito alla dismissione delle aree industriali. Sul complesso del mulino Stucky esistevano già da tempo dei progetti nei piani regolatori di Venezia. E' così?
Ai tempi della prima giunta Cacciari, quando hanno cambiato il piano regolatore che avevamo fatto noi qualche anno prima, hanno trasformato la destinazione d'uso anche nel caso dello Stucky. Nel piano precedente lo Stucky doveva essere destinato per un quarto ad alberghi, un quarto a centro congressi, un quarto all'edilizia convenzionata - alloggi a costi moderati - e un quarto al Comune. Al Comune doveva andare la parte dei silos - peraltro difficilmente utilizzabile per altre cose senza distruggerla completamente. Si tratta, infatti, di un edificio cieco con grandi solai e tramogge, un magazzino dove in origine erano conservate le granaglie. Per questo pensavamo di concentrare là tutti gli archivi del Veneto - oltre a quello di Stato ci sono una serie di archivi sparsi per la città. A me sembra che sia proprio una singolare coincidenza che si sia bruciata proprio questa parte. Qualche dubbio mi viene.
Sta di fatto che è andata distrutta l'unica porzione del complesso che doveva ospitare servizi pubblici. Per quanto riguarda le responsabilità saranno le autorità giudiziarie, naturalmente, ad indagare. Diversamente, per la valutazione politica si possono già fare alcune riflessioni. Negli ultimi anni la preponderanza del privato nell'urbanistica e nella gestione del territorio ha prodotto molti danni. Non è ora di ripensare a un rilancio del pubblico?
Si è fatta, a mio parere, un'operazione politicamente sbagliata, cioè rinunciare ad avere una presenza pubblica là dentro e dare ai privati e alla destinazione alberghiera la prevalenza. Ora, anche quella parte che difficilmente potrebbe essere trasformata in un albergo senza distruggerla completamente, viene fortunosamente colpita da un incendio. La mosca nel brodo c'è.
A quali anni risale il piano originario?
Si iniziò a discuterne alla fine degli anni Settanta. La linea della giunta della sinistra - non solo, anche di tutto il consiglio comunale di allora - era che a Venezia si dovessero fare case nuove ma pubbliche. Dato che la possibilità di costruire nuovi alloggi erano - e sono - pochissime, si era deciso di affidare quel poco esclusivamente all'edilizia pubblica. La massima tolleranza verso il privato era prevista con lo Stucky. Il complesso è una sorta di lotto allungato e diviso in quattro quadranti. I due quadranti sul davanti che affacciano sul canale della Giudecca sono monumentali, mentre l'architettura sul retro è in uno stato fatiscente, passibile quindi d'esser fortemente ristrutturata. Avevamo quindi destinato uno dei quadranti posteriori all'edilizia residenziale convenzionata, cioè fatta dal privato ma con una convenzione molto rigida con il Comune e a prezzi controllati. Avevamo aperto una trattativa con la proprietà che era d'accordo su tutto, salvo sulle case. Si era d'accordo sull'affidare al Comune la gestione di quell'ala ora andata distrutta, sull'albergo verso il canale della Giudecca, sul centro congressi e sulle residenze convenzionate. Quando la giunta in cui era assessore Stefano Boato, ha presentato il piano regolatore del centro storico - che ho iniziato a fare io - e portato all'approvazione del consiglio dalla giunta di centrodestra di Laroni, addirittura, lì, nella scheda relativa all'area Stucky, sono state riprese queste indicazioni. Questo accadeva, se non ricordo male, nel '92. Poi quando è subentrata la giunta Cacciari hanno privatizzato tutto. Più nel dettaglio, hanno reso private le case nuove che si costruiscono dietro e dato agli alberghi anche i silos che avevano una destinazione pubblica.
Come riflessione più generale bisogna affrontare il nodo della gestione del patrimonio artistico delle città italiane nel quale non rientrano soltanto i monumenti tradizionalmente intesi, ma anche quelle aree ex-industriali abbandonate nel tempo che assumono un valore urbanistico, se non persino artistico. Non crede che occorra ridefinire l'idea di territorio e rilanciare l'intervento pubblico?
Sì. Accanto allo Stucky - è una curiosità - lo stesso architetto ha costruito un edificio molto più piccolo, la Birreria Dreher. La comprammo come Comune per attuare una bella riconversione. Ne ricavammo 44 appartamenti in edilizia popolare.
Con la giunta Cacciari le cose son cambiate, e hanno iniziato a prevedere anche l'edilizia privata.
Il quartiere della Giudeca, limite estremo meridionale della città verso la laguna aperta, è sempre stato un quartiere popolare. Mantiene tuttora questo profilo?
In origine era un quartiere di orti e conventi, poi è diventato un grosso quartiere operaio legato a quei tentativi di industrializzazione moderna, falliti abbastanza rapidamente, che vanno dallo Stucky alla Dreher alla junghans, una fabbrica di strumenti di precisione, fino ai tradizionali cantieri. Quell'industria, eccetto la cantieristica, è crollata. La Giudecca è stata un quartiere di edilizia economica popolare, cresciuto soprattutto negli anni Sessanta. Un esempio di questa edilizia comunale è l'intervento che facemmo dietro lo Stucky, nell'area Trevisan. E' sempre stata una zona popolare. Ma in questi ultimi anni sta avendo una fortissima trasformazione, sia con le case nuove che hanno costruito nell'area ex-junghals e nel lato opposto dell'isola, sia con il mega-albergo di lusso attualmente in costruzione. E' in atto una trasformazione surrettizia degli alloggi in camere d'affitto, un fenomeno devastante.
Cominciamo dalle parole
Quando ci si parla, e si proviene da esperienze diverse e da linguaggi diversi (com’è oggi il nostro caso), è utile mettersi d’accordo sul significato delle parole.
Perché le parole sono state inventate per rivelare, per comunicare, per esprimere. Invece spesso sono usate per nascondere, per coprire, per dissimulare. Dalle parole nasce la comprensione, ma può nascere anche l’equivoco
E perché spesso nei linguaggi “tecnici”, nei linguaggi delle varie culture e discipline, le parole sono adoperate in un senso un po' diverso, o molto diverso, da quello del linguaggio comune. Quanto più le varie culture, le varie discipline, i vari specialismi sono separati, quanto più insomma manca una cultura comune, tanto più c’è il rischio dell’incomprensione.
Vorrei che almeno su alcune parole chiave noi ci si intenda. Perciò vi dirò che cosa intendo per città, per territorio, e per progettare: le tre parole del tema della mia conversazione. E poi vi dirò che cosa è secondo me l’urbanista, cioè il mestiere della persona che vi sta parlando.
La città non è un insieme di case. La città è, semmai, la casa di una società, di una comunità.
La città è il luogo che gli uomini hanno creato quando hanno dovuto vivere insieme per svolgere una serie di funzioni che non potevano svolgere da soli: custodire e difendere i frutti del proprio lavoro, il sovrappiù della loro produzione; scambiare il sovrappiù tra loro, e con gli abitanti di altri luoghi.
La città è originariamente legata alla difesa e allo scambio: le mura e il mercato sono i primi elementi fondativi della città, le prime funzioni urbane. E il luogo della città, il suo sito, è scelto in funzione delle esigenze della difesa e del commercio: le alture, e le isole nei fiumi, l’incrocio di itinerari terrestri e di vie d’acqua sono gli elementi fisici, geografici, che riconosciamo nella prima storia di quasi tutte le città del mondo.
Me le funzioni urbane si sono via via arricchite. Altre necessità e funzioni comuni si sono aggiunte a quelle della difesa e del commercio e si sono via via affermate: la celebrazione dei valori e delle speranze comuni - la religione -, la tutela dei diritti e la decisione sulle liti - la giustizia -, lo scambio di informazioni e di conoscenze, e l’apprendimento di esse - la scuola -, la rappresentanza e l’azione nell’interesse della comunità - la politica e il governo.
A queste funzioni hanno corrisposto specifici luoghi: i templi e le cattedrali, la piazza e il foro, il tribunale, il bargello, il palazzo del governo, si sono aggiunti al mercato e alla rocca per costituire i luoghi della comunità in quanto tale. I luoghi che si sono differenziati e distinti dalla casa, dal luogo della famiglia, in quanto erano finalizzati ad esprimere, rappresentare e servire non gli interessi del singolo individuo, ma la comunità in quanto tale; non i consumi individuali, ma i consumi collettivi, dell’uomo in quanto membro della società.
Ecco allora in che senso è giusto dire che la città non è un ammasso di case, ma è qualcosa di più: è - come dicevo poc’anzi - la casa della società. E ha, nel suo insieme, un disegno, un armonia, che ne fa un organismo unitario, riconoscibile, dotato da una sua identità e d’una sua bellezza.
Più esattamente: la città è stata questo, fino a quando sono successi avvenimenti che hanno prodotto uno sconquasso pesante. Poiché la città di oggi è certamente molto diversa da quella che le millenarie vicende della civiltà occidentale hanno formato: da quella che possiamo conoscere, e amare, nei centri storici.
La città, oggi, è in una crisi profonda. E’ difficile riconoscerle come la “casa della società”: è più facile definirla il luogo della lacerazione della società. Ricordiamo alcuni aspetti della sua crisi attuale: aspetti che sono presenti nell'esperienza quotidiana di ciascuno di noi.
Ricordiamo la crisi d'identità personale e sociale che si consuma nelle metropoli. Ricordiamo il disagio nella ricerca e nell'accesso ai luoghi indispensabili per l'esistenza dell' homo socialis (dalle scuole agli ospedali, dal verde agli uffici pubblici). Ricordiamo le difficoltà crescenti a usare abitazioni adeguate, per località, tipologia e canone d'uso, alle esigenze delle famiglie. Ricordiamo come la città é divenuta inospitale, e spesso nemica, delle persone appartenenti alle categorie e alle condizioni più deboli: le donne e i bambini, i vecchi e gli immigrati, i malati e i poveri. Ricordiamo l'inquinamento dell'aria e dell'acqua, l'abnorme produzione di rifiuti che minacciano di seppellirci, i rumori che ci assordano e rendono più ardua la riflessione e il colloquio.
E ricordiamo, soprattutto, quell'aspetto della crisi della città che definisco "il paradosso del traffico". Muoversi, spostarsi è diventato oggi un tormento, un'angosciosa perdita di tempo, un'assurda dissipazione di risorse pubbliche e private, un ingiustificato spreco di spazio e di energia, una preoccupante fonte d'inquinamento. La crisi della mobilità non è solo l'aspetto più appariscente e drammatico della crisi della città; ne é anche l'aspetto più emblematico. La città è stata infatti storicamente - l'ho accennato poco fa - il luogo degli incontri e delle relazioni, dei rapporti tra persone e gruppi diversi: sta degenerando, negli anni della "civiltà dell'automobile", nel luogo delle segregazioni, dell'isolamento, delle difficoltà di comunicazione.
Sarebbe lungo raccontare le ragioni della crisi della città. A me sembra che ce n'è una che è centrale e nodale, nel senso che tutte le altre si annodano attorno ad essa e ne sono conseguenze, o aspetti, o riflessi.
La questione può essere sintetizzata nel modo seguente. All'enorme sviluppo della produzione di beni materiali e al parallelo sviluppo della democrazia - entrambi provocati del conflittuale processo di affermazione, evoluzione e trasformazione del sistema capitalistico-borghese - hanno corrisposto, fin dalla fine del '700 e dell'800, un poderoso aumento della popolazione, e un parallelo aumento della quota di popolazione accentrata nelle città. Più avanti nel tempo (in Italia tra il 1950 e il 1970), per effetto dell'evoluzione del medesimo processo, sono aumentati in modo consistente i redditi delle famiglie.
Come conseguenza di tutto ciò le città sono aumentate enormemente di dimensione. Da città dell'ordine di poche decine di migliaia di abitanti, si è passati a città che contano centinaia di migliaia, e a volte milioni, di abitanti. E sono città nelle quali, nonostante le segregazioni e le differenze anche profonde, i cittadini sono tutti ugualmente portatori di diritti, di esigenze che pretendono di essere soddisfatte. Nasce quindi una fortissima domanda di fruizione di funzioni urbane: di mobilità, di incontri, di scuola, di salute, di ricreazione, di sport, di spettacolo, di comunicazione, di cultura, di bellezza.
Ora il punto cruciale è che, parallelamente a queste gigantesche trasformazioni quantitative e a questa esplosione della potenziale domanda urbana, c'è stata una grave trasformazione nel sistema dei valori e delle regole. Si sono affievolite, fino a diventar quasi marginali, i valori, le ragioni e le regole della collettività, della comunità in quanto tale, e hanno viceversa assunto uno schiacciante predominio le ragioni e le regole dell'individualismo.
[Alcuni esempi:
la mobilità e il trionfo della motorizzazione individuale;
la privatizzazione dell'edificabilità e la questione delle aree;
l'incremento dei consumi privati e il deperimento dei consumi pubblici.]
Ma la crisi della città é solo una faccia della sua attuale condizione. Esiste anche un'altra faccia.
Le città, intanto, sono ancora il luogo dell' homosocialis, dell'uomo sociale. Sono il luogo in cui l'uomo è inevitabilmente condotto a cercare l'incontro, lo scambio, il comunicare, lo stare insieme. Sebbene dominata dall'individualismo, la città è ancora il serbatoio dei possibili valori comunitari, delle potenzialità collettive.
E le città poi, soprattutto nel nostro paese - ma nell’intera Europa - sono anche il più grande deposito non solo di testimonianze, ma di viventi patrimoni della civiltà. Nelle nostre città si é consolidato e conservato qualcosa che é un valore in molti sensi: si è conservato e consolidato nelle loro forme, nelle loro architetture e nei loro spazi, nei loro palazzi e nei loro musei, nella terra sulla quale sono costruite e negli orizzonti che le legano al territorio, nelle tradizioni e nella vita quotidiana dei loro cittadini, nelle loro biblioteche e teatri e nelle loro istituzioni culturali e civili.
E' un valore come testimonianza del passato e perciò come fondamento del futuro; é un valore come fonte d'insegnamento, di cultura, e di godimento estetico; ed é un valore in termini strettamente economici, come risorsa primaria di quell'industria del turismo che acquista un peso sempre maggiore (e pone problemi sempre più urgenti per il suo governo).
E’ di qui, è dalla tutela e dalla valorizzazione dei valori sociali e culturali che si può partire, che si deve partire per progettare una città nuova: una città capace di superare la crisi attuale.
Storicamente la città è nata in opposizione al territorio. La città era il chiuso, il difeso, l'artificiale, il costruito, il denso, il dinamico, mentre il territorio era il luogo aperto, dove si poteva essere attaccati, dove dominava esclusiva la natura, dove la presenza antropica era rada e discontinua, dove le trasformazioni erano lente come i ritmi della natura.
Nel corso del grandioso e drammatico processo di espansione della civiltà urbana il rapporto con il territorio è venuto via via a modificarsi. La città ha cominciato ad "esportare" parti scomode della sua struttura: le prime sono state le fabbriche, allontanate dal tessuto urbano a causa dell'inquinamento e collocate nelle nuove "zone industriali" in periferia. Si è enormemente accresciuta, fin dalla metà del secolo scorso, l'importanza dei trasporti, e il territorio ha cominciato a essere segnato da infrastrutture come le strade, le ferrovie, i canali navigabili.
Nella seconda metà di questo secolo la mobilità sul territorio è aumentata in misura parossistica: è aumentata la rete delle infrastrutture del trasporto, ed è aumentata la loro utilizzazione. E le infrastrutture hanno creato a loro volta nuove convenienze per l'insediamento di funzioni specializzate: ospedali e caserme, carceri e strutture commerciali, stadi e discoteche sono stati localizzate sempre più frequentemente fuori dalle città, in prossimità dei caselli autostradali o delle superstrade.
Contemporaneamente sono aumentate le ragioni per uscire dalla città e percorrere e usare il territorio. Oltre alle ragioni derivanti dal fatto che determinate funzioni (quelle di cui ho parlato or ora) sono state localizzate fuori, oltre alle ragioni derivanti dal fatto che è più conveniente accedere a servizi localizzati in città diverse dalla nostra (per l’università, per l’ospedale specializzato, per l’approvvigionamento di merci rare o specializzate, per il concerto o la mostra o lo spettacolo) nuove ragioni sono nate da nuove esigenze: esigenze di contatto con la natura, con ambiente incontaminati, esigenze di rigenerazione psicofisica, di sport attivo, di ricreazione all’aria aperta. La villeggiatura, le gite di fine settimana in collina o nel bosco o a mare, le settimane bianche sulla neve, lo sci e l’alpinismo e la vela: tutte queste pratiche della vita di ciascuno di noi, inesistenti o del tutto marginali fino a qualche decennio fa, ci hanno condotto a usare il territorio in modo sempre più ampio e frequente.
Oggi possiamo dire, in definitiva, che il territorio non è più in opposizione alla città: non è l’altro, non è il fuori. Oggi, la città comprende il territorio. Oggi non è più il caso di parlare di città e territorio come di due realtà antitetiche. Oggi è più esatto parlare di territorio urbanizzato come una realtà che comprende insieme le città e il territorio.
Certo, il territorio urbanizzato è formato da realtà tra loro molto diverse. In alcune parti l’urbanizzazione è più densa, la presenza umana è più forte, i flussi di relazione che legano tra loro le diverse persone e attività sono più intensi, la presenza della natura è più debole. In altre parti invece succede il contrario: la presenza della natura è più marcata e più debole è invece la presenza dell’uomo, minore la densità dell’urbanizzazione, l’intensità dei flussi.
La città come “casa della società” si è insomma estesa al territorio, comprendendolo all’interno della rete delle sue esigenze e della sua organizzazione. Questo fenomeno è avvenuto nel corso della seconda metà del secolo scorso e di questo secolo, con un’accelerazione progressiva. E’ avvenuto insomma nello stesso periodo di tempo, e per effetto delle stesse sollecitazioni, che hanno provocato la crisi della città. Quella crisi, la crisi della città, non poteva allora non riverberarsi sul territorio. E infatti nell’organizzazione del territorio vediamo rispecchiarsi allargati quegli stessi fenomeni di degrado che abbiamo visto nella città. Proviamo a comprendere che cosa è successo al territorio per effetto dell’estendersi su di esso della presa della città: e proviamo innanzitutto a comprendere che cosa era il territorio prima di questa presa di possesso..
Domandiamoci insomma com’era il territorio, fuori dal recinto della città, trecento o duecento o cent'anni fa. Non era un luogo selvaggio e aspro. Fino a cento anni fa il territorio extraurbano era tutto curato, amministrato, gestito. Non solo quello agricolo, che occupava un'area enormemente più estesa di quella odierna, ma anche quello utilizzato per la pastorizia e la silvicoltura, e perfino quello del tutto "selvatico". Perfino i boschi selvaggi, quelli dove le bestie addomesticate non potevano pascolare e che non venivano curati dai boscaioli, erano soggetti a quel minimo di cura che consiste nel togliere via i rami e i tronchi secchi per arderli nei focolari (impedendo così che il corso delle acque nei torrenti tracimasse dagli alvei naturali e rovinasse a valle)
Tutta la natura, insomma, anche quella più selvatica, entrava nel ciclo economico della società. Tutta la natura era "casa dell'uomo", anzi, della comunità. E basta studiare gli usi civici, la loro minuziosa regolamentazione comunitaria volta in larghissima misura all'appropriazione dei prodotti dell'incolto, per comprendere quanto la società, nelle sue forme arcaiche ma non più elementari, fosse presente sull'insieme del territorio.
È chiaro che un territorio sottoposto a siffatte regole, finalizzate a siffatte stringenti necessità (riscaldarsi, ripararsi, nutrirsi), era anche un territorio custodito. Era un territorio sul quale si esercitava un controllo sociale. Era un territorio che veniva sentito e vissuto dall'uomo come un patrimonio, perché immediatamente ne traeva elementari ma indispensabili benefici.
Nell'ultimo secolo, e in modo particolarissimo negli ultimi cinquant'anni. La città si è estesa a macchia d'olio, e ancora più vaste sono proliferate le sue propaggini "rururbane": lo "svillettamento" delle campagne di pianura e dei colli, le lottizzazioni a nastro lungo le coste e le vie di comunicazione. La campagna coltivata si è enormemente ridotta, abbandonando tutti i terreni acclivi e gran parte delle zone interne dello stivale. La pastorizia si è ridotta ad attività marginale e di risulta. Dalle montagne e dalle colline l'insediamento è "franato", la popolazione ha abbandonato i paesini ad alta quota e si è trasferita verso le grandi città, i fondi valle, le coste.
Non è stato solo uno spostamento di residenze e una trasformazione della produzione. Non è stato neppure solo un fenomeno quantitativo. Il possente salto di qualità è stato in ciò, che una parte molto ampia del territorio è uscita dall'economia e dalla società. L'extraurbano è diventato res nullius, terra di nessuno: luogo d'attesa per l'ingresso, tramite la speculazione fondiaria, nel regno infetto dell'urbano, luogo delle discariche, dell'esportazione "fuori" degli scarti urbani, residuo esso stesso. Territorio senza cittadinanza e senza diritti perché senza utilità: ridotto a luogo delle scorrerie dei vacanzieri del fine settimana, luogo di passaggio degli automobilisti serrati nella loro scatola di latta.
Vorrei leggervi a questo proposito una pagina di Italo Calvino. Nel suo splendido libro Le città invisibili, Calvino descrive una città che invade il territorio con i suoi rifiuti, e ne muore soffocata.
La città di Leonia rifà se stessa tutti i giorni: ogni mattina la popolazione si risveglia tra lenzuola fresche, si lava con saponette appena sgusciate dall'involucro, indossa vestaglie nuove fiammanti, estrae dal più perfezionato frigorifero barattoli di latta ancora intonsi, ascoltando le ultime filastrocche dall'ultimo modello d'apparecchio.
Sui marciapiedi, avviluppati in tersi sacchi di plastica, i resti della Leonia d'ieri aspettano il carro dello spazzaturaio. Non solo tubi di dentifricio schiacciati, lampadine fulminate, giornali, contenitori, materiali :d'imballaggio, ma anche scaldabagni, enciclopedie, pianoforti, servizi di porcellana: più che dalle cose che ogni giorno vengono fabbricate vendute comprate, l'opulenza di Leonia si misura dalle cose che ogni giorno vengono buttate via per far posto alle nuove. Tanto che ci si chiede se la vera passione di Leonia sia davvero come dicono il godere delle cose nuove e diverse, o non piuttosto l’espellere, l’allontanare da sé, il mondarsi d’una ricorrente impurità. [...]
Dove portino ogni giorno il loro carico gli spazzaturai nessuno se lo chiede: fuori della città, certo; ma ogni anno la città s'espande, e gli immondezzai devono arretrare più lontano; l'imponenza del gettito aumenta e le cataste s'innalzano, si stratificano, si dispiegano su un perimetro più vasto. Aggiungi che più l'arte di Leonia eccelle nel fabbricare nuovi materiali, più la spazzatura migliora la sua sostanza, resiste al tempo, alle intemperie, a fermentazioni e combustioni. E’ una fortezza di rimasugli indistruttibili che circonda Leonia, la sovrasta da ogni lato come un acrocoro di montagne . [...]
Il pattume di Leonia a poco a poco invaderebbe il mondo, se sullo sterminato immondezzaio non stessero premendo, al di là dell'estremo crinale, immondezzai d'altre città, che anch'esse respingono lontano da sé montagne di rifiuti. [...] Più ne cresce l'altezza, più incombe il pericolo delle frane: basta che un barattolo, un vecchio pneumatico, un fiasco spagliato rotoli dalla parte di Leonia e una valanga di scarpe spaiate, calendari d'anni trascorsi, fiori secchi sommergerà la città nel proprio passato che invano tentava di respingere, mescolato con quello delle città limitrofe, finalmente monde: un cataclisma spianerà la sordida catena montuosa, cancellerà ogni traccia della metropoli sempre vestita a nuovo. Già dalle città vicine sono pronti coi rulli compressori :per spianare il suolo, estendersi nel nuovo territorio, :ingrandire se stesse, allontanare i nuovi immondezzai [1].
.
Questo di Calvino è evidentemente un paradosso. Ma nasconde una verità profonda ed evidente. Se non sappiamo governare il territorio, se non sappiamo evitare che l’urbanizzazione diventi degrado e distruzione della natura, se non sappiamo evitare che l’urbanizzazione si riduca ad esportazione dei rifiuti della crisi urbana, il territorio si vendicherà nei confronti della città. Le alluvioni che oramai sono parte della cronaca stagionale, e gli incendi dei boschi che ogni anno distruggono vegetazione, fauna - e ahimè anche uomini - sono testimonianze ricorrenti di un rapporto perverso tra la città e il “fuori”, l’extraurbano, e sono campanelli d’allarme minacciosi.
Per domandarci come si può, oggi, progettare una città e un territorio adeguati alle esigenze di oggi, e capaci di superare la crisi in atto, dobbiamo innanzitutto domandarci quali siano gli strumenti di cui disponiamo. Quello che conosco meglio, e che mi sembra si possa adoperare con una qualche efficacia, è la pianificazione territoriale e urbanistica, come componente e metodo guida di un’azione pubblica democratica di governo del territorio. Domandiamoci allora che cos’è questa cosa, la pianificazione.
La pianificazione nasce, nei tempi moderni, come tentativo di dare una risposta positiva alla crisi della città dell’Ottocento. Il prevalere dell’individualismo nell’organizzazione della città aveva dato luogo ad anarchia, disagio, inefficienza. Occorreva regolare lo sviluppo urbano con uno strumento che riuscisse a dare coerenza a cose che erano diventate incoerenti e contraddittorie. La pianificazione nasce così come insieme di regole, dettate dall’autorità pubblica, miranti a dare ordine alle trasformazioni della città e a fornire una cornice all’interno della quale potessero esplicarsi le attività di costruzione e utilizzazione poste in opera da operatori privati.
La struttura della città e dell’urbanizzazione è molto mutata da allora. Abbiamo visto alcuni rilevanti aspetti del cambiamento. Voglio richiamare l’estensione del processo di urbanizzazione all’intero territorio. Se è successo quello che è successo, se la città si è “impadronita” dell’intero territorio, allora oggi non basta più imprimere, attraverso la pianificazione, regole alle trasformazioni della città. Bisogna estendere la pianificazione all’intero territorio. Nasce così, come estensione e proiezione della pianificazione urbanistica, la pianificazione territoriale.
E cambiano gli obiettivi specifici della pianificazione territoriale e urbana. Fino a qualche decennio fa l’esigenza primaria era l’espansione: la pianificazione era lo strumento per governare la crescita. Si espandevano le città, e nuove aree dovevano essere sottratte alla natura e impegnate dalle costruzioni. Cresceva a dismisura la motorizzazione individuale, e occorreva costruire nuove strade, superstrade, autostrade.
Oggi si è preso atto che l’espansione non è più il problema centrale: la popolazione non aumenta, è c’è addirittura un eccesso di costruzioni sulle necessità della popolazione e delle attività. Il problema centrale è diventato quello della riqualificazione delle immense periferie costruite negli anni ‘50 e ‘60 e ‘70: di renderle umani, civili, abitabili per tutte le donne e gli uomini, i bambini e i ragazzi, gli anziani.
E si è preso atto che l’espansione della motorizzazione individuale e su gomma pone più problemi di quanti ne risolva. Non occorre incentivarla con la costruzione di nuove strade, superstrade e autostrade. Occorre invece dirottare quote consistenti della domanda di mobilità urbana e interurbana dall’automobile alla metropolitana, al tram, al filobus, e quote rilevanti della domanda di trasporto delle merci dal camion al treno e alla nave. Occorre insomma allargare l’impiego di mezzi di trasporto meno costosi, meno inquinanti, meno consumatori di spazio e di energia di quelli oggi prevalenti.
Infine, è nata l’esigenza di porre al centro della pianificazione l’esigenza della tutela e della valorizzazione dell’ambiente naturale e storico. Come garanzia di un futuro possibile (una progrediente degradazione dell’ambiente minaccia di distruggere le stesse possibilità di vita delle generazioni future) e come risorsa per lo sviluppo economico (sappiamo che la qualità dell’ambiente diviene sempre più una delle carte vincenti nella concorrenza internazionale tra le città e le regioni).
Quest'ultima considerazione ci conduce a un tema che oggi mi sembra centrale: quello del rapporto tra questione urbana e questione ambientale. Progettare oggi una città e un territorio adeguati significa affrontare in modo soddisfacente entrambe le questioni. Significa avviare la costruzione di una città e un territorio nei quali sia superata l'antinomia tra sviluppo e tutela dell'ambiente: in cui anzi la tutela delle qualità dell'ambiente sia vissuta come la premessa e l'occasione e la materia stessa d'un nuovo sviluppo economico e sociale.
Mi ricollego qui a una concezione del rapporto tra ambiente e sviluppo che è ancora controcorrente, nel nostro paese. Oggi, in Italia, si continua infatti a sostenere che solo se si
garantiscono certe condizioni, e certi ritmi, di sviluppo
economico, solo se si realizzano e si mantengono determinati
livelli di investimenti, di accumulazione, di occupazione, solo
allora diviene possibile porsi l'obiettivo di determinare un
sensibile miglioramento dell'ambiente. Lo sviluppo quantitativo delle grandezze economiche è
insomma, nella concezione che è ancora dominante, la condizione
preliminare per affrontare il tema della qualità dell'ambiente. Questa affermazione oggi è divenuta falsa. Va anzi rovesciata nel suo opposto:
nell'affermazione, appunto, che, come afferma la C.E.E., [2] la qualità dell'ambiente è "una
precondizione di base" per lo sviluppo economico.
Molte ragioni concorrono a formulare quest'ultima affermazione. Voglio limitarmi a sottolinearne una, posta in evidenza anch'essa dalla C.E.E. Questa afferma in termini espliciti che
"la qualità della città é stata riconosciuta come un valore
nella concorrenza internazionale" e che perciò "l'ambiente e
la qualità della vita dovrebbero diventare elementi
essenziali della pianificazione e dell'amministrazione della
città sia nei confronti degli abitanti che per promuovere lo
sviluppo economico".
E' insomma la maggiore o minore qualità urbana che consente alle città d'Europa di concorrere più o meno
vittoriosamente con le altre. Di concorrere a una gara in cui è
in gioco una posta molto concreta: la possibilità di vivere uno
sviluppo dell'economia cittadina, una crescita della ricchezza e
del benessere dei suoi abitanti - oppure, al contrario, la
penalità di un loro regresso, di una loro decadenza.
Il governo del territorio deve farsi pienamente carico di questa
nuova realtà. E' allora necessario impegnare risorse morali e
materiali, attenzione politica e culturale e disponibilità
finanziarie per raggiungere un ben determinato sistema di
obiettivi: proteggere le qualità ambientali sia naturali che
storiche: valorizzare le caratteristiche specifiche, peculiari,
proprie di questa o di quella città e fondative della sua
individualità; conservare la bellezza esistente e costruire
bellezza nuova; rendere efficiente l'attrezzatura urbana.
Perseguire questi obiettivi, e tentar di raggiungerli, non è
oggi un lusso, non è un possibile modo d'impiegare il sovrappiù
di risorse che eventualmente fosse disponibile: è una necessità
assoluta per quelle città che non vogliano farsi tagliar fuori
dalla concorrenza nazionale e internazionale.
Non ho la pretesa di aggiungere alcunché al dibattito che da
tempo è in corso sulla impegnativa parola sviluppo. Vorrei
limitarmi a ricordare che se al termine "sviluppo" vogliamo
attribuire oggi un significato positivo, dobbiamo radicalmente
separarlo dal termine "crescita".
Dobbiamo anzi giungere ad affermare che in molte situazioni lo
sviluppo comporta oggi che non vi sia crescita di alcune
tradizionali grandezze del tradizionale discorso economico. O
almeno, che non vi é necessariamente sviluppo se i valori assunti
da tali grandezze sono crescenti.
In effetti, quanto parlano di sviluppo molti di noi si
riferiscono a una categoria che Gro Harlem Brundtland, nel
rapporto della Commissione mondiale per l'ambiente e lo sviluppo dell'O.N.U.
che è noto appunto con il suo nome, ha definito "sviluppo
sostenibile". Dove per "sviluppo sostenibile - si legge nel
Rapporto - "si intende uno sviluppo che soddisfi i bisogni del
presente senza compromettere la capacità delle generazioni future
di soddisfare i propri" [3].
La mia proposta è appunto quella di applicare la definizione della Commissione dell'O.N.U. alla città, con una sola correzione: sostituendo cioè la parole "senza compromettere" con la parola "migliorare". Questa correzione mi sembra importante per due ragioni. In primo luogo perché
ogni civiltà ha aggiunto qualcosa a quelle che l'hanno preceduta,
e quindi anche noi dobbiamo rendere più qualità di quanta ne
abbiamo ricevuta. In secondo luogo perché la condizione delle nostre
città, e il trend della trasformazione che su di esse opera, è
tale da indurci a operare con energia e con tempestività in modo
assolutamente controtendenza per evitare che dalla città scompaia
ogni residua qualità ed essa si riduca a un mero agglomerato di
oggetti e di persone.
L'obiettivo insomma che dobbiamo proporci è allora quello di costruire una città (e un territorio) sostenibili, tali cioè da soddisfare i bisogni del presente accrescendo la capacità delle generazioni futura di soddisfare i propri.
Quali sono, oggi, alcune cose concrete che si possono fare, nella progettazione della città e del territorio, per avvicinarsi all'obiettivo della città sostenibile? Vorrei proporne due.
Sulla prima mi sono già soffermato, quindi vi accennerò soltanto: si tratta della questione della mobilità: di una nuova organizzazione del sistema dei trasporti che consenta di spostare quote importanti dal trasporto individuale su gomma a quello collettivo su ferro. E di una nuova organizzazione della città che, giocando sulle localizzazioni e sugli orari, riduca la domanda di mobilità.
La seconda questione urgente e concretamente affrontabile oggi, è quella che definisco come la costruzione, nella città e nel territorio, di un "sistema delle qualità". Su questo voglio indugiare qualche minuto.
Ciò che vorrei proporre è di rovesciare il modo di considerare la città. Vorrei proporre di guardarla e organizzarla a partire dal pubblico e dal pedonale e dal vuoto e dal verde, anziché dall'individuale e dall'automobilistico e dal costruito e dall'asfaltatore. Di guardarla e organizzarla in funzione della cittadina e del cittadino che vogliano raggiungere, attraverso percorsi protetti e piacevoli, a piedi o con la carrozzina o in bicicletta, i luoghi dedicati alla ricreazione e alla ricostituzione psicofisica, quelli finalizzati al consumo comune (dell'istruzione, della cultura, dell'incontro e dello scambio, della sanità e del servizio sociale, del culto, dell'amministrazione e della giustizia e così via).
Vorrei proporre di costruire un "sistema" costituito dall'insieme delle aree qualificanti la città in termini naturalistici, storici, sociali (le aree e gli elementi a prevalente connotazione naturalistica, il centro antico e le altre testimonianze ed emergenze storiche, le attrezzature e gli altri luoghi destinati alla fruizione sociale), collegandole fra loro sia - dove possibile - attraverso la contiguità fisica sia attraverso una ridefinizione del sistema della mobilità: una ridefinizione che privilegi gli spostamenti a piedi e in bicicletta lungo itinerari interessanti e piacevoli, realizzati, ove necessario, attraverso la formazione di infrastrutture complesse (strada carrabile più itinerario ciclo-pedonale alberato protetto) ottenute ristrutturando le strade esistenti, nonché, ove possibile, creando nuovi percorsi alternativi interamente dedicati alla mobilità ciclo-pedonale e indipendenti dalla mobilità meccanizzata.
Mi tocca adesso affrontare un ultimo tema: che cosa è l'urbanista, l'addetto alla progettazione della città e del territorio. In particolare, in che cosa l'urbanista si differenzia dall'architetto, che storicamente ha svolto questa funzione. Sarò brevissimo, perché mi limiterò a leggere un piccolo brano di Italo Calvino.
Marco Polo descrive un ponte, pietra per pietra.
- Ma qual'è la pietra che sostiene il ponte? - chiede Kublai Kan.
- Il ponte non e sostenuto da questa o quella pietra, - risponde Marco, - ma dalla linea dell'arco che esse formano.
Kublai Kan rimane silenzioso, riflettendo. Poi soggiunge: - Perché mi parli delle pietre? E' solo dell'arco che m'importa.
Polo risponde: - Senza pietre non c'è arco.
Ecco, l'urbanista si occupa dell'arco, l'architetto delle pietre. L'architetto progetta singoli oggetti, e definisce le regole secondo le quali essi devono essere costruiti. L'urbanista si occupa di definire le regole secondo le quali essi devono essere composti perché raggiungano, nel loro insieme, un'armonia e una funzionalità complessive.
L'architetto disegna la casa dell'uomo, l'urbanista la casa della società. Ma su questo punto potremo intrattenerci sulla base delle domande che porrete voi stessi. Intanto vi ringrazio per l'attenzione e la pazienza.
[1]Italo Calvino, Le città invisibili, Einaudi.
[2] Si veda il "Libro verde sull'ambiente urbano" approvato dalla Cee. E' pubblicato in Italia nel volume La città sostenibile, Edizioni delle autononomie, Roma 1991.
[3]Il futuro di noi tutti, Bompiani, 1989.
La ragione della città, il motivo del suo storico affermarsi come luogo della civiltà, nella possibili per il cittadino e per il produttore - di fruire della complessità di funzioni che in essa sono concentrate: di muoversi dall'una all'altra in un breve spazio di tempo; di avere "il mondo ai propri piedi". Oggi, proprio la mobilità che in crisi profonda. Spostarsi da un luogo all'altro un problema, a volte un dramma, sempre un costo e uno spreco.
E' allora del tutto ragionevole che il Ministro per le Aree urbane, uomo d'esperienza metropolitana (é stato Sindaco di Milano), abbia iniziato l'attività del suo Ministero affrontando, come questione prioritaria, quella del traffico. In questi giorni si aprirà nelle Commissioni parlamentari la discussione sul disegno di legge, presentato dai Ministri per le Aree urbane, e per i LL.PP., Tognoli e De Rose: un provvedimento intitolato "Disposizioni in materia di parcheggi e programma triennale per le aree maggiormente popolate".
E' bene dire subito che la proposta di Tognoli e De Rose non sembra tale da affrontare risolutivamente la questione, mentre può costituire un contributo ulteriore ai processi in atto di consolidamento della motorizzazione individuale, di svuotamento della pianificazione urbanistica e di rafforzamento del potere dei grandi consorzi di imprese.
Obiettivo del provvedimento la definizione e realizzazione, in tutti i comuni nei quali il traffico pone problemi, di "programmi urbani dei parcheggi". Il disegno di legge non privo di una sua organicità. Gli undici comuni più grandi (Roma, Milano, Torino, Genova, Venezia, Bologna, Firenze, Napoli, Bari, Catania e Palermo) sono obbligati a formare, entro 60 giorni, un "programma urbano di parcheggi per il triennio 1988-1990"; altri comuni saranno obbligati a farlo con un decreto ministeriale. Una volta approvato il programma da parte del Governo, i comuni devono attuarne le previsioni con "piani annuali degli interventi", contenenti l'indicazione precisa delle opere che si intendono realizzare e delle loro caratteristiche tecniche ed economiche, selezionando le opere sulla base dell'analisi costi-benefici, il Governo concede contributi pari al 90% degli interessi sui mutui da contrarre con la Cassa depositi e prestiti; per un importo complessivo di opere pari a 200 miliardi nel triennio. Le opere possono essere progettate ed eseguite utilizzando tutta la gamma delle possibili consentite dalle leggi vigenti: ma chiara la sollecitazione ad adoperare la formula della concessione a imprese o consorzi di imprese.
Le connessioni del programma con una più complessiva strategia dei trasporti sono quasi nulle: i comuni dovranno "tener conto del piano urbano del traffico, ove esistente" (sic), e nella formulazione del programma dovranno preoccuparsi di "favorire il decongestionamento dei centri storici, l'istituzione di isole pedonali, la creazione di parcheggi adiacente alle fermate di trasporto collettivo a grande capacità". Nessun riferimento ai programmi e alle politiche per il trasporto collettivo. Come se l'utilità dei parcheggi non fosse subordinata al loro ruolo di elementi di un complessivo sistema della mobilità, fondato su un trasporto collettivo efficiente: un sistema che tutti dicono di volere, ma che resta scritto sui "Libri dei sogni".
Le connessioni con la pianificazione urbanistica sono invece del tutto ignorate. anzi, per consentire pi chiaramente ai comuni di liberarsi dai "lacci e lacciuoli" dei piani regolatori, si prescrive che le opere previste possono essere in deroga ai piani, riesumando un'antica e nefasta Legge del 1978, approvata allora per accelerare, congiunturalmente, la realizzazione delle opere pubbliche. Ma l'elemento forse più significativo, a questo proposito, é il rigoroso silenzio sullo strumento che dovrebbe assicurare la coerenza degli interventi puntuali con la strategia urbanistica definita dal piano regolatore: al programma pluriennale d'attuazione, - obbligatorio per i grandi comuni fin dal 1977, e considerato allora una importante innovazione volta a conferire ordine e razionalità alle trasformazioni urbane. E' noto che la ventata della deregulation, provocando legislazioni regionali lassiste e comportamenti comunali spesso dominati dall'occasionalità e dalla discrezionalità nalità, ha lasciato quasi cadere in desuetudine il programma pluriennale di attuazione. Il Governo non ha coraggio di proporre l'abrogazione di questo strumento: più facile ucciderlo silenziosamente, ignorandolo e sottraendo di fatto alle sue coerenze gli interventi pi massicci, come appunto quello di parcheggi.
Il disegno di legge Tognoli-De Rose allora davvero un segnale importante d'un clima e d'un destino. Le città (e soprattutto le grandi aree urbane) sono in preda a una crisi profonda. Una crisi che si manifesta in numerosi aspetti materiali: al dramma del traffico si accompagna il degrado fisico sempre più pronunciato di aree sempre più vaste, poiché scomparsa da decenni la cultura, e la prassi, della manutenzione urbana; le condizioni delle primordiali componenti dell'ambiente (la terra, l'aria, l'acqua) sono caratterizzati dai veleni che ospitano e diffondono; alcuni dei tradizionali bisogni (la casa, determinati servizi) sono ben lungi dall'essere soddisfatti a livelli socialmente ed economicamente sopportabili, nonostante le ingenti risorse investite.
E' facile rendersi conto che tutti gli elementi della crisi urbana hanno un denominatore, e una causa, comuni. Essi sono il prodotto di una accumulazione d'individualismo, che ha raggiunto il livello di guardia. Ha raggiunto quel livello al quale la complessità e la ricchezza (di funzioni, di relazioni, di occasioni) si rovesciano in anarchia e povertà. Si può uscire da una crisi siffatta utilizzando gli strumenti adeguati al governo di una realtà sistemica, qual' indubbiamente la città: privilegiando quindi le ragioni della ricerca di una coerenza complessiva delle trasformazioni, e della prevalenza delle soluzioni collettive ai problemi di massa: pianificazione e programmazione urbanistica, dunque, e trasporto pubblico. Il Governo ha scelto invece la strada opposta: quella di isolare singoli problemi, selezionando quelli sui quali si può trovare il consenso più forte e più immediato, e concentrare su di essi tutti gli sforzi, anche a costo di lacerare il tessuto complessivo.
E non c' dubbio che la proposta dei parcheggi ha, da punto di vista che il Governo ha non da oggi assunto, vantaggi considerevoli.
Promettere un sollievo immediato alle migliaia di automobilisti impaniati nel traffico, i quali preferiscono trovare un parcheggio che trasformarsi in utenti del trasporto pubblico. Offre alle grandi imprese un consistente volume d'affari, finalmente regolato da procedure efficienti e rapide. Allarga gli spazi dell'intermediazione, palese e oscura, che agli appalti fa da alone. Elimina alcune strozzature che minacciano di restringere il mercato della maggiore industria italiana. Infine, consente di ridare slancio alle classiche operazioni di valorizzazione e sfruttamento della rendita immobiliare, indubbiamente provocate dalla localizzazione e realizzazione di quei grandi attrattori di traffico che sono i parcheggi.
Sono vantaggi solo per il breve periodo, e per alcune categorie già privilegiate? Non importa. Le categorie premiate sono quelle che contano. E per il futuro, dopodomani ci si penserà: anzi, ci penseremo.
Il Consiglio dei ministri non aveva ancora deciso se confermare o meno l’impegno del Governo Berlusconi e consentire agli USA di Bush di realizzare una nuova base militare a Vicenza. Impegni variegati erano stati espressi da autorevoli esponenti nella maggioranza. I giochi sembravano aperti. Ma Prodi tagliò gli indugi e troncò la discussione con una frase, pronunciata da Sofia: “Il problema è urbanistico, decida il comune”. Poi si capì che il trasferimento di responsabilità era solo di facciata: per Prodi il comune aveva già deciso, poiché il Consiglio comunale, a stragrande maggioranza di centrodestra, aveva già accettato. Ma la frase era rimasta, incisa nelle effimere tavole di bronzo dei mass media: “Il problema è urbanistico”.
Poi, la grande manifestazione del 17 febbraio. Una protesta corale, gioiosa, pacifica e allegra, piena di NO (come si fa a non esprimere tanti NO quando dai decisori arrivano a piene mani tante scelte sbagliate?) ma piena di speranza per un domani diverso. Una protesta nella quale molte ragioni si sono sommate: la delusione per un governo che “non dice nulla di sinistra” e il disagio di chi vede ridurre il welfare e aumentare le tasse, il pacifismo di principio e l’opposizione alla guerra come strumento privilegiato di politica internazionale, la critica al governo Bush e l’antiamericanismo di chi vede negli USA il motore del neocolonialismo globale, il desiderio di vivere meglio a casa propria e la ripulsa per la cementificazione del territorio.
Non sarà merito della frase di Prodi, ma l’urbanistica è stata davvero l’elemento unificante dell’evento: il territorio, l’attenzione alle sue trasformazioni e al suo destino. Lo ha annotato un osservatore intelligente, come Furio Colombo. “La questione è: contano i cittadini nelle decisioni che li riguardano e li coinvolgono direttamente e che cambieranno la loro vita? In questo senso non sono d’accordo con il dire che tutto ciò ‘non è una questione di piano regolatore’. Perché quando non si ascoltano i cittadini neppure sul piano regolatore, che vuol dire la vita vicino a casa, è molto difficile che li si ascolti su grandi controversie lontane”. Le nuove strutture militari scaricate sul territorio vicentino “avranno a che fare, molto prima che con la politica del mondo, con le falde acquifere di Vicenza, con il centro storico di Vicenza, con il traffico di Vicenza, con la famosa ‘compatibilità’ ambientale del nuovo richiesto con il ‘vecchio’ che esiste già. Ovvero: da un lato la vita dei cittadini, dall’altro la qualità storica unica al mondo della città palladiana”. Il ragionamento è sacrosanto.
La stragrande maggioranza dei manifestanti erano vicentini che protestavano per l’ulteriore danno al loro territorio. E ad essi si univano moltissimi, di quelli venuti da fuori, che portavano l’adesione delle analoghe proteste territoriali contro la TAV in Val di Susa, contro il Pontone sullo Stretto, contro il MoSE a Venezia. Presenze significative. Per comprenderne il senso basta ricordare l’arroganza con la quale in Italia rilevati stradali e ferroviari e trafori, ponti e megacentri commerciali, cittadelle dello sport e quartieri abusivi, auditorium e porticcioli turistici, torri solitarie (come a Savona) o trine (come a Milano) aggiungono carichi su un territorio fragile, prezioso, custode di risorse vitali. La protesta di Vicenza esprime un disagio e una ribellione che ha radici molto vaste e diffuse. All’inizio degli anni 70 un politico intelligente, Alarico Carrassi, responsabile del territorio del PCI, scrisse: “Per la riforma urbanistica il detonatore è la casa”: la tensione sociale sulla questione abitativa aprì infatti la strada a una breve stagione di riforme sul governo del territorio. Forse oggi il segnale che viene da Vicenza indica una strada simile.
Di Baia Sistiana si è parlato una prima volta nel 1990, quando un progetto attuativo del PRG fu presentato al Consiglio comunale. Del progetto si criticavano le cubature eccessive, la trasformazione edilizia della Baia, l’eccessiva altezza delle costruzioni nella limitrofa Cava, la minaccia di privatizzazione della fruizione del litorale. L’operazione fu bloccata da una campagna di stampa e da un NO all’ultim’ora del ministro dei Beni culturali (Facchiano).
Fu redatto un nuovo PRG (alla cui progettazione collaborai) che ridimensionò fortemente le cubature, previde un sistema di parcheggi a monte e l’eliminazione del traffico lungo la costa, definì le garanzie per la fruizione libera degli spazi balneari. L’obiettivo era quello di promuovere, accanto alla balneazione, un turismo a rapida rotazione d’uso e lunga durata, legato alla convegnistica e ad altre funzioni di profilo internazionale. La prospettiva di Baia Sistiana era inquadrata in una serie di scelte per l’intero territorio comunale che attribuiva il primato alla tutela del paesaggio carsico, alla difesa delle attività agro-silvo-pastorali dalla pressione della domanda di seconde case dei triestini, alla tutela dell’identità dei borghi carsici e al rilancio del loro ruolo.
La polemica è divampata di nuovo l’anno scorso. Sono state approvate dal Consiglio comunale una piccola variante al PRG e il PP attuativo, ed è stato presentato dalla proprietà un progetto architettonico che chiarisce la prospettiva verso la quale si muove. La variante, il PP e il connesso progetto sono stati criticati per più motivi: alcuni legati alla tutela delle risorse naturali, altri di natura funzionale: 1) la modifica delle utilizzazioni consentite nelle nuove costruzioni, che prefigurano un destino di “villaggio residenziale al mare”: una periferia di Trieste; 2) la tendenza strisciante verso la privatizzazione della fruizione balneare; 3) il livello della progettazione architettonica, ispirata a modelli assolutamente inaccettabili (si ricostruisce in vitro un falso stile locale, mai esistito, denominato “istro-veneto”).
Le associazioni ambientaliste si opposero con manifestazioni pubbliche e con puntuali osservazioni. Di esse non si è tenuto conto in nessun modo, non presentandole neppure ai consiglieri comunali, con evidente spregio della legalità e di quel minimo di procedure di partecipazione che le leggi vigenti prevedono.
La sentenza del TAR dà ragione alla associazioni ambientalistiche su punti che hanno anche un interesse più generale. Due punti soprattutto mi sembrano rilevanti.
In primo luogo, le osservazioni sono state respinte senza un’adeguata motivazione. Afferma la sentenza che non è “in alcun modo sostenibile che il consiglio comunale si sia motivatamente pronunciato su osservazioni il cui contenuto non gli è stato palesato e sul cui motivato rigetto o recepimento non ha sicuramente votato”. Di conseguenza,“nel caso di specie né la commissione consiliare né, maggior ragione, il Consiglio comunale hanno in nessun modo adempiuto alla prescrizione normativa di una ‘motivata pronuncia’ sulle osservazioni”.
In secondo luogo, il TAR ha ribadito che il piano attuativo deve essere successivo a un piano regolatore generale in vigore, mentre le associazioni avevano segnalato che il Consiglio comunale aveva approvato una variante al piano regolatore che non era ancora materialmente esistente. La sentenza afferma che “appare ictu oculi evidente che con un siffatto modo di procedere il Consiglio comunale ha completamente rinunciato a valutare la conformità degli elaborati che peraltro ‘sono’ lo strumento urbanistico, ai propri intendimenti, approvando poco più che uno strumento in bianco e compiendo quindi una macroscopica illegittimità, in violazione delle prerogative che la legge gli affida ed ai compiti che gli impone di svolgere”. In definitiva, “l’operato del Comune non può ritenersi rispettoso del generale principio della subordinazione della pianificazione attuativa a quella generale”.
Salva Baia Sistiana? Per ora. Le vittorie saranno sempre precarie (e affidate alla generosità di persone come Dario Predonzan e Wilma Diviacchi) finché non ci saranno governanti capaci, a tutti i livelli di governo, di farsi carico degli interessi generali e di difendere il “tesoro comune” del paesaggio contro il suo sfruttamento economico immediato. Per Baia Sistiana, né Comune, né Provincia né Regione si sono mostrati fino a oggi capaci di assumere le responsabilità che la presenza di un siffatto gioiello richiederebbero.
Edoardo Salzano, 25 maggio 2004
La notizia sul sito del WWF Trieste
Quando si guarderà la Piana dall’alto di Monte Morello, di notte, al centro della piana, tra le luci dell’aeroporto e quelle dell’Osmannoro, tra le file dei lampioni dell’Autostrada, della Ferrovia, della Mezzana, apparirà ancora il grande buco nero del Parco. Ma di giorno le cose ritroveranno il loro valore: l’area senza luci apparirà nella sua realtà: l’unica zona ancora non impestata dai mille disordinati manufatti di cemento e d’asfalto, da ciò che Firenze e Prato hanno disordinatamente scaricato nell’antica campagna irrorata dall’Arno e dai suoi affluenti. Apparirà finalmente nel suo aspetto di ordinata campagna, solcata dai filari di alberi e di siepi che riprenderanno il tracciato degli antichi percorsi, attraversata dai lievi sentieri per i pedoni e i ciclisti, sugli argini dei corsi d’acqua che avranno ritrovato la loro vegetazione e il loro lento percorso.
Ai piedi del Monte di Sesto le case (a differenza di quanto accadeva molti anni fa) non si arrampicheranno su per le pendici collinari, e i costruttori avranno smesso da tempo di riempire di ville e villette le radure del bosco. Verso il Monte come verso la Piana la linea di demarcazione tra la città costruita e il territorio aperto, fissato dal nuovo Piano strutturale come un “limite invalicabile” alla cementificazione, come una “invariante strutturale” non rimovibile, avrà esercitato il suo potere di difesa della campagna e della natura. Promosso dal Regolamento urbanistico, sarà diventato operativo un attento studio sugli interventi necessari per restaurare il paesaggio agrario e per restituire convenienza economica alle tradizionali attività agricole. La sua attuazione avrà consentito d’evitare il degrado delle aree non boscate né abbandonate alla rinaturalizzazione, di garantire una vita soddisfacente alle famiglie insediate negli spazi aperti, e soggiorni piacevoli e interessanti ai turisti alloggiati nei casali e nelle pievi accortamente restaurate.
I corsi d’acqua avranno ritrovato il loro percorso naturale; le loro sponde saranno di nuovo coperte dalla vegetazione ripariale. Il loro aspetto sarà mutato perfino là dove attraversano la città costruite. Non più fossi maleodoranti e occasionali discariche, non più canalizzazioni cementizie: saranno ridiventati elementi di naturalità, verdeggianti sentieri dove gli uomini e l’acqua corrono paralleli, dal monte alla piana, congiungendo in un unico sistema di percorsi le due grandi realtà naturali del territorio sestese.
Anni fa Sesto Fiorentino correva il rischio di diventare una periferia di Firenze. La qualità della vita era migliore che nel capoluogo: più verde e servizi, meno congestione. Molti avevano preso casa a Sesto pur lavorando a Firenze. Nel capoluogo le case erano care, sempre più alberghi e sempre meno alloggi per i fiorentini. Come nelle altre periferie, anche Sesto minacciava di diventare un quartiere dormitorio della città più importante, rischiava di perdere la sua individualità. L’effetto congiunto di una difesa delle caratteristiche proprie della città, di una buona tenuta dell’economia sestese (oltre alla fabbrica di ceramiche dei Ginori, che era diventata parte costitutiva della città, altre attività si erano consolidate), e di positive iniziative di politica metropolitana promosse dalla Regione e dalla Provincia, aveva scongiurato questo rischio. Con Campi, Signa, Calenzano e gli altri centri della piana fiorentina, Sesto era diventato parte di una rete di centri ciascuno dei quali aveva mantenuto la sua individualità e il peculiare carattere, costituendo (con l’aeroporto e i grandi centri commerciali, con l’università e l’Osmannoro) elementi vitali di una rete di attività, di ambienti, di funzioni tra loro integrate.
A questa rete il Servizio ferroviario regionale, una ricalibratura delle strade carrabili e le nuove linee tranviarie (da Firenze a Campi Bisenzio e al centro di Sesto, attraverso l’Università e Zambra a monte, e Osmannoro a valle) avranno fornito un efficiente e amichevole servizio di trasporto. Una rete di percorsi ciclabili, quasi dovunque in sede propria e sempre protetti, prolungandosi con i sentieri sul Monte Morello, avrà collegato tra loro tutti i luoghi che è interessante e piacevole visitare e percorrere, sia nelle ore e nei giorni liberi che negli spostamenti quotidiani: da Padule al Parco delle Cascine, da Querceto e da Colonnata ai Renai e all’Arno, chi vorrà approfittare degli spostamenti per fare un po’ d’esercizio fisico non avrà che l’imbarazzo della scelta.
Nella vita quotidiana i sestesi avranno ritrovato e consolidato i segni e i luoghi della loro storia. Le denominazioni degli antichi “popoli” dalla cui associazione la moderna Sesto è nata (Quinto e Sesto, Colonnata, Querceto, Padule), e i toponimi antichi e nuovi delle zone “sott’il treno” (Zambra, San Lorenzo) saranno divenute quelle delle “Unità territoriali organiche elementari” (nome complicato, sostanzialmente coincidente con la realtà dell’unità di vicinato o del quartiere). In quelle “Utoe” le cittadine e i cittadini troveranno i servizi di prima necessità, la piazza dove incontrarsi, gli sportelli automatici per l’accesso ai servizi comunali, a quelli postali e bancari, e alle altre necessità quotidiane.
Dal centro di ogni Utoe si dipartiranno percorsi, pedonali e ciclabili, protetti dal pericolo e dall’inquinamento delle automobili, che collegheranno tra loro tutte le parti della città dove sono localizzati i servizi e gli spazi dedicati alla fruizione collettiva: dai parchi e i giardini alle scuole, dai servizi sanitari agli uffici pubblici, dalle piazze alle aggregazioni commerciali. L’insieme di questi percorsi (piacevoli, protetti, con le nuove gradevoli pavimentazioni e piantumazioni di alberi e arbusti) costituirà una rete: la rete delle qualità ambientali, sociali, culturali – alternativa a quella dei precorsi carrabili, dell’asfalto e delle automobili.
Per costruire questa rete - per consentire alle donne e agli uomini, ai bambini e agli anziani, alle biciclette e alle carrozzine, di muoversi e d’inconmtrarsi in una città amica – si sarà dovuto procedere a una ricalibratura della rete stradale. Alcune strade saranno state attrezzate in prevalenza per il transito pedonale e ciclabile e solo in parte del loro spazio potranno essere utilizzate il traffico meccanico locale. Le altre strade delle zone centrali sarà consentito anche la sosta delle automobili, ma solo per i residenti e – nei percorsi più attrattivi – per la sosta operativa legata al commercio e ai servizi. I visitatori occasionali o pendolari, che non avranno voluto o potuto utilizzare l’efficiente ed amichevole rete integrata di traspoprto collettivo, dovranno sistemare le automobili in appositi parcheggi, opportunamente localizzati in modo da consentire di raggiungere ogni luogo con percorsi brevi.
Altri interventi avranno interessato le sedi stradali, ma sempre nell’ottica di migliorare la vivibilità della città, di renderla più piacevole ed efficiente per le cittadine e i cittadini. Così, la realizzazione della nuova strada Mezzana Perfetti-Ricasoli, allontanando dal centro il traffico di attraversamento, avrà consentito di ottenere un notevole alleggerimento dell’asse di via Ariosto, che sarà stato pienamente recuperato a funzioni urbane: attraversato dalla nuova linea tramviaria e fiancheggiato da una comoda pista ciclabile, sarà diventato un viale urbano fiancheggiato da caffè e negozi, e da spazi per la sosta e il ritrovo.
Analogamente, il completamento della rete stradale dell’Osmannoro avrà concorso alla trasformazione radicale del quartiere. Non più un insieme di capannoni e altri edifici malamente assortiti, ma un vero e proprio quartiere urbano, ricco di attività produttive moderne e non inquinanti, di attività commerciali di livello metropolitano, di aziende specializzate nella produzione di servizi ad alto contenuto di tecnologia. E il suo asse centrale (l’attuale via Lucchese) si sarà trasformato anch’esso in un viale urbano, percorso da una linea tranviaria moderna che collegherà comodamente i vari punti del Viale dell’Osmannoro al polo universitario, ai centri e alle stazioni ferroviarie di Sesto e di Campi Bisenzio, e infine a Firenze e a Prato. Verso ovest questa parte di città si concluderà in modo più definito di ora: gli stagni e i prati destinati alla laminazione delle piene dei corsi d’acqua costituiranno un bordo preciso alla città tecnologica. La torre del termovalorizzatore segnerà il limite fra città e campagna.
Avranno cominciato ad essere radicalmente trasformate le “aree urbane non consolidate”: quella delle caserme e quella a monte della Coop a Zambra, ristrutturate anche in connessione alla riorganizzazione della stazione del servizio ferroviario regionale di Zambra, dove un’ampia dotazione di verde avrà posto in connessione il centro di Quinto e quello di Zambra, contribuendo alla costruzione del “sistema delle qualità”; quella di via Pasolini, alleggerita rispetto alle previsioni del vecchio PRG, strettamente integrata con le attrezzature sportive previste a monte, e aperta verso il polo universitario; quella della Ginori, dove il consolidamento della fabbrica sarà stato accompagnato dalla realizzazione di un centro culturale ed espositivo dedicato alla storia e all’arte della ceramica, alla riconfigurazione di un’area nodale per la nuova Sesto, e ad un aumento consistente della dotazione di parcheggi; quella della cartiera, in margine alla stazione ferroviaria, che sarà stata impegnata da un’azienda, pubblica o privata, di rilevo nazionale, interessata a una localizzazione strategica e accessibile come quella; A San Lorenzo e Padule saranno completati gli ultimi insediamenti residenziali verso la piana, collegati a quest’ultima dalla trama di aree verdi e di percorsi che, superando con facilità la strada Mezzana, consentiranno ai Sestesi, in pochi minuti di bicicletta, di godere di un po’ di riposo dallo stress del lavoro e della vita urbana, e di restituire allo sguardo il familiare profilo di Monte Morello, il monte di Sesto.
Edoardo Salzano
No society, no culture, no civilization can live without the consciousness of its history. The roots of our life, and of our capacity to be active and responsible members of mankind, are in our history: they are in the history of our civilization, of our country, of our City and our family. Without our roots we become as sterile as uprooted trees.
And no society, no culture, no civilization can progress unless it cares for its posterity: for men and women, for coming generations, for the civilizations that will appear in our universe after us, and will live, utilize and enjoy it as we will have left it.
Therefore I think that we must consider, first of all, the livable City as a link between the past and the future: the livable City respects the imprint of history (our roots), and respects those who are not born yet (our posterity).
A livable City is a City that preserves the signs (the sites, the buildings, the layouts) of history. It preserves the historical centers and the castles, the cathedrals and the palaces of the lords and of the City powers, surely. But it also preserves and restores the common houses lived in by common people (what we call “edilizia minore” or “edilizia di base”), which can testify to a rich and wise culture of living and building, and the traces of the historic design of the city, the narrow streets and the neighborhoods square, the traditional relationship between the house and private open space, and private space and community space and public space, and indoors and outdoors.
A livable City is also a City that fights against any waste of the natural resources and that we must leave intact for the humankind, id est for our posterity. In the livable City all the care of planners and designers, all the care of technicians and administrators - and first of all the care of citizens - is applied to use the minimum resources of earth and water and energy: resources that, as now we know, are limited and cannot be reconstituted. Therefore a livable City it also a “sustainable city”: a City that satisfies the needs of the present inhabitants without reducing the capacity of the future generation to satisfy their needs.
History tells us that in a City social and physical elements are strictly tied together. As the home is the expression and the instrument of family life, in the same way, the City is the expression of social life, and the tool for well being and progress of the community.
It is not possible to separate, in the city, social elements and physical elements: it is only possible to distinguish them.
In the livable City both social and physical elements must collaborate for the well being and the progress of the community, and of the individual persons as members of the community.
1. A livable City has no boundaries: it is open to the whole world, and it has no ghettos nor segregated areas.
The City was born, in the history of our civilization, as the site where people became free and equal. The City was transformed as the site where social and economic differences, as well as ethnic and religious ones, created barriers and confined and constituted sharply defined ghettos. In the livable City policies for public services and those for house rent must collaborate with town planning in order to abolish the constraint of boundaries and the disease of segregation.
2. A livable City is marked by the complexity of its functions and by the richness of the interpersonal exchanges it fosters.
The City is traditionally the site of exchanges and of the larger scores of opportunities. The historical centers (where they have not been reduced in tourist Disneylands) tell us how livable is the City where the different functions live together: inhabiting, working, shopping, meeting, recreation, health care. With the rigid application of functional zoning modern town planning menaces to destroy the complexity of the city, and to implement more and more traffic.
3. A livable City is a City where the town planners are able to manage the complexity and the dynamics so that it does not degenerate into congestion and anxiety.
If they are not carefully managed, complexity of functions and dynamics of life can transform the richness of exchanges in to chaos. Congestion of traffic and anxiety in individual lives are more and more characteristics of urban life, exspecially in the bigger cities. Only a wise policy of town planning can enable the public administrators to manage urban development to increase the livability of the city.
4. A livable City has a good relationship with its site and with the environment.
The City is part of the balance between nature and history, between the action and culture of man, and the forces and rhythms of nature. The design of the City (in new developments as well as in restoration of the ancient settlements) must demonstrate the respect and place value on the characteristics of sites and care for the environment.
5. A livable City is the home of the community.
In its golden ages the identity of the City is strictly tied to the prevalence of the interests of the whole community over the interests of groups and individuals. A livable City is not merely an agglomeration of houses: in its organization, as well as in its stones and spaces it must show its reality as home of a community.
6. A livable City is a City where common spaces are the centers of social life and the foci of the entire community.
We will see better tomorrow this point. Today I will only say that a livable City must be built up, or restored, as a continuous network - from the central areas up to the more distant settlements -- where pedestrian paths and bicycle-paths bind together all the sites of social quality and of the community life.
7. And finally, a livable City is not built for the appearance and the glory of architects and City managers, but for the well-being of the citizens.
Town design and town planning are not the result of the imagination and the work of one person (a Genius or a Hero), but the result of a dialectic and the produce of group work, where the different competencies and the different responsibilities (those of the Technicians, the Administrators, the Politicians) systematically collaborate. Only in that way the City can really be, as in its golden ages, the home of the community.
La ragione che ci ha spinto a cercare e a pubblicare questo testo pronunciato da Capo Sealth (o Seattle) dei Salish è in primo luogo nella sua straordinaria bellezza: nella sua toccante poeticità, e nella sua sconvolgente forza profetica. È poi nella nitidezza con cui traspare (ma più giusto sarebbe dire irrompe) quell'intenso e profondo legame dell'uomo con la natura che è tipico, ci dicono, delle società tribali che popolavano quella che oggi chiamiamo America, prima che gli uomini sbarcati dall'Europa distruggessero ciò che preesisteva al loro arrivo. Non crediamo di esagerare troppo se confidiamo al lettore che il testo di Capo Sealth ci è sembrato raccontare l'amore dell'uomo per la natura con una capacità di esprimere sentimenti con immagini paragonabile a quella rivelata dall'ignoto autore del Cantico dei cantici per raccontare l'amore dell'uomo per la donna.
Il testo che pubblichiamo ci è stato fornito, e tradotto dall'inglese, da Domenico Buffarini. È la traduzione del testo originario (qui per la prima volta pubblicato in Italia in versione integrale) raccolto, con il titolo «A long speech of Chief Seattle or Sealth of the Dwamisch tribe», in Oregon historical review, Portland 1885, XXII, pagg. 1033-1035.
Esso induce a riflettere per piú d'una ragione. Rivela una capacità di adesione poeticamente (e quindi primitivamente) consapevole al mondo delle cose, che indica all'umanità di oggi traguardi che devono essere riconquistati anche in un mondo (e un'epoca) in cui la natura è stata profondamente plasmata e trasformata dalla storia.
Denuncia la perdita di valori provocata da quel determinato sviluppo che la rivoluzione capitalistico-borghese ha impresso all'evoluzione dell'umanità. Squarcia dinnanzi allo sguardo il velario che celava (quando Capo Sealth parlava) una prospettiva catastrofica che, dopo Hiroshima e Three Miles Island e Chernobyl, sappiamo possibile. E dimostra, infine, che il termine "recupero" deve comprendere più cose che i beni immobili: civiltà vicine alle nostre, minoranze etniche sconfitte dalla storia, sono portatrici di verità che devono essere non solo rispettate per ciò che sono state, ma, appunto, "recuperate" per il messaggio universale che contengono.
A mo' d'illustrazione, e a commento contemporaneo della profezia di Capo Sealth ("la vostra civiltà produce immondizie ed esse, un giorno, vi annegheranno "), pubblichiamo una pagina di un altro poeta, Italo Calvino, tratta da Le città invisibili (ed. Einaudi, Torino, 1972).
E invitiamo il lettore a fare dell'uno e dell'altro testo una lettura non reazionaria né disarmata, ma a cercare di riflettere su di un punto che a noi sembra accomunare i due scritti al di là dei riscontri più superficiali: che, cioè, per stabilire, nel mondo contemporaneo, un rapporto umano tra la società e l'ambiente fisico, bisogna scavare e trasformare nel profondo. nelle regole di base.
Ne parla ampiamente questo sito
Salvatore Settis, presidente del Consiglio superiore dei beni culturali, ha scritto su Repubblica (18 novembre 2006) un interessante articolo. In esso, partendo da una valutazione della proposta di Rutelli di «un rinnovato impegno per l’insegnamento della storia dell’arte nelle scuole italiane di ogni ordine e grado», affronta la questione dello “scandalo” di Monticchiello da un punto di vista utile e corretto: che cosa fare per evitare che quello scandalo continui ogni giorno a ripetersi, in ogni parte d’Italia? Tra le molte considerazioni giuste di Settis qualcuna merita precisazioni, anche per il ruolo che oggi riveste.
Leggendo l’articolo si ha l’impressione che la legislazione italiana in materia di paesaggio sia stata - dal 1939 a oggi - una serie continua di errori e limiti, e di “continui slittamenti” della responsabilità dallo Stato verso le istituzioni sottordinate. Le cose non stanno così; il sistema legislativo italiano ha conosciuto un continuo progresso da una posizione meramente vincolistica (quale del resto non era neppure interamente la legge del 1939) a una posizione basata sulla considerazione e sul governo integrale di tutti gli aspetti che determinano il paesaggio. E credo che vada in primo luogo ricordato che la tutela del paesaggio è, secondo la nostra Costituzione, impegno della Repubblica, non solo dello Stato. Se a questo spettano le responsabilità maggiori, ci sembra che la «assidua riconsiderazione del territorio nazionale alla luce e in attuazione del suo valore estetico-culturale», cui rinvia sistematicamente la Corte costituzionale, sottolinei la necessità di un impegno altrettanto rilevante delle regioni, delle province, dei comuni.
Ciascuna istituzione con le proprie specifiche responsabilità. Così ci aspettiamo che lo Stato eserciti i propri poteri (e non faccia come a Monticchiello, dove ha dimenticato di pronunciarsi in tempo utile). Aspettiamo che lo Stato si muova oggi, in attuazione al Codice dei beni culturali e del paesaggio, che costituisce il punto più avanzato dell’evoluzione culturale, avviata dalla legge Galasso; che ci ha portati ben lontani dalle logiche meramente vincolistiche e procedimentali. Quelle logiche per le quali lo Stato vincola un bene, e l’effetto del vincolo è che si deve sottoporre alla soprintendenza il progetto di trasformazione, e l’ufficio risponde caso per caso: tegole verdi invece che rosse, un piano di meno, qualche “mitigazione” e così via, discrezionalmente. Una logica alla quale invece Settis sembra ancora legato, se ritiene ancora che si possano applicare oggi le pecette del vincolo procedimentale, forse utili quando il territorio tutelato era del 2 o 3%, mentre oggi, grazie alle leggi degli ultimi 20 anni, è certamente oltre il 50%.
E’ certamente da condividere il giudizio di Settis sulla «infelice riforma del titolo V della Costituzione». E sarebbe davvero una buona cosa se dall’organo presieduto da Settis, e dal ministro Rutelli, partisse una vigorosa iniziativa per correggere il grave errore compiuto dal Parlamento nel 2001. Ma nell’attesa, non adoperiamo la pistola scacciacani dell’antico vincolo procedimentale, ma gli strumenti difensivi foggiati in tempi più recenti.
Oggi lo strumento è l’applicazione rigorosa, integrale, consapevole, e in primo luogo informata, del Codice del paesaggio. Questo dispone che le regioni formino un piano paesaggistico di cui vengono precisati con ampiezza i contenuti. Non potranno essere piani di chiacchiere (come quello preannunciato nelle 99 pagine del documento preliminare al Pit della Toscana), ma piani che censiscano con accuratezza, su una base cartografica adeguata e per tutto il territorio regionale, i beni paesaggistici di cui è già prescritta la tutela (quelli individuati a partire dalla Legge Galasso) o comunque ritenuti d’interesse nazionale e regionale; che dispongano per ciascuna categoria di essi specifiche regole di tutela di ciò che c’è da tutelare; e che indirizzino i comuni a concorrere nella “assidua considerazione”, proseguendo alla scala locale nell’individuazione di ulteriori beni, e tutelando le specifiche qualità dei diversi “ambiti di paesaggio”.
Le regioni sono obbligate, dalla legge, a fare ciò. Se lo fanno d’intesa con le amministrazioni dello Stato (Beni culturali e Ambiente e tutela del territorio), allora le procedure abilitative degli interventi nelle aree tutelate sono semplificate e snellite, e la garanzie della tutela è fornita dal rispetto formale e sostanziale del piano paesaggistico. Altrimenti le procedure restano definite nell’attuale modo, da tutti giudicato complicato e farraginoso.
Certo, per i ministeri coinvolti dalla legge il concorso con le regioni nel redigere i piani paesaggistici non è compito che i loro organi possano fare rimanendo organizzati così come lo sono ora. Ma è certo incomparabilmente meno pesante, e certamente più efficace, la riorganizzazione da compiere per assolvere i compiti nuovi, che quella che sarebbe necessaria se si volessero rincorrere centinaia di migliaia di autorizzazioni paesaggistiche o altri simili atti discrezionali.
Lavorerà in questa direzione il Ministero del quale Settis è autorevolissimo consigliere? C’è da augurarselo. Altrimenti, “ecomostri”, ben peggiori di quello di Monticchiello, continueranno ad accumularsi sul nostro territorio. E si dovrà additare come complice la miopia di chi oggi guarda unicamente all’apprendimento dell’arte del passato (certo utilissimo), e trascura l’applicazione delle buone leggi attuali. Dimenticando che, come afferma Settis, che «il centro del problema si è spostato», e alla «storia delle arti belle» va aggiunta «quella del paesaggio e dell’ambiente, del loro delicato innestarsi sul tessuto urbano», perché «è qui, nella non-tutela del paesaggio e dei tessuti urbani, che si compiono i maggiori scempi, ed è qui che la coscienza civica deve farsi adulta»: anche conoscendo le leggi le ragioni e i modi mediante i quali il territorio viene devastato, e gli strumenti mediante i quali è possibile impedirlo.
Mi sono domandato spesso, in queste ore che cominciano ad allontanarci dalla morte di Giovanni Astengo, perché all'Assemblea dei soci dell'Inu di Pescara decidemmo, tre anni fa, di istituire per lui la carica nuova di presidente onorario dell'Istituto nazionale di urbanistica. Molte ragioni mi sono venute alla mente, tutte giuste, ciascuna di per sé sufficiente. Nessuna, però, definitiva, inequivocabile.
Astengo era il piú prestigioso degli urbanisti italiani. Era l'ultimo d'una generazione (quella dei Piccínato, dei Samonà, dei Detti) che aveva fondato, con la teoria e con la prassi, la moderna cultura urbanistica italiana. E all'apporto di questa generazione - dei padri dell'urbanistica italiana - Astengo aveva portato il contributo, secondo molti di noi essenziale, del rigore scientifico del metodo, della ricerca dell'oggettività delle analisi come base e giustificazione delle scelte della pianificazione.
Astengo era il maestro, e la sua vita era la testimonianza, di un legame stretto tra cultura e amministrazione, tra scienza e polìtica: era il maestro e il testimone della ricerca costante, paziente, sempre sofferta, spesso amara di una interazione profonda tra questi due aspetti essenziali dell'urbanistica quale noi la intendiamo.
Astengo era l'espressione piú intensa della volontà di una disciplina - della sua, della nostra disciplina - di affermarsi, di consolidarsi, di approfondire e rendere attuali le ragioni della propria utilità sociale attraverso l'insegnamento: l'insegnamento come organizzazione del sapere e dei modi concreti di trasmetterlo e propagarlo, e l'insegnamento come apostolato, come testimonianza, come seminagione di certezze (e di dubbi) per la crescita del futuro.
Astengo, infine, aveva svolto un ruolo decisivo, se non nella nascita, certamente nell'affermazione e nel consolidamento dell'Istituto nazionale di urbanistica. È sufficiente ricordare il ruolo di Astengo non solo come direttore della rivista dell’INU, di Urbanistica, ma come protagonista, autore, redattore, editore, perfino finanziatore - con i sacrifici che la modestia dei suoi mezzi gli consentivano -; in una parola, come fattore di Urbanistica, se è lecito adoperare questo termine nel suo significato letterale.
Ciascuna di queste ragioni, ciascuno di questi aspetti della sua personalità era di per sé sufficiente, e ad abundantiam, per onorare l'Inu attribuendo ad Astengo il titolo di presidente onorario. Ma la ragione vera, la ragione profonda della nostra scelta (o, almeno, di chi la propose) sta in un altro elemento. Sta nella profonda, rigorosa, severa moralità di Giovanni Astengo. Era una moralità che si esprimeva in mille modi: da quelli piú quotidiani, piú legati ai comportamenti privati, fino a quelli che determinavano in lui le scelte della vita professionale, culturale, politica. E se i primi potevano far sorridere qualcuno di noi, la sua moralità culturale, pubblica, era per tutti fonte di rispetto: per chi, come noi, concordava con le sue scelte, come per chi non le condivideva.
Io credo che in quella profonda, rigorosa, severa moralità sia non solo una convincente chiave di lettura dei diversi aspetti del contributo di Giovanni Astengo e della loro unitarietà, ma anche il piú importante e attuale insegnamento che ieri la sua presenza, oggi la sua memoria ci può dare. Quello della moralità è un insegnamento controcorrente, fuori moda. È un insegnamento che porta a privilegiare certi valori nei confronti di altri: precisamente, a privilegiare valori difficili contro valori facili.
A privilegiare il rigore dell'analísì, la coerenza del percorso logico, la sistematicità delle scelte, contro la superficialità magari geniale dell'improvvisazione, contro l'intuizione accattivante, contro il gesto che conquista prima di convincere. A nascondere l'affermazione personale nel lavoro collettivo. A posporre l'interesse proprio all'ínteresse comune, l'interesse privato all'interesse pubblico. A praticare, senza neppure predicarla, la tranniquilla ra
Questa moralità contiene in sé i parametri di un certo modo, del modo giusto, di concepire e di praticare l'urbanistica, di essere urbanista. Perciò era giusto che Giovanni Astengo stesse al vertice dell'Inu. Perciò è triste che non ci sia piú. Sta a noi, a noi tutti, far si che il suo insegnamento continui a vivere, a essere un seme per il futuro.
Se si parla, o si scrive, di PRG o di pianificazione comunale, tutti sanno di che cosa si parla: benché le interpretazioni (spesso cristallizzate in “scuole”) siano diverse, un’idea generale della pianificazione a livello locale si è formata, non solo tra i savants e i clercs, ma anche nell’opinione pubblica corrente, nel pensiero del cittadino. Ciò è dovuto certamente al fatto che c’è ormai una lunga, plurisecolare esperienza di regolazione dei diritti edificatori delle proprietà e di razionalizzazione delle infrastrutture e degli spazi pubblici in Europa. Non è così per la pianificazione d’area vasta. Benché, in Italia, sia stata prevista dall’avveduto legislatore fin dal 1942 [1], e ancora prima sia stata in almeno un caso praticata [2], la pianificazione territoriale non ha avuto fortuna; nessun piano territoriale è stato portato a termine fino all’istituzione delle regioni, e pochissimi nei decenni successivi.
Parlare, come intendo fare, di un piano territoriale, richiede perciò che si risponda preliminarmente alla domanda: che cos’è un piano territoriale?
La discussione sulla pianificazione d’area vasta si è sviluppata, impetuosa e inconcludente, negli anni Sessanta, Settanta e Ottanta, proponendo e sperimentando (soprattutto dopo l’istituzione delle Regioni) diverse strade. Volta a volta ci si riferiva alla “regione”, fornendo a questo termine accezioni molto diversificate[3], alla “comunità”, riferendosi ad esperienze della cultura americana rivisitate alla luce del personalismo di Emmanuel Mounier[4], al “comprensorio”, già presente nell’elaborazione dell’INU di Piccinato, Astengo, Detti, Samonà negli anni 60, poi tentativamente adoperato in alcune rilevanti esperienze regionali e statali[5].
Vale la pena di osservare che nella discussione (o per meglio dire, nella serie di dibattiti che si accesero e spensero), non si diede mai particolare rilievo alle differenze che avrebbero impedito, o reso troppo problematica, l’applicazione della pianificazione nel Mezzogiorno, e anzi le esperienze di studi preliminari alla formazione di atti di pianificazione furono particolarmente vivaci nel Sud del paese, soprattutto – ma non esclusivamente - in relazione all’attività della Cassa del Mezzogiorno e delle strutture ad essa collegate (come l’Iasm e il Formez).
Finalmente, nel 1990 si è approdati a una soluzione unanimemente accettata. Con la legge 142 del 1990 (poi integrata e ridefinita nel decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267) si sono individuati i tre livelli di pianificazione validi in Italia (comunale, provinciale e regionale), attribuendo al livello provinciale la denominazione di “piano territoriale di coordinamento”.
Vediamo che cosa dice del PTC il DL 267 del 2000:
“La provincia, inoltre, ferme restando le competenze dei comuni ed in attuazione della legislazione e dei programmi regionali, predispone ed adotta il piano territoriale di coordinamento che determina gli indirizzi generali di assetto del territorio e, in particolare, indica: a) le diverse destinazioni del territorio in relazione alla prevalente vocazione delle sue parti; b) la localizzazione di massima delle maggiori infrastrutture e delle principali linee di comunicazione; c) le linee di intervento per la sistemazione idrica, idrogeologica ed idraulico-forestale ed in genere per il consolidamento del suolo e la regimazione delle acque; d) le aree nelle quali sia opportuno istituire parchi o riserve naturali”[6].
Una definizione, come si vede, molto sommaria. Ma si tratta – non dimentichiamolo – di una indicazione che dovrebbe essere di mero principio, poiché la competenza legislativa in materia urbanistica fu trasferita alle Regioni, nel 1948, dall’articolo 117 della Costituzione della Repubblica.
Ma la Regione Campania, come si sa, non ha legiferato in materia: in compagnia del Molise, della Calabria e della Sicilia è una delle pochissime Regioni che non ha una legge organica in materia di urbanistica (o, com’è più corretto dire, di governo del territorio). Nell’avviare la pianificazione territoriale nella provincia di Salerno abbiamo perciò dovuto dare una nostra interpretazione della pianificazione territoriale provinciale (e della dizione Piano territoriale di coordinamento). Mi sembra utile esporla.
A ben vedere, l’esegesi legislativa, l’esame comparato delle legislazioni regionali, l’analisi delle pratiche professionali e amministrative e l’esplorazione della letteratura consentono di indicare tre funzioni essenziali cui la pianificazione territoriale provinciale (e in generale la pianificazione territoriale, a tutti i livelli) deve adempiere.
Una prima funzione può essere definita strategica. Si tratta di delineare le grandi scelte sul territorio, il disegno del futuro cui si vuole tendere, le grandi opzioni (in materia di organizzazione dello spazio e del rapporto tra spazio e società) sulle quali si vogliono indirizzare le energie della società. È una funzione che richiama i concetti di “futuro”, di “comunicazione”, di “consenso”.
Una seconda funzione può essere definita diautocoordinamento. Si tratta di rendere esplicite a priori, e di rappresentare sul territorio, le scelte proprie delle competenze provinciali: in modo che ciascuno (trasparenza) possa misurarne la coerenza e valutarne l’efficacia. In che modo, però, definire le scelte proprie della Provincia? Nell’assenza di una specifica legislazione (e/o pianificazione) regionale, si è dovuto ragionare con attenzione, e procedere tentativamente, per affrontare questo problema: se ne parlerà più avanti.
Una terza funzione può essere definita diindirizzo. Il livello di pianificazione più direttamente operativo (che è anche quello più tradizionale e sperimentato) è quello comunale, i cui piani sono soggetti all’approvazione degli enti sovraordinati[7]. L’esigenza di razionalità nei rapporti istituzionali, pretenderebbe invece che la coerenza tra le scelte dei diversi enti, e la loro riconduzione a finalità d’interesse generale, non avvenisse più con i tradizionali sistemi di controllo a posteriori sulle decisioni degli enti sottordinati, ma indirizzandoa priori, mediante opportune norme, la loro attività sul territorio.
Per distinguere le competenze tra i diversi livelli di governo si ricorre ormai, in Europa, al principio di sussidiarietà. Ma questo principio viene tirato da una parte e dall’altra, a seconda degli interessi di chi lo invoca. Conviene perciò rifarsi a una definizione ufficiale: a quel vero e proprio statuto dell’unione europea che è il Trattato istitutivo della comunità europea, stipulato a Roma nel 1957. Secondo l’articolo 3b, aggiunto al Trattato con l’accordo di Maastricht (1992) [8],
“nei campi che non ricadono nella sua esclusiva competenza la Comunità interviene, in accordo con il principio di sussidiarietà, solo se, e fino a dove, gli obiettivi delle azioni proposte non possono essere sufficientemente raggiunti dagli Stati membri e, a causa della loro scala o dei loro effetti, possono essere raggiunti meglio dalla Comunità”.
Il principio di sussidiarietà è stato coniato, su sollecitazione di Jacques Delors, per difendere le prerogative dei governi nazionali nei confronti della comunità europea: parte, per così dire, “dal basso”, e attribuisce agli organismi sovranazionali solo ciò che al livello nazionale non può essere efficacemente governato. Ma esso è suscettibile anche della lettura inversa: il principio di sussidiarietà afferma anche che, là dove un determinato livello di governo non può efficacemente raggiungere gli obiettivi proposti, e questi sono raggiungibili in modo più soddisfacente dal livello di governo sovraordinato, è a quest’ultimo che spetta la responsabilità e la competenza dell’azione. E che la scelta del livello giusto va compiuta non in relazione a competenze astratte o nominalistiche, oppure a interessi demaniali, ma (come suggerisce il trattato europeo) in relazione a due elementi: la scala dell’azione (o dell’oggetto cui essa si riferisce) oppure i suoi effetti. É su questa base che è possibile distinguere in modo sufficientemente rigoroso e certo le competenze territoriali della Provincia da quelle della Regione e del Comune.
Distinguere le competenze tra i diversi livelli istituzionali conduce a comprendere a quale degli enti appartenga la responsabilità delle scelte, e della decisione finale. Ciò non significa affatto abbandonare la pratica della concertazione tra le rappresentanze degli interessi pubblici e collettivi: anzi, sollecita a praticarla correttamente là dove non viene praticata, o viene applicata in modo insufficiente o distorto.
La concertazione ha la sua ragione essenziale nella necessità di abbreviare i tempi delle decisioni in tutte le (numerosissime) questioni nelle quali diversi enti rappresentativi di interessi pubblici e collettivi sono coinvolti. Si tratta di abbandonare la prassi di trasferire le “pratiche” da un ufficio all’altro, con relativa lettera di trasmissione debitamente firmata e protocollata in uscita e in entrata, collocarle in ordine nella relativa pila di pratiche sulla scrivania del dirigente del competente ufficio, da questo trasmessa al funzionario istruttore, da questo poi restituita per la firma al dirigente, trasmessa all’ufficio mittente, per poi collocare questo segmento del procedimento in serie con tutti gli altri necessari segmenti. Si tratta si abbandonare di questo procedimento, che rinvia alla burocrazia degli Zar di tutte le Russie, e di stabilire invece che, quando ne ricorre la necessità oppure periodicamente, funzionari delegati dei diversi uffici competenti per una questione si riuniscono, discutono, decidono, verbalizzano la decisione assunta, stabilendo la data di un successivo incontro in quei soli casi in cui uno o più degli uffici coinvolti ha bisogno di approfondire la conoscenza della questione[9].
Naturalmente, nell’ambito di questo procedimento (nuovo solo perché l’antica prassi ministeriale delle “conferenze di amministrazioni” e delle “conferenze di servizi” è stata abbandonata o corrotta negli ultimi decenni) occorre distinguere con cura i portatori dei diversi interessi, e il sistema delle garanzie cui i procedimenti oggi (sia pure in forme spesso distorte dal barocchismo normativo e dallo smarrimento della ragione originaria dei diversi passaggi procedimentali) sono espressione. Ma a questo, nella materia della pianificazione, dovrebbe provvedere un’avveduta e aggiornata legislazione regionale.
Applicando in modo rigoroso il principio di sussidiarietà, si può dire che le competenze della Provincia si esplicano in tre grandi aree:
A) La tutela delle risorse territoriali (il suolo, l’acqua, la vegetazione e la fauna, il paesaggio, la storia, i beni culturali e quelli artistici), la prevenzione dei rischi derivanti da un loro uso improprio o eccessivo rispetto alla capacità di sopportazione del territorio (carrying capacity), la valorizzazione delle loro qualità suscettibili di fruizione collettiva. É evidente che questo compito spetta in modo prevalente alla Provincia, a causa della scala, generalmente infraregionale e sovracomunale, alla quale le risorse suddette si collocano.
B) La corretta localizzazione degli elementi del sistema insediativo (residenze, produzione di beni e di servizi, infrastrutture per la comunicazione di persone, merci, informazioni ed energia) che hanno rilevanza sovracomunale. Il limite superiore, rispetto all’insieme di elementi collocabili in questa categoria, dovrebbe essere costituito da ciò che viene definito dalla pianificazione di livello regionale ma, come si è detto, in Campania questa è ancora assente.
C) Le scelte d’uso del territorio le quali, pur non essendo di per sé di livello provinciale (a differenza delle precedenti), richiedono ugualmente una visione di livello sovracomunale per evitare che la sommatoria delle scelte comunali contraddica la strategia complessiva delineata per l’intero territorio provinciale (per esempio, il dimensionamento della residenza e delle attività), oppure che le normative comunali contraddicano le scelte relative alle grandi opzioni d’uso del territorio (per esempio, in materia di tutela e valorizzazione dei beni culturali e delle risorse ambientali).
Il rapporto tra “pianificazione” e “piano” è certamente complesso. Da tempo gran parte della cultura urbanistica italiana sostiene che non è affatto sufficiente fare un piano (definire una volta per tutte un assetto del territorio, rappresentato in un disegno accompagnato da un apparato di “norme tecniche d’attuazione”), ma che occorre governare le trasformazioni del territorio attraverso una successione di atti (di analisi, di verifica, di controllo, di monitoraggio), che accompagnino sistematicamente il momento centrale delle scelte: che non occorre tanto fare piani, quanto condurre un’attività sistematica di pianificazione[10]. Quest’affermazione viene spesso intesa in due modi, sostanzialmente contrapposti, ciascuno dei quali mi sembra insufficiente a cogliere la realtà.
V’è chi intende la processualità dell’azione di pianificazione semplicemente come il definire, insieme al “piano” classicamente inteso, un apparato tecnico che sia in grado di gestirlo: di tradurre cioè il disegno del piano in trasformazioni del territorio attraverso i necessari adempimenti tecnici (la progettazione delle infrastrutture e dei piani attuativi, l’acquisizione delle aree necessarie per le finalità pubbliche ecc.). Dominus del procedimento rimane insomma il “piano”, ancilla ne è l’implementazione.
La persistenza, in Italia, di questa concezione è probabilmente legata al fatto che da noi la pianificazione urbanistica e territoriale è figlia dell’architettura: di una disciplina cioè per la quale (almeno nella sua concezione oggi dominante) l’Oggetto è la finalità assoluta e l’Architetto ne è creatore e padre esclusivo. Da ciò il grande rilievo che hanno i “piani firmati”, dove l’autorevolezza della firma fa premio sulla coerenza con gli obiettivi sociali e con l’efficacia ai fini della guida delle trasformazioni.
Vi è invece chi, con errore simmetrico, vede la pianificazione come mera processualità: come traduzione in un mutevole documento - in un palinsesto continuamente modificato - delle decisioni che via via gli “attori” più rilevanti o influenti, gli interessi volta per volta più forti, ottengono dal decisore politico o amministrativo. Dove quest’ultimo è mosso non dalla tensione verso un definito progetto di società (che nella pianificazione trova uno dei suoi strumenti), quanto dalla ricerca di un rassicurante consenso sociale.
È difficile non mettere in relazione questa seconda tendenza con una condizione che caratterizza i nostri anni, dopo il tramonto delle grandi ideologie (e delle grandi chiese): il fatto che la politica non è più capace di cercare, o di ottenere, consenso sul proprio progetto di società. Poiché in democrazia il consenso è essenziale, se non lo si raggiunge con la forza delle idee generali, allora ci si deve piegare a ottenerlo con la mediazione spicciola degli interessi: e tanto peggio se questa induce, volta per volta, a compromettere e degradare quel tanto di progetto politico che si era riusciti a formulare[11]. In questa logica, il piano come sistema di regole che consente di raggiungere un definito progetto di territorio è solo un impaccio, e la pianificazione è un modo per scavalcarlo.
Pianificazione, insomma, come travestimento del piano, o come sua negazione. Come evitare che il passaggio dal “piano” alla “pianificazione” eviti entrambi questi trabocchetti? Si può individuare un percorso, azzardare dei tentativi, non formulare una ricetta.
La linea maestra è forse (almeno così l’abbiamo tentata a Salerno) quella di concepire la pianificazione come la composizione di tre eventi:
- la formazione di una base conoscitiva, sistematicamente aggiornata, finalizzata alla definizione, all’aggiornamento, al monitoraggio e alla comunicazione dei documenti contenenti le scelte della pianificazione;
- la definizione e l’aggiornamento di un sistema di regole, formulate in un formato e con un rigore scientifico e giuridico che le rendano opposables au tiers, costruite in relazione a tempi indefiniti, e comunque molto lunghi, riguardanti le finalità generali e permanenti, le grandi indicazioni strategiche e strutturali, che la società assume circa l’uso delle risorse territoriali;
- il succedersi di momenti discreti, a cadenze regolari e istituzionalmente definite (per esempio ogni cinque anni, un ritmo coincidente con quello del mandato amministrativo) nel quale le scelte valide per il breve periodo trovano la loro codificazione in un atto formalizzato, reso esplicito e consolidato da un consenso maggioritario, definito nei suoi effetti, efficace nei confronti dei terzi, impegnativo per il periodo successivo (un “piano”, insomma), e quelle valide a tempo indefinito vengono aggiornate sulla base dell’aggiornamento delle basi informative[12].
Percorrere questa direttrice di lavoro non porta però ad esiti soddisfacenti se non ci si fa anche carico delle esigenze che stanno dietro quelle due posizioni (pianificazione come travestimento del piano tradizionale, e pianificazione come negazione del piano).
Al di sotto della seconda posizione vi è un’esigenza indubbiamente non eludibile: quella del consenso. Per soddisfarla, si fa ricorso crescente a strumenti e a pratiche che in termini sintetici, possiamo ricondurre alla progressiva sostituzione della governance al government: alla sostituzione di pratiche basate sulla partecipazione di un’ampia e variegata platea di soggetti (“attori”) con i quali si costruisce il consenso su un progetto condiviso, alle pratiche autoritative basate sul criterio di gerarchia e di investitura pubblica.
È evidente che, per rendere efficace un progetto di trasformazione del territorio occorre ottenere il consenso, oltre che dei soggetti pubblici direttamente coinvolti (cui abbiamo già accennato a proposito di concertazione tra amministrazioni), anche dei soggetti privati che devono concorrere all’attuazione delle scelte. Molti sono i modi per ottenerlo, le pratiche messe in atto per conseguire il risultato. Le pratiche, però, si valutano (e si costruiscono) in relazione al loro contesto. Altro è la governance in paesi dove l’autorità dell’amministrazione pubblica è forte, e dove gli interessi privati che si vogliono coinvolgere sono quelli degli imprenditori e degli usagers (come nelle esperienze francesi), altro è adoperare quelle medesime pratiche dove l’autorità pubblica è debole, e gli interessi che si vogliono coinvolgere (o che si riesce a coinvolgere) sono in primo luogo quelli della proprietà immobiliare, e degli altri “attori” volti alla percezione di rendite vecchie e nuove.
A me sembra particolarmente rilevante il rischio di una utilizzazione distorta di tecniche consensuali nate in altri orizzonti economici, sociali e amministrativi in ambienti nei quali, come nel Mezzogiorno, l’imprenditorialità è ancora debole rispetto al parassitismo assistenziale e alla speculazione immobiliare, e ancor più debole sono ancora l’amministrazione pubblica, le sue risorse, i suoi strumenti.
L’esigenza dell’autorevolezza dei poteri pubblici è un’esigenza che non nasce solo dalla necessità di costruire, con gli interessi privati, rapporti non subalterni. Essa è anche sottesa alla ricerca, da parte di molte amministrazioni, di una griffe, di un Autore che, con la sua autorità, riesca a supplire alla carenza di autorità dell’amministrazione. Si tratta, evidentemente, di una scorciatoia illusoria: poiché un’amministrazione forte e autorevole per il suo progetto politico, per la determinazione con la quale lo realizza, per la credibilità degli strumenti di cui si è dotata, non ha bisogno di acquistare sul mercato protagonisti cui delegare la costruzione delle scelte (può aver bisogno, semmai, di consulenti che l’aiutino a tracciare e aggiornare il percorso tecnico-scientifico sulla base di una più ampia messe di esperienze).
A Salerno ci siamo impegnati in modo particolare a dotare l’amministrazione di strumenti tecnico amministrativi adeguati, e coerenti col progetto politico che aveva dato l’avvio alla pianificazione territoriale. Il lavoro non è stato semplice né rapido. Del resto, non ci illudevamo che lo fosse: eccezionali sono, nel Mezzogiorno, le amministrazioni dotate di propri strumenti operativi adeguati alle necessità di un efficace governo del territorio. Il tecnico cui era stato affidato dall’assessore al Territorio, Giovanni Lambiase, il compito di essere responsabile interno del lavoro, Gaetano Fiore, ha saputo costituire un piccolo ufficio, costituito da cinque giovani professionisti assunti a contratto di diritto privato (in attesa della formazione di un organico più completo). Benché le procedure di decisione, finanziamento, selezione, stipula dei contratti siano state molto lunghe, il gruppo era all’opera nella fase conclusiva della redazione del piano, talché ha potuto essere un adeguato punto di riferimento per i diversi esperti di settore e – soprattutto – ha potuto essere partecipe delle decisioni tecniche e quindi maturo per seguirne l’implementazione.
Parallelamente, si è provveduto ad acquisire l’hardware per la costituzione di un sistema informativo territoriale (SIT) e – dopo un tentativo inutilmente compiuto di assunzione di personale informatico – a stipulare un contratto di fornitura di servizi per l’impianto del SIT e l’addestramento del personale dell’ufficio ad una società locale (Risorse ambientali). L’operazione è stata di grandissima utilità. Ha consentito, nel giro di pochi mesi, di recuperare il ritardo accumulato e risolvere i problemi derivanti dall’assenza di un preliminare progetto del sistema. In particolare, si è dovuto provvedere a rendere coerenti gli elaborati predisposti dai diversi consulenti di settore, diversi non solo per i formati informatici, ma anche per le coordinate geografiche di riferimento.
Un ruolo notevole, per aiutare la formazione dell’ufficio ponendo i suoi membri a contatto diretto con esperienze consolidate di pianificazione, è stato svolto dal progetto PASS ID 121: un programma di trasferimento di tecnologie dall’ufficio del piano della provincia di Bologna a quello della provincia di Salerno, finanziato dalla regione Campania su fondi della Presidenza del consiglio dei ministri e organizzato dalla società RSO spa di Milano. Il programma si è concretato, oltre che nella partecipazione diretta di tecnici della provincia di Bologna alle operazioni di pianificazione e a soggiorni di lavoro di membri dell’ufficio salernitano in quello bolognese, nella organizzazione di un master, svoltosi nell’arco di un intero anno e aperto ad alcune decine di tecnici e amministratori della provincia e di numerosi comuni del salernitano, su temi relativi alla pianificazione e allo sviluppo. L’esperienza è stata di grande utilità soprattutto perché ha consentito di mettere in contatto diretto tecnici e amministratori comunali con i temi (gli obiettivi, i metodi, i problemi, le scelte) della pianificazione provinciale nel momento della sua formazione, preparando così il terreno alla sua attuazione e implementazione al livello comunale.
Alla redazione del piano ha contribuito, come ho accennato, un gruppo di consulenti chiamati dalla Provincia, su indicazione del coordinatore, a fornire contributi specifici di analisi e proposta su determinati settori. Oltre all’esperto in normative urbanistiche Luigi Scano e all’architetto Imma Apreda, che costituivano il nucleo di coordinamento, hanno collaborato Paolo Leon e il CLES, per gli aspetti economico.sociali, Stefano Mazzoleni, Antonio Di Gennaro e altri esperti, per gli aspetti naturalistici; Giuliano Cannata e Alpha Cygni per l’assetto idrogeomorfologico, Matelda Reho per l’economia agro-silvo.pastorale e il paesaggio agrario, Maria Berrini e Ambiente Italia per i rifiuti e il risparmio energetico, Giulio Cantarella per la mobilità.
Oltre al lavoro, per così dire, di routine, un così articolato gruppo di lavoro ha costituito l’occasione per alcune interessanti discussioni, nel corso delle quali si sono confrontate posizioni diverse che il più delle volte hanno raggiunto, nelle scelte del piano, soddisfacenti sintesi, altre volte hanno lasciato l’esigenza di approfondire l’argomento, di proseguire nell’analisi e nella formulazione di proposte. È forse utile enunciare alcuni degli argomenti, rinviando ad altra occasione il loro approfondimento.
Ha senso, in una situazione nella quale la produzione di beni ha raggiunto livelli di assoluta sovrabbondanza e in un mercato nel quale la popolazione e la forza lavoro sono in costante diminuzione, seguire ancora i segni tardivi di potenziale espansione di alcuni settori produttivi e di alcuni comparti dell’industria manifatturiera per promuoverne lo sviluppo? E, nel medesimo quadro e in una situazione in cui la produzione agricola delle aree più produttive del Nord basterebbe a sfamare l’intera popolazione italiana, ha senso rincorrere, tutelare e cercar di favorire lo sviluppo di produzioni agricole (sia pure di qualità), i cui costi le pongono fatalmente “fuori mercato”? E ancora, quale speranza di sopravvivenza hanno le strutture insediative a bassa densità che caratterizzano vaste aree collinari e pedemontane interne, e quindi che senso sociale ha investire per frenarne l’abbandono? Ha senso investire in attività primarie di presidio nelle aree dove l’abbandono dell’uomo ha causato la dominanza degli assetti naturalistici, anziché promuoverne una rinaturalizzazione integrale – un sostanziale inselvatichimento – forse più efficace ai fini della difesa del suolo? Questi sono alcuni interrogativi che sono stati sollevati nelle discussioni sul piano.
Le scelte adottate nel piano sono generalmente orientate nel dare una risposta positiva a siffatti quesiti, senza peraltro considerare conclusiva la risposta. In effetti, ha certamente senso una politica del territorio orientata a radicare – ovunque tecnicamente possibile ed economicamente sostenibile – la presenza dell’uomo e delle sue attività sul territorio, a promuovere produzioni agricole e silvo-pastorali “di nicchia” ove siano suscettibili di conservare o accrescere le attuali qualità (dei prodotti, e del paesaggio), a tutelare e valorizzare le ricchissime risorse paesaggistiche e culturali inserendone la fruizione nel crescente flusso del turismo mondiale.
Queste scelte, però, hanno un reale significato di sviluppo se sono inserite in una quadro del quale non siano componenti marginali e subalterne, ma ne divengano componenti centrali: se diventano espressive di una nuova strategia dello sviluppo. Una strategia basata non sulla crescita della produzione di beni e servizi ottenibili, a costi minori, in altre parti del territorio nazionale (ed europeo), e producibili nel Mezzogiorno solo al prezzo di una ulteriore espansione dell’assistenzialismo (quello diretto, o quello malavitoso e abusivista), ma sullo sviluppo di quei prodotti e quei servizi la cui qualità esprime valori tipici di quei luoghi: della loro storia e della loro natura.
Alcuni settori e attività che sono sembrati particolarmente significativi sono le produzioni agricole della costiera amalfitana e dell’area delle “colline della qualità” (nel medio-alto corso del Sele), quelle latteo-casearie dell’agro di Capaccio e dell’altopiano dei Lattari, le attività per la commercializzazione dei prodotti agricoli tipici e quelle relative alla comunicazione, e – in larghissima misura – quelle orientate alla fruizione ricreativa e culturale, alla conservazione e all’adeguamento tecnologico del ricchissimo patrimonio culturale e paesaggistico.
E’ nel quadro di una politica e di un’attività amministrativa coerentemente volte a una simile strategia che diviene possibile fornire risposte realistiche ma non disperate a progredenti fenomeni di abbandono. In aree non marginali del Salernitano (e dell’intero Mezzogiorno) il carico di popolazione e attività economicamente sostenibili nell’ambito delle attività oggi praticate tenderà inevitabilmente a ridursi ulteriormente, man mano che le leggi dell’economia prevarranno (come non può non avvenire) su quelle dell’assistenzialismo, e che la ricerca di condizioni di vita moderna e cittadina spingerà i giovani all’abbandono del paesello natio. L’abbandono sarà inevitabile. Ma se verrà lasciato alle sole regole dello spontaneismo, gli effetti saranno altrettanto devastanti quanto quelli delle grandi trasformazioni territoriali che contrassegnarono il nostro paese negli anni Cinquanta e Sessanta dello scorso secolo.
Occorre perciò definire un “progetto di abbandono”. Occorre individuare quali sono (dove ci sono) le aree nelle quali la natura e la storia indicano la possibilità (e l’economia riconosce la convenienza) di praticare colture agricole, zootecniche, forestali di qualità tale da far premio sui maggiori costi di produzione. Occorre individuare, area per area, in relazione alle caratteristiche dell’assetto geomorfologico e di quello vegetazionale, quali sono le opere di presidio necessarie per mantenere il suolo, evitare il suo disfacimento e garantire la stabilità dei versanti: quali sono le vegetazioni più opportune, le naturalizzazioni più convenienti, i ripristini più necessari. Occorre definire calibrati programmi di fruizione, a fini turistici, delle risorse naturalistiche e dei beni culturali disseminati sul territorio, e realistici progetti di organizzazione, valorizzazione, commercializzazione del vasto patrimonio destinabile alla crescente domanda di ricreazione, conoscenza, cultura. Occorre individuare, nelle aree nelle quali le utilizzazioni coerenti con le caratteristiche dei luoghi non comportano che una bassa densità insediativa, quali modelli di organizzazione dei servizi e delle infrastrutture (economiche, organizzative, urbanistiche, amministrative ecc.) siano attivabili per garantire soddisfacenti livelli di vita in condizioni “non urbane”. E occorre individuare quali risorse siano disponibili in funzione delle risorse localmente attivabili, quale “piegatura”occorra conferire agli investimenti ordinari per renderli funzionali al “progetto di abbandono”.
Il passo successivo della pianificazione provinciale, l’implementazione del piano consegnato nel giugno scorso, dovrà condurre ad approfondire – tra gli altri – questi specifici argomenti. Alle modalità secondo cui sarà gestito l’abbandono e, insieme, ai modi nei quali si sarà capaci di valorizzare le specifiche risorse locali, è affidata la capacità di vaste regioni del Mezzogiorno, e del Mezzogiorno nel suo complesso, di reagire positivamente alla forbice tra degrado e omologazione, cui altrimenti la storia lo condanna.
Il piano è certo (l’ho già affermato) un insieme di regole: regole direttamente operative, là dove la responsabilità e la competenza sono interamente della Provincia, e regole che lo diventeranno per il tramite della pianificazione provinciale. E il piano è dotato del suo apparato normativo, particolarmente incisivo là dove si tratta di garantire l’integrità fisica del territorio e la sua identità culturale. Ma il piano (la pianificazione) deve essere anche un insieme di azioni, necessarie per raggiungerne gli obiettivi e attivate da una molteplicità di soggetti. Nel PTCP si è data un’importanza notevole a questo aspetto poco tradizionale, sebbene si sia convinti che molto lavoro vada ancora fatto in questa direzione, e molte possibilità vadano esplorate.
Nel PTCP si sono individuati una serie di “ambiti”, individuati soprattutto in relazione alle caratteristiche, ai problemi e alle prospettive del sistema insediativo, ma costruiti tenendo conto delle interrelazioni tra insediamento e ambiente, tra organizzazione della vita dell’uomo e della società e habitat naturale. Per ciascuno di questi ambiti[13] si sono indicati (accanto alla descrizione e alla individuazione dei problemi e degli obiettivi generali) le specifiche azioni che è necessario porre in essere per raggiungere gli obiettivi proposti e la loro articolazione, gli strumenti da adoperare e i soggetti da attivare per ciascuna di esse. E’ soprattutto in questa parte del piano che si sono inseriti gli strumenti di “programmazione integrata” e di “contrattazione programmata”, che sempre più attirano l’attenzione e sollecitano l’interesse degli amministratori, dei politici e delle forse sociali.
Il tentativo (a mio parere non ancora del tutto riuscito) è stato quello di gettare un ponte tra la pianificazione “classica” e quella “anomala”: di utilizzare gli istituti (e le risorse) di quest’ultima per dare al piano ulteriori “gambe” oltre a quelle già consentite dalle “regole”. Un ponte tra due realtà che tendono viceversa a marciar separate, spesso in contraddizione l’una con l’altra. Dove da un lato (quello della pianificazione “classica”) vi è la certezza del diritto, la trasparenza del procedimento di formazione delle scelte, l’efficacia erga omnes – ma anche la rigidità, l’inerzia, la scarsa efficacia – e dall’altra (quella della pianificazione “anomala”) vi sono le risorse, il consenso, la duttilità (ma anche la discrezionalità, la derogazione, la confusione degli interessi).
Anche questo, in definitiva, è un argomento a proposito del quale il piano si sforza di indicare alcune direzioni di lavoro, con la consapevolezza che esse sono da percorrere nel difficile cammino del passaggio concreto dal piano alla pianificazione. Un passaggio affidato a chi, localmente, ha la responsabilità politica o quella tecnico-amministrativa di sviluppare il lavoro giunto a un primo traguardo.
Edoardo Salzano
Loutro, Creta, 15 agosto 2001
[1] Legge 8 agosto 1942, n. 1150. Si veda in proposito: Cinquant'anni dalla legge urbanistica italiana : 1942-1992, a cura di E. Salzano, Editori riuniti, Roma 1993.
[2] Mi riferisco al piano di bonifica delle Paludi pontine, per cui rinvio a: P. Sica, Storia dell’urbanistica - , vol. III: Il Novecento, Editori Laterza, Bari 19914, pp. 350 e segg.
[3] Alla regione si riferiva l’istituto nazionale di urbanistica nel suo Codice dell’urbanistica, proposto nel 1960 (si veda in: Urbanistica, n. 33, aprile 1961). Ma a realtà, situazioni e proposte del tutto diverse si riallacciava Giancarlo De Carlo (ILSES, Relazioni del seminario La nuova dimensione della città: la città-regione, Stresa 19-21 gennaio 1962). In sede politica e legislativa i termini di riferimento erano ancora diversi.
[4] Il movimento Comunità fu lanciato e alimentato da Adriano Olivetti, illuminato e colto industriale eporediese, nel 1947. Si veda: V. Ochetto, Adriano Olivetti, Milano, Mondadori 1985; G. Berta , Le idee al potere, tra la fabbrica e la comuinità, Milano, Edizioni Comunità, 1980.
[5] Comprensori, come associazioni di più comuni o come emanazioni della regione, furono proposti e applicati dalle prime legislazioni regionali in Piemonte, Emilia Romagna, Umbria, Veneto, Lazio, Lombardia, verso la metà degli anni Settanta.
[6] Decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, articolo 20, comma 2.
[7] Benché ad osservatori esterni ciò sembri incredibile, in Campania i piani comunali non sono approvati da un unico ente (generalmente le Regioni hanno delegato le province), ma: i piani dei comuni capoluoghi di provincia sono approvati dalla Regione, quelli compresi nelle Comunità montane(104 comuni su 158) da queste, e solo il residuo(53 su 158) dalla Provincia.
[8] L’articolo è stato ratificato e ridenominato come articolo 5 con l’accordo di Amsterdam (1997).
[9] Come, seppure in termini assai diversificati, fanno la legge 5/1995 della Regione Toscana, la legge 28/1995 e la legge 31/1997 della Regione Umbria, la legge 23/1999 della Regione Basilicata, la legge 38/1999 della Regione Lazio, la legge 20/2000 della Regione Emilia Romagna.
[10] Si veda, ad esempio, E. Salzano, L’urbanistica dal “piano” alla “pianificazione”, in: “La Rivista Trimestrale”, n.4, dicembre 1985, pp. 9-28.
[11] Tipici, in proposito, i patteggiamenti in materia ambientale: il rapido passaggio dalle proclamazioni generali alle concessioni più devastanti.
[12]Mi riferisco a un “modello” di pianificazione che ho cominciato a sperimentare a Venezia e a Carpi negli anni Ottanta, che è stato illustrato in alcuni convegni all’inizio degli anni Novanta (si veda, in particolare: L. Scano, Le ragioni e i contenuti di una proposta di legge, in: Cinquant’anni dopo la legge urbanistica italiana - 1942-1992, a cura di E. Salzano, Editori Riuniti, Roma 1993, pp.137-153), che è stato rilanciato dall’INU a partire dal 1994, che ha dato luogo (in forme più o meno chiare) alle leggi regionali recenti, e che è sostanzialmente ripreso nel testo unificato di legge urbanistica nazionale della Commissione Ambiente e Territorio della Camera di deputati (Camera dei deputati - XIII legislatura, Resoconto della VIII Commissione permanente, giovedì 11 gennaio 2001, Allegato 2, Norme in materia urbanistica).
[13] Essi sono i seguenti: Agro Sarnese-Nocerino, Costiera Amalfitana, Salerno, Valle dell’Irno, Eboli-Battipaglia, Picentini, Alto Sele, Vallo di Diano, Cilento, Cava dei Tirreni.
COMMIATO
Per vent'anni ho scritto gli editoriali di questa rivista senza firmarli. Esprimevano la posizione della rivista e, salvo sporadiche eccezioni e rari errori, quella dell'Istituto. L'editoriale di questo numero ha invece la mia firma. Esprime la mia posizione e valutazione personale. E' un mio dovere, visto che é un editoriale di commiato e perciò anche di rendiconto presentato, in prima persona, da chi ha avuto la responsabilità della conduzione (e prima ancora della fondazione) della rivista. Ed é un mio diritto, visto che chiudo, con questo numero, una esperienza ventennale: una esperienza che mi ha dato molto, e mi ha preso altrettanto. Una esperienza della quale sono grato a quanti me l'hanno consentita, e soprattutto a quanti con me hanno collaborato, traendone molti oneri e pochi onori.
I lettori più attenti di Urbanistica informazioni lo sanno: erano alcuni anni che si parlava di modificare l'assetto delle attività editoriali dell'Inu, e io stesso avevo preparato da tempo un nuovo progetto, che avrebbe dovuto vedere una diversa caratterizzazione di questa stessa rivista, e un mio diverso impegno. Ma la rottura é stata precipitosa. Senza che gli organi dell'Inu potessero discutere il progetto editoriale e dargli corpo, il Consiglio direttivo ha deciso, a maggioranza, di annullare "tutti gli incarichi di direzione e redazionali, centrali e regionali".
Perché questo é avvenuto? Credo che la ragione sia, in qualche misura, legata alla stessa storia della rivista. Alla storia della rivista, e alla storia dell'Inu. Più precisamente, al fatto che nell'Inu ha prevalso una posizione culturale che, per semplicità, definirò "di destra".
Una posizione che non sopportava il fatto che su questa rivista ci si fosse sempre nettamente, recisamente schierati contro alcune cose, e a favore di altre.
Contro l'urbanistica contrattata, contro il riconoscimento e il consolidamento dell'appartenenza privata dell'edificabilità, contro la decadenza degli istituti del potere pubblico e la sostituzione ad essi di tecnostrutture private, piccole o grandi. E a favore di un regime degli immobili basato sul primato degli interessi collettivi, a favore d'una visione dell'urbanista come figura che esplica una funzione d'interesse pubblico, a favore d'una pianificazione che affermi la priorità della coerenza sulla flessibilità, del piano sul progetto, del duraturo sull'effimero. Cercherò, nelle note qui accanto, di argomentare quest'affermazione
Edoardo Salzano
VENT'ANNNI DI URBANISTICA INFORMAZIONI
La nascita di Urbanistica informazioni é legata a una fase cruciale della vita dell'Inu: a una fase in cui era grandemente incerta la stessa capacità dell'Istituto di sopravvivere. Alla fine del 1968, al Congresso nazionale di Napoli, la contestazione studentesca aveva dissolto il vecchio Inu. Si tentava di avviare una nuova fase della vita dell'Inu, con elementi di continuità ma anche con rilevanti elementi di discontinuità con il passato. Attorno a Edoardo Detti, eletto Presidente nel 1970, si riunisce un gruppetto di soci che avvia la ricostruzione dell'Istituto: tra i vecchi leader, solo Luigi Piccinato, Vincenzo Cabianca e Alessandro Tutino affiancano il nuovo presidente.
Gli interlocutori principali non sono più i Baroni e i Ministri, le autorità accademiche e quelle governative. Essi vengono scelti nelle forze di base e nei poteri locali; i comitati di quartiere, i comuni e le neonate regioni, i sindacati dei lavoratori e le associazioni più combattive che lottano per la casa, per i servizi, per il verde. Se le ragioni dell'urbanistica vogliono affermarsi, esse devono diventare patrimonio delle parti più attive e combattive della società: soltanto così si potranno compiere progressi anche sul terreno delle istituzioni.Parallelamente, si compie un consistente sforzo culturale per comprendere meglio le regole che di fatto determinano i processi di trasformazione urbana e territoriale. La critica alla speculazione fondiaria ed edilizia diventa più ferma, ma soprattutto più precisa. Si pone attenzione particolare agli esiti sociali delle operazioni e delle politiche urbanistiche. Si scoprono e si indagano le leggi dello "sfruttamento capitalistico del territorio"; a questo tema è dedicato il XIII Congresso nazionale, che significativamente si tiene nella sede della Cgil (il sindacato "rosso" dei lavoratori) ad Ariccia, presso Roma.
La ricostruzione dell'Inu dopo il '68
Fu in quegli anni, all'inizio del 1971, che Detti, colpito da un mio articolo sull' Unità in cui polemizzavo con una operazione "di destra" in corso nella Sezione campana, mi chiese di occuparmi della stampa. Così nacque la proposta di una rivista che rendesse l'Inu presente nella società e nell'immediatezza degli avvenimenti che incidevano sul territorio
Il progetto iniziale, per la verità, era diverso da quello che poi é stato attuato. Volevamo fare un mensile in collaborazione con altre organizzazioni culturali e sociali. Ma dopo un anno di tentativi, non si riuscì a raggiungere una decisione operativa. Si decise allora che l'Inu sarebbe partito da solo. Si era convinti che l'Inu rinnovato, finalmente liberato dalle collusioni con il Potere e con l'Accademia, aveva bisogno d'una voce, sia pure modesta, utilizzabile per ricostituire una base associativa e per radicarsi nella società civile. E non si riteneva opportuno riprendere la gestione di Urbanistica, in quegli anni affidata a Giovanni Astengo: sia per la pesante situazione di deficit che già caratterizzava la rivista ufficiale dell'Inu, sia, e soprattutto, per rispetto al suo direttore e alle sue fatiche.
Urbanistica informazioni per essere nella società
Così, all'inizio del 1972, uscì il primo numero di Urbanistica informazioni, stampato a Torino, nella stessa tipografia dove veniva stampata Urbanistica. In tutta la prima fase l'artigianalità era massima. Io stesso feci il progetto grafico. Con Vezio De Lucia costruivamo l'impaginazione incollando le bozze dei pezzi, che in grandissima parte scrivevamo noi stessi. Giulio Tamburini, Valeria Erba, Sandro Dal Piaz, Laura Falconi Ferrari, Felicia Bottino, Giusa Marcialis, Luigi Falco, Antonino Trupiano erano, nella fase iniziale, i collaboratori più assidui. Solo le iniziali, tra parentesi, siglavano gli articoli: volevamo evitare ogni personalizzazione. Non v'era personale retribuito. Le spese (poche) erano direttamente a carico dell'Istituto, i cui soci erano duecento: la rivista serviva anche per far conoscere l'Inu, aumentarne la base associativa. La rivista era semplice, severa, povera; tentava di non essere, né apparire, sciatta. Tutto era affidato alla ricchezza informativa, al contenuto, alla scrittura (tagliavamo e correggevamo impietosamente, a volte riscrivendo da capo).
Non ricordo la tiratura, che era comunque tra le 2 mila e le 3 mila copie, né il costo. La contabilità dell'Inu, e conseguentemente quella della rivista, era tenuta alla buona. Neppure c'erano archivi organizzati. A quei tempi, e per molti anni ancora, erano cose che non ci potevamo permettere: ci rimettevamo di nostro, a volte non solo il tempo.
Fin dall'inizio si impostò una struttura sostanziale della rivista che rimase immutata nelle sue linee essenziali, che furono - nelle differenti versioni ed edizioni - modificate e arricchite ma non stravolte.
Quattro erano le componenti essenziali di ogni fascicolo: gli editoriali; una parte informativa, formata da numerosi pezzi brevi (via via, nel tempo, diventarono ahimè meno numerosi e più lunghi); le cronache dell'Inu, che rappresentavano l'apporto ufficiale dell'Istituto; i dossier monografici, che col tempo diventarono una componente essenziale della rivista e, oltre a ciò, diedero luogo ai Quaderni.
In tutto il primo periodo (fino al 1978) gli interventi esterni, i veri e propri "articoli" firmati, erano eccezionali. Ma si aprì un dibattito, avviato da un intervento critico di Sandro Tutino il quale rilevava l'assenza di voci che esprimessero opinioni diverse da quelle della redazione o esplicitamente (come negli editoriali) oppure implicitamente (nella selezione e titolazione dei pezzi informativi). Da allora si promosse programmaticamente la ricerca di contributi diversi, che furono sollecitati sia aprendo dibattiti su determinati temi individuati dalla redazione, sia sollecitando l'espressione di "opinioni" che fossero chiaramente espresse come tali
Mentre la "struttura sostanziale" della rivista si è modificata gradualmente, la sua struttura formale ha conosciuto invece due cambiamenti di rilievo. Il primo ha coinciso con il mio trasferimento da Roma (dove la rivista veniva redatta e, dopo i primissimi numeri, anche stampata) a Venezia, e con la ricerca di qualche elemento di maggiore professionalità e di un carattere più strutturato e "ricco". Il secondo ha coinciso con la ripresa, da parte dell'Istituto, del possesso di Urbanistica, e con la volontà di avvicinare la grafica delle due riviste per dare un'immagine unitaria delle pubblicazioni dell'Inu.
Il primo cambiamento avvenne alla fine del 1976. Il progetto grafico fu disegnato da uno specialista. L'obiettivo era quello di rendere la rivista più visibile, data la discreta fortuna della vendita nelle librerie specializzate, che con grande fatica si era riusciti ad avviare. Il secondo cambiamento avvenne nel 1985, in occasione della nuova edizione di Urbanistica, ripresa in gestione dall'Istituto che ne affidò la direzione a Bernardo Secchi e l'edizione alla Franco Angeli. Per la grafica ci rivolgemmo allora alla stessa specialista che aveva disegnato la nuova veste di Urbanistica. I mutamenti più significativi di sostanza che corrisposero alla nuova forma sono stati l'aumento del numero delle pagine, l'ampliamento degli editoriali, la stabilizzazione delle "opinioni" e l'introduzione della rubrica "Anto-logia".
Il tentativo di unificazione formale e l'aumento di peso di Urbanistica informazioni rese però le due riviste troppo simili. Dopo un paio di annate si decise quindi di "impoverire" la rivista bimestrale. Tenendo conto anche dell' accresciuta offerta di materiale derivante dal consolidarsi dei "dossier", si iniziò la pubblicazione dei Quaderni monografici.
Un bilancio
Un bilancio della funzione sociale della rivista andrebbe commisurato innanzitutto al suo primo obiettivo: aiutare la ripresa organizzativa dell'Inu, far conoscere l'Istituto e diffondere la sua cultura, fornire ai soci un servizio che ne motivasse l'appartenenza. A me sembra che questo obiettivo sia stato raggiunto in misura abbastanza soddisfacente, come testimonia l'andamento di quel significativo "termometro" che é il numero dei soci: questi erano crollati a 231 nel 1979, erano diventati più di 1300 dieci anni dopo.
Il secondo obiettivo era quello di informare, nel modo il più possibile ampio, e "tendenzioso": in piena sintonia, dunque, con la rinnovata cultura dell'Inu, e con l'intento di contribuire all'affermazione (e, quando occorreva, alla difesa) del metodo e della prassi della pianificazione, del primato degli interessi collettivi e del ruolo degli istituti della democrazia. Strettamente connesso con questo obiettivo era quello di intervenire, per denunciare e proporre in relazione a quei medesimi intenti, ispirati a quello medesima cultura.
Abbiamo raggiunto questi obiettivi? Non posso essere io a dichiararlo. Posso però ricordare alcuni temi sui quali il nostro intervento è stato utile, sia perché anticipatore di altri, o addirittura unico, sia perché su quei temi la situazione si è modificata, forse anche per il nostro contributo.
Mi riferisco ai temi dell'intervento sul territorio delle grandi centrali del capitale privato, cooperativo e pubblico (un tema che abbiamo sollevato, con argomentate denunce, all'inizio degli anni '70, che abbiamo seguito nel corso degli anni, ma che é apparso in tutta la sua gravità solo in questi mesi, in occasione di Tangentopoli), del decentramento politico e amministrativo dei comuni e più in generale, dell'ordinamento amministrativo dello Stato (la nuova legge sulle autonomie locali é stata il risultato anche del nostro lavoro), dell'abusivismo edilizio e urbanistico, del recupero edilizio e, più tardi, della riqualificazione urbana, della tutela delle qualità del territorio e della pianificazione paesistica (siamo stati tra i pochi a stimolare un'applicazione corretta della cosiddetta Legge Galasso, e gli unici a documentarne l'attuazione).
Mi riferisco infine alla costante attenzione che abbiamo rivolto alla questione della riforma urbanistica, sul duplice versante del regime degli immobili e dei principi della pianificazione. E alla simmetrica denuncia che abbiamo fatto, ben prima che si parlasse di Tangentopoli, delle pratiche nefaste della "urbanistica contrattata", documentate nella loro consistenza e illustrate nelle loro conseguenze sull'assetto del territorio, sul sistema dei poteri e sulla moralità pubblica.
In relazione a questi temi, come alle concrete vicende della pianificazione a tutti i livelli, i fascicoli di Urbanisticainformazioni rimangono un archivio utile molto al di là della contingenza. Mentre le pagine sparse della Antologia possono, se proseguite, costituire un rilevante e aggiornato "fondo" della cultura urbanistica italiana e un non irrilevante strumento di formazione culturale delle nuove generazioni, e i "dossier" e i "Quaderni", "inventati" e curati in particolare da Filippo Ciccone, costituiscono ormai uno strumento di lavoro per chiunque operi nel campo dell'urbanistica.
Urbanistica informazioni e la cultura dell'Inu
Fino all'inizio degli anni '80 c'era consonanza piena tra le posizioni espresse da Urbanistica informazioni e quelle dell'Inu. Nel corso degli anni successivi cominciarono a registrarsi segni di differenza e di contrasto. Sul loro manifestarsi ha indubbiamente inciso la fase che attraversiamo.
Gli anni '80 sono infatti anni difficili per l'urbanistica italiana. Se il decennio precedente è stato quello nel quale (pur sotto l'infuriare del terrorismo rosso e delle "stragi di Stato") si sono strappati alcuni pezzi di riforma, gli anni '80 sono stati caratterizzati dalla stabilizzazione conservatrice e da una vera "controriforma urbanistica", i cui cardini sono stati lo smantellamento della legislazione riformatrice, l'utilizzazione di tutte le possibili situazioni d'emergenza (vere o inventate) per derogare rispetto agli strumenti e alle procedure della pianificazione, la legittimazione dell'abusivismo edilizio e urbanistico, il progressivo abbandono del principio della priorità dell'interesse generale a vantaggio della prassi dell'attribuzione di un valore salvifico a tutti gli interessi particolari, individuali, locali, privati. La "urbanistica contrattata" é l'espressione più compiuta e matura della nuova tendenza imperante.In quegli stessi anni si modificava la base associativa dell'Inu, e il suo mondo culturale di riferimento. Il "fare urbanistica", che una volta era appannaggio di una coraggiosa pattuglia di anticipatori, era ormai divenuto un'attività svolta da molte centinaia di tecnici, amministratori, ricercatori. Ciò provocava il confluire nell'Istituto di una pluralità di tensioni, di moventi, di interessi culturali, di aspettative professionali e accademiche. Ne nasceva lo stemperarsi graduale della capacità d'intervenire con tempestività e chiarezza sui fatti esterni, la difficoltà ad esprimere posizioni precise sulle stesse questioni di più diretto interesse degli urbanisti, e infine l'appannarsi di una "cultura dell'Inu" come tale riconoscibile.
Con tutte le approssimazioni e semplificazioni inevitabili quando si vuole costringere in poche righe l'illustrazione di una situazione complessa e dinamica, mi sembra che le posizioni, le linee, le tendenze che si sono manifestate all'inizio degli anni '80 possano essere ricondotte (almeno per quanto riguarda la loro incidenza più diretta sulla situazione dell'Inu) a due soltanto: quali che siano le sfumature e le articolazioni con cui ciascuna di esse concretamente si presenta.
Da una parte, quelle posizioni nelle quali è palese ed esplicita la continuità con la tradizione culturale dell'Istituto nei suoi cardini fondamentali: la prevalenza dell'interesse collettivo su quello particolare nelle soluzioni urbanistiche, il carattere strutturalmente pubblico del ruolo dell'urbanista, la stretta integrazione tra aspetti tecnici e aspetti politici, la priorità del momento della pianificazione rispetto a quelli esecutivi, progettuali, architettonici.
Dall'altra parte, le posizioni tendenti di fatto a proporre, e a praticare, una sorta di neutralità tecnica e culturale, di vera e propria indifferenza, dell'urbanista e della sua operazione professionale rispetto alle vicende e alle regole della politica, a privilegiare (se non ad esclusivizzare) vuoi gli aspetti, più che di analisi, di descrizione della realtà, vuoi, e soprattutto, gli aspetti formali, progettuali, morfologici delle trasformazioni urbane, quasi disinteressandosi dei concreti processi di trasformazione territoriale e del loro carattere complessivo. E' quella posizione che Luigi Scano ha definito di "afasia avalutativa", nella quale l'Inu é scivolato sempre di più nel corso degli ultimi anni.
"Complicità oggettive"
Ricordo un editoriale su Urbanistica informazioni del 1982, dove apertamente polemizzavo con quanti (anche nel mondo degli urbanisti) retrospettivamente irridevano agli sforzi di sistemazione tecnico-disciplinare che erano stati compiuti dai padri dell'urbanistica italiana negli anni '50, alle battaglie culturali e all'impegno professionale degli urbanisti che avevano tentato (a volte riuscendovi) di salvare le città italiane con la pianificazione. Una irrisione apparentemente volta al passato, ma in realtà finalizzata a colpire bersagli del presente.
Tira un vento di critica liquidatoria, scrivevo. Ma non si può ignorare che una simile critica esprime una "complicità oggettiva" (questo era il titolo dell'articolo) con la linea controriformista della maggioranza di governo e con la "deregulation" legislativa, Il patrimonio di elaborazioni e iniziative dell'urbanistica italiana, concludevo, deve essere assunto criticamente e, come ogni patrimonio culturale, pretende d'essere superato: non liquidato però, non negato attraverso un rientro dell'urbanistica nel ventre dell' architettura, attraverso l'enfatizzazione del momento individuale del progetto contro il momento collettivo del piano.
All'interno dell'Inu il confronto tra la posizione più critica e quella più difensiva della pianificazione ebbe il suo punto di partenza in una serie di iniziative volte programmaticamente alla "verifica dell'efficacia degli strumenti urbanistici", che culminarono nel Congresso di Genova del 1983. Parve allora ad alcuni che la difesa delle ragioni dell'urbanistica, e del piano, impedisse di porre nel dovuto rilievo la necessità di un rinnovamento dei metodi e degli strumenti della pianificazione. Altri individuavano invece, in una critica troppo unilaterale ai limiti e agli errori della pianificazione tradizionale, una pericolosa tendenza alla liquidazione dell'intero patrimonio culturale dell'urbanistica italiana.
Un mutamentodel patrimonio genetico
Riflettendoci a distanza di anni, mi rendo conto che da tempo si era avviato un vero e proprio mutamento del patrimonio genetico dell'Inu, riflesso e conseguenza del riverberarsi di concreti scontri d'interessi.
Il primo segnale fu forse costituito, verso la fine degli anni '70, dalla proposta di convertire l'Inu in una sorta di centro erogatore di servizi professionali. La proposta non fu accettata, perché si riteneva sbagliato introdurre nell'Inu, dove il lavoro dei membri degli organismi dirigenti era sempre stato volontario e gratuito, interessi di carattere venale e professionale, che avrebbero tra l'altro comportato una riduzione della libertà critica verso quei committenti cui ci si legava economicamente.Un secondo segnale fu costituito dall'incapacità di riprendere e completare la piattaforma di riforma del regime degli immobili, che era stata messa a punto negli anni tra il 1980 e il 1983 da una commissione coordinata da Luigi Scano. Essa era stata presentata alle organizzazioni sindacali, con grande interesse da parte dei loro dirigenti. Avrebbe dovuto essere precisata in alcuni punti di carattere strettamente tecnico (la definizione delle distinzione tra le "trasformazioni aventi rilevanza urbanistica" e le altre): le incertezze finirono per prevalere sull'esigenza di completare la proposta per rilanciarla con forza tra le formazioni politiche e sociali. Quella incapacità probabilmente non rivelava difficoltà tecniche, ma il disagio di proseguire lungo una linea di riforma che conduceva allo scontro aperto con i nuovi interessi immobiliari.
L'episodio più rilevante e significativo riguarda il tentativo di organizzare il XIX Congresso dell'Inu, che si è svolto a Milano nel 1990, come "congresso a tesi". L'intenzione era quella di far emergere, con la massima chiarezza ossibile, le diverse posizioni che nell'Istituto esistevano ma che non riuscivano a manifestarsi in modo compiuto. Solo dal confronto tra posizioni chiare, sostenevo, può nascere un dibattito fruttuoso al termine del quale, se possibile, emerga una sintesi, oppure si organizzi il pluralismo nelle forme della democrazia. Non bisogna temere di esprimere anche tesi contrapposte, se questo può aiutare a chiarire, a comprendere, a confrontare.
Per sollecitare il lavoro in questa direzione, presentai io stesso alcune tesi, sui punti nodali (quali il regime degli immobili, il rapporto pubblico-privato, il ruolo dell'urbanista). E quando altri presentarono tesi nelle quali non riconoscevo le mie posizioni, formulai e illustrai serenamente tesi alternative. Il tentativo di giungere a un compromesso ad ogni costo impedì un fruttuoso dibattito. La linea che prevalse fu quella di stemperare, annebbiare, smussare. Annegare ogni dissenso in un generico unanimismo sembrava essere diventato l'obettivo dominante.
In questa logica, vi furono perfino tentativi di espungere dalle tesi, che avevo presentato come base di discussione al congresso, riferimenti ad alcune situazioni concrete, utili per illustrare le tendenze in atto nella grandi città italiane (Milano, Firenze, Napoli, Roma) e le nuove forme della speculazione. Guarda caso, si trattava degli esempi più vistosi di quella "urbanistica contrattata" che finirà poi sulle prime pagine dei giornali e nelle aule giudiziarie. E significativamente, qualche anno dopo, all'Assemblea nazionale dei soci tenuta a Firenze il 30 maggio 1992, gli stessi che volevano anni prima censurare i riferimenti alle situazioni scandalose si opponevano all'approvazione di un ordine del giorno sui fatti di corruzione politico-urbanistica di Milano.
"Destra", "centro", "sinistra"
Negli ultimissimi anni, più d'un episodio ha reso evidenti due cose. La prima: all'interno dell'Inu si sono manifestati schieramenti, facilmente riconducibili alle classiche definizioni di "destra", "centro" e "sinistra". La seconda: la crisi degli organi dirigenti deriva dal fatto che queste diverse posizioni non si riconoscono in quanto tali, in quanto "diverse", e quindi non si apre tra loro una dialettica, un confronto esplicito, chiaro nei suoi termini e nei suoi sviluppi, che conduca a scelte definite.
Gli schieramenti non sono in alcun modo riconducibili a quelli tra forze politiche: non sono le tessere di partito che contano (esse sono distribuite tra gli schieramenti) ma le posizioni culturali. E il discrimine tra "destra" e "sinistra" é rappresentato da atteggiamenti diversi su alcune questioni di fondo, che sarà utile riepilogare.
Secondo una "parte", é giusto condannare senza mezzi termini la prassi che lega le scelte della pianificazione all'accordo preventivo con questo o quell'altro proprietario immobiliare, e che privilegia la ricerca di intese tra amministratore pubblico e privato proprietario non nella fase di attuazione delle scelte, ma in quella della loro definizione. La posizione di Urbanistica informazioni su questo punto é stata sempre molto rigorosa: siamo arrivati, nel 1986, a chiedere l'attenzione della Corte costituzionale. Ma secondo l'altra "parte" l'"urbanistica contrattata" é invece una strada obbligata per "rendere efficace il piano", per "farsi carico delle ragioni dell'economia" : di un'economia, per la verità, intesa in un modo abbastanza arcaico.
Sulla questione del regime degli immobili, quella medesima "parte" che ha il suo riferimento in Urbanistica informazioni ritiene giusto restar ancorati (come la rivista ha fatto nei venti anni della sua vita) agli obbiettivi della indifferenza alle destinazioni dei piani dei proprietari (tutti, quelli inclusi nelle zone suscettibili di trasformazioni e quelli esclusi), della non appartenenza privata del diritto a operare trasformazioni aventi rilevanza urbanistica, della non appropriazione da parte dei proprietari dei benefici derivanti dalle decisioni della collettività. L'altra "parte", invece, ritiene che si può e si deve riconoscere una determinata edificabilità minima (un plafond di edificabilità) a tutti i proprietari i cui beni siano inclusi in quelli trasformabili, e trattare per ottenere le aree da destinare alle utilizzazioni pubbliche operando trasferimenti di edificabilità.
Un altro punto nodale riguarda il ruolo dell'urbanista. Io resto convinto che la funzione della pianificazione urbanistica é (come alcuni di noi sostenevano nelle tesi presentate al Congresso di Milano) eminentemente di interesse pubblico, e quindi l'urbanista, in quanto responsabile tecnico degli atti di pianificazione, "é costitutivamente una figura pubblica ed esplica un ruolo pubblico" sia quando é un funzionario pubblico sia quando collabora come libero professionista. A questa posizione si contrappongono invece quanti ritengono che l'urbanista debba essere una figura professionale caratterizzata dalla "neutralità" e da una tecnicità al servizio di chiunque: in piena sintonia con quell'Inu "afasico e avalutativo" cui accennavo.
Altri punti di dissenso tra "sinistra" e "destra" certamente ci sono. Mi sembra che quelli che ho enunciato siano però sufficienti per comprendere come sia veramente drammatico che un istituto culturale, quale l'Inu é, non sia riuscito negli ultimi anni a far emergere in modo esplicito e argomentato, riconoscibile e comprensibile anche al di fuori della stretta cerchia degli organi dirigenti, le reali posizioni.
La speranza é che queste note di commiato, se certamente sono il prodotto di una sconfitta di quella posizione che ho definito di "sinistra", consentano almeno l'avvio di una discussione aperta, di un confronto chiaro, che si concluda poi al prossimo Congresso nazionale dell'Inu, che dovrà tenersi a Palermo entro pochi mesi.
Edoardo Salzano
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Premessa
Siamo in questi anni giunti a un singolare crocicchio. Due percorsi sembrano incrociarsi: da una parte, quello dell'evoluzione legislativa e amministrativa e delle tensioni (o distensioni) ideologiche, politiche, culturali che ne condizionano il cammino; dall'altra parte, quello dell'evoluzione della situazione reale delle città e del territorio. L'uno e l'altro percorso, e soprattutto il loro incrociarsi, determinano una situazione di crisi: di frattura rispetto al passato, di necessità di superamento di antiche categorie, di rischio anche acuto di regressione.
2. Limiti e arresto del processo di riforma
A ben vedere, l'evoluzione legislativa e amministrativa avviata con il dibattito sulla “riforma urbanistica” nei primi anni '60, con la legge per l'edilizia economica e popolare del 1962, e poi proseguita con la “legge ponte” urbanistica del 1967, con la “riforma della casa” del 1971, con l'entrata in funzione dell'ordinamento regionale, con le tre leggi degli anni della solidarietà nazionale (la Bucalossi, la legge per l'edilizia sovvenzionata e agevolata, quella per l'equo canone), aveva prodotto un quadro non privo d'una sua intrinseca, sebbene incompleta, coerenza riformativa.
Già nella ultima fase della formazione di un siffatto nuovo quadro normativo i commentatori più attenti avevano rilevato come alcune carenze dell'impostazione legislativa, ove non rapidamente sanate, avrebbero potuto condurre a un indebolimento, se non addirittura a uno sgretolamento, del nuovo edificio legislativo.
Gli elementi di critica principali concernevano quattro aspetti:
1) La scarsa attenzione del legislatore al problema della gestione delle leggi. Un punto di particolare debolezza in proposito veniva individuato nelle disfunzioni e nell'insufficiente livello qualitativo delle strutture dell'azione pubblica, sia a livello nazionale (i Ministeri) che a livello locale (i Comuni).
2) La mancata chiarezza nella definizione del regime immobiliare , e in sostanza nella determinazione di ciò che appartiene al pubblico e ciò che appartiene al privato, in termini di potere e in termini economici, nelle decisioni e nei risultati delle trasformazioni territoriali e urbane. Questa insufficiente chiarezza ha provocato la raffica di sentenze della Corte costituzionale e del Consiglio di Stato che hanno paralizzato l'attività urbanistica.
3) La scarsa attenzione ai problemi del recupero edilizio e urbano , che cominciava a emergere, fin dai primi anni '70, come il tema centrale degli anni futuri. Solo con la legge 457 del 1978 si cominciò a porre una certa, ma ancora ben troppo modesta, attenzione a questo tema.
4) Il progressivo manifestarsi di tendenze politiche (e poi anche culturali) regressive, di vera e propria controriforma urbanistica , a cui non sembrava rispondere una controtend enza sufficientemente agguerrita, tenace, consapevole, determinata.
Nessuno di questi quattro motivi di debolezza fu sanato negli anni successivi al 1979. Anzi, la rottura della “solidarietà nazionale” provocò il paradosso di indurre lo stesso PCI a esprimere dubbi e incertezze sulla validità della strategia delineata nel “processo di riforma”, fino a divenire permeabile alle tesi della necessità di una deregulation.
Gli sforzi compiuti dalle forze riformatrici e dall'opinione pubblica più ; sensibile negli anni più recenti non hanno condotto perciò a una ripresa, a uno sviluppo e al completamento del “processo di riforma”, ma si sono esaurite nel tentativo di contrastare (esemplare la vicenda del condono edilizio) le più sciatte pratiche e le più aberranti proposte della tendenza controriformatrice.
3. Le trasformazioni decisive degli anni '80
Contemporaneamente, sul piano poco discutibile delle cose, si sono manifestate vistose modificazioni nell'assetto della produzione, della società e del territorio. Alcune di queste modificazioni hanno una particolare rilevanza ai fini dell'urbanistica, ed è perciò ad esse che accennerò.
In primo luogo, si è avuta una netta inversione della curva che rappresenta il rapporto tra abitanti e stanze. Come gli urbanisti avevano pronosticato alla fine degli anni '60, si è passati da una fase dominata da una scarsità diffusa e generalizzata di stanze rispetto agli abitanti, a una fase in cui, mentre a livello statistico generale si manifesta una marcata sovrabbondanza di stanze, nelle diverse realtà italiane i fabbisogni abitativi emergenti riguardano un numero limitato di aree, non sono rilevanti (e tendono a scomparire) in termini quantitativi anche in queste aree, e appaiono determinati più da una inadeguata corrispondenza tra la qualità dell'offerta e quella della domanda (in termini di dimensioni degli alloggi e in termini di prezzi) che da una effettiva scarsità. Parallelamente, l'attività di pianificazione urbanistica compiuta dopo la legge ponte del 1967 (i cosiddetti « piani della seconda generazione ») ha fatto sì che praticamente in tutte le città grandi e medie le aree già utilizzate per servizi e attrezzature, e quelle comunque vincolate a tale destinazione, coprono largamente i fabbisogni.
In secondo luogo, è mutato l'assetto della produzione. Negli anni '50 si avviò in Italia quel tumultuoso e ingovernato processo di riduzione del peso delle attività agricole e di conseguente esodo dalle campagne, i cui modi (cioè l'assoluto “spontaneismo” cui fu lasciato il processo) pesantemente aggravarono i dissesti e gli squilibri della struttura sociale e dell'assetto territoriale del Paese. Negli anni '70 si è avviato un processo di riduzione del peso della produzione industriale, sia in termini di addetti che in termini di spazi fisicamente occupati sul territorio, e di un parallelo incremento delle attività dei servizi. Ogni città italiana ha “il suo Lingotto“: ha l'edificio o il complesso o la zona, fino a pochi anni fa simbolo e motore della vita economica e sociale della città , abbandonato e in cerca di seconda utilizzazione. E ogni città italiana è tesa a indagare (o inventare) la sua vocazione terziaria, a ricercare modi e strumenti e occasioni mediante le quali garantire la presenza di quote crescenti di attività di servizio, possibilmente “di livello superiore”.
In terzo luogo, sta mutando il modo in cui sono organizzati flussi delle comunicazioni di persone, merci, e soprattutto - in questa fase - di informazioni. Il progresso tecnico, applicato alla costruzione di una organizzazione radicalmente diversa di quei flussi che sono stati storicamente determinanti per la stessa nascita, e poi per il consolidamento, della città (e della civiltà urbana), genera tensioni nuove, e apre nuove possibilità, nella distribuzione delle attività sul territorio e nella stessa sua organizzazione. A partire dag', anni '60, le autostrade (come agli inizi del secolo le ferrovie) trasformarono radicalmente, e non in meglio, l'assetto territoriale del Paese, provocando rapidi e drastici mutamenti nella geografia delle città e delle aree, spostamenti di popolazione e di attività, spesso anche (per gli effetti diretti e ancora di più per gli effetti indotti) devastazioni dell'ambiente e della struttura fisica del territorio. A partire dagli anni '80, la posa di un cavo sofisticato per la trasmissione di informazioni potrà provocare gli stessi effetti della costruzione di un'autostrada o di una ferrovia.
In quarto luogo, infine, è mutato il grado di consapevolezza sulla decisività dei valori espressi dall'ambiente naturale, e, più in generale, da quel grande e derelitto giacimento di ricchezza costruito dall'accumulazione storica sul territorio di lavoro e di civiltà. Questi valori sono avvertiti, ormai a livello di massa, come decisivi per più d'un aspetto. Per il rischio che minaccia la stessa sopravvivenza del genere umano a causa della dissipazione forsennata che si è compiuta, e si continua a compiere, della risorsa fondamentale della vita dell'uomo e della società. Per lo spreco di ricchezza che comporta, in termini economici, la distruzione di quella risorsa sia per le spese ingentissime necessarie per ricostituire il territorio e pagare i danni dei dissesti ormai divenuti patologici e ricorrenti, sia per i mancati guadagni derivanti dalla mancanza di una loro saggia amministrazione. Infine, per la crescente presa di coscienza del fatto che il territorio è la vivente espressione e testimonianza della storia della nostra civiltà, la quale, nel suo fluire, ha impresso su di esso i segni ancor oggi visibili della sua evoluzione, dove più concentrati (i centri storici) dove meno :(il paesaggio agrario), ed è perciò componente non eliminabile della memoria storica della società.
4. Sviluppo senza crescita, qualità come obiettivo
L'insieme di queste novità, oggettive e soggettive, lungo l'uno e l'altro dei due percorsi cui ci siamo riferiti, determina una situazione di crisi precisamente nel senso che, mentre si è interrotto quel “ processo di riforma” avviato negli anni '60, si è contemporaneamente prodotta una radicale modificazione dello scenario nel quale si colloca l'azione dell'urbanistica rispetto a quello nel quale la cultura e la prassi avevano foggiato i loro metodi e strumenti. Si rifletta su alcuni elementi che emergono dal quadro che s'è adesso delineato.
Si può intanto senz'altro affermare che l'età della generalizzata espansione quantitativa delle aree urbanizzate (delle città) si è ; definitivamente conclusa. La portata di questa affermazione, sulla quale ormai tutti concordano, è facilmente comprensibile se si riflette sul fatto che le città, e comunque le aree urbanizzate, hanno vissuto una fase (si vorrebbe dire un'epoca) di crescita pressoché continua e generalizzata a partire dalla prima metà del XIX secolo. Ciò dà conto sia dello spessore del cambiamento strutturale che è intervenuto, sia dei problemi d'innovazione che esso pone a una disciplina, l'urbanistica, conformatasi nel suo attuale assetto culturale e tecnico proprio nel secolo a cavallo del 1900. Occorre ormai misurarsi non più con il problema della gestione della crescita continua e costante di tutte le grandezze implicate nel processo di urbanizzazione, ma con il problema, di qualità tutt'affatto diversa, dello sviluppo senza crescita quantitativa.
Ma si può del pari affermare che, all'esaurirsi delle esigenze quantitative che erano state dominanti nei decenni trascorsi (nel campo della residenza come in quello dei servizi, come in quello della produzione), ha corrisposto il maturare e il crescere di un 'esigenza di qualità . Questa si manifesta in più d'un aspetto, nasce da una molteplicità di moventi e interessi. Nasce da quella nuova attenzione nei confronti della risorsa ambientale di cui si è or ora detto. Nasce dal fatto che i bisogni quantitativi si avviano a essere soddisfatti e quindi si affacciano bisogni nuovi. Nasce da una sorta di soprassalto critico nei confronti della repellente immagine offerta dalle squallide periferie costruite negli anni della speculazione ruggente. E nasce anche dalla circostanza che le fasce di forza lavoro a più elevata qualificazione professionale (interlocutori privilegiati, e anzi indispensabili ed essenziali in una società che vuole affidare il proprio sviluppo ad attività ad alta qualificazione) pongono la qualità ambientale come uno dei requisití essenziali per l'accettazione di un'offerta di lavoro.
5. “Deregulation”: una proposta illusoria
Sono appunto queste due connotazioni di fondo dell'epoca che è iniziata (il problema dello sviluppo senza crescita, l'esigenza di qualità) che sembrano decisive nel porre all'urbanistica italiana ed europea i traguardi di una ricerca e una sperimentazione innovatrice. Ma l'esigenza di una modifica del quadro operativo, amministrativo e legislativo dell'urbanistica deriva anche da un altro ordine di questioni, che è sotteso non certo alle posizioni dei profeti della “deregulation” (la cui espressione più grezza ma più efficace è costituita da Franco Nicolazzi, per molti anni Ministro per i LL.PP.), ma a un’esigenza in qualche modo avvertita da una parte di quel fronte ampio che alle posizioni suddette ha finito per aggregarsi: le questioni relative al rapporto tra ruolo del pubblico e ruolo del privato nel processo delle trasformazioni urbane e territoriali.
Nell’urbanistica tradizionale (quella sorta e foggiata nell’epoca dell’espansione) il ruolo del pubblico, con la pianificazione e regolamentazione urbanistica, sostanzialmente si esauriva nel fornire una blanda regolamentazione razionalizzatrice all’attività edilizia dei proprietari privati, e nel gestire direttamente solo il “ritaglio territoriale” costituito dalle opere pubbliche. C’era in sostanza una precisa suddivisione di campi. Il grosso della città era pienamente lasciato all’iniziativa dei privati, garantiti più che vincolati da un insieme di norme che tendevano ad assicurare un minimo di condizioni d’ ;igiene e di regolarità, e sovente un massimo di utilizzazione economica. Il “residuo” costituito dagli spazi pubblici (strade e piazze, scuole, giardini) era invece l’ambito dell’intervento pubblico diretto: anch’esso volto, a ben vedere, a incentivare, regolare, distribuire i valori economici derivanti dalle iniziative edilizie private.
Verso la fine degli anni ‘60 vi fu però una serie di sostanziali modificazioni, non solo quantitative. Aumentò la quantità degli spazi pubblici, soprattutto per effetto della “legge ponte” del 1967, e a essa si aggiunse quella degli spazi dove l’intervento edilizio poteva avvenire su aree espropriate, per effetto della legge 167 del 1962 e della 865 del 1971. Cominciò a porsi il problema di un più penetrante intervento pubblico e furono foggiati alcuni strumenti utilizzabili per risolverlo: per regolare nel tempo l’attuazione dei piani urbanistici con la “legge Bucalossi” del 1977; per governare gli esiti sociali della costruzione di edilizia residenziale privata, con la legge per l’equo canone del 1978; per incentivare i proprietari a recuperare il patrimonio edilizio degradato, con la legge 457 del 1978.
In definitiva, mentre da un lato l’intervento pubblico diretto ruppe gli argini del “ritaglio” entro il quale era confinato e dilagò fino a coincidere (o a poter coincidere) con tutta l’espansione urbana, dall’altro lato esso cominciò a incidere (o a poter incidere) nel patrimonio edilizio esistente, condizionando la proprietà privata anche su questo versante. Il punto è, però, che risultati così innovativi, per il modo stesso in cui vennero gradualisticamente e dialetticamente raggiunti, spesso pagando per i necessari compromessi il prezzo dell’ambiguità e dell’oscurità della formulazione legislativa, non hanno dato luogo a un quadro legislativo organico e chiaro, dotato d’una sua esplicita e formale chiarezza. Essi si sono invece manifestati come aggiunte, innesti, e se si vuole superfetazioni, di un quadro legislativo preesistente, in tutt'altra direzione orientato. E si è pervenuti così alla costruzione di un castello di norme e procedure cui l'ulteriore aggiunta delle legislazioni regionali e dei provvedimenti “per l'emergenza”, per lo “snellimento delle procedure”, e infi ne per il condono edilizio hanno conferito forme che definir barocche è fin troppo benevolo.
Non è allora privo di motivazioni, se non di ragioni, il cittadino che protesta perché, illuminato solo dal corto raggio dei suoi immediati interessi, vede l'urbanistica unicamente come un insieme di “lacci e lacciuoli”, e corre a impigliarsi nella pania di chi demagogicamente gli promette di tagliar via d'un colpo quel groviglio. Solo che, proprio per tutto ciò che abbiamo finora argomentato, a chiunque sappia sollevare un po' lo sguardo (e non molti sono quelli che ci provano) appare subito evidente che è del tutto illusoria la ricetta della “deregulation”, e che neppure un semplice riordinamento del castello legislativo è misura sufficiente. Poiché il compito vero, e risolutivo, che in questa fase di transizione si pone è quella, ben più impegnativo, di riflettere su che cosa occorra modificare per rendere metodi, indirizzi e strumenti dell'urbanistica adeguati alla soluzione dei problemi così come questi oggi si pongono : poi trarre da questa riflessione, naturalmente, tutte le necessarie conseguenze politiche, legislative e amministrative.
6. È ancora necessaria la pianificazione?
Lungo una simile linea di ragionamento occorre porsi una prima e preliminare domanda: è ancor oggi necessario tener fermo il principio base dell’ urbanistica moderna che è la pianificazione ? La domanda non è assolutamente accademica. Si potrebbe trascurarla se emergesse solo dall’ambito del rozzo e sprovveduto empirismo proprio della “filosofia” nicolazziana. Essa però è stata posta anche su un terreno meno volgare, da interlocutori che hanno un peso culturale e pratico non trascurabile.
Così, per cominciare, ha posto quell’interrogativo, per rispondere in termini negativi, una consistente porzione della cultura degli architetti. Il dibattito su una presunta antinomia tra “piano” e “ progetto”, che ha occupato negli ultimi anni le riviste di architettura, tendeva in sostanza a dimostrare che l’istituto stesso della pianificazione era irrimediabilmente obsoleto; che, viceversa e di conseguenza, il compito di conferire ordine, dignità, riconoscibilità, bellezza all’aggregato urbano doveva essere affidato al progetto, all’ ;opera individuale, e immediatamente realizzabile, del singolo architetto.
Ma la tendenza a considerare non più necessaria la formazione di un quadro di coerenze degli interventi sul territorio (di un piano) si manifesta anche in numerosi versanti del dibattito e dell'azione politici e amministrativi. Dai programmi di riordino delle reti infrastrutturali, ai progetti per il ponte sullo Stretto di Messina; dall'uso generalizzato della deroga ope legis per le opere pubbliche rispetto alle prescrizioni dei piani, all'attenzione degli effetti sull'ambiente solo come puntuale e puntiforme verifica di singole opere di grande dimensione: tutto avviene decidendo (quando si riesce a decidere) su singole opere, su singoli settori, su singoli aspetti parzialmente considerati, ricercando al massimo una sorta di razionalità limitata e circoscri tta, e senza tener conto di una razionalità complessiva; quella razionalità complessiva la cui ricerca è peraltro imposta dalle leggi che obbligano a pianificare il territorio ai livelli regionali e comunali, e a formulare a livello nazionale indirizzi che definiscono i lineamenti dell'assetto territoriale complessivo.
E tuttavia, la pianificazione è oggi più che mai necessaria . Non solo per le ragioni di sempre. Non solo cioè perché, in un mondo in cui - con la rivoluzione capitalistico-borghese - si è definitivamente affermato il carattere sociale della produzione, a ciò non può non far riscontro una capacità e volontà di governare le trasformazioni dell'assetto territoriale secondo una logica anch'essa sociale. Non solo perché il territorio è un sistema (o se si vuole un “sistema di sistemi”), il cui assetto deve essere guidato tenendo conto delle oggettive ínterrelazioni che esistono tra le diverse componenti della sua organizzazione. Non solo per questo, ma anche per una serie di ragioni più specificamente legate alle novità che si sono manifestate, o che si stanno manifestando, nella presente fase di transizione.
Ma argomentare l' attuale necessità della pianificazione conduce allora inevitabilmente a ragionare su ciò che, del tradizionale modo di pianificare, deve essere cambiato perché la pianificazione sia realmente adeguata ad affrontare la realtà nei termini in cui essa oggi si :pone, a governare le trasformazioni che hanno luogo nell'età dello sviluppo senza crescita, della qualità come obiettivo determinante, della necessità di un rapporto nuovo tra azione pubblica e intervento privato.
7. Dal piano alla pianificazione
Non a caso abbiamo finora adoperato il termine “pianificazione” anziché il termine “piano”. Quest'ultimo termine suggerisce infatti l'immagine di uno strumento, costruito come la definizione del desiderabile assetto di una determinata parte del territorio, concluso e statico. Uno strumento che, una volta delineato, verrà poi successivamente attuato mediante una separata attività di gestione e, nei casi migliori, di programmazione dei modi nei quali sviluppare nel tempo la sua attuazione.
Una simile concezione non è più sufficiente. Essa poteva valere, a livello urbano, in una fase di espansione quando, trascurando le trasformazioni all'interno di quanto già esisteva, si trattava di governare le “aggiunte” alla città costruita. Non è più sufficiente in una fase in cui la rapidità, la diffusione e le caratteristiche delle trasformazioni in atto impongono, a tutti i livelli, un'azione di governo delle trasformazioni urbane e territoriali che sia continua e sistematica, una capacità di adeguare tempestivamente le scelte al mutare degli eventi, un'attenzione, mai praticata nel passato, nei confronti degli operatori, pubblici e privati, delle loro esigenze, delle loro disponibilità, una retroazione costante tra le conseguenze della pianificazione e le sue scelte.
Spostare però l'accento dallo strumento del “piano” all'attività di “pianificazione” significa non concepire e praticare più l'uso dei tre momenti tradizionali del “piano” (ossia del disegno dell'assetto desiderato), del “programma” (ossia della scelta, all'interno dell'universo delle opportunità definite del “piano”, di quelle da realizzare in una fase determinata), e della “gestione” (ossia dell'attuazione concreta, attraverso “progetti” esecutivi, degli interventi previsti dal “programma”) come tre operazioni separate e successive, ma concepire invece, e praticare, i tre momenti suddetti come momenti logici di un'attività (la “pianificazione”, appunto) che si svolge con una stretta e continua interazione tra l'uno e l'altro momento. Talché, ad esempio, ciò che emerge nel momento del programma o della gestione (i momenti più prossimi all'impatto con la realtà economica e sociale) retroagisca sul momento del piano inducendo a modificare, se necessario, le scelte; ma le modificazioni non siano, come adesso avviene, correzioni parziali e puntuali del piano, tali da stravolgere, nella loro successione, l'iniziale coerenza: si traducano invece nella definizione di un diverso quadro di coerenza.
Ciò significa allora, in sostanza, che occorre passare da una concezione del piano come definizione e disegno d'una situazione finale d'equilibrio, da raggiungere successivamente mediante una catena di atti (di programma e di gestione) attuativi di quel determinato e prefissato disegno, a una concezione della pianificazione come la successiva definizione di una serie di situazioni d'equilibrio, ciascuna caratterizzata da una sua intrinseca coerenza.
È probabilmente nel quadro di una simile concezione della pianificazione che potrà essere raggiunta la sintesi tra quei due obiettivi che oggi appaiono spesso le bandiere di due opposti schieramenti: quello della coerenza del disegno complessivo, e quello della flessibilità necessaria per il modificarsi della realtà e delle decisioni politiche e amministrative. Ed è in un quadro siffatto che possono essere trovate anche le risposte ad altre domande che sono poste dalla presente fase di transizione.
8. L'ambiente: il punto di partenza della pianificazione
L'esigenza della qualità, che caratterizza in modo determinante - come abbiamo accennato - l'epoca nella quale senza avvertirlo siamo entrati, ha tra le sue componenti essenziali una nuova attenzione per l'ambiente. E forse la necessità inderogabile di salvaguardare l'ambiente nel suo complesso (subito diremo che cosa intendiamo con questa espressione) è ciò che, mentre da un lato ribadisce e conferma la necessità della pianificazione, dall'altro lato pone ad essa i più impegnativi compiti di innovazione.
Ma occorre innanzitutto precisare che cosa, in queste note, intendiamo per ambiente. Ponendoci dal punto di vista dell'urbanista e non da quello dell'ecologo o del geografo o dell'ambientalista o dello storico o del geologo, consideriamo l'ambiente come il prodotto di un millenario investimento di lavoro e di cultura che l'uomo ha compiuto per trasformare la natura e renderla idonea a ospitare la vita e le attività umane. Ciò che soprattutto ci interessa è cogliere e sottolineare questo intreccio tra natura e lavoro, tra preesistenza fisica e opera di trasformazione, non solo perché è unicamente partendo dalla consapevolezza di questo intreccio che si può conoscere l'ambiente (nella sua qualità, nella sua struttura, nelle sue caratteristiche), ma anche perché è proprio nel delineare le regole mediante le quali occorre oggi proseguire quell'intreccio che si esplica l' azione dell'urbanista.
Considerare in tal modo l'ambiente comporta alcune conseguenze che meritano di essere rese esplicite. La prima è che, ponendosi da un simile punto di vista, l'interesse e l'attenzione per l'ambiente non possono limitarsi ad alcune parti, ad alcuni ritagli dotati di qualità o di rarità notevoli: i centri storici, le porzioni ancora intatte delle coste, i boschi residui, i biotopi di particolare interesse e cosi via. Essi devono invece considerare l'insieme del sistema ambientale , variamente caratterizzato da forme diverse, da diverse incidenze, da diverse qualità dell'intervento storico dell'uomo: in tutta la vasta gamma delle situazioni e trasformazioni che vanno dall'estremo “naturale” costituito dai brandelli di territorio mai trasformato dal lavoro umano (ma ne esistono ancora in Italia?), fino all'estremo “artificiale” costituito da quelle zone nelle quali l'originario dato naturale è stato del tutto cancellato, attraverso la vasta gamma delle situazioni (la natura governata dei boschi, le varie facies del paesaggio agrario, i centri storici) nei quali intervento umano e natura hanno trovato differenti forme d'equilibrio.
La seconda conseguenza, strettamente connessa alla prima, è che l'ambiente, nel suo insieme e nelle sue parti, non può non essere analizzato criticamente , mediante un'operazione culturale che sappia condurre a distinguere ciò che deve essere conservato da ciò che può e deve essere trasformato, e che in secondo luogo - e soprattutto - sappia individuare le regole che devono essere seguite nel trasformare l'ambiente. Regole che - vogliamo precisarlo subito - devono comunque essere orientate alla tutela e alla valorizzazione di tutto ciò che la storia, nella sua mai interrotta vicenda, ha sedimentato nel territorio fino a quel punto di svolta nel quale le ragioni del massimo sfruttamento economico e del massimo privatismo hanno sopraffatto qualsiasi altro valore.
La terza conseguenza, anch'essa strettamente connessa alle prime due, è che l'attenzione e l'interesse per l'ambiente devono tradursi in un'attività di progettazione del territorio . L'analisi critica del sistema ambientale deve infatti dar luogo a una serie di azioni, che nel loro insieme devono determinare una trasformazione del sistema ambientale. Esse dovranno esser volte a una pluralità di obiettivi specifici: dove a vincolare (e a gestire) zone di assoluta immodificabilità, e zone in cui la fruizione deve essere attentamente controllata; dove a definire quali elementi dell'ambiente e del paesaggio, tracce e testimonianze della nostra storia, debbano restar immutati e costituire anzi la trama delle trasformazion i possibili, e in quali modi, e con quali strumenti, e con quale considerazione dei costi e dei benefici economici e sociali; dove, infine, si debba procedere a vere e proprie operazioni di recupero o di riprogettazione dell'ambiente territoriale e di quello urbano.
Ed è qui che vogliamo annotare, come fra parentesi, che non a caso abbiamo interamente ricondotto l'obiettivo della qualità a quello della tutela e della valorizzazione dell'ambiente. Siamo infatti convinti che, anche là dove le tracce della natura e della storia sono più esili, e dove quindi una nuova e sufficiente qualità dell'ambiente può essere raggiunta solo con vistose trasformazioni (con l'opera dell'architetto), queste trasformazioni conseguono realmente una qualità sufficiente solo se assumono come elementi ordinatori, come cardini del nuovo disegno dell'ambiente urbano, quelle tracce impresse dalla natura e dalla storia.
Ecco allora, in definitiva, perché singole azioni di protezione e di vincolo di singole porzioni del sistema ambientale, ancorché necessarie e anzi benemerite in una fase quale quella attuale, sono però tutt'altro che sufficienti. Ecco perché è indispensabile un'azione di pianificazione, un'attività sistematica di governo pubblico delle trasformazioni urbane e territoriali che assuma la salvaguardia e la valorizzazione delle risorse ambientali (in quell'accezione, che riteniamo completa più che larga, cui ci siamo riferiti) come obiettivo prioritario e fondamentale: anzi, come criterio di valutazione e di misura della correttezza della pianificazione. Ed ecco, anche, perché il tema dell'ambiente pone all'urbanistica, alla scienza e alla tecnica della pianificazione, un impegnativo compito di rinnovamento.
Ciò di cui si tratta è infatti ribaltare la tradizionale logica pianificatoria, che assumeva come problema e obiettivo centrale (lo abbiamo ricordato più volte) quello della valutazione e della regolazione delle quantità aggiuntive di urbanizzazione. Si tratta di sviluppare i germi già presenti nella storia migliore dell'urbanistica italiana (ricordiamo ad esempio gli orti storici di Siena salvati da Luigi Piccinato, le colline di Firenze, di Assisi, Gubbio e Bergamo, di Bologna, tutelate rispettivamente da Edoardo Detti, da Giovanni Astengo, da Armando Sarti), e dare un più dispiegato valore e significato alle intuizíoni che queste esperienze hanno sorretto. Si tratta, in una parola, di porre il territorio (la sedimentazione storica che in esso è presente, la sua fisicità, il paesaggio, la sua struttura e la sua forma) come la base della pianificazione.
9. Il programma: momento centrale della pianificazione
Pianificare oggi, governare le trasformazioni urbane e territoriali così come è preteso dai nuovi problemi e dalle nuove esigenze, richiede (già lo abbiamo argomentato) un massimo di coerenza e d'unità tra i tre momenti del piano, del programma e della gestione. Ciascuno di questi momenti logici ha però una sua autonomia e perciò, oltre a porsi il problema fondamentale dell'intreccio tra di essi e di un modo di pianificare che fortemente li unifichi, si pongono (si devono porre) in modo innovativo anche i problemi interni a ciascuno dei momenti suddetti.
Abbiamo già affrontato, nel precedente paragrafo, quello che ci sembra il più rilevante problema del “momento logico” del piano. Per quanto riguarda il momento del programma ci sembra che il problema principale sia quello di comprendere che, in un'epoca dominata dalla velocità delle trasformazioni e dalla loro non compiuta configurazione, nonché dalla circostanza che le trasformazioni (sia fisiche che, soprattutto, sociali e funzionali) riguardano prevalentemente ciò che, dall'assetto urbano e territoriale, già esiste, in un'epoca siffatta il programma è davvero, per più d'un aspetto, l'anello decisivo della catena degli atti di pianificazione.
Il programma è infatti il momento in cui si deve compiere il censimento delle risorse disponibili a essere impiegate nell'attività di trasformazione, e quindi anche degli operatori concretamente mobilitabili; in cui, parallelamente, si deve scegliere - tra le varie esigenze sociali che postulano, per la loro soddisfazione, trasformazioni urbane e territoriali - quelle che nel successivo “breve periodo” devono e possono essere soddisfatte; in cui, di conseguenza, si deve decidere quali delle previsioni stabilite nel momento logicamente antecedente del piano saranno attuate, diventeranno cioè esecutive, nel periodo suddetto.
Il momento del programma quindi, oltre a costituire il momento del bilancio e della verifica, e dell'eventuale aggiornamento, del piano, è anche quel momento in cui si devono costruire una serie di raccordi di massima rilevanza ai fini di una pianificazione effettivamente operante.
In primo luogo, il raccordo con l'insieme delle istanze politiche attraverso cui si esprime la sovranità popolare. E' il momento in cui concretamente si sceglie, in cui si trasformano istanze sociali in priorità politiche. In cui veramente si disvela al massimo grado il sistema degli interessi che questa o quell'altra forza politica, questa o quell'altra maggioranza, effettivamente esprimono. In cui quindi è massimamente decisiva la trasparenza del procedimento mediante il quale si perviene alle decisioni.
In secondo luogo, il raccordo con la politica di bilancio dell'istituto cui è affidato il compito della pianificazione (volta per volta, il Comune, la Provincia, la Regione, lo Stato). In effetti, una pianificazione che voglia possedere il requisito dell' efficacia , che voglia non ridursi (come troppe volte nel passato è avvenuto) a un “libro dei sogni”, che voglia tradursi in opere, in concreti interventi, deve poter condizionare le politiche economiche, e in particolare le politiche della spesa: queste sono le gambe con cui solo può camminare. E viceversa, la politica di bilancio ha bisogno della pianificazione come di quell'insieme di scelte e di tecniche che può permetterle di avere una coerenza non solo contabile, ma dispiegatamente sociale.
In terzo luogo, infine, il raccordo con quella vasta gamma di operatori pubblici e privati che dovrà re alizzare e gestire le scelte del piano e del programma. Questo ci sembra un punto davvero decisivo, proprio per i mutamenti che sono intervenuti nella società e nella città e che richiedono un rinnovamento coraggioso di tutte le categorie, teoriche e pratiche, dell'urbanistica. È opportuno quindi soffermarvisi con una certa ampiezza.
10. Un nuovo rapporto tra pubblico e privato
Si è già detto che aveva cominciato a “saltare”, negli anni '70, la rigida separazione tra l'area dell'intervento pubblico e quella dell'intervento privato, e si è già visto come il primo avesse iniziato a incidere, in modo sostanziale e non solo nei termini di un quantitativo allargamento dello spazio di sua diretta pertinenza, sullo spazio di pertinenza del privato. Con l'equo canone, con il programma pluriennale d'attuazione ex lege 10/1977, con le iniziative e provvidenze per il recupero dell'edilizia abitativa, l'azione pubblica si dotava infatti di strumenti potenzialmente capaci di condizionare e orientare il mercato privato, in modo fortemente innovativo. (Non a caso vi fu chi ricomprese queste innovazioni in quegli “elementi di socialismo” di cui Enrico Berlinguer segnalava e stimolava l'introduzione nella società italiana.)
Di queste innovazioni non si comprese probabilmente la portata, né, di conseguenza, la necessità di una strategia che le sorreggesse e le sviluppasse: e questa fu probabilmente - già lo abbiamo accennato - una delle cause del “riflusso urbanistico”. (Non a caso, del resto, alla parola d'ordine “di destra” della deregulation corrispose “a sinistra” lo slogan del “giacobinismo degli urbanisti”.) Esse, in realtà, entrarono a far parte del quadro legislativo perché la logica delle cose, perché le novità strutturali, conducevano oggettivamente in una simile direzione.
È infatti evidente che in una fase in cui problema centrale cessa di essere quello dell'espansione e diviene quello dell'intervento nella città esistente, l'azione pubblica non può più concentrare la propria attività nella predisposizione e nella gestione delle “ aggiunte” alla città esistente. Per raggiungere i propri obiettivi essa deve intervenire in ciò che avviene all'interno degli organismi urbani, per favorire e incentivare il recupero delle unità edilizie non occupate o degradate, per evitare fenomeni patologici nel mercato delle locazioni, per riqualificare gli spazi urbani, per controllare le trasformazione delle destinazioni d'uso ecc.
Ma è evidente allora che, in questo nuovo scenario, cambiano gli interlocutori. Le figure dominanti non sono più quelle dell'antica triade (l'amministrazione pubblica, il proprietario fondiario, l'imprenditore capitalistico), e l'azione pubblica non può più semplicemente ridursi a sostituire (o tosare) la proprietà fondiaria, acquistando ed espropriando i terreni per darli in uso o in proprietà all'imprenditore. L'area sociale sulla quale l'azione pubblica opera è un ben più complesso groviglio di figure sociali e di interessi economici, nei confronti dei quali non si possono eseguire tagli netti. Il ruolo del pu bblico tende a divenire, in modo sempre più dispiegato, quello del soggetto che guida e indirizza, stimola, sorregge l'attività di una grande pluralità di soggetti privati (o privatistici), orientandone le convenienze e le azioni in modo che queste, nel loro complesso, siano finalizzate agli obiettivi perseguiti.
Un simile ruolo implica una notevole trasformazione degli strumenti mediante i quali l'azione pubblica si esplica. Non solo una trasformazione dei veri e propri “strumenti urbanistici” (i quali, anzi, hanno una flessibilità tale da consentire consistenti adattamenti ai nuovi problemi), ma una trasformazione che deve incidere soprattutto - a nostro parere - su due problemi, su due nodi ancor oggi irrisolti: quello del regime immobiliare, e quello delle strutture funzionali dell'azione pubblica. La mancata soluzione dell'uno e dell'altro problema è ciò che più pesantemente condiziona il momento della gestione: dell'ultimo, dunque, dei tre momenti logici della pianificazione su cui volevamo soffermarci.
11. La questione del regime immobiliare
C'è ancora oggi chi sostiene che la questione del regime immobiliare si pone nei termini in cui si poneva, in Italia, negli anni '60. Cioè come questione che potesse essere risolta mediante l'acquisizione (a prezzo di mercato o con il compenso di un'indennità espropriativa) di aree da assoggettare a urbanizzazione pubblica e cedere poi agli utilizzatori. Se quanto si è sostenuto a proposito delle trasformazioni avvenute e in atto è vero, allora è del tutto evidente che un simile modo di vedere il problema, e di proporre le conseguenti soluzioni, è del tutto superato, ed esprime un ritardo culturale che deve rapidamente esser sanato.
La questione, oggi, non è quella del regime dei suoli ; è quella, certo più complessa, del regime immobiliare. Il problema non è più (poiché l'epoca dell'espansione, in Italia e in Europa, è terminata) quello di impedire che la rendita fondiaria determini i modi e tempi dell'espansione delle città, incida sul prezzo finale delle costruzioni da realizzare. Il problema è divenuto, da molti anni a questa parte (e precisamente da quando l'attenzione si è focalizzata sul recu pero, sul riuso, sul governo del patrimonio edilizio e urbano esistente) quello del controllo, della tosatura o dell'integrale ablazione della rendita immobiliare urbana, in tutte le forme del suo manifestarsi.
È insomma necessario definire innanzitutto - in termini culturali, politici, legislativi - che cosa appartiene al pubblico e che cosa appartiene al privatonelle decisioni e nei valori economici connessi alle trasformazioni urbane e territoriali . Si tratta, evidentemente, di una estensione del problema, e dell'obiettivo, sotteso all'antica questione del regime dei suoli. Oggi, non si tratta più soltanto di decidere quanto si debba pagare al proprietario del suolo nudo quando lo si voglia espropriare per ampliare la città. Oggi si tratta anche, e soprattutto, di decidere univocamente quanto sia necessario riconoscere al proprietario del valore dell'immobile (dell'area quin di e della costruzione) quando la mano pubblica decida di espropriare, o acquistare, o convenzionare, o tassare, o determinare il canone di locazione d'uso per sé o per qualunque altro soggetto.
Si tratta invero di un problema decisivo, per più di una ragione. Quella economica innanzitutto: perché una quota ingente dei valori derivanti da scelte della pubblica amministrazione deve remunerare la rendita, gravando perciò sul profitto e sul salario? Quella morale: la corruzione diventa inevitabile quando le scelte degli amministratori pubblici determinano ingenti variazioni dei patrimoni dei soggetti privati. Quella dell' efficaciadella pianificazione : è ampiamente dimostrato ormai che le valutazioni tecniche e quelle politiche sono soccombenti, o almeno pesantemente distorte, nel gioco d'interessi conseguenti dall'appropriazione proprietaria della rendita urbana.
Ma perché la questione venga finalmente risolta, è indispensabile che lo sia in modo equo: non solo perché altrimenti la soluzione sarebbe soccombente, come troppe volte è accaduto, sotto la scure della Corte costituzionale, ma anche perché altrimenti non verrebbe realizzata quella “indifferenza dei proprietari alle destinazioni di piano” che, già un quarto di secolo fa, Aldo Moro poneva come un obiettivo irrinunciabile. E l'unico modo equo appare, appunto, quello di definire un regime generale degli immobili , che sia assunto in ogni operazione pertinente agli immobili in cui la pubblica amministrazione abbia un ruolo diretto o indiretto.
Alla questione del regime immobiliare è del resto legata un'altra questione che è essenziale risolvere per poter governare le trasformazíoni urbane e territoriali (per poter pianificare) : quella della capacità della pubblica amministrazione di decidere le cosiddette “destinazioni d'uso”, stabilendo quali sono le utilizzazioni consentite in ciascuna unità di spazio. L'una e l'altra questione sembrano poter essere risolte cogliendo e sviluppando l'intuizione originariamente espressa da Aldo Sandulli, allora presidente della Corte costituzionale. Affermando cioè, in termini giuridicamente chiari, che il diritto di decidere circa le trasformazioni che hanno incidenza, o singolarmente o negli effetti cumulativi che ne conseguono, sull'assetto delle città e del territorio, appartiene alla mano pubblica: sicché è a questa che spettano non solo le scelte, ma i valori economici che da tali scelte derivano.
12 La questione delle strutture pubbliche per la pianificazione
Pianificare oggi, governare le trasformazioni territoriali e urbane in modo adeguato alle esigenze e ai problemi dell'attuale fase di transizione, è certo - lo si sarà compreso per tutto quel che finora si è detto - operazione ben più complessa e impegnativa di quanto prima non fosse. Basta pensare alla nuova esigenza di qualità che oggi emerge. Basta pensare alla differenza che c'è tra il redigere un “piano” una volta per tutte e il condurre un'attività sistematica e continua di pianificazione , a sua volta basata su un'attività continua e sistematica di analisi, ed entrambe finalizzate a definire successive configurazioni, tutte trasparentemente formate, d'un quadro di coerenza delle trasformazioni territoriali e urbane. Basta pensare al maggiore impegno tecnico e amministrativo richiesto da un'azione che è sempre meno di regolazione astratta degli interventi privati e sempre più di guida e indirizzo e sostegno alle operazioni di una molteplicità di soggetti.
È da decenni che la migliore cultura urbanistica sostiene che la possibilità di esercitare un effettivo ed efficace governo del territorio ha il suo passaggio obbligato nella formazione di strutture pubbliche di pianificazione . Questo problema, mai risolto in modo compiuto, è oggi più urgente che mai proprio per le novità che sono intervenute. Non è (neppure questo) un problema quantitativo; per meglio dire, non è un problema che ha nei dati quantitativi il suo aspetto essenziale. L'aspetto essenziale può esser colto, invece, se si comprende quale dovrebbe essere il ruolo d'una struttura tecnica adeguata, soprattutto in relazione a due suoi interlocutori primari: i rappresentanti politici dell'amministrazione, le competenze e professionalità esterne all'amministrazione.
Nei confronti del primo interlocutore (la rappresentanza politica) il ruolo della struttura tecnica non è solo quello di garantire la “ continuità” dell'Amministrazione: anche se si deve sottolineare la maggior rilevanza di questo aspetto in una fase in cui ciò che conta non è il “piano”, formato una volta per tutte, ma la continuità e sistematicità di un processo di pianificazione. L'elemento fondamentale sta invece nel compito della struttura tecnica di definire, col massimo di responsabilità, quali sono i dati oggettivi e non rinunciabili dell'assetto del territorio e del governo delle sue trasformazioni che devono essere assunti come vincoli, o come obiettivi, nelle scelte politiche, e conseguentemente di rendere espliciti quali sono gli ambiti di discrezionalità politica e amministrativa entro i quali può e deve esercitarsi l'azione delle rappresentanze politiche. Non quindi un rapporto di subordinazione, ma un rapporto di interazione basato sulla definizione e delimitazione dei due diversi ambiti di autonomia, professionalità (e potere) del tecnico e del politico.
E nei confronti del secondo interlocutore (le professionalità e competenze esterne all'Amministrazione), se il ruolo della struttura tecnica è fondamentale e ineliminabile sì da non essere surrogabile dal ricorso ad apporti esterni, esso tuttavia non può essere visto come esclusivo e omni-assorbente. Sarebbe sbagliato configurare la struttura tecnica pubblica come qualcosa che esegue per l'Amministrazione tutte le operazioni che normalmente le strutture professionali e di consulenza svolgono per le imprese private. Loro compito specifico è invece quello di avvalersi, nel modo più largo possibile, di apporti esterni, sia per utilizzare tutte le competenze specialistiche necessarie per il governo del territorio, sia per avvalersi delle collaborazioni opportune per i compiti che non rientrino nel l'attività ordinaria dell'Amministrazione. Ma è evidente che è la struttura tecnica pubblica che deve decidere per che cosa, a chi, come richiedere apporti esterni, che ,è essa che deve impostarne e indirizzarne l'operato, valutarne i. risultati, utilizzarne i prodotti.
Ma se così stanno le cose (o meglio, se così dovrebbero stare), allora è chiaro che le strutture tecniche pubbliche per il governo del territorio dovrebbero essere dotate di un elevatissimo grado di professionalità. Non di professionalità generica, o derivante dal ricalco di professionalità nate e formate in funzione di committenze generiche: ma di quella specifica professionalità che è necessaria per dirigere e coordinare le attività tecniche necessarie per governare le trasformazioni territoriali e urbane.
È a partire da questa necessaria caratteristica, da questo essenziale requisito, che devono essere visti i problemi delle modalità di reclutamento dei dipendenti pubblici, della loro formazione, della loro retribuzione. Sono problemi nei confronti dei quali non solo l'elaborazione, ma anche solo l'attenzione delle forze politiche e sindacali è ancora del tutto insufficiente. Ma sono problemi davvero nodali per chi ritenga che il governo pubblico delle trasformazioni urbane e territoriali sia più che mai essenziale, in questa difficile fase di transizione dal regno della quantità al regno della qualità.
13. Crisi del processo di riforma?
Qual è allora il significato di quella “crisi dell'urbanistica” ; di cui parlavamo all'inizio di queste note? È davvero necessario registrare il fallimento di quell'azione di rinnovamento che si è mossa verso l'obiettivo della “riforma urbanistica”? Ci sembra di dover sostenere che hanno torto quanti affermano che la crisi sostanziale coincida con il fallimento di quel “processo di riforma” che, avviato nei primi anni '60, era proseguito fino alla fine degli anni '70. Certo, quel processo ha incontrato limiti, ha conosciuto errori; epperò, ha anche accumulato positivi fattori di crescita. Ha contribuito in modo non irrilevante a produrre alcuni almeno di quegli elementi di novità che indubbiamente caratterizzano il nostro presente. Non abbiamo del resto già osservato, sia pure di sfuggita, che la stessa esigenza e domanda di qualità dell'assetto urbano e territoriale nasce anche dal fatto che i fabbisogni quantitativi, che esigenze minime di razionalità nell'uso almeno dei territori urbani, sono stati raggiunti?
Occorre allora - più che porre l'accento sulla sprovveduta e devastante rozzezza dell'on. Nicolazzi, sulla sordità delle forze politiche, sulla scarsa determinazione e continuità delle forze sociali, sugli equivoci e sui velleitarismi del mondo culturale - concentrare l'attenzione su di un nodo più interno. Crediamo infatti si possa sostenere che quel processo di riforma si è arrestato perché erano esaurite le ragioni che l'avevano provocato, erano divenute obsolete le forme nelle quali si era sviluppato, erano mutate le esigenze che ne costituivano il riferimento.
Tornano alla memoria le parole con cui Tolst oi descrive la morte del Generale Kutusov, l'uomo che esprime la Russia contadina e comanda l'armata dello Zar fino alla sconfitta di Napoleone, fino alla liberazione della Russia. Scrive Tolstoi: “Al rappresentante del popolo russo ora che il nemico era stato distrutto, la Russia liberata e posta al massimo della gloria, al russo come russo non restava più nulla da fare. Al rappresentante della guerra nazionale non restava altro che la morte. Ed egli morì”.
Quel “processo di riforma” si è arrestato non perché alcuni becchini lo hanno sepolto, ma perché è mutato il quadro delle esigenze e delle realtà che l'avevano reso necessario: perché non restava altro che arrestarlo. Non però - questo risulterà del tutto evidente al lettore - perché non sia più necessario realizzare le condizioni idonee a garantire l'esercizio di un efficace e trasparente governo pubblico delle trasformazioni urbane e territoriali; non perché non siano necessarie profonde riforme nell'assetto proprietario, in quello delle istituzioni, come in quello degli strumenti e delle tecniche. Ma perché è oggi necessario un nuovo “processo di riforma”, che sappia assumere come proprie coordinate i nuovi affioranti bisogni, le nuove condizioni strutturali, e insomma quel complesso di elementi che determinano, nel nostro Paese, una realtà soggettiva e oggettiva profondamente diversa rispetto a quella che, trentacinque anni fa, stimolò e alimentò il processo rinnovatore che abbiamo conosciuto.
È così, è lavorando in questo spirito, che è possibile uscire dalla “crisi” dell'urbanistica. Cogliendo appunto, come all'inizio dicevamo, il suo carattere di frattura rispetto al passato, la necessità che essa pone di superare antiche categorie, il rischio in essa implicito (ma implicito in ogni crisi) di regressione. Cogliendo però anche tutte le potenzialità presenti: da quelle soggettivamente maturate nella fase ormai trascorsa, a quelle oggettivamente provocate dalle mutate condizioni strutturali.
Una legge di sinistra? No, una legge liberale, quella che un gruppo di “amici di Eddyburg” ha presentato alla Sala delle colonne della Camera dei deputati.
Liberale come erano quegli uomini che, per promuovere la crescita del profitto e del suo reinvestimento nel processo produttivo, contrattavano il prezzo dell’indispensabile “merce” costituita dalla forza lavoro, ma colpivano senza risparmio la rendita, considerandola una componente meramente parassitaria dell’economia. Colpivano oppure, in Italia, predicavano la necessità di colpire, non avendo avuto compiutamente la forza di farlo. “Prediche inutili” intitolò un grande liberale, Luigi Einaudi, una collana di aurei libretti.
Liberale come erano quegli uomini che compresero molto presto che esistono questioni che il mercato, essenziale per misurare il valore di scambio delle merci, non solo non sa affrontare, ma anzi continuamente aggrava se lasciato libero a se stesso. Il metodo della pianificazione urbanistica, ossia della decisione a priori delle trasformazioni da promuovere o consentire nel territorio della città (del suo disegno) non fu inventata nei paesi del socialismo reale, ma in quelli del capitalismo avanzato. E ovunque vigesse un regime democratico la responsabilità ne fu affidata agli istituti che esprimevano la collettività: le comunità locali, lo stato,le “autorità” espressive del popolo.
L’Italia è un paese strano. La rendita (immobiliare e finanziaria) non è avvertita come un impiego alternativo di risorse rispetto alla crescita dell’accumulazione (quindi alla ricerca di innovazioni, al miglioramento della qualità del prodotto, all’aumento dei salari e quindi del potere d’acquisto dei consumatori), da contrastare e ridurre per aumentare il “tasso di capitalismo”, il peso e l’efficacia della produzione industriale, la concorrenza sul mercato globale. È considerata invece come un fattore di sviluppo. Certo che lo è, ma solo per le ricchezze personali dei suoi percettori, non per la ricchezza del paese.
Del tutto omogenea a questa impostazione italiota è la “legge Lupi” sulla pianificazione urbanistica, approvata dalla Camera (ma non dal Senato) nella passata legislatura. Una legge che smantellava il potere pubblico della pianificazione e attribuiva un ruolo centrale alla proprietà immobiliare, Una legge che, sull’onda delle fortune del neoliberismo e della diffusione di slogan come “meno stato e più mercato”, “privato e bello” e simili, ha incontrato qualche simpatia anche a sinistra, tanto che si è potuta chiamarla una legge bipartisan.
La legge degli “amici di Eddyburg” nasce per contrastare la legge Lupi e per dare una risposta positiva alla domanda di rilancio della pianificazione del territorio: un rilancio aggiornato, che risponda alle nuove domande e alle nuove attese. La legge si apre con un’affermazione forte: il territorio è un bene comune, e la responsabilità del suo governo appartiene ai poteri pubblici, che la esercitano impiegando il metodo e gli strumenti della pianificazione territoriale e urbana.
Oltre al ripristino dei principi cardine della pianificazione, due temi sono posti al centro della legge: il consumo di suolo e i diritti delle cittadine e dei cittadini all’uso della città.
Ridurre il consumo di suolo, contrastare la proliferazione delle urbanizzazioni e la sottrazione di terreno al ciclo naturale, eliminare gli sprechi (di tempo, soldi, energia, terra) dovuti alla disseminazione di funzioni urbane su vaste aree: sono tutte facce d’un fenomeno che moltissimi stati europei (e USA) stanno contrastando da molto tempo. In Italia, non c’è nemmeno una misura ufficiale dell’entità del fenomeno: si sa solo che è gigantesco e che distrugge qualità, funzionalità, risorse in misura crescente. La stessa pianificazione urbanistica corriva agli interessi immobiliari e a uno ”sviluppo” misurato in metri cubi edificabili, spesso lo promuove. La proposta di Eddyburg suggerisce alcune prescrizioni che, se adottate, permetterebbero finalmente di combatterlo.
Nella stagione delle riforme (quelle vere, negli anni 60 e 70), grazie alla sollecitazione del movimento delle donne e delle più avanzate esperienze amministrative, si era riconosciuto il diritto di ogni cittadino della Repubblica a godere di una determinata dotazione minima (standard) di aree da utilizzare per spazi e servizi pubblici. Questo diritto era stato “regionalizzato” e reso opzionale dalla legge Lupi. Il testo di Eddyburg lo conferma e lo ribadisce, e lo estende ad altri diritti sociali cui la pianificazione urbanistica deve dare il suo contributo: il diritto a un’abitazione decorosa a un prezzo compatibile con la capacitò di spesa, il diritto ad accedere alle diverse funzioni presenti sul territorio con un sistema di mobilità efficace e non costoso. Il che non significa solo mezzi di trasporto efficaci, ma in primo luogo corretta distribuzione degli insediamenti sul territorio.
Camminerà la proposta degli “amici di Eddyburg”? Lo vedremo, forse, già nei prossimi giorni.
Qui l'articolato e qui la relazione della proposta di legge di principi per la pianificazione del territorio
Se questo disegno di legge dovesse passare, professor Salzano, cosa cambierà nell´urbanistica?
«Il motore delle decisioni sul territorio diventa la proprietà immobiliare. Nella logica della proposta Lupi chi è ammesso al tavolo delle decisioni sono i privati "interessati". E nel nostro paese gli "interessati" alle trasformazioni urbanistiche non sono considerati i cittadini, ma la grande proprietà immobiliare. Fino a oggi chi decideva erano le amministrazioni pubbliche, cioè i rappresentanti eletti dai cittadini, difensori degli interessi generali. Adesso, si dà legittimità piena alle decisioni di chi ha un interesse personale».
Quindi questa legge è il prodotto di precisi interessi?
«Mi sembra evidente. Oggi, però, gli interessi immobiliari non sono più quelli dei grandi feudatari (come era, ad esempio, ai tempi del sacco di Roma denunciato dal Mondo e dall´Espresso negli anni Cinquanta e Sessanta) ma le banche, le industrie decotte, i grandi gruppi finanziari che si arricchiscono più con le operazioni finanziarie e immobiliari che con le attività imprenditoriali».
Fra i motivi che spingono i promotori della legge, c´è quello di modificare procedure che nel tempo si sarebbero invecchiate.
«È un alibi. Dove una "cultura della pianificazione" si è affermata, i tempi dei piani urbanistici si sono accorciati: in Emilia Romagna un piano si approva in pochi mesi. E poi la lunghezza dei tempi non dipende tanto dalle procedure, quanto dalle indecisioni dei politici. Certo, anche dalla procedure c´è molto da tagliare: ma da almeno dieci anni le regioni meglio amministrate hanno applicato leggi le quali, pur lasciando la pianificazione in mani pubbliche, hanno individuato il modo di abbreviare i tempi».
Quali sarebbero, secondo lei, i punti principali di una riforma della legge del ´42?
«Dal 1970 la legislazione urbanistica è di competenza delle regioni, nell´ambito dei principi stabiliti dalla legge statale. Il Parlamento nazionale dovrebbe limitarsi a poche decisioni. A garantire che il cittadino (e non il portatore d´interessi immobiliari) partecipi alle decisioni. A tutelare il patrimonio comune: penso al paesaggio rurale o alla regola di consentire nuove occupazioni di terreno solo dove ne sia dimostrata la necessità. A confermare quanto la Corte costituzionale ha più volte ribadito: che i vincoli paesaggistici e culturali non richiedono nessun indennizzo».
La presentazione di Francesco Erbani
L'intervento a favore, di Luigi Mazza
L’INU, dopo il Sessantotto
A Napoli, nel novembre 1968, la contestazione studentesca aveva travolto “l’istituto d’alta cultura eretto in ente morale”. Mentre Bruno Zevi e Mario Fiorentino, Giuseppe Samonà e Luigi Piccinato e gli altri dirigenti dell’INU aprivano il 12° Congresso nazionale, alla presenza delle consuete Autorità (Ministro e Sindaco, Vescovo e Prefetto), ecco che gli studenti delle facoltà di architettura rivestivano la sala di manifesti beffardi, invadevano il palco, e infine lo sommergevano con un lancio di rotoli di carta igienica adoperata a mo’ di stelle filanti. Qualche Autorità, prudentemente eclissatasi dalle quinte del Teatro della Mostra d’oltremare (dove si svolgeva la cerimonia), aveva allertato la polizia: la Celere irruppe dal fondo della sala, con elmetti e manganelli. Giuseppe Campos Venuti, già allora autorevole membro dell’INU, balzò sul palco, afferrò il microfono e scongiurò la polizia di non picchiare gli studenti, “questi nostri figli ed allievi”.
Si chiuse allora una fase della vita dell’INU. I rotoli di carta igienica della contestazione studentesca avevano seppellito (sembrava per sempre) l’INU legato da rapporti di collaborazione professionale e di consulenza critica ai ministri e ai ministeri. Del resto, ogni speranza di riforma urbanistica era scomparsa, e con essa il legame ideale che connetteva figure culturali e professionali diverse.
Ma una nuova fase si aprì. Un piccolo gruppo di soci (Edoardo Detti e Marco Romano, Sandro Tutino e Vincenzo Cabianca) riprese a tessere la tela di una proposta culturale e politica. L’interesse si spostò dai rapporti di collaborazione con le autorità, nel tentativo di convincerle ad impostare una politica urbanistica moderna, all’attenzione verso il variegato campo delle forze sociali che animavano la vita politica e culturale dell’Italia di quegli anni. Gli urbanisti ai quali ci si rivolgeva per coinvolgerli nella ricostruzione dell’istituto erano più i giovani e i tecnici delle amministrazioni pubbliche, che i professori e i professionisti. L’elaborazione si rivolgeva più alla definizione di piattaforme di interpretazione e proposta politico-culturale comprensibile ai nuovi interlocutori sociali (sindacati operai, amministrazioni locali, “forze di base”). Il tema che cominciava ad affiorare era quello dello “sfruttamento capitalistico del territorio”: della sua analisi e denuncia, dell’individuazione di alternative praticabili.
L’apertura ufficiale della nuova fase fu il convegno che si svolse a Bologna, nel 1970. Il tema era “Il controllo pubblico del territorioper una politica della casa e dei servizi”. Me ne raccontò Vezio De Lucia, giovane architetto del ministero dei lavori pubblici, con cui dividevo una stanza al Servizio studi e programmazione del Ministero dei lavori pubblici (facevamo parte entrambi, lui come funzionario io come contrattista, di una task force messa su da Marcello Vittorini, nel tentativo di imprimere una svolta riformatrice al ministero di Porta Pia). Vezio, sconosciuto ai membri dell’INU, aveva fatto a Bologna un intervento che era piaciuto molto: argomentava il valore e il significato del ruolo pubblico dell’urbanista. Era stato cooptato nel gruppo dirigente ed eletto membro del nuovo consiglio direttivo nazionale.
Un giorno, reduce da una riunione del direttivo dell’INU, mi raccontò di un evento che aveva scandalizzato i suoi colleghi ma al quale non sapevano come reagire. La seziona campana dell’INU (una delle poche allora esistenti) aveva eletto suo presidente un professionista (l’avvocato D’Angelo) noto per aver difeso un gruppo di speculatori immobiliari contro il Comune di Napoli. “Perché non intervieni sull’ Unità?”, mi chiese (allora avevo facile accesso al quotidiano del PCI). Scrissi una nota, nella quale sottolineavo la contraddizione tra un INU che, a livello nazionale, si rinnovava nel segno di una maggiore radicalità nella critica e nella proposta, riferendosi a interlocutori nuovi rispetto all’ establishment governativo, e che invece, a livello locale, si presentava addirittura come portavoce di interessi economici totalmente agli antipodi sia di quelli tradizionali che – a maggior ragione – di quelli nuovi. “Da che parte sta l’INU?”, titolava la redazione dell’ Unità il mio pezzo, pubblicato con evidenza al piede della terza pagina.
Al gruppetto dirigente dell’INU la mia uscita piacque molto. Edoardo Detti, che allora e per molti anni ne fu l’amatissimo presidente. Incaricarono Vezio di chiedermi se ero disposto a fare l’”ufficio stampa” dell’INU (senza risorse, s’intende). Dopo un incontro con il Consiglio direttivo, preparai un documento nel quale proponevo una piccola iniziativa editoriale, semplice e anzi povera nella forma, ma costruita e gestita insieme a un ventaglio ampio d’interlocutori: quelle “forze di base” alle quali allora si rivolgeva l’attenzione dell’INU. Avrebbe dovuto essere una pubblicazione capace di informare, formare e mobilitare: attivare interessi, iniziative, relazioni soprattutto tra gli “utenti della città”. La proposta fu approvata, l’INU si impegnava senz’altro su quella strada (quanto alle risorse, poi si sarebbe visto).
Cominciai un laborioso percorso di ricerca di consensi. I sindacati in primo luogo: erano loro che avevano ripreso lo scontro, a livello nazionale, sui temi della città e del territorio, con lo sciopero generale del 19 novembre 1969. La CGIL e la CISL si rivelarono subito interessati, ma guardinghi, soprattutto nei riguardi della collaborazione con altre strutture. Poi l’ARCI e l’UISP, due organizzazioni sociali dedicate ad iniziative associative sul terreno della ricreazione e dello sport, entrambe impegnate agli argomenti che erano al centro della nostra attenzione: come mobilitare gli utenti della città per migliorarne le condizioni. E l’Unione donne italiane, organizzazione che si era battuta con grande maturità sulle questioni della città e dei servizi, ed era stata tra le forze che avevano spinto perché si arrivasse al “decreto sugli standard” del 1968. Con le cooperative facemmo una scelta prudente: scegliemmo di assumere come interlocutore la cooperazione di consumo, non quella di produzione: ci sembrava più pertinente al nostro campo d’azione. Infine, le rappresentanze degli enti locali: l’ANCI era troppo “parlamentarizzata” per poter offrire spazi significativi alla nostra azione, preferimmo l’associazione delle amministrazioni della sinistra, la Lega per le autonomie e i poteri locali.
I colloqui furono positivi. L’interesse dei nostri interlocutori vivo. Ciò che era del tutto assente erano le risorse: non solo quelle finanziarie, perfino le persone fisiche con le quali incontrarci e preparare il progetto erano un problema. Eccetto Bruno Roscani, della CGIL, che seguì sempre in modo realmente fraterno il mio sforzo, gli altri erano tutti sopraffatti dai problemi e dai compiti delle rispettive organizzazioni (tutte poverissime e basate sul volontariato: lì non arrivavano soldi né da Mosca né da Tangentopoli).
Riferii al Consiglio direttivo. La risposta fu: partiamo da soli. Con qualche amico (soprattutto Vezio) preparai un progetto molto artigianale, una struttura articolata di argomenti e rubriche, un menabò e un progetto grafico, una rete di collaboratori. La proposta fu discussa, approvata. Partimmo. Si riuscì a racimolare una piccola somma per un incarico di collaborazione nel suolo di segreteria di redazione che fu svolta (insieme a Giulio Tamburini) da Laura Falcone Ferrari.
Nacque così Urbanistica informazioni. L’obiettivo primario e istituzionale era quello di dar voce all’INU. La rivista ufficiale, Urbanistica, era in crisi profonda. Giovanni Astengo, fondatore ed artefice (con il mecenate Adriano Olivetti) della prestigiosissima rivista italiana di urbanistica, non riusciva a risolvere la pesantissima situazione debitoria e a far uscire gli elaboratissimi fascicoli con una qualche continuità. La nuova pubblicazione non doveva in alcun modo contrapporsi alla maggiore: secondo l’espressione di Detti doveva essere “un bollettino”. Ma la strategia politico-culturale che l’Istituto aveva scelto richiedeva che si facesse qualcosa di più che informare i soci delle iniziative, dei documenti e delle posizioni dell’INU.
Le finalità erano espresse nell’editoriale del numero 1 (gennaio 1972). Esse erano al servizio della nuova linea culturale dell’Istituto, la quale
si caratterizza per alcune scelte fondamentali. In primo luogo, il rifiuto di un collegamento con le forze dirigenti del paese che si riduca alla ricerca di accordi ai vertici governativi e ministeriali, e l'impegno, invece, a porsi come strumento di stimolo e di servizio nei confronti delle classi lavoratrici, delle forze popolari, delle organizzazioni che le esprimono e le rappresentano, delle istanze sociali di base. In secondo luogo, il rifiuto di ogni collegamento - che non sia quello della critica e dello scontro aperto - con le forze, i gruppi e le persone che tendono a utilizzare il territorio come luogo sul quale operare, in forme vecchie o nuove, per lo sfruttamento sull'uomo, per l'appropriazione individualistica o aziendalistica, o per la dilapidazione, delle risorse della collettività. In terzo luogo, il superamento della tradizionale concezione « liberal-professíonitica » del ruolo dell'urbanista, e quindi la sollecitazione e il sostegno al formarsi di strutture tecniche pubbliche e democraticamente controllate per la gestione del territorio, a livello dei comuni, dei comprensori, delle regioni e degli organi centrali dello stato. In quarto luogo, infine, l'impegno all'approfondimento dell'analisi scientifica dei feno- meni che si manifestano sul territorio, delle forze che li determinano, delle alternative proponibili.
Nel quadro di questa linea, e degli strumenti necessari per costruirla, Urbanistica informazioni assumeva come suoi obiettivi essenziali quelli di
fornire ai suoi lettori un panorama, il più completo possibile, degli avvenimenti che più incidono sull’assetto territoriale e urbanistico del paese, di raccogliere e render note le prese di posizione degli organi dell'Istituto, di attivare il lavoro delle sezioni regionali, di facilitare il raccordo, attorno a queste, dei sociali e degli enti locali che operano nella nostra stessa direzione.
La strada che si scelse fu insomma quella di una informazione a tutto campo: ricca nel numero degli eventi riferiti, e perciò sintetica nell’esposizione; rivolta a informare su ciò che avveniva in tutti i luoghi, non solo sugli avvenimenti del Palazzo; non dedicata solo né primariamente agli aspetti tecnici e “disciplinari” ma soprattutto a ciò che modificava i poteri e i modi di vivere. Una informazione utilizzabile dagli urbanisti, ma anche da parte di tutti i soggetti impegnati nella concreta trasformazione delle condizioni d’uso della città.
La redazione era formata interamente da soci dell’INU, che lavoravano volontariamente. Alla redazione centrale era affidato il coordinamento e la redazione delle parti di carattere nazionale, ma in ogni regione venne individuato un redattore regionale, il cui compito era quello di sollecitare e predisporre informazioni sulle situazioni locali. Il ruolo dei redattori locali fu molto importante: essi infatti costituirono l’innesco del processo di regionalizzazione dell’INU, che allora si cominciava a perseguire (le sezioni regionali erano solo la lombarda e la campana, e praticamente non svolgevano attività).
I “pezzi” (non li chiamavamo articoli, per sottolineare il loro carattere meramente strumentale alla copertura dell’informazione) non erano firmati, ma recavano solo la sigla dell’autore. Anche con questo volevamo sottolineare il carattere collettivo del prodotto, l’attenzione per la (tendenziale) completezza del panorama fornito più che per l’espressione delle “idee” dell’autore. Del resto, gran parte del lavoro mio (e di quelli che più direttamente mi aiutavano) era quello di asciugare i pezzi che arrivavano: di eliminare il superfluo e di ridurne lo spazio a una dimensione coerente con l’importanza della notizia. Eravamo noi stessi che impaginavamo la rivista. Io avevo fatto il progetto grafico;con Vezio De Lucia costruivamo l'impaginazione incollando le bozze dei pezzi, che in grandissima parte scrivevamo noi stessi. Giulio Tamburini, Valeria Erba, Sandro Dal Piaz, Laura Falconi Ferrari, Felicia Bottino, Giusa Marcialis, Luigi Falco, Antonino Trupiano erano, nella fase iniziale, i collaboratori più assidui.
Molti mi dicono oggi che le annate di Urbanistica informazioni sono un archivio insostituibile per chi voglia conoscere gli avvenimenti che hanno inciso sul territorio, in quegli anni. Credo che questo dipenda proprio dallo sforzo che abbiamo fatto per rendere massima la quantità delle informazioni fornite, rinviando gli approfondimenti ad altre sedi e strumenti. Del resto, che informare fosse un compito particolarmente rilevante derivava anche dal fatto che – allora quasi come oggi – la grande stampa era di un’avarizia e una disattenzione estrema nell’informare sugli eventi dell’urbanistica.
Accanto alle informazioni, i commenti: quelli ufficiali dell’INU, cui era dedicata un’apposita rubrica, e quelli della rivista. Questi ultimi trovavano la loro espressione essenzialmente negli editoriali, che scriveva il direttore: li scrissi tutti, (fino a quello dell’ultimo numero da me diretto, il 125/126 del 1992) ad esclusione di due che, a differenza degli altri, vennero firmati dagli autori, Detti e De Lucia. Per molti anni, li sottoponevo all’attenzione del Consiglio direttivo, perché fossero espressione anche della linea dell’Istituto nel suo complesso[1].
Più avanti, introducemmo alcune rubriche che si ponevano compiti più ampi di documentazione e di formazione. Mi sembra ancor oggi una buona idea quella della Antologia, nella quale presentavamo testi molto diversi – come taglio, argomento, autore – tutti volti ad allargare il campo d’interesse dei lettori, soprattuitto i più giovani, e ad attirare la loro attenzione su autori, discipline o temi che andassero al di là dell’immediato: una rubrica sviluppata poi, con intelligenza e curiosità, da Franco Girardi. Buon successo ebbe anche la rubrica Dossier, dedicata ad approfondimenti tematici che richiedevano più ampia articolazione; anche qui ci sforzavamo di fornire materiali per la riflessione, con la massima dose possibile di oggettività, e di scoraggiare i “saggi” nei quali si esprimevano le opinioni, o le ricerche individuali, degli autori. I dossier si trasformarono poi, grazie alla sollecitazione e al lavoro di Filippo Ciccone, nei più ampi Quaderni di Urbanistica informazioni.
Fu a Ciccone che, quando mi trasferii a Venezia e il mio impegno principale divenne quello di assessore comunale, fu affidato (nel ruolo di redattore capo) l’impegno di gestione della rivista. Ma a questo punto siamo già lontani dai primissimi anni e dalla fase iniziale, al cui ricordo mi sono proposto di dedicare queste righe.
Edoardo Salzano
Venezia, 1 settembre 2001
[1] Nel n. 125/126 pubblicai anche, a integrazione dell’editoriale, un pezzo sui “Vent’anni di Urbanistica informazioni”, nei quali davo conto più ampiamente della sua storia. Il lettore che sia interessato può trovarlo nel mio sito, http://salzano.iuav.edu.
Avevamo scherzato nel numero scorso di questa rivista, inducendo il lettore ad attribuire al Presidente del Consiglio italiano (che, mentre scrivevamo, non era stato ancora designato dal Presidente della Repubblica), le frasi molto decise, a favore dell'urbanistica e della pianificazione che il prémier francese, Bérégovoy, aveva da poco pronunciato. La nostra ironia si é rivelata profetica. Infatti il Presidente del Consiglio della nostra Repubblica, l'on. Giuliano Amato, ha inserito nelle sue dichiarazioni programmatiche una frase nella quale solennemente il Governo si impegna a riformare le norme che riguardano "regime giuridico dei suoli e indennità di esproprio". E' la prima volta che capita, dopo moltissimi anni: forse bisogna tornare con la memoria ai governi dei primi anni '60 per trovare l'urbanistica tra le questioni prioritarie che un governo dichiara di voler affrontare.
Poco importa che la frase pronunciata dall'on Amato sia ripresa testualmente dal documento che il leader del Pds, l'on. Occhetto, aveva illustrato a nome del suo partito al Presidente della Repubblica nel corso delle consultazioni per la formazione del Governo. Il fatto che il premiér abbia accolto, nel suo programma, un tema proposto da un leader dell'opposizione adoperando le sue stesse parole rafforza semmai l'importanza politica della dichiarazione.
E poco importa rilevare che promettere adempimenti legislativi su un tema particolare (regime degli immobili) può sembrare riduttivo rispetto al più ampio impegno di Bérégovoy, il quale, come il lettore ricorderà, ha dichiarato a Mulhouse di voler fare "della pianificazione territoriale una vera priorità nazionale". E in effetti nel nostro paese (ancor più nella vicina Repubblica) la questione del regime immobiliare é il vero nodo sul quale s'infrangono, o restano insabbiate, i tentativi della pianificazione.
Interessa invece sottolineare le ragioni per cui Amato si é sentito sollecitato ad assumere quell'impegno. Per Bérégovoy, l'interesse per gli attrezzi dell'urbanistica nasce dalla consapevolezza che la pianificazione é uno strumento indispensabile alla Francia per reggere vittoriosamente alla concorrenza europea. Per il nostro prémier, risolvere la questione del regime immobiliare é necessario, come egli stesso ha affermato, "per consentire alle amministrazioni locali di superare definitivamente la pratica dell'urbanistica contrattata". Per la Francia, insomma, il rilancio dell'urbanistica serve per guardare al futuro, per vincere, per andare avanti. Per l'Italia, il ritorno all'urbanistica serve per difendersi dalla melma della corruzione politica ed economica. Per la Francia, l'urbanistica é un treno per l'Europa; per l'Italia, una corda afferrata per tentar d'uscire dalla palude di Tangentopoli.
Resta comunque il fatto, per noi rilevante, che si é ricominciato, ai massimi livelli di governo del paese, a parlar d'urbanistica. E resta il fatto che é la prima volta che il termine "urbanistica contrattata" entra nel linguaggio politico ai livelli più rappresentativi, e che la "pratica" che quel termine esprime viene additata come qualcosa da contrastare. Era necessario un trauma per giungere a tanto: il trauma determinato dal fatto che non solo faccendieri e palazzinari, ma anche costruttori seri, presidenti e amministratori delegati di prestigiose società, e soprattutto assessori, sindaci, dirigenti politici influenti, deputati, e perfino potenti ministri ed ex ministri, sono stati acchiappati, da un pugno di magistrati coraggiosi, nella rete del codice penale. Era necessario, insomma, che esplodesse Tangentopoli.
I nostri lettori sanno bene che cos'è l'urbanistica contrattata. Molte volte infatti, su queste pagine, abbiamo documentato e denunciato sia singoli episodi, sia le più complessive politiche di cui l'urbanistica contrattata é l'espressione. Gioverà tuttavia tornare sulla questione, approfittando dell'impietoso fascio di luce che su di essa ha gettato lo scandalo di Tangentopoli per riaprire la riflessione.
In sintesi, l'"urbanistica contrattata" é la sostituzione, a un sistemadiregole valide ergaomnes, definite dagli strumenti della pianificazione urbanistica, della contrattazionediretta delle operazioni di trasformazione urbana tra i soggetti che hanno il potere di decidere: dove le regole urbanistiche si caratterizzano per la loro complessità, in gran parte dovuta al sistema di garanzie che esse costituiscono, e la contrattazione per la sua discrezionalità. Essa di fatto si manifesta ogni volta che l'iniziativa delle decisioni sull'assetto del territorio non viene presa per l'autonoma determinazione degli enti che istituzionalmente esprimono gli interessi della collettività, ma per la pressione diretta, o con il determinante condizionamento, di chi detiene il possesso di consistenti beni immobiliari. Quando insomma comanda la proprietà, e non il Comune. Ma poiché il potere di decidere sull'assetto del territorio spetta, almeno formalmente, ai Comuni, ecco che, quando i proprietari vogliono incidere in modo sostanziale sulle scelte sul territorio (quali aree rendere edificabili, per che cosa, quanto, ecc.), essi devono contrattare le scelte con i rappresentanti di quegli enti.
L'urbanistica contrattata é allora in primo luogo il trionfo della discrezionalità. Ma perché una prassi discrezionale possa affermarsi, é necessario che il sistema di regole cui essa si sostituisce venga preliminarmente screditato. Il tentativo, largamente riuscito, di screditare la pianificazione urbanistica é infatti il filo rosso che percorre gli anni dell'urbanistica contrattata. Si é cominciato con il condono dell'abusivismo, varato nel 1984 a conclusione di un quinquennio ricco di tensioni e di colpi di scena.
Nella strada che conduce a Tangentopoli il condono dell'abusivismo é stato un momento decisivo proprio perché ha costituito la testa d'ariete per smantellare l'edificio della pianificazione. E infatti, per poter condonare così estesamente come allora si tentò (riuscendovi in larga misura) gli interventi posti in essere contro la pianificazione urbanistica, occorreva sostenere che la colpa dell'abusivismo sta proprio nella pianificazione. E' proprio questo ciò che avvenne, nel corso del primo quinquennio degli anni '80.
Molti lettori lo ricorderanno. In quegli anni si attribuiscono all'urbanistica le peggiori nefandezze. Gli urbanisti sono dei "giacobini". L'urbanistica é un insieme di "lacci e lacciuoli" che frena ogni sviluppo. E l'abusivismo é nato e si é sviluppato per effetto della pianificazione e delle sue "rigidezze". (Nessuno dei numerosi propagandisti di questi slogan spiegò mai per quale misteriosa ragione l'abusivismo era praticamente sconosciuto proprio in quelle zone del paese dove si era consolidata una "cultura della pianificazione")..
Nel commentare a caldo, nella primavera del 1985, la conclusione della vicenda potevamo legittimamente osservare, sul n.80 di questa rivista, che la questione del condono edilizio aveva provocato in Italia l'emergere di una vera e propria "cultura dell'abusivismo condonato" Una parte consistente dell'opinione pubblica era giunta ormai a considerare l'abusivismo come qualcosa che non é un vero e proprio reato, ma una infrazione che, in un modo o nell'altro, può essere sanata senza neppure pagare un prezzo troppo elevato. Del resto, al tema del condono si era intrecciato, fino a saldarvisi, il tema della deregulation, consolidando così la convinzione che l'origine dell'abusivismo risiede nell'impraticabilità della pianificazione urbanistica. "Sicché - scrivevamo - in definitiva l'abusivismo appariva come qualcosa di assimilabile a una disubbidienza civile nei confronti di regole ingiustificate e ingiuste: regole che, appunto, ci si proponeva di smantellare (e non di modificare e sostituire), completando l'oggettiva delegittimazione (mediante le deroghe e le deleghe) della pianificazione urbanistica".
Alla delegittimazione culturale, sociale e politica dell'urbanistica si é accompagnata (come su queste pagine abbiamo puntualmente registrato) la costruzione di un vero e proprio sistema di strumenti idonei a rimpiazzare le regole date del governo del territorio con procedure di supporto alle operazioni, d'interesse smaccatamente privatistico, che scacciavano la pianificazione, così come, secondo gli economisti, "la moneta cattiva caccia la moneta buona". Si trattava delle deroghe e della sempre più ampia estensione della loro portata, delle infinite e incontrollate varianti agli strumenti urbanistici frettolosamente formate ad hoc per ogni occasione (migliaia a Firenze, per una decina di milioni di metri cubi a Milano), dell'impiego sempre più esteso dello strumento della concessione (cioè della delega ad aziende private di poteri pubblici), della formazione di consorzi di aziende (in un sapiente mix di capitale publico, spesso capofila, privato, e cooperativo rosso, bianco e rosa) come attrezzo utile per garantire un ampio consenso.
E' attraverso questo sistema di strumenti che si é costruita Tangentopoli. E' solo ripristinando gli strumenti della pianificazione urbanistica (di una pianificazione all'altezza dei problemi, delle esigenze e delle possibilità di oggi) che Tangentopoli potrà essere distrutta. Ma é un'azione allora che, prima ancora che sul piano della legislazione, dovrà essere condotta su quello della cultura politica. Occorre insomma, in primo luogo, un impegno politico straordinario per ricostituire le regole del governo del territorio: per ripristinare e rinnovare ciò nei terribili anni '80 é stato distrutto da una lobby estesa e articolata, avvolta da una rete di complicità che ha coinvolto pressoché tutti
In altri termini, solo se la politica assumerà di nuovo piena consapevolezza dell'indispensabilità del metodo della pianificazione territoriale e urbane potranno poi, da questa convinzione, scaturire leggi adeguate e (quello che più é mancato anche nei periodi di sufficiente produzione legislativa) una loro coerente applicazione.
All'inizio dell'XI legislatura, é stata presentata alla Camera, dai deputati Enrico Testa, Sauro Turroni ed altri, una proposta di legge volta a dare risposte, transitorie ma immediate, ai tre più gravi nodi che stanno ponendo ostacoli quasi insormontabili alla pratica di un corretto ed efficace governo del territorio. E cioè a quello della determinazione delle indennità di espropriazione, a quello dell'efficacia e della durata dei cosiddetti vincoliurbanistici, ed infine a quello dell'adeguamento automatico dei contributi afferenti le concessioni edificatorie. Un provvedimento redatto secondo le linee che erano emerse al convegno dell'Inu tenuto a Firenze nel ... scorso.
In sede di conversione in legge del decreto-legge n. 333/1992 ("Misure urgenti per il risanamento della finanza pubblica") l'on. Botta ha un emendamento (accolto dal Governo ed approvato) mediante il quale si é stabilito che. "fino all'emanazione di un'organica disciplina per tutte le espropriazioni", l'indennità di espropriazione per le aree edificabili è determinata a norma della legge di Napoli (n. 2892/1885), "sostituendo in ogni caso ai fitti coacervati dell'ultimo decennio il reddito dominicale rivalutato di cui agli articoli 24 e seguenti del testo unico delle imposte sui redditi", e riducendo l'importo così determinato del 40 per cento. Torneremo nel prossimo numero su questo provvedimento, per illustrarlo esaurientemente e chiarirne non solo i limiti (anche al confronto con la proposta Testa-Turroni), ma anche gli errori. Qui vogliamo limitarci a osservare che un risultato, quanto meno, si é raggiunto. Si é infatti tolto ai fautori dell'urbanistica contrattata l'alibi che ne sorreggeva le argomentazioni. Quanto volte, infatti, si é detto che bisognava ricorrere all'accordo con i proprietari, condizionando a questo accordo preventivo le scelte della pianificazione, sol perché altrimenti non era possibile acquisire le aree necessarie per le esigenze collettive!
Adesso l'espropriazione per pubblica utilità é di nuovo possibile, e a prezzi contenuti. Non c'è più alcuna ragione, e neppure alcun alibi, per adoperare la prassi dell'urbanistica contrattata.
Le opere sono certo importanti per dar conto della vita di un uomo pubblico, quale Edoardo Detti indubbiamente fu, e per affidare a chi non lo conobbe qualcosa del significato della sua esistenza, del suo percorso su questa terra. Tanto più, poi, quando quest'uomo è un architetto e un urbanista: un uomo che ha assunto perciò, quale proprio compito e impegno, il rendere la città, la terra, più bella per gli uomini.
In questo sta la ragione primaria per la quale abbiamo deciso di dedicare questo primo Quaderno di Urbanistica informazioni alla illustrazione della figura e dell'opera di Edoardo Detti. E ci sembra giusto che sia sulle pagine di questa rivista che si inizi una riflessione su Detti, perché fu grazie a lui che Urbanistica informazioni vide la luce. Fu lui, nel 1972, che indusse a rompere gli indugi, non attardandosi nel tentativo di costruire più ambiziosi progetti per dare voce ed espressione a un Inu che in quegli anni avviava, in fatica e in povertà, il proprio rinnovamento. Fu lui che spinse a rischiare con coraggio, nei modi artigianali, volontaristici, dimessi, che erano i soli possibili ma che per lui erano anche uno stile nel quale si riconosceva.
Ci rendiamo ovviamente conto che si tratta di un primo contributo sistematico alla conoscenza di Detti, la cui opera merita una illustrazione più vasta, compiuta e ricca. La nostra speranza è, anzi, che il materiale raccolto in questo Quaderno (grazie soprattutto all'appassionata attenzione di Mariella Zoppi) possa costituire, a un tempo, lo stimolo e la base per una più dispiegata e documentata opera su Edoardo Detti.
Le opere, dunque, sono importanti. Ma sono tutt'altro che sufficienti a cogliere (per darne conto) la ricchezza dell'apporto che un uomo come Detti ha saputo fornire alla nostra civiltà. A chi lo ha conosciuto, a chi ha avuto il privilegio di frequentarlo, c'è un aspetto di lui che rimane impresso nella memoria, resistendo al logorio che su di essa esercita il tempo che trascorre, e che nella riflessione su di lui appare decisiva e centrale: è la profonda unità che legava tutte le espressioni, tutti i momenti, tutte le dimensioni del suo essere.
Non a caso abbiamo adoperato il termine unità anziché coerenza, che primo si era affacciato alla penna. Proprio perché il modo in cui i vari aspetti del suo essere e del suo agire si componevano era del tutto privo di quel tanto di rigido e di costretto, di predeterminato e quindi in qualche modo di esterno, che il termine coerenza evoca. Erano il portato, profondamente radicato, e divenuto naturale, di un modo di esistere.
Leggendo i testi di Astengo, De Lucia, Di Pietro, Zoppi, raccolte nel Quaderno e ciascuno dedicato a illustrare uno dei momenti della sua attività «esterna», già si comprende come questi momenti fossero legati da una forte unità. Si ha subito la consapevolezza del fatto che per Edoardo Detti progettare un edificio o un piano regolatore, insegnare all'Università o dirigere l'Inu, fornire una consulenza professionale o amministra re un comune, erano momenti solo tecnicamente, strumentalmente diversi d'un unico lavoro. E già questa esplicitazione dell'unitarietà della sua figura meriterebbe di essere additata come esempio, oggi: in un momento cioè nel quale non la dialettica (che è sempre feconda) ma la contraddizione (spesso lacerante) sembra aprirsi tra momenti distinti ma (come Detti appunto insegna) non necessariamente separati o addirittura contrapposti. Non è forse vero che, oggi, il ruolo dell'«architetto» e quello dell'urbanista, il momento del «piano» e quello del « progetto», gli interessi «accademici» e quelli « culturali», le attribuzioni «tecniche» e quelle « politiche», vengono così spesso vissute - nelle presone e nelle istituzioni - come antinomie, informe patologiche vicine alla schizofrenia?
Ma questa unità, sebbene decisiva, non esprime interamente la compiutezza della figura di Edoardo Detti. Ne spiega il rigore, la coerenza: ha la sua radice nella sua moralità. Non spiega ancora la sua naturalezza, il suo stile, se a questo termine vogliamo dare il significato di modo di essere.
Ciò che vogliamo dire (con tutta la difficoltà che sentiamo nel tentar di esprimere sensazioni, intuizioni, immagini, momenti che il ricordo di Detti ha sedimentato in noi) è che l'unità che riconosciamo nella figura di Detti componeva, in un'armonia profonda, tutti gli aspetti della sua vita: quelli pubblici ed esterni, professionali, culturali, con quelli più privati, più personali, più intrinseci.
Preferire, quale mezzo di locomozione, la bicicletta, era certamente scelta che derivava da un suo amore per l'esercizio fisico, dal modo quindi in cui gestiva il rapporto con il proprio corpo: ma non assumeva subito anche il significato (lo annota Di Pietro) di aderire più direttamente e immediatamente, di immergersi più organicamente, nella stessa quotidianità, a quelle forme del paesaggio di città e di campagna su cui la professione lo chiamava a intervenire? L'elegante semplicità del suo abbigliamento, e la stessa accattivante nobiltà del suo portamento, erano forse separabili rispetto alle qualità delle sue architetture, erano forse altra cosa rispetto a queste? E come può, a chi lo conobbe, sfuggire il fatto che le sue mille attenzioni nella vita quotidiana (le ricette e i «trucchi» per viaggiar leggeri e consumare poco, la sapida frugalità dei cibi che prediligeva, la curiosa e gioiosa ricerca d'ogni cosa, persona, i dea che gli apparisse insieme naturale e bella) esprimevano lo stesso atteggiamento di esplorazione della vera qualità delle cose, di adesione alla realtà nella quale interveniva, di ricerca del massimo di parsimonia nell'uso di risorse che vanno in primo luogo rispettate, che caratterizzava il suo modo di operare sul territorio come architetto o come urbanista o come docente o come organizzatore o come polemista?
Del resto, anche la scelta estrema della sua vita (la decisione che il suo corpo fosse cremato) apparve a chi lo accompagnò nell'ultimo tratto del suo viaggio come l'espressione della volontà di non contribuire, neppure con i pochi centimetri quadrati del suo corpo, a sprecare quel territorio, quell'ambiente, quel paesaggio che le sue opere e il suo insegnamento e la sua azione culturale e politica avevano incessantemente difeso.