La città.
Quando pensiamo la parola “città” ci vengono in mente cose molto diverse. A volte ci viene alla mente un insieme di edifici e di persone, variamente raggruppati attorno a spazi ed edifici pubblici, animato da flussi e arricchito da incontri, ben delimitato rispetto alla campagna, se non più da una cinta di rassicuranti mura, da una cerchia di ordinati sobborghi. A volte, invece, vediamo (con la mente, e anche con gli occhi) un ammasso disordinato di edifici di mille fogge e forme, spesso sgraziati e sempre male accostati, coacervo di attività confliggenti (dai bambini a passeggio alle automobili accatastate sui marciapiedi, da rumorose industrie a malati negli ospedali), una nube di esalazioni di diverso colore e spessore e veleno.
Se riflettiamo un attimo, ci rendiamo conto che la prima immagine è quella della città così come la storia l’ha consegnata alla civiltà contemporanea, la seconda è la città come la nostra civiltà l’ha resa. Tra le due immagini (e le due città) sono diverse le forme, i rumori, e anche i tempi e i rapporti. La città di ieri era il luogo degli incontri, quella di oggi è la città delle solitudini. La città di ieri era il luogo dell’integrazione tra ceti, abitudini, mestieri diversi, quella di oggi è il luogo delle segregazioni. La città di ieri viveva il tempo tranquillo del vicinato e del quartiere, quella di oggi vive il tempo frenetico dello spazio metropolitano e della motorizzazione individuale.
La città della storia non è recuperabile, se non dalla fantasia della memoria. Ma da un paio di secoli almeno gli uomini hanno cominciato a individuare i modi mediante i quali si potesse rendere la città contemporanea più amichevole, ordinata, vivibile, funzionale, imparando qualcosa dall’insegnamento della città della storia. In questo scritto cercherò di raccontare in che modo in Italia si è tentato, nell’ultimo mezzo secolo, di costruire degli attrezzi, giuridicamente fondati, per migliorare l’assetto delle città, e del territorio sul quale hanno via via esteso la loro rete di relazioni[1].
Forse il primo piano regolatore, nella storia dell’urbanistica moderna, è nato nel 1811, in quella città delle Americhe che da New Amsterdam era diventata New York. Aveva raggiunto 60mila abitanti, ed era in continua espansione. La dinamica delle trasformazioni faceva sì che, nel giro di pochi anni, le aree lottizzate per la residenza si riempivano di fabbriche e fabbrichette. Le strade erano percorse promiscuamente dai pedoni residenti e dai carri che dalle fabbriche di tessuti si dirigevano verso le terre colonizzate all’Ovest. I valori immobiliari erano fortemente instabili: l’intrusione delle fabbriche nelle zone originariamente residenziali ne abbassava il valore, provocava disastri agli investitori.
Così non andava bene, per il vispo mercato della nascente American Civilisation. Senza un po’ di regole certe il mercato sarebbe impazzito, la vita economica e quella sociale sarebbero diventate insostenibili. E’ sulla base di queste esigenze, e di una vivissima pressione dal basso, che il governo cittadino decise di incaricare una commissione di redigere il Piano regolatore: quello che ancora oggi determina la forma della città. Il piano regolatore nasce insomma perché il mercato ne ha bisogno: negli USA, nel primo decennio del XIX secolo.. (Meno di mezzo secolo dopo si accorsero che la città non può essere fatta solo di edifici e strade, annullarono l’edificabilità di centocinquanta isolati e progettarono e costruirono il Central Park.)
L’economia liberista sapeva risolvere un sacco di problemi: sapeva produrre merci in grande abbondanza, sapeva promuovere lo sviluppo tecnologico in maniera mai prima sognata, sapeva dare lavoro a masse sterminate d’operai, e sapeva soddisfare (e sviluppare) le esigenze di consumo di masse altrettanto estese. Sapeva perciò ridurre le condizioni di miseria e carestia, rigettandole ai margini della società; sapeva risolvere le tensioni sociali, che incessantemente sviluppava, spostando verso i salari quote non rilevanti dei profitti e riducendo di quantità modeste le spinte espansive. Se la legge spietata della concorrenza gettava sul lastrico famiglie di produttori schiacciate dai prezzi decrescenti, altrettante famiglie erano premiate dall’arricchimento dello sviluppo.
Ma era un’economia basata su due principi. Il primo era la libertà individuale: più questa era priva di freni, più sapeva tirare, più si perseguiva, attraverso il massimo benessere individuale, il massimo benessere per la società. Il secondo era la riduzione d’ogni bene a merce, d’ogni valore a valore di scambio. Questi due principi costituivano anche due limiti pericolosissimi per quel sistema economico-sociale. Il secondo limite lo si scoprì molto più tardi: quando nacque la questione ambientale (e su questo torneremo più avanti). Il primo limite lo scoprì prestissimo: a New York, nel 1811.
Tra la fine dell’Ottocento e i primi decenni del Novecento la pianificazione urbanistica divenne una procedura normale per regolare le trasformazioni e, soprattutto, l’espansione delle grandi città (nelle società industrializzate come nelle terre colonizzate dal capitalismo europeo). Poco più tardi leggi specifiche generalizzarono il metodo, le tecniche e le procedure della pianificazione a tutte le realtà territoriali nelle quali si manifestavano, o si prevedevano, trasformazioni significative dell’assetto fisico o dell’organizzazione funzionale. L’Italia arrivò con un certo ritardo. Dopo un dibattito durato un decennio, nel 1942 venne approvata la legge urbanistica ancora oggi in vigore.
Una buona legge urbanistica, quella che fu approvata, nel pieno della seconda guerra mondiale. A rileggerla oggi così come allora fu approvata essa appare singolarmente snella e chiara, ragionevolmente aperta all’efficacia; certamente datata in certe formulazioni ma interpretabile dall’azione amministrativa e da quella culturale in altre parti. E’ questa legge che costituisce ancora oggi il riferimento per tutta l’attività di pianificazione urbana e territoriale e di programmazione dell’intervento nell’edilizia. Le leggi intervenute successivamente hanno aggiunto nuovi elementi, spesso hanno complicato, a volte hanno contraddetto, ma non hanno sostanzialmente mutato l’impianto originario e, in particolare, il meccanismo di pianificazione allora previsto. Ecco gli elementi essenziali della “legge madre” dell’urbanistica italiana.
Il centro della legge è il Piano regolatore generale comunale (PRG). E’ esteso a tutto il territorio del comune (prima i piani riguardavano, in Italia, o “l’ampliamento”, cioè le zone d’espansione, o il “risanamento”, cioè la città esistente). Ogni comune ha la facoltà di formarlo ma il Ministero dei lavori pubblici stabilisce periodicamente quali comuni sono obbligati a farlo: il primo elenco comprende tutti i capoluoghi di provincia e i comuni con oltre 20 mila abitanti. I comuni non dotati di PRG sono comunque tenuti a disporre di un Regolamento edilizio, corredato da un Programma di fabbricazione, che costituisce lo strumento minimo di disciplina delle trasformazioni edilizie.
Il PRG ha un carattere “generale”: definisce le grandi linee dell’assetto fisico e funzionale del territorio (le reti infrastrutturali, l’articolazione del territorio in “zone” diversamente caratterizzate, gli spazi pubblici e le attrezzature collettive). La specificazione delle scelte del PRG è affidato al Piano particolareggiato d’esecuzione (PPE), il quale determina la composizione urbanistica delle parti di città cui si riferisce. Mentre il PRG ha validità a tempo indeterminato, il PPE ha validità definita per un tempo non superiore al decennio.
La legge del 1942 pone particolare attenzione all’attuazione delle scelte della pianificazione. Prevede in particolare la possibilità dei comuni di espropriare, ”entro le zone d’espansione dell’aggregato urbano” definite dal PRG. Una norma che avrebbe consentito di costituire rilevanti demani di aree e di governare davvero l’espansione delle città, ma che in pratica non fu adoperata.
Se il centro della legge è, come si è detto, il piano comunale, essa non trascura la necessità di affrontare anche problemi relativi ad ambiti più ampi del comune (“area vasta”). Nel prevedere il Piano territoriale di coordinamento e il Piano regolatore intercomunale il legislatore, e i suoi consiglieri, hanno certamente avuto presente l’esperienza dell’urbanizzazione programmata della Pianura pontina e la necessità di governare unitariamente le trasformazioni del territorio di più comuni limitrofi. Il primo, formato “allo scopo di orientare o coordinare l’attività urbanistica da svolgere in determinate parti del territorio nazionale”, può essere redatto dal Ministero dei lavori pubblici, il quale determina l’ambito al quale deve essere esteso. Il Piano regolatore intercomunale è previsto nelle situazioni in cui “per le caratteristiche di sviluppo degli aggregati edilizi di due o più comuni contermini si riconosca opportuno il coordinamento delle direttive riguardanti l’assetto urbanistico dei comuni stessi”.
Se era una buona legge, come mai non si sono visti i suoi effetti? Come mai le città appaiono oggi devastate e spesso invivibili? Allora l’urbanistica, la pianificazione, non servono? Non è così. Il fatto è che, negli anni immediatamente successivi alla sua promulgazione gli eventi bellici non permisero di applicarla, e poi nell’immediato dopoguerra, essa fu volutamente messa in archivio. E’ proprio negli anni del dopoguerra che si gettano le basi di quella “filosofia” dell’intervento pubblico nel settore che prevarrà nella seconda metà del secolo: la filosofia della rincorsa dell’emergenza e del privilegio dei meccanismi “spontanei” del mercato.
I danni provocati dalla guerra sono enormi, sebbene meno gravi che in altri paesi europei. Ma in molti paesi europei la ricostruzione è stata utilizzata per impostare su basi nuove e razionali i problemi dello sviluppo urbano e territoriale. In Italia è stata utilizzata per far marcia indietro rispetto agli strumenti di cui già si disponeva. Con l’alibi di “superare rapidamente la fase contingente della ricostruzione dei centri abitati” attraverso “dispositivi agili e di emergenza”, fu accantonata la legge urbanistica e fu varata la legge sui piani di ricostruzione: uno strumento semplificato, rozzo, privo di basi analitiche, finalizzato a far presto. La logica dei PRG fu abbandonata, e sostituita con la grossolana individuazione delle aree da rendere edificabili, con grande larghezza e senza nessuna preliminare analisi.
Più sostanzialmente, la scelta che fu compiuta in Italia in quegli anni fu quella di assegnare un ruolo determinante per la ripresa economica a un’attività edilizia interamente abbandonata alle leggi del più sfrenato spontaneismo.
Negli anni del centrismo di De Gasperi ed Einaudi (nell’arco di tempo che va dalla rottura dell’alleanza antifascista, nel 1948, fino al primo governo di centro-sinistra, nel 1962) ciò che soprattutto doveva sembrare irresistibile era il ruolo insieme economico, sociale e ideologico che poteva essere svolto da un’attività edilizia finalizzata alla costruzione di alloggi in prevalenza assegnati in proprietà.
Ma proprio per quel complesso di “utilità” economiche, sociali e politiche cui era finalizzato, lo sviluppo dell’industria delle costruzioni era affidato a una particolare “formato” del settore. Un formato caratterizzato da una grande molteplicità di centri imprenditoriali, da un basso livello di attrezzatura e di qualificazione tecnica (di capitale sociale), da un intreccio - nell’ambito del medesimo soggetto, o della medesima famiglia - di rendita fondiaria, profitto capitalistico e salario: spesso era lo stesso fondo della famiglia contadina, “in transizione” verso l’industria, a costituire la prima risorsa, e gli attrezzi agricoli i primi strumenti di lavoro per avviare la formazione di una impresa edilizia.
Evidentemente, lo sviluppo di una siffatta edilizia, richiede che non si pianifichi. Infatti, dal dopoguerra fino agli anni Sessanta, la pianificazione viene sistematicamente trascurata o boicottata dagli organi più politicizzati del governo. Ma le grandi trasformazioni che erano avvenute nelle condizioni concrete dell’assetto del territorio e dell’economia cominciavano a provocare contraddizioni ed esigenze di cambiamento.
All’indomani della guerra l’Italia ha una economia essenzialmente agricola (42,2% degli occupati, contro il 22% delle attività industriali). Nel 1961 la percentuale di occupati in agricoltura scende al 30%; quella per i settori industriali tocca il 28%; il settore delle costruzioni raddoppia i propri addetti. Nel 1971 il peso dell’agricoltura, in termini di occupati, è sceso a 18,8%, quello dell’industria è salito al 43,6%. Accanto a questa trasformazione, si registra: un vistosissimo processo di spostamento della popolazione dal Sud al Nord del paese, dalle montagne e colline verso le pianure e le coste, dalle campagne alle città. Fra il 1955 e il 1971, nove milioni di italiani sono coinvolti in migrazioni interregionali, e quasi altrettanti cambiano comune di residenza all’interno della stessa regione
Nel frattempo, lo sviluppo industriale del paese si consolida. I settori produttivi più avanzati raggiungono soddisfacenti livelli di concorrenzialità sul piano internazionale e si svincolano dalla subordinazione al meccanismo di accumulazione, assicurato dalla speculazione fondiaria. Viene alla luce, sia pure timidamente, la contraddizione fra il settore dell'edilizia speculativa e quelli industriali più avanzati. Questi ultimi avvertono l'esigenza di un più razionale uso del territorio che consenta di realizzare economie di scala a livelli più elevati. È per questo che, a partire dal 1960, si assiste - specialmente al Nord - alla fioritura di innumerevoli iniziative di pianificazione; ed è databile al 1960 l'apertura della battaglia per la riforma urbanistica. Una vasta campagna di iniziativa e proposta culturale e politica, promossa dagli urbanisti “militanti” nell’INU e sostenuta dalle forse politiche di sinistra, pose l’esigenza di rinnovare integralmente gli strumenti della pianificazione.
I tentativi di ottenere una “riforma urbanistica” durarono decenni. Ancora oggi, non sono stati coronati da successo: la legge del 1942 è rimasta la struttura portante dell’attuale legislazione. Oggi, retrospettivamente, qualcuno comincia a domandarsi se all’inizio degli anni Sessanta non si sia fatto un errore, predicando la necessità di una “riforma urbanistica” senza aver prima provato ad applicare la legge del 1942.. È il parere, ad esempio, di una economista molto attenta alle vicende dell’urbanistica, Ada Becchi, la quale si domanda: perché gli urbanisti non si siano “battuti, a partire dal dopoguerra, per l’attuazione della legge urbanistica che già c’era” , e perché “all’atto di avvio del centro sinistra, nel rinfocolarsi delle speranze nei confronti dell’assunzione di effettive volontà e capacità di introdurre riforme efficaci, non si concentrarono sulla costruzione degli strumenti attuativi ed eventualmente integrativi delle norme di quella stessa legge, invece di tentare di vararne una nuova” [2].
Domanda del tutto legittima. La risposta può forse essere cercata nella cultura politica prevalente in quegli anni tra gli urbanisti militanti, e in certo loro distacco dalla concretezza della situazione reale del paese. E forse anche in una carenza di analisi sulle relazioni tra il carattere devastante delle trasformazioni avvenute nel periodo della ricostruzione postbellica e le “carenze” della legge urbanistica del 1942.
La domanda di modernità e razionalità che emergeva dalle stesse trasformazioni dell’assetto sociale ed economico dell’Italia (dai settori avanzati della produzione come dai ceti urbani i che conoscevano più benessere, più democrazia e più conoscenza) trovò altre strade per raggiungere una qualche soddisfazione: se la “riforma” si allontanava all’orizzonte, la legislazione urbanistica del 1942 si arricchiva di strumenti nuovi. Aiutava oggettivamente in questa direzione il verificarsi di effetti catastrofici del modo che si era adottato per affrontare il rapporto tra sviluppo e ambiente: un modo caratterizzato (per essere sintetici) dallo sfruttamento rapace, miope e progressivo di quella risorsa essenziale, scarsa e non riproducibile che è il territorio. Numerosi edifici crollavano a Napoli per effetto del sovraccarico edilizio su un suolo fragile e trascurato; ad Agrigento un intero quartiere franava a valle per lo stesso motivo, documentato da un’impareggiabile indagine ministeriale [3]. L’alluvione di Firenze e l’eccezionale alta marea nella laguna veneziana rivelavano le sciagure che conseguono dall’utilizzazione selvaggia, e dagli interventi meramente ingegneristici (e cementificatori) del territorio extraurbano: da quegli anni, le alluvioni e le loro conseguenze sui territori di fondo valle diventarono endemiche. Nelle città maggiori cominciava a manifestarsi la congestione del traffico, dovuta all’espansione irrazionale che era stata provocata alla produzione e al consumo di automobili.
La “riforma” si ridusse via via a uno sbiadito vessillo. Ma il tronco della legge urbanistica del 1942 si arricchì di nuovi strumenti, potenzialmente suscettibili di conferire razionalità e qualità funzionale all’assetto delle città. Nel 1967 la “legge ponte”, firmata da Giacomo Mancini (un grande ministro dei Lavori pubblici), oltre a stimolare i comuni a pianificare e a disciplinare lo lottizzazioni edilizie (che erano state lo strumento principale del dissesto del territorio) introdusse anche in Italia gli “standard urbanistici”. Si stabilì che in tutti i piani urbanistici, generali e attuativi, si doveva prevedere la presenza di adeguati spazi per le esigenze collettive: il verde e lo sport, le scuole, le attrezzature per la vita civile, la sanità, il commercio, il culto, i parchi urbani. I parcheggi. Almeno sul terreno quantitativo, i luoghi del consumo comune, che erano stati i fuochi ordinatori della forma e delle funzioni della città medioevale, assumevano di nuovo centralità.
Per effetto della legge ponte le città si dotarono di piani regolatori in modo diffuso. Nelle regioni del centro , soprattutto, del nord in modo più massiccio, ma anche altrove. La qualità era però ben differente da luogo a luogo. In alcuni comuni (soprattutto in Emilia Romagna, dove una “cultura della pianificazione” aveva preceduto, e in qualche misura stimolato e orientato la stessa legge ponte, ma anche in Lombardia, nel Veneto, in Piemonte) i piani erano basati su un accurato dimensionamento. Quest’ultimo consiste nel basare la quantità di aree urbanizzabili (e in generale le nuove superfici edilizie previste dai piani) su una ragionevole previsione della domanda dovuta alla crescita della popolazione e delle attività produttive, all’esigenza di migliorare la qualità delle abitazioni e così via. In altre aree del paese (e non solo nelle regioni meridionali) i fabbisogni di aree urbanizzabili era gonfiato a dismisura, oppure il dimensionamento veniva del tutto trascurato, oppure ancora ai calcoli esibiti nelle mendaci relazioni illustrative corrispondevano, nelle tavole del piano e nelle sue norme, quantità del tutto difformi (e sempre molto maggiori.
In realtà, lo strumento preteso a New York all’inizio del XIX secolo per razionalizzare l’espansione urbana, veniva impiegato per un altro dei suoi possibili effetti: valorizzare le aree attorno alle città. Come è abbastanza noto, il valore di un terreno che da agricolo diventa potenzialmente edificabile aumenta molte volte. E così aumenta il valore di un terreno nel quale, invece di un edificio di modeste dimensioni, se ne può costruire uno più grande, oppure adibibile a utilizzazioni più pregiate. Il paradosso è che questo aumento di valore è del tutto indipendente dal fatto che, su quel terreno edificabile, un nuovo edificio nasca davvero: è la virtualità edificatoria impressa dal piano con il colore o il retino che genera il valore.
Se in alcune parti d’Italia gli strumenti dell’urbanistica di quegli anni furono impiegati per rendere le città più efficienti e più belle (se il dimensionamento fu più rigoroso, le analisi sulla struttura del suolo più accurate, gli spazi per le utilità pubbliche e collettive dimensionati in modo più generoso e localizzati con maggiore attenzione), e se in altre parti invece ciò che soprattutto contava era la quantità delle aree per l’edificazione privata rese urbanizzabili ed edificabili, ciò fu causato dal peso che, nelle differenti realtà, avevano gli interessi della speculazione fondiaria e dell’investimento immobiliare. Peso oggettivo, rispetto ai comparti moderni della vita economica, e peso nelle decisioni politiche degli amministratori. Ma questo ci conduce a ragionare della rendita fondiaria, che era appunto il tema politico sotteso al dibattito per la riforma urbanistica.
Di chi è la terra su cui sorge la città? A che fine, e da chi, deve essere utilizzata? Questa è la grande questione. Il suolo urbano era (alcuni secoli fa, in moltissime città europee) di proprietà comune: della città, o del Signore, o del Vescovo, che ne cedevano l’uso per costruirvi le case e le botteghe. Con l’avvento della borghesia la proprietà del suolo fu frammentata e privatizzata. Il suo ruolo principale non fu più quello di costituire la base e, in qualche modo, la materia prima per la costruzione della città, ma divenne sempre più quello di consentire l’arricchimento, con poca fatica, di quanti via via ne venivano in possesso [4].
Da allora, la città è come percorsa da due armate che hanno obiettivi diversi, strumenti diversi, poteri volta a volta diversi. L’una è quella costituita da quanti hanno interesse alla funzionalità della città, alla sua bellezza, alla sua vivibilità: sono quanti usano la città per abitare, per lavorare (siano essi operai o industriali, impiegati o padroni), per conoscere e divertirsi. L’altra armata è costituita da quanti usano la città per arricchirsi mediante il gioco dei valori delle aree fabbricabili. Si tratta di armate a confini variabili: l’industriale è anche proprietario di terreni e di edifici, l’operaio è anche proprietario di una casetta il cui valore aumenterebbe a dismisura se fosse possibile costruirvi un grattacielo. Se non tutti, la grande parte dei soggetti che si muovono sullo scenario della città sono spinti a militare verso l’una e l’altra delle armate a seconda del peso che assegnano alla loro funzione di utenti della città, o di suoi sfruttatori. E purtroppo, mentre l’interesse venale appare con chiarezza ed evidenza, quello alla vivibilità urbana (e a come questa sia ridotta o minacciata o addirittura annullata dal gioco della speculazione) appare più difficilmente, e meno immediatamente comprensibile.
Così, la legge ponte che ridusse l’edificabilità ed estese la pianificazione urbanistica, il decreto sugli standard che ampliò le aree da utilizzare per il verde e le attrezzature collettive (e che perciò riduceva le prospettive di arricchimento dei proprietari) furono certamente vittorie di chi si sentiva in primo luogo utente della città. Ma furono vissute come dure sconfitte dagli altri. La Corte costituzionale intervenne, nel 1968, oggettivamente a vantaggio di questi ultimi: decretò l’illegittimità costituzionale delle norme delle leggi urbanistiche che consentivano di espropriare, a un valore sostanzialmente agricolo, le aree ad alcuni proprietari (quelli interessati da previsioni di spazi pubblici, strade e così via), mentre consentiva ad altri di arricchirsi.
Da allora a oggi, si sono susseguite proposte di riforma mai approvate dal Parlamento, leggine che tentavano di prorogare o tamponare gli effetti della sentenza costituzionale, e reiterate denunce di quest’ultima. Ma l’ingiustizia rilevata dalla Corte costituzionale rimane, i cambiamenti nelle utilizzazioni del suolo decise dai piani regolatori determinano aumenti o diminuzioni dei valori fondiari, e la mano degli interessi immobiliari continua a premere sulla matita con cui gli urbanisti e gli amministratori disegnano il futuro della città.
La legge urbanistica del 1942 prevedeva, come ho ricordato, uno strumento che avrebbe potuto contenere gli effetti dell’appropriazione privata dei suoli urbani, almeno nelle aree di nuova urbanizzazione, impedendo che l’incremento di valore, derivante dalle decisioni della collettività, si traducesse in un aumento dei costi degli alloggi e delle urbanizzazioni. Si tratta di quell’articolo (il 18) che consentiva ai comuni di espropriare le aree nelle quali il piano prevedesse cospicue trasformazioni (come quelle nelle quali all’utilizzazione agricola il piano prevede di sostituire quella edilizia). Solo due comuni, in Italia, tentarono di applicare quello strumento, ma i tentativi di allargarne l’incidenza furono frustrati dai ricorsi dei privati e dall’appoggio che ad essi diede la magistratura amministrativa.
Il tentativo di costituire demani comunali di aree edificabili fu ripreso nel 1962. Quasi come un sottoprodotto del dibattito sulla riforma urbanistica (che in quegli anni divampava più acceso) il ministro democristiano Sullo fece approvare al Parlamento una legge la quale, per “favorire l’acquisizione di aree da destinare all’edilizia economica e popolare”, consentiva ai comuni di espropriare aree in misura consistente (si poteva giungere al 70% dell’intero fabbisogno di nuove aree edificabili),. Le aree così acquisite dal Comune vengono urbanizzate e cedute agli utilizzatori (con priorità a quanti realizzano edilizia destinata ai ceti meno abbienti).
La legge fu usata anch’essa (come quasi tutti gli strumenti positivi dell’urbanistica) in modo molto differenziato, nello spazio e nel tempo. In alcune parti del paese si trascurò del tutto la possibilità di utilizzarla come strumento di una politica di crescita razionale della città; in alcune fasi della nostra vita politica si indebolì la portata della legge, e addirittura la su utilizzò a vantaggio della proprietà fondiaria. Ma nei comuni in cui si era consolidata una “cultura della pianificazione” l’impiego congiunto delle potenzialità di questa legge e delle nuove regole prescritte in materia di standard urbanistici consentirono di realizzare parti di città dove è più gradevole vivere, le abitazioni costano meno, gli spazi verdi e le attrezzature pubbliche sono più abbondanti, meglio distribuiti, più facilmente utilizzabili dalle cittadine e i cittadini.
Accanto a quella sul regime dei suoli, un’altra grande questione si affacciò negli anni Sessanta e non è stata risolta (ma, semmai, si è progressivamente aggravata): la questione del traffico. Mentre in altri paesi europei, alla costruzione di una rete autostradale e all’espansione del parco automobili si accompagnavano intelligenti ed efficaci politiche di ampliamento della rete del ferro (ferrovie regionali, linee metropolitane, tramvie in sede propria o promiscua), di utilizzazione delle vie d’acqua per il trasporto delle merci, di promozione del trasporto meccanico leggero (biciclette), in Italia tutti gli sforzi erano indirizzati alla costruzione della rete autostradale e alla promozione, con ogni mezzo, del trasporto individuale. Gli anni Sessanta sono stati gli anni dell’automobile: questa è diventata la regina del trasporto e, contemporaneamente, la distruttrice della città.
Nell’orizzonte urbano si è manifestato insomma quello che definisco "il paradosso del traffico". Nelle grandi e medie città, nelle ore di punta (cioè nei momenti in cui i cittadini hanno più bisogno di spostarsi) le strade diventano ingorghi di dimensioni maggiori o minori. I marciapiedi sono sottratti alla loro originaria destinazione, e il pedone è ostacolato dalle automobili disordinatamente in sosta. Le piazze, i luoghi nati per l’incontro e la sosta degli abitanti, sono diventate immensi parcheggi. E muoversi, spostarsi è diventato un tormento, un'angosciosa perdita di tempo, un'assurda dissipazione di risorse pubbliche e private, un ingiustificato spreco di spazio e di energia, una preoccupante fonte d'inquinamento. La crisi della mobilità non è solo l'aspetto più appariscente e drammatico della crisi della città; ne é anche l'aspetto più emblematico. La città è stata infatti storicamente il luogo degli incontri e delle relazioni, dei rapporti tra persone e gruppi diversi: sta degenerando, negli anni della "civiltà dell'automobile", nel luogo delle segregazioni, dell'isolamento, delle difficoltà di comunicazione.
Dietro a questo disagio, dietro al “paradosso del traffico”, ci sono certamente ragioni di politica generale (e di miopia nazionale). Ma è giusto sottolineare che ci sono anche colpe ed errori degli urbanisti. L’urbanistica del Novecento ha indotto infatti a progettare le città applicando una “zonizzazione funzionale” rigidamente e ottusamente applicata: distinguendo cioè nettamente la parti della città destinate pressoché integralmente alla residenza, quelle adibite all’industria, all’artigianato, alle attività direzionali. In tal modo non solo si è contraddetto il carattere complesso della città, si è dimenticato che la sua ricchezza e la sua vitalità sono determinate dalla vicinanza di funzioni, ruoli, attività, ceti sociali diversi. Ciò ha provocato e provoca ancora, nelle ore di punta, giganteschi esodi delle automobili dalla zone residenziali a quelle dell’industria e delle altre attività lavorative, spesso localizzate sui lati opposti del centro storico.
Fino alla fine degli anni Sessanta l’urbanistica italiana era indirizzata al tentativo (a volte riuscito, altre meno) di governare l’espansione della città. Le grandi trasformazioni territoriali, l’incremento della popolazione, l’ancor più accentuato incremento delle aree urbanizzate derivante dalle iniziative di valorizzazione economica dei terreni avevano fatto sì che le città fossero in continua espansione: si calcola che in negli anni successivi al dopoguerra le superfici urbanizzate siano aumentate del 1000 per 100 (mille per cento): in pochi decenni si è radicalmente trasformata (coprendola di strade, palazzi, piazzali, capannoni, ville e villette ecc.) una quantità di terreno pari a dieci volte quella che si è urbanizzata in alcuni millenni. Sulla base di un’analisi della realtà e delle tendenze si proclamò in quegli anni che “l’età dell’espansione è terminata”. Il problema al quale volgere l’attenzione diveniva sempre di più quello del risanamento, della riqualificazione, del recupero e riuso, della gestione e manutenzione dell’enorme stock di edifici e urbanizzazioni realizzato nei decenni precedenti. In questo quadro, alcuni problemi assunsero rilievo sociale e provocarono il formarsi di alcuni nuovi strumenti.
In primo luogo, il problema della casa. Non era più, se non marginalmente, un problema quantitativo. Si trattava di razionalizzare l’uso dello stock edilizio esistente, di avviare politiche di recupero, di ridurre le paradossali differenze che si erano sedimentate nei livelli degli affitti (dove si andava dai fitti “bloccati” ai valori dell’anteguerra, fino ai fitti “liberi” il cui livello era in molti casi diventato insopportabile per i redditi delle famiglie medie). Si comprese poi, più generalmente, che la politica urbanistica non era sufficiente a governare le trasformazioni urbane se non era integrata da politiche attive, in grado di condizionare o promuovere, anche con strumenti finanziari, i comportamenti degli operatori privati, e di vincolare alle scelte urbanistiche la politica di bilancio dei comuni.
Vennero così introdotti alcuni utili strumenti. L’ equo canone, tendente a stabilire una sorta di “prezzo amministrato” delle abitazioni, tale da compensare l’investimento e il risparmio ma da non incidere eccessivamente sui redditi familiari. La programmazione dell’intervento pubblico nell’edilizia abitativa, nel cui ambito trovava finalmente posto il recupero degli edifici inutilizzati o degradati, che avrebbe dovuto assumere importanza crescente. La programmazione dell’attuazione dei piani regolatori mediante il programma pluriennale d’attuazione, che avrebbe dovuto consentire (e in molte zone d’Italia effettivamente consentì) di far convergere le risorse pubbliche e private nel processo di costruzione e trasformazione della città governandole nel tempo anziché solo nello spazio, e consentendo così che le strade e le fogne, le scuole e il verde, venissero programmati, progettati e realizzati in modo coordinato. Si stabiliva che gli oneri dell’urbanizzazione (e cioè le spese necessarie per realizzare effettivamente le attrezzature e i servizi previsti dalla normativa sugli standard urbanistici) venissero poste a carico dei realizzatori delle iniziative edilizie.
E’ nel corso degli anni Settanta che è esploso, in Italia, l’interesse e la preoccupazione per l’ambiente. Preoccupazioni di carattere planetario e consapevolezza della limitatezza e irriproducibilità delle risorse territoriali si sono legate alle esigenze di maggiore qualità, di difesa di quelle (naturali e storiche) presenti nel nostro paese e nei suoi differenziati siti. Poiché la pianificazione urbanistica ha a che fare con il territorio, e questo è una delle componenti essenziali dell’ambiente, lo sviluppo dell’ambientalismo doveva incontrare l’urbanistica. In realtà, ambientalismo e urbanistica sono apparsi per un certo periodo due dimensioni diverse, a volta in opposizione tra loro. E d’altra parte bisogna riconoscere che l’urbanistica moderna si è foggiata, e ha formato i propri strumenti, in relazione alle esigenze di razionalizzazione in una fase di espansione. Ha avuto qualche difficoltà a riconvertire la propria “ideologia”, e i propri attrezzi, in una fase in cui l’esigenza dominante non era più quella della crescita delle grandezze fisiche, ma quella della tutela dell’ambiente e della riqualificazione delle urbanizzazioni consolidate.
L’ambientalismo, per conto suo, ha oscillato tra due tensioni estreme: da un lato, l’aspirazione a disegnare un sistema di valori radicalmente diverso da quelli precedenti, a partire dalla interpretazione del rapporto tra uomo e natura (uomo e creazione del mondo), e dalla lettura dei destini del sistema planetario; dall’altro lato, la difesa della singola realtà naturalistica, o ecologica, o culturale, in questo o in quell’altro luogo. Il movimento ambientalistico ha coniato lo slogan “pensare globalmente, agire localmente” per tentare una sintesi tra queste due visioni - la planetaria e la localistica - delle proprie tensioni. Gli è spesso sfuggito che la pianificazione si pone oggettivamente come il terreno più propizio per compiere tale sintesi.
Un primo passo per introdurre nella pianificazione urbanistica l’obiettivo della tutela dell’ambiente è avvenuto con la cosiddetta “Legge Galasso”, la 431 del 1985. Con questa legge si sono introdotti due rilevanti principi, gravidi di portata pratica. In primo luogo si è stabilito che erano meritevoli di tutela non solo singoli paesaggi eccezionali, ma l’insieme degli elementi caratterizzanti la “forma del paese”: la grande orditura del paesaggio Italiano, costituita dai monti e dalle coste, dai corsi d’acqua e dai boschi, dai vulcani e dai ghiacciai. In secondo luogo si è stabilito che sia questi elementi (rilevanti a livello dell’intero paese), ma anche quelli più minuti e circoscritti e locali (individuabili ai livelli regionale e comunale) dovevano essere tutelati attraverso la pianificazione ordinaria: inserendo, cioè, nei piani d’ogni livello, a partire da quelli regionali una “specifica considerazione dei valori paesistici e ambientali”.
Di più, il legislatore non poté o non volle dire. Del resto, dal 1970 erano state istituite le regioni a statuto ordinario, previste dalla Costituzione e cui questa affida le competenze legislative in materia di urbanistica, nell’ambito dei principi fissati dalla legislazione nazionale. Era alle regioni, quindi, che spettava il compito di arricchire, implementare e tradurre nel sistema della pianificazione i principi stabiliti dalla legge Galasso. Come al solito, alcune lo fecero, altre no. Tra quelle che lo fecero alcune si comportarono correttamente (e introdussero, nei loro piani e nella loro legislazione, elementi di effettiva difesa e valorizzazione delle qualità dell’ambiente) altre meno. Salvo poche lodevoli eccezioni, lo Stato non intervenne per sostituire le regioni inadempienti, come pure avrebbe potuto.
Ugualmente lo Stato non è intervenuto per stimolare l’attuazione di un’atra legge rilevante approvata in quegli anni, dopo alcuni decenni di lavoro di commissioni di studio: la legge per la difesa del suolo, approvata nel 1989. Con quella legge si è finalmente operata una sintesi tra due aspetti della questione ambientale, tra loro strettamente legati ma fino allora visti in modo settoriale: la difesa dei suoli dalle acque, e la difesa delle acque, risorsa indispensabile la cui qualità tende a deteriorarsi. I “piani di bacino” dovrebbero definire sia le condizioni che l’esigenza di tutelare la terra e l’acqua pongono alle trasformazioni urbanistiche (e quindi sono un input decisivo per la pianificazione ordinaria delle regioni, le province e i comuni), sia gli specifici interventi e opere che è necessario attuare per porre riparo alle situazioni di rischio e di degrado. La redazione dei piani di bacino procede però con lentezza esasperante.
Fin dall’Ottocento, e per tutto il Novecento, la città ha cominciato ad espandersi sul territorio, coinvolgendolo nella propria rete di comunicazioni e relazioni ed esportandovi ciò che diveniva ingombrante. Le strade e le ferrovie, i sistemi di trasporto delle persone e delle merci avvicinavano sempre più paesi e città una volta separate da ore di percorso. Prima le fabbriche, poi gli ospedali e le carceri, i grandi centri commerciali e quelli di ricreazione e divertimento, le discariche e i depuratori, tutto ciò è venuto via via a occupare territorio. L’espansione delle città e dei paesi è avvenuta lungo le strade che li collegavano, e si è via via infittita: spesso si è trasformata in una continuità edilizia ha travalicato i confini comunali in quei luoghi in cui la città si è trasformata in metropoli. Oggi, ciascun cittadino soddisfa le proprie esigenze (dalla scuola alla salute, dal tempo libero al lavoro) in. ambiti spaziali che non coincidono più con il paese o il quartiere. Dal concetto di città siamo passati a quello di territorio urbanizzato.
Questa trasformazione oggettiva del modo in cui la società vive il territorio ha provocato il nascere di esigenze nuove, e della necessità di nuovi strumenti, per la pianificazione. Si è aperto così, a partire dalla fine degli anni Cinquanta, il dibattito sulla pianificazione di “area vasta”. Si trattava in primo luogo di istituire le regioni, ma anche di individuare ambiti territoriali più ampi di quelli comunali ai quali applicare la pianificazione: ambiti caratterizzati soprattutto dal fatto che al loro interno i cittadini, per le loro esigenze quotidiane di spostamento dalla casa al lavoro o ai servizi gravitassero sugli stessi poli. E si trattava anche di individuare la dimensione territoriale e la soglia di popolazione nell’ambito delle quali determinati servizi potessero essere convenientemente organizzati. Per esemplificare, non è possibile organizzare gli insediamenti, il servizio di trasporto pubblico e la gestione dei rifiuti a Milano o a Napoli senza governare un ambito molto più vasto di quello del comune capoluogo. Così come non è possibile localizzare adeguatamente una scuola media o un inceneritore in un territorio che comprende molti comuni piccolissimi senza un coordinamento delle politiche urbanistiche che vincoli tutti alle medesime scelte.
Numerosi furono i tentativi compiuti. Si arenarono tutti su di un conflitto: quello tra l’organismo sovracomunale di pianificazione e i singoli comuni che ne facevano parte. Si comprese che il primo non avrebbe avuto autorità sufficiente se i suoi rappresentanti non fossero stati eletti direttamente. Che fare, allora? Aggiungere un ulteriore livello elettivo a quelli già previsti dalla Costituzione? Si scelse un’altra strada. Con la legge 142 del 1990, che ha definito il nuovo ordinamento degli enti locali, si è attribuita la competenza della pianificazione subregionale (e sovracomunale) alle province, e si è stabilità inoltre che, nelle aree nelle quali i flussi pendolari siano più intensi, le connessioni tra i comuni più ricche, la continuità urbana più accentuata, le province assumessero particolari poteri di gestione urbana (sottraendoli ai comuni), costituendo, in luogo della Provincia, la Città metropolitana.
Le città metropolitane non sono state costituite. Il farlo avrebbe comportato lo spostamento di equilibri di potere che le forze politiche non si sono dimostrate disponibili a governare. Le province, invece, hanno avviato (dove più, dove meno) un’attività di pianificazione molto difforme da regione a regione (essa infatti deve essere disciplinata con leggi regionali). E’ troppo presto per stenderne un bilancio. Anche perché, proprio negli anni in cui si ridefiniva l’impalcatura del sistema della pianificazione, il concetto stesso di pianificazione della città e del territorio veniva messo in crisi.
Parallelamente al formarsi di nuovi strumenti positivamente utilizzabili, si è sviluppata (a partire dagli anni Settanta, ma con un’esplosione nel decennio successivo) una tendenza di segno esattamente opposto: una vera e propria controriforma urbanistica che culminò con Tangentopoli. La pianificazione urbanistica fu screditata. Trionfò l’abusivismo. Una visione premoderna più che liberista cominciò a indebolire il potere pubblico; al primato dell’interesse collettivo si venne sostituendo quello dell’interesse di gruppi e di individui. Alla visione complessiva e strategica della città (propria del piano regolatore) furono preferite le decisioni caso per caso, progetto per progetto, proprietario per proprietario. Alla trasparenza delle procedure previste dalla legislazione urbanistica si preferì l’accordo diretto, la contrattazione, il do ut des (humus fertile per la corruzione). Senza modificare il quadro legislativo vigente, vi si introdussero strumenti con esso contraddittori: gli accordi di programma, i progetti urbani integrati ecc., il cui scopo era quello di scavalcare le procedure normali.
Il conflitto tra interessi proprietari e interessi generali della cittadinanza (il conflitto centrale nel governo della città) fu affrontato in termini esattamente capovolti rispetto a quelli tradizionali. L’urbanistica non fu più considerata come un insieme di tecniche e procedure finalizzate a disegnare il miglior possibile assetto nell’interesse collettivo, a definire quindi le regole alle quali (appunto nell’interesse della collettività) gli interventi dei singoli operatori dovevano subordinarsi. Essa divenne il terreno di contrattazione dell’amministratore (e del politico) con gli interessi forti: quelli della rendita, più che quelli del profitto.
Nacque così quella che venne definita (non sempre con un’accentuazione critica) urbanistica contrattata. Essa in ultima analisi può essere definita come la sostituzione, a un sistema di regole valide nei confronti di tutti, definite dagli strumenti della pianificazione urbanistica, della contrattazione diretta delle operazioni di trasformazione urbana tra i soggetti che hanno il potere di decidere. Dove le regole urbanistiche si caratterizzano per la loro complessità, in gran parte dovuta al sistema di garanzie che esse costituiscono, e la contrattazione per la sua discrezionalità. Essa di fatto si manifesta (e si è manifestata e continua a manifestarsi numerosissime circostanze) ogni volta che l'iniziativa delle decisioni sull'assetto del territorio non viene presa per l'autonoma determinazione degli enti che istituzionalmente esprimono gli interessi della collettività, ma per la pressione diretta di chi detiene il possesso di consistenti beni immobiliari. Quando insomma comanda la proprietà, e non il Comune [5].
Il danno provocato dall’estendersi dell’urbanistica contrattata (e, più in generale, dalla ricerca di scorciatoie rispetto alle regole della pianificazione urbanistica) è enorme. Ma della sua portata potremo renderci conto solo quando i suoi effetti si saranno manifestati nella realtà: come si sa, i tempi che separano le decisioni sul territorio dal manifestarsi dei loro effetti sulle concrete condizioni di vita dei cittadini sono molto lunghi. Gli errori dei padri li pagano i figli e i nipoti.
Prima ancora che i fautori di un’urbanistica contrattata con i poteri forti si adoperassero per esautorare la pianificazione, nell’ambito stesso della cultura urbanistica era avviato un processo di critica e di revisione degli strumenti dell’urbanistica. Le critiche alla pianificazione tradizionale (quella, cioè foggiata e praticata in Italia sul ceppo della legge del 1942) toccavano diversi profili della questione.
Sotto un primo profilo si criticava (e si critica) la pianificazione per la sua scarsa capacità di rappresentare, mobilitare, governare la società. La si trovava, a questo fine inefficiente e confusa, poco convincente e poco esplicita come rappresentazione degli interessi vincenti. Per le medesime ragioni la si trovava incapace di mobilitare gli interessi che vorrebbe promuovere, e assolutamente inefficiente al fine di governare la società, nel senso di tradursi effettivamente in una serie di azioni che conducano alla realizzazione dell'assetto desiderato e promesso.
Sotto un secondo profilo si chiedeva alla pianificazione efficienza e tempestività nel dare le risposte necessarie ai problemi che essa intenderebbe risolvere. La lunghezza dei tempi che intercorrono dal momento in cui l'esigenza viene posta a quello nel quale essa viene avviata a soluzione sono tali che fuoriescono da qualunque schema di ragionamento economico. Per di più, è altamente improbabile che le previsioni della pianificazione si realizzino effettivamente, oppure si realizzino nei modi e nei tempi promessi.
Sotto un terzo profilo si chiedeva alla pianificazione di essere uno strumento di tutela dell'ambiente naturale e storico. La circostanza che la pianificazione tradizionale abbia a volte promosso, spesso tollerato e consentito, devastazioni delle qualità ambientali ha generato una comprensibile sfiducia nella sua capacità di essere utile a una politica ambientalista. Del resto, la scarsa efficacia del piano lo rende uno strumento poco affidabile anche quando di per sé (nelle scelte delle sue "carte") risponde positivamente all'esigenza ambientalista.
Le critiche avevano certamente un loro fondamento. Non tutte, però, potevano postulare soluzioni all’interno della disciplina dell’urbanistica. Così, il crescente divario tra urbanistica e società (sotteso al primo dei profili critici cui mi sono riferito) non era che un aspetto della più generale crisi della politica. Politica e urbanistica sono due discipline strettamente legate: c’è chi arriva a dire, non senza ragione che “l’urbanistica è una parte della politica” [6], e c’è chi lucidamente definisce il piano urbanistico “una scelta politica tecnicamente assistita” [7]. E se la politica ha smesso di proporre progetti alternativi di società, prospettive concorrenti per il suo futuro, e si è ridotta al mero esercizio del potere, quale ruolo di rappresentanza della società può mai svolgere la pianificazione urbanistica?
Più vicini al dominio dell’urbanistica sono gli altri due profili critici. Di essi si è tenuto conto, negli ultimi lustri, proponendo e sperimentando innovazioni consistenti al modo di definire e adoperare gli strumenti della pianificazione. Due sono, a mio parere, le direzioni più innovative e promettenti.
La prima innovazione ha a che fare soprattutto con il rapporto tra il piano urbanistico e il tempo. Essa si propone di risolvere la questione della eccessiva rigidità degli strumenti urbanistici (che rende il sistema delle scelte pubbliche incapace di seguire con la necessaria adattabilità i cambiamenti delle esigenze sociali, delle disponibilità economiche, delle opportunità politiche), e dell’assoluto disordine provocato dal tentare di raggiungere un’adeguata flessibilità con l’impiego di strumenti episodici e casuali (le varianti, le deroghe e gli altri espedienti via via inventati nel corso degli anni di Tangentopoli). In termini molto sintetici si può dire che la soluzione è stata proposta (a partire dagli anni Ottanta), e introdotta in alcune legislazioni regionali, basandosi sul presupposto che la pianificazione è ormai un’attività costante e sistematica delle pubbliche amministrazioni. Non si tratta insomma di fare, una volta ogni dieci o vent’anni, un Piano, ma di governare le trasformazioni territoriali con una pianificazione caratterizzata da continuità e sistematicità.
In questa logica, è possibile distinguere due tipi di scelte: quelle che hanno un carattere permanente, o comunque devono essere considerate valide in relazione a periodi lunghi (per esempi, le scelte relative alla tutela degli elementi fragili del territorio, alla salvaguardia delle qualità naturali e storiche, alle grandi decisioni di carattere strategico), e scelte che, viceversa, devono essere assunte in relazione ad esigenze e opportunità che possono variare notevolmente nel tempo. Ed è possibile definire e modificare le previsioni di piano relative al secondo ordine di scelte con procedure molto più snelle di quelle attuali. La distinzione tra il “piano strategico” o “strutturale”, e il “piano operativo” o “piano del sindaco”, che si è diffusa nella pubblicistica recente e in alcune legislazioni regionali, è espressione appunto di questa innovazione.
Una seconda innovazione rilevante riguarda, in qualche modo, il rapporto tra la pianificazione e lo spazio fisico. Quest’ultimo è stato generalmente considerato, nella pianificazione tradizionale, come un supporto generico e sostanzialmente omogeneo per l’urbanizzazione. Al territorio non era riconosciuta (se non in alcune esperienze significative perché eccezionali) una personalità propria: non era considerato come un insieme di valori e di risorse, di opportunità differenziate e di dissimulati rischi, che occorreva valutare con attenzione prima di qualunque previsione di trasformazione.
L’emergere delle preoccupazioni e delle esigenze dell’ambientalismo e dell’ecologismo ha contribuito ad attirare l’attenzione degli urbanisti su questo versante. Un impulso notevole all’introduzione, all’interno stesso dei procedimenti della pianificazione, di una nuova attenzione all’ambiente naturale e storico è stato dato con la legge 431 del 1985 (la cosiddetta Legge Galasso). Questa ha sostanzialmente orientato la pianificazione regionale (e, attraverso essa, anche quella dei livelli sottordinati, il provinciale e il comunale) ad attribuire agli strumenti della pianificazione ordinaria “specifica considerazione dei valori paesistici e ambientali”. Da allora, dove più e dove meno, a volte in modo rigoroso altre volte in modo fittizio, badando più al contenuto dei piani o più alle loro denominazioni, si sono sperimentate soluzioni diverse, ma generalmente confluenti, per ispirare la pianificazione delle città e del territorio a un nuovo principio: le qualità naturali e storiche del territorio sono una ricchezza per questa e per le future generazioni; il territorio è sede di risorse limitate e non riproducibili, essenziali per la vita dell’umanità; trascurare questi caratteri del territorio provoca non solo sprechi e impoverimento, ma anche rischi gravi per l’economia e per la stessa vita degli uomini. Questa consapevolezza deve essere alla base di quelle scelte le quali, come la pianificazione, hanno l’obiettivo di governare le trasformazioni del territorio e renderle funzionali al sistema di obiettivi che la collettività si è data [8].
Sul modo in cui queste innovazioni stanno effettivamente cambiando il quadro degli strumenti utilizzati dall’urbanistica, sulle modificazioni che in tal modo possono manifestarsi nel quadro fisico e funzionale della vita dell’uomo e della società (la città e il territorio), occorrerebbe aprire un nuovo capitolo, la cui ampiezza non sarebbe conciliabile né con gli spazi né con i tempi assegnati a questo contributo.
Edoardo Salzano
[1] Per un racconto più ampio di ciò che è successo in Italia nell’ultimo mezzo secolo suggerisco la lettura del libro: Vezio De Lucia, Se questa è una città. Editori Riuniti, Roma 1992.
[2] Ada Becchi, La legge Sullo sui suoli, in: “Meridiana - La decisione politica in Italia” n. 29, 1998, p.52.
[3] Ministero dei lavori pubblici, Commissione d’indagine sulla situazione urbanistico-edilizia di Agrigento, Relazione al Ministra, on. Giacomo Mancini, Roma, 1966
[4] Una splendida descrizione del processo di privatizzazione del suolo urbano è costituita da: Hans Bernoulli, La città e il suolo urbano, Vallardi, Milano 1951
[5] Un’analisi anche urbanistica di Tangentopoli à contenuta nel libro: P. Della Seta, E. Salzano, L’Italia a sacco: Come e perché, Editori Riuniti, Roma 1995 .
[6] Leonardo Benevolo, , Le origini dell’urbanistica moderna, Bari, Laterza 199111
[7] Francesco Indovina, La città diffusa, in Aa.vv, “La città diffusa”, Daest, Venezia 1990.
[8] Ho trattato più ampiamente questo argomento, e altri contenuti in questo scritto, in: Edoardo Salzano, Fondamenti di Urbanistica, Giuseppe Laterza Editori, Bari-Roma 1998.
Da la Repubblica, 27 dicembre 2007
Il territorio cambia, e con esso cambia la vita degli uomini. Non tutti se ne rendono conto, ed è per questo che il suo governo (la pianificazione delle città e del territorio) è così trascurato. Quando poi impieghiamo ore nevrotiche nel traffico, o vediamo i paesaggi dell’infanzia scomparire, o non troviamo alloggio a prezzi ragionevoli là dove ci serve, o non troviamo vicino casa quello che nei paesi civili è la dotazione di ogni abitazione (il verde, la scuola, il negozio), allora di fatto lamentiamo, tardivamente, gli effetti di scelte compiute, nella distrazione di tutti, molti anni prima.
Benché nessuno se ne scandalizzi più che tanto, le decisioni attraverso le quali l’organizzazione e la forma del territorio (il suo “assetto”) vengono modificati non sono decisioni prese consapevolmente, da chi ha l’autorità morale per farle, nell’interesse degli utenti del territorio: sono (almeno nel nostro paese) il risultato di scelte conseguenti ad altri interessi. Interessi magari in se legittimi, ma orientati a obiettivi che non comprendono il maggiore benessere collettivo.
Così, quando si sono realizzate le ferrovie ci si è preoccupati di collegare il più velocemente ed economicamente possibile mercati tra loro connessi da ragioni commerciali, senza curarsi dei paesi tagliati in due (pensiamo a tante città italiane), delle spiagge allontanate dai suoi fruitori (pensiamo alla costa marchigiana e abruzzese), dei versanti dei monti tagliati e resi pericolanti e instabili. Quando si sono costruite le fabbriche ci si è preoccupati di avere il terreno a basso prezzo, la mano d’opera vicina, l’acqua a portata di mano: dell’inquinamento delle falde acquifere, degli effetti sul traffico nelle strade circostanti, dei rischi derivanti dalle specifiche produzioni industriali non ci si è preoccupati affatto.
E così, più recentemente, quando si sono aperti alle periferie delle città supermercati e ipermercati si è pensato alle quote di consumo che potevano essere accaparrate vendendo vasti assortimenti di merci a basso costo a un numero elevato di consumatori, non si pensato né alla congestione del traffico che ne derivava nella viabilità circostante né allo svuotamento dei centri antichi e dei quartieri urbani dalle attività ivi insediate. E’ stata, questa, una causa non piccola del degrado delle città, e in particolare delle parti più antiche. Ha incoraggiato la riduzione delle periferie in dormitori e dei quartieri antichi in luoghi fittiziamente animati solo dal turismo e dagli uffici.
Il commercio, lo scambio di beni e merci ha sempre avuto un ruolo particolare nella città. Alle origini, ne ha provocato la nascita e le fortune. La collocazione sul territorio dei nuclei originari delle nostre città è stata determinata, oltre e forse più ancora che dalle ragioni della difesa, da quelle dello scambio. Intrecciandosi con la vita civile e quella religiosa ha dato vita a una tipologia di luoghi che costituisce – insieme alla città – una delle invenzioni più rilevanti della creatività comune dell’umanità: le piazze, i luoghi dell’incontro, della socialità, dello scambio di beni, informazioni, esperienze, emozioni. Quando poi il commercio si è separato dalle altre funzioni urbane sono nate le periferie-dormitorio, la specializzazione funzionale delle diverse parti della città, la segregazione sociale – in una parole, una componente vistosa del disagio urbano.
Se questo è vero, se quindi la configurazione spaziale del commercio e la sua relazione con le altre funzioni urbane è essenziale per la città, e se questa è in una fase di veloce trasformazione, allora è evidente che il campo di ricerca di Fabrizio Bottini presentato in questo volume è importante non solo per gli studi urbanistici, ma per gli interessi degli abitanti delle città. Bottini indaga infatti sulle logiche interne che determinano l’attuale tendenza delle attività commerciali e delle loro connessioni con l’ambiente, sui modi in cui esse si esprimono e sulle mode che li alimentano, sugli effetti concreti che esse generano nei concreti territori della nostra vita.
Due sono gli spazi geografici privilegiati dall’analisi di Bottini: gli USA e quell’area pianeggiante, una volta irrorata dal Po e oggi da un rutilante sistema di comunicazioni, che l’attuale pubblicistica ha denominato Padania.
Evidente è la scelta del primo riferimento. Gli USA sono infatti l’ambito entro il quale è più facile osservare i risultati di uno sviluppo basato sulla netta prevalenza (sul dominio) delle ideologie liberiste e della concorrenza economica come motore esclusivo della macchina sociale. Una delle tendenze (delle ideologie) che attualmente si contendono il diritto di governare nel nostro paese: forse la più forte, certo la meno contrastata. Del resto, il pragmatismo americano è stato anche capace di comprendere per primo i limiti del mercato e di applicare alcuni empirici strumenti per non farli divenire catastrofici: non dimentichiamo che fu nell’America del nord (a New York, nel 1811) che si produsse il primo piano regolatore per disciplinare una città resa inutilizzabile dallo spontaneismo delle decisioni sul territorio, e che fu negli USA (col roosveltiano New Deal) che si applicò in grandi dimensioni la pianificazione territoriale per sanare gli effetti sulla società americana della crisi del capitalismo.
Studiare gli Stati uniti, comprendere e documentare come lì vanno le cose, le tendenze che si manifestano, i benefici e i danni che provocano, i soggetti tra cui si distribuiscono gli uni e gli altri, i modi in cui si cerca di governare e contenere gli effetti negativi è quindi molto utile non solo per acquisire consapevolezza di ciò che accade oltreoceano, ma per saper leggere e correggere in anticipo (prevenire) ciò che sta già avvenendo qui, da noi.
Qui da noi, e soprattutto nelle pianure del Nord evoluto e regressivo. Quel Nord padano lacerato tra l’antica propensione europea prima che europeista, e il più arcaico idiotismo delle valli chiuse e degli orizzonti ristretti, tra le consolidate tradizioni di saggezza amministrativa e di solidarismo sociale e le spinte individualistiche del guadagno rapido e certo. Quel Nord nel quale si sono sperimentati i più evoluti meccanismi di pianificazione e le più regressive pratiche di deregulation: per esemplificare, da Giovanni Astengo a Giovanni Verga. Qui, nelle sue terre che ancora gli suscitano commozioni, Bottini descrive e analizza, con il rigore dello scienziato, la passione dell’abitante, la penna del giornalista (e con un’ironia costante, che è insieme saggio distacco dalle cose e mitigazione di quanto in esse c’è di sgradevole e perverso) ciò che sta avvenendo, a prefigurazione di quanto potrebbe consolidarsi, ingigantirsi e propagarsi dappertutto.
Nel libro troverete dunque un’analisi appassionata di ciò che sta avvenendo in Italia, alla luce di ciò che è avvenuto negli Stati uniti: a partire dalla pompa di benzina (in cui Bottini vede il primissimo germe di quella connessione extraurbana, e intimamente antiurbana, tra commercio e autostrada) e dello shopping mall, passando per il factory outlet village, per giungere alla forma attuale del big box, la “grande scatola”, che in qualche modo sembra riassumere e concludere un percorso storico di nuova barbarie.
Intendiamoci: gli accenti perentori e indignati verso questa forma di distruzione della città sono miei, non dell'autore del libro. Bottini riesce infatti sempre ad avere un atteggiamento di comprensione nei confronti delle novità che si affacciano e delle esigenze cui rispondono. Sebbene metta sempre in evidenza i giudizi critici (gli è sempre presente lo slogan del sito Sprawlbusters!, “la qualità della vita vale più di un paio di mutande a poco prezzo”), lo spirito con il quale egli descrive e valuta è quello che emerge nelle conclusioni, dove precisa che il suo lavoro “non può e non vuole suggerire soluzioni, almeno non più di quanto implicitamente inteso nelle sequenze di casi e problemi esaminati”, e richiama “l’obiettivo di approfittare il più possibile delle opportunità offerte dai nuovi modi di uso dello spazio metropolitano e regionale, ferme restando le cautele di carattere sia ambientale che sociale su cui si è più volte tornati”.
Resta però, conclude Bottini, “la necessità di fare l’abitudine ad un rapporto fisiologicamente più conflittuale, a livello meno localistico, fra società e impresa commerciale; perché pare, e non da oggi, che solo dai conflitti nascano le innovazioni, in questo come in altri campi”.
Certo, il conflitto, la dialettica, è la molla che muove il mondo e lo fa progredire. Ma perché il percorso dialettico conduca alla sintesi, e non allo schiacciamento della tesi da parte dell’antitesi (o viceversa), occorre che vi sia un certo equilibrio tra le forze in campo. Non mi sembra che, sull’argomento specifico questo equilibro vi sia, almeno nel nostro paese e negli USA.
Sconfinato sembra infatti il potere di quella che Bottini definisce “impresa commerciale”: il mondo delle grandi holding, delle multinazionali dirette da un gruppo sempre più ristretto di soggetti, espressioni di una cultura dominatrice più che egemone. Un mondo il cui obiettivo è la maggiore ricchezza e il maggior potere acquisibili mediante l’impiego di tutti gli strumenti: il mercato e il monopolio, il liberismo e il protezionismo e l’assistenzialismo, la persuasione occulta e la guerra.
Esile invece, incerto sulla sua “missione”, affascinato dall’ideologia della “impresa commerciale” è dall’altro lato il mondo che del primo dovrebbe costituire l’antitesi onde costruire la superante sintesi: il mondo dell’amministrazione pubblica. Quel mondo il cui obiettivo istituzionale è difendere e promuovere gli interessi dell’intera società, e in particolare di gli strati e gli interessi dei quali il sistema dominante non si occupa se non residualmente.
Un simile squilibrio tra le forze in campo non stupisce negli USA, dove al potere pubblico è stato originariamente assegnato un ruolo di mero sostegno al mercato, e dove quindi il tentativo che si compie è quello di contrastare le iniziative della “impresa commerciale”, o più spesso di moderarne gli effetti più dannosi. Può stupire in Italia, parte di quell’Europa nella quale la relativa debolezza del sistema capitalistico-borghese ha storicamente condotto l’attore pubblico a svolgere un ruolo di guida e di supplenza al mercato e alle sue imperfezioni, e dove comunque gli interessi comuni, “cittadini”, hanno sempre costituito un potere strutturato, capace di confrontarsi in modo non subalterno con gli interessi dell’impresa.
Ma in Italia la capacità di governo del territorio si è manifestata unicamente a livello locale. Non a caso, in epoca contemporanea l’unico strumento di pianificazione adoperato è stato il piano regolatore comunale. Ora che i fenomeni (come Bottini limpidamente ed efficacemente illustra) sono diventati sovracomunali, si rivelano in tutta la loro gravità, da un lato, il ritardo con cui in Italia si è posto mano alla pianificazione territoriale (ai livelli provinciale, regionale e nazionale), e, dall’altro, lato la subalternità culturale della grande maggioranza delle forze politiche (e dello stesso mondo accademico) nei confronti dell’ideologia mercantilistica.
Non può considerarsi casuale il fatto che, mentre le strategie territoriali delle “imprese commerciali” si svelano nella loro lucida aggressività, la pianificazione territoriale delle regioni italiane si traduce nella predisposizione di testi ampiamente descrittivi, illustrativi e interpretativi delle situazioni di fatto, ma privi di qualsiasi operatività. Quest’ultima viene lasciata alle decisioni caso per caso, assunte giorno per giorno dal “governatore” o dal suo staff, aperte alla più scatenata discrezionalità. Ciò proprio mentre oltreoceano si ascoltano sempre più numerose le voci e le proposte che mirano a un’azione pubblica volta a contenere, regolamentare, controllare a priori le trasformazioni indotte dal sistema delle “imprese commerciali”.
L’invincibile provincialismo dei ceti che dirigono il Belpaese e ne determinano il futuro emerge ogni volta che, come nel libro di Fabrizio Bottini, vengono forniti onesti materiali di confronto. La speranza è che questi libri aiutino anche a superarlo.
Edoardo Salzano
Sorano, 31 ottobre 2004
La città è un’invenzione dell’uomo
Oggi consideriamo la città il luogo naturale della vita dell’uomo. In effetti, la stragrande maggioranza della popolazione vive nelle città. Oggi, in Italia la popolazione urbana è quasi il 70%, ma in Belgio, Paesi Bassi, Regno Unito, si avvicina al 90%, in Germania, Argentina, Australia, Nuova Zelanda, Corea, Giappone supera l’80%. [1]
Ma non è sempre stato così. L’uomo non ha sempre vissuto in città. La città è una invenzione dell’uomo. Per moltissimi secoli i nostri progenitori vivevano errando su territori sconfinati, seguendo gli animali delle cui carni si nutrivano e delle cui pelli si coprivano, raccogliendo frutti e radici, riparandosi in rifugi di fortuna quando le intemperie li colpivano o le belve li minacciavano. Erano associati in piccoli gruppi o in occasionali orde, quasi come i branchi di animali che inseguivano o con cui competevano. Non avevano regole comuni, se non quelle della sopravvivenza e del dominio del più forte.
Poi impararono alcune cose che gli altri esseri non conoscevano: ad adoperare il fuoco e a farlo vivere, a seminare i frutti degli alberi e delle piante e a far crescere e moltiplicare i prodotti della natura. Inventarono l’ agricoltura e l’ allevamento degli animali.
Ciò produsse una vera e propria rivoluzione nel loro rapporto con il territorio; non furono più “ nomadi” (errabondi sul territorio), divennero “ stanziali”: si fermarono in un sito, dove poter custodire il fuoco, coltivare piccoli appezzamenti di terreno, allevare gli animali addomesticati. Scelsero siti difesi dalle intemperie e dalle belve, terreni fertili, abbondanza di risorse (l’acqua, i prodotti del bosco, quelli del fiume e del mare). Vi costruirono gruppi di abitazioni, i villaggi: più stabili dove la loro attività principale era l’agricoltura, aggregazioni più mobili di capanne (ricordate i wigwam dei pellirosse?) dove praticavano l’allevamento
La stanzialità diede luogo a forme sociali un po’ più ricche del branco o dell’orda: si formarono tribù, famiglie ramificate o gruppi di famiglie. La convivenza stabile impose la necessità di regole: come governare i conflitti che insorgevano tra le persone, come ripartirsi gli incarichi utili a tutti, come proteggere i beni comuni.
Mano a mano che imparavano a migliorare le loro capacità di agricoltori, di allevatori o di pescatori gli uomini scoprirono che dalla natura potevano trarre più di quanto serviva loro per le esigenze elementari: più di quanto fosse necessario per nutrire se stessi e la prole, per coprirsi e ripararsi, per mettere da parte le sementi per la prossima annata e le scorte per i periodi di carestia. Una volta soddisfatte queste esigenze, restava un sovrappiù di beni. Che farne? Cominciarono a scambiarlo tra produttori dei villaggi vicini: chi aveva pelli le dava in cambio di grano, chi aveva pesci li scambiava con i prodotti del latte.
La necessità di scambiare i prodotti in eccesso rispetto alle esigenze di consumo condusse i villaggi ad accrescere le relazioni tra loro. Il territorio fino ad allora poteva immaginarsi costituito da una serie di villaggi da ciascuno dei quali si irraggiava una serie di percorsi, che solo casualmente si incontravano con quelli dei villaggi vicini. Da quel momento (da quando cominciò lo scambio del sovrappiù) si costituì via via una rete di tragitti che congiungevano villaggi diversi: una rete di sentieri, o di percorsi acquei, tracciati dai gruppi di uomini e donne che portavano i loro prodotti ai villaggi vicini, per scambiarli con i loro sovrappiù.
Man mano che le innovazioni introdotte nella loro attività aumentavano la loro produttività (la quantità di prodotto che erano in grado di formare ogni anno), aumentava il sovrappiù. L’esigenza di conservarlo, di difenderlo mentre si accumulava, di scambiarlo, fece nascere nuove necessità e nuove invenzioni, che modificarono l’organizzazione sociale e il rapporto con il territorio. Il villaggio si arricchì di nuove funzioni e nuove costruzioni. Si costruirono magazzini e difese per il sovrappiù, si attrezzarono luoghi dedicati allo scambio: nacque il mercato, là dove arrivavano le carovane che portavano i prodotti dagli altri villaggi, e gli abitanti che volevano scambiare i loro prodotti con quelli portati dai mercanti.
Con il mercante è nata una nuova funzione sociale. Accanto al produttore (agricoltore o allevatore o pescatore che fosse), è nato un soggetto la cui attività economica è quella di aiutare lo scambio: non è più il produttore che va al mercato del villaggio vicino a scambiare la sua produzione, ma è il mercante, che si fa dare il sovrappiù prodotto in un villaggio, lo porta in un altro villaggio, lo scambia. (Nel frattempo è nata la moneta: un equivalente universale di tutti i prodotti. Un prodotto si può scambiare con moneta, questa servirà a comprare un altro prodotto quando ciò sarà necessario o conveniente).
Aumenta il sovrappiù, aumenta lo scambio, si trasforma il territorio. Cresce l’importanza delle strade che collegano tra loro i villaggi (i mercati). Cresce importanza dei luoghi dove s’incrociano più percorsi: sono più facilmente raggiungibili da più punti, sono più accessibili. Il ruolo dei villaggi si diversifica: diventano più rilevanti, più dotati, più abitati i villaggi che si trovano accanto ai mercati dove affluiscono più mercanti. Dunque, quelli posti all’incrocio di itinerari di rilievo. (Avete mai osservatato quante città odierne, trasformazione di antichi villaggi divenuti via via più importanti, sono collocate in un punto dove un corso d’acqua e un percorso di terra si incrociavano, grazie a un guado o a un ponte? Oppure dove una strada di valle o di crinale raggiungevano un sito costiero dove l’approdo era facile?).
Là dove il sovrappiù prodotto dalla comunità non viene portato via da un padrone o da un brigante (ricordate il film “I Magnifici Sette”, o il suo bellissimo antenato “I Sette Samurai”?), là dove rimane nelle mani delle famiglie dei produttori, la società si arricchisce e diviene più complessa. Nascono nuove funzioni: al produttore e al mercante si è aggiunto l’artigiano (che dedica il proprio tempo e la propria intelligenza e fatica a riparare gli attrezzi). Alle funzioni propriamente economiche si aggiungono via via quelle sociali: l’amministrazione della giustizia, la difesa verso i nemici esterni, la celebrazione dei valori comuni, il governo degli interessi condivisi.
Nascono e si arricchiscono i luoghi destinati alle funzioni comuni. Accanto al mercato, diventano più belli e più complessi i luoghi dove ci si riunisce per decidere insieme, o per assistere alle celebrazioni comuni, o semplicemente per incontrarsi (così nascono le piazze, che rendono belle le città dell’Europa). Sorgono, e diventano via via più ricchi e adorni, gli edifici destinati alla celebrazione del culto, all’amministrazione della giustizia, al governo della cosa pubblica.
Dal villaggio è nata così, a conclusione di un lungo percorso storico, la città. Se riflettiamo sulle vicende della sua nascita e del suo sviluppo, scopriamo subito qual’è la ragione di fondo della sua invenzione. La città è nata come luogo finalizzato e organizzato per svolgere funzioni e soddisfare esigenze che i singoli uomini (le singole famiglie) non potevano risolvere da soli. La città, insomma, è nata per soddisfare esigenze e funzioni comuni, collettive, sociali.
E i luoghi, gli spazi, gli edifici dedicati a queste esigenze e funzioni hanno caratterizzato le città, hanno dato a ciascuna di esse una particolare identità e riconoscibilità, sono state la ragione della sua particolare bellezza. Osservate i centri storici delle città italiane o francesi, tedesche od olandesi, spagnole o austriache: quali immagini evocano alla vostra memoria? Ricordate certamente alcuni grandi edifici, adorni e ricchi, più maestosi degli altri, collocati al margine o al centro di piazze, o sistemi di piazze, a loro volta abbellite da fontane e statue e da studiate pavimentazioni. E ricordate i disegni antichi e le antiche storie che vi raccontano come in questi luoghi, nella piazza della cattedrale o in quella del palazzo del governo o in quella del mercato, donne e uomini, vecchi e bambini si incontravano nelle ore del lavoro e in quelle dello svago, e come in quegli stessi luoghi i cittadini accorrevano a frotte, in ogni occasione gioiosa e festosa, o ad ogni allarme o pericolo.
Attorno a questi edifici e spazi, potete osservare ancora oggi il regolare allinearsi delle casette “normali”, dove abitano e lavorano i cittadini e le loro famiglie: case uguali nelle strutture (le altezze, le larghezze, la forma del tetto, il modello delle finestre, nelle regioni piovose il portico sulla strada principale). Come nel contrasto armonico tra il coro e la voce solista, l’uniformità regolare della “edilizia minore” sottolinea l’importanza, la centralità, il ruolo dominante dei grandi volumi e dei grandi spazi (la cattedrale, il mercato, il palazzo del governo, il tribunale): i grandi volumi e i grandi spazi nei quali si identifica e si celebra la città.
La città, insomma, non è un insieme di case: è la casa della società.
Nella città tutti avevano diritti. Diritti non uguali: c’era il ceto dei più ricchi e potenti, come i mercanti, i possidenti, più avanti nel tempo gli imprenditori capitalisti; c’erano gli artigiani dei molti mestieri, i padroni di bottega e i semplici lavoratori, i garzoni, i manovali, più tardi gli operai delle fabbriche. Tutti avevano però una base comune di diritti: erano cittadini, quindi, a differenza di quanto non fossero nei villaggi, asserviti a un padrone della terra, erano liberi. Un antico detto medioevale afferma che “l’aria della città rende liberi”.
La comune libertà, il comune diritto di cittadinanza, non impediva i conflitti tra i membri delle diverse classi sociali. Ma i conflitti urbani avevano un carattere diverso rispetto alle sanguinose ribellioni che percorrevano le campagne, opponendo le torme dei miseri servi alle guardie dei ricchi: erano lotte per costruire, per cambiare qualcuna delle regole che garantivano la convivenza civile.
Così fu, ad esempio, nella “rivolta dei Ciompi”, nella Firenze del XIV secolo. I Ciompi erano gli operai della lana, cui si unirono garzoni e operai degli altri mestieri. Rovesciarono con la forza il governo del “popolo grasso” (i mercanti e i padroni delle fabbriche), sostituendovi un governo più vicino al “popolo minuto”. Non saccheggiarono né distrussero la città (come fece più volte il popolo servile delle campagne con i castelli dei signori), ma la governarono con moderazione.
E così fu – per fare un altro esempio classico - nella lotta sindacale che oppose a Lione, la capitale francese della seta, i “ canuts” (gli operai setaioli che, a domicilio, tessevano per i padroni) ai capitalisti e ai mercanti. Un rincaro dei prezzi dei beni d’uso comune li aveva spinti a chiedere un prezzo più alto per il loro lavoro. I padroni lo negarono; i canuts si asserragliarono nel loro quartiere (la Croix Rousse) e resistettero per tre giorni all’assedio e al bombardamento della guardia nazionale. Si giunse a un accordo, grazie alla compattezza dei canuts e delle loro famiglie. La città non fu distrutta e l’economia fiorì più prospera.
L’aria della città non rende solo più liberi: rende anche più solidali i cittadini.
Questa era la città, quando l’uomo la inventò e la rese la più bella e ricca delle sue costruzioni. Ma poi è cambiata. Oggi non è più così. La città, oggi, è in una crisi profonda. È difficile riconoscerla come la “casa della società”: è più facile definirla il luogo della lacerazione della società. Ricordiamo alcuni aspetti della sua crisi attuale: aspetti che sono presenti nell'esperienza quotidiana di ciascuno di noi.
Oggi moltissimi vivono il disagio nella ricerca e nell'accesso ai luoghi indispensabili per l'esistenza dell’uomo e della donna dei nostri tempi (dalle scuole agli ospedali, dal verde agli uffici pubblici). Oggi la città é divenuta inospitale, e spesso nemica, per persone appartenenti alle categorie e alle condizioni più deboli: le donne e i bambini, i vecchi e gli immigrati, i malati e i poveri: a causa del traffico e del rumore, del pericolo, del prezzo delle case, dello stesso disegno degli spazi pubblici. Oggi la nostra salute è minacciata dell'inquinamento dell'aria e dell'acqua, i rumori ci assordano e rendono più ardua la riflessione e il colloquio. Oggi l'abnorme produzione di rifiuti minaccia di seppellirci..
E ricordiamo, soprattutto, quell'aspetto della crisi della città che è il traffico. Muoversi, spostarsi è diventato oggi un tormento, un'angosciosa perdita di tempo, un'assurda dissipazione di risorse pubbliche e private, un ingiustificato spreco di spazio e di energia, una preoccupante fonte d'inquinamento. La crisi della mobilità non è solo l'aspetto più appariscente e drammatico della crisi della città; ne é anche l'aspetto più emblematico e paradossale. La città è stata infatti storicamente il luogo degli incontri e delle relazioni, dei rapporti tra persone e gruppi diversi: sta degenerando, negli anni della "civiltà dell'automobile", nel luogo delle segregazioni, dell'isolamento, delle difficoltà di comunicazione.
Sarebbe lungo raccontare le ragioni della crisi della città. Ce n'è una che è centrale e nodale. La questione può essere sintetizzata nel modo seguente. All'enorme sviluppo della produzione di beni materiali e al parallelo sviluppo della democrazia - entrambi provocati dal processo di affermazione, evoluzione e trasformazione del sistema capitalistico-borghese - hanno corrisposto in Europa, fin dalla fine del '700 un poderoso aumento della popolazione e un parallelo aumento della quota di popolazione accentrata nelle città. Più avanti nel tempo, per effetto dell'evoluzione del medesimo processo, sono aumentati in modo consistente i redditi delle famiglie.
Come conseguenza di tutto ciò le città sono aumentate enormemente di dimensione. Da città dell'ordine di poche decine di migliaia di abitanti, si è passati a città che contano centinaia di migliaia, e a volte milioni, di abitanti. E sono città nelle quali, nonostante le segregazioni e le differenze anche profonde, i cittadini sono tutti ugualmente portatori di diritti, di esigenze che pretendono di essere soddisfatte. Nasce quindi una fortissima domanda di fruizione di funzioni urbane: di lavoro “libero” (affrancato dalla servitù), di incontri, di scuola, di salute, di ricreazione, di sport, di spettacolo, di comunicazione, di cultura, di bellezza.
Ora il punto cruciale è che, parallelamente a queste gigantesche trasformazioni quantitative e a questa esplosione della potenziale domanda urbana, c'è stata una grave trasformazione nel sistema dei valori e delle regole. Si sono affievoliti, fino a diventar quasi marginali, i valori, le ragioni e le regole della collettività, della comunità in quanto tale, e hanno viceversa assunto uno schiacciante predominio le ragioni e le regole dell'individualismo.
Ma la crisi della città é solo una faccia della sua attuale condizione. Esiste anche un'altra faccia.
Le città, intanto, sono ancora il luogo dell'homosocialis, dell'uomo sociale. Sono il luogo in cui l'uomo è inevitabilmente condotto a cercare l'incontrarsi, lo scambiarsi informazioni ed esperienze, gioie e paure, a cercare e trovare il comunicare, lo stare insieme. Sebbene dominata dall'individualismo, la città è ancora il serbatoio dei possibili valori comunitari, delle potenzialità collettive.
E le città poi, soprattutto nel nostro paese - ma nell’intera Europa - sono anche il più grande deposito non solo di testimonianze, ma di viventi patrimoni della civiltà. Nelle nostre città si é consolidato e conservato qualcosa che é un valore in molti sensi: si è conservato e consolidato nelle loro forme, nelle loro architetture e nei loro spazi, nei loro palazzi e nei loro musei, nella terra sulla quale sono costruite e negli orizzonti che le legano al territorio, nelle tradizioni e nella vita quotidiana dei loro cittadini, nelle loro biblioteche e teatri e nelle loro istituzioni culturali e civili.
È un valore come testimonianza del passato e perciò come fondamento del futuro; é un valore come fonte d'insegnamento, di cultura, e di godimento estetico; ed é un valore in termini strettamente economici, come risorsa primaria di quell'industria del turismo che acquista un peso sempre maggiore (e pone problemi sempre più urgenti per il suo governo).
È di qui, è dalla tutela e dalla valorizzazione dei valori sociali e culturali che si può partire, che si deve partire per progettare una città nuova: una città capace di superare la crisi attuale.
Abbiamo parlato della città. Ma per comprendere la città oggi, dobbiamo parlare di un altro protagonista: dobbiamo parlare del territorio.
Storicamente la città è nata in opposizione al territorio. La città era il chiuso, il difeso, l'artificiale, il costruito, il denso, il dinamico, mentre il territorio era il luogo aperto, dove si poteva essere attaccati, dove dominava esclusiva la natura, dove la presenza dell’uomo era rada e discontinua, dove le trasformazioni erano lente come i ritmi della natura.
Nel corso del grandioso e drammatico processo di espansione della civiltà urbana il rapporto con il territorio è venuto via via a modificarsi. La città ha cominciato ad "esportare" parti scomode della sua struttura: le prime sono state le fabbriche, allontanate dal tessuto urbano a causa dell'inquinamento e collocate nelle nuove "zone industriali" in periferia. Si è enormemente accresciuta, fin dalla metà del secolo scorso, l'importanza dei trasporti, e il territorio ha cominciato a essere segnato da infrastrutture come le strade, le ferrovie, i canali navigabili.
Nella seconda metà di questo secolo la mobilità sul territorio è aumentata in misura parossistica: è aumentata la rete delle infrastrutture del trasporto, ed è aumentata la loro utilizzazione. E le infrastrutture hanno creato a loro volta nuove convenienze per l'insediamento di funzioni specializzate. Gli ospedali e le caserme, le carceri e le strutture commerciali, gli stadi e le discoteche, contenitori di funzioni che una volta animavano la vita urbana, sono stati localizzate sempre più frequentemente fuori dalle città, in prossimità dei caselli autostradali o delle superstrade.
Contemporaneamente sono aumentate le ragioni per uscire dalla città e percorrere e usare il territorio. Oltre alle ragioni derivanti dal fatto che determinate funzioni (quelle di cui ho parlato or ora) sono state collocate fuori, oltre a quelle derivanti dal fatto che è più conveniente accedere a servizi localizzati in città diverse dalla nostra (per l’università, per l’ospedale specializzato, per l’approvvigionamento di merci rare, per il concerto o la mostra o lo spettacolo), nuove ragioni sono nate da nuove esigenze: esigenze di contatto con la natura, con ambiente incontaminati, esigenze di rigenerazione psicofisica, di sport attivo, di ricreazione all’aria aperta. La villeggiatura, le gite di fine settimana in collina o nel bosco o a mare, le settimane bianche sulla neve, lo sci e l’alpinismo e la vela: tutte queste pratiche della vita di ciascuno di noi, erano inesistenti o del tutto marginali fino a qualche decennio fa. Oggi, ci hanno condotto a usare il territorio in modo sempre più ampio e frequente.
Oggi possiamo dire, in definitiva, che il territorio non è più in opposizione alla città: non è l’altro, non è il fuori. Oggi, la città, o più precisamente la vita urbana, comprende il territorio. Oggi non è più il caso di parlare di città e territorio come di due realtà antitetiche. Oggi è più esatto parlare di territorio urbanizzato come una realtà che comprende insieme le città e il territorio.
Certo, il territorio urbanizzato è formato da realtà tra loro molto diverse. In alcune parti l’urbanizzazione è più densa, la presenza umana è più forte, i flussi di relazione che legano tra loro le diverse persone e attività sono più intensi, la presenza della natura è più debole. In altre parti invece succede il contrario: la presenza della natura è più marcata e più debole è invece la presenza dell’uomo, minore la densità dell’urbanizzazione, l’intensità dei flussi.
La città come “casa della società” si è insomma estesa al territorio, comprendendolo all’interno della rete delle sue esigenze e della sua organizzazione.
Questo fenomeno è avvenuto nel corso della seconda metà del secolo scorso e di questo secolo, con un’accelerazione progressiva. È avvenuto insomma nello stesso periodo di tempo, e per effetto delle stesse sollecitazioni, che hanno provocato la crisi della città. Quella crisi, la crisi della città, non poteva allora non riverberarsi sul territorio. E infatti nell’organizzazione del territorio vediamo rispecchiarsi allargati quegli stessi fenomeni di degrado che abbiamo visto nella città. Proviamo a comprendere che cosa è successo al territorio per effetto dell’estendersi su di esso della presa della città.
Com’era il territorio, fuori dal recinto della città, trecento o duecento o cent'anni fa? Non era un luogo selvaggio e aspro. Il territorio extraurbano era tutto curato, amministrato, gestito. Non solo quello agricolo, che occupava un'area più estesa di quella odierna, ma anche quello utilizzato per la pastorizia e la silvicoltura, e perfino quello del tutto "selvatico". Perfino i boschi selvaggi, quelli dove le bestie addomesticate non potevano pascolare e che non venivano curati dai boscaioli, erano soggetti a quel minimo di cura che consiste nel togliere via i rami e i tronchi secchi per arderli nei focolari (impedendo così che il corso delle acque nei torrenti tracimasse dagli alvei naturali e rovinasse a valle)
Tutta la natura, insomma, anche quella più selvatica, entrava nel ciclo economico della società. Tutta la natura era "casa dell'uomo", anzi, della comunità. E basta studiare gli usi civici[2], la loro minuziosa regolamentazione comunitaria volta in larghissima misura all'appropriazione dei prodotti dell'incolto, per comprendere quanto la società, nelle sue forme arcaiche ma non più elementari, fosse presente sull'insieme del territorio.
È chiaro che un territorio sottoposto a simili regole, finalizzate a simili stringenti necessità (riscaldarsi, ripararsi, nutrirsi), era anche un territorio custodito. Era un territorio sul quale si esercitava un controllo sociale. Era un territorio che veniva sentito e vissuto dall'uomo come un patrimonio, perché immediatamente ne traeva elementari ma indispensabili benefici.
Nell'ultimo secolo, e in modo particolarissimo negli ultimi cinquant'anni, la città si è estesa a macchia d'olio, e ancora più vaste sono proliferate le sue propaggini "rururbane": lo "svillettamento" delle campagne di pianura e dei colli, le lottizzazioni a nastro lungo le coste e le vie di comunicazione, la formazione di ampie “città diffuse” o “città spalmate” o “città esplose” (i francesi parlano appunto di ville étalée e di ville éclateé) nelle regioni attorno alle città più grandi. Se andate da Treviso a Padova, o da Milano a Cantù, o da Macerata a Civitanova, o da Napoli a Nocera, vedete un paesaggio formato da case, ville e villette, capannoni e discariche, depositi e parcheggi, tra i quali pochi brandelli di campagna vi ricordano l’antico paesaggio agrario.
La campagna coltivata si è enormemente ridotta, abbandonando tutti i terreni acclivi e gran parte delle zone interne dello nostra Italia. La pastorizia si è ridotta ad attività marginale e di risulta. Dalle montagne e dalle colline l'insediamento è "franato", la popolazione ha abbandonato i paesini ad alta quota e si è trasferita verso le grandi città, i fondi valle, le coste.
Non è stato solo uno spostamento di residenze e una trasformazione della produzione. Non è stato neppure solo un fenomeno quantitativo. Il possente salto di qualità è stato in ciò, che una parte molto ampia del territorio è uscita dall'economia e dalla società. L'extraurbano è diventato res nullius, terra di nessuno: luogo d'attesa per l'ingresso, tramite la speculazione fondiaria, nel regno infetto dell'urbano, luogo delle discariche, dell'esportazione "fuori" degli scarti urbani, residuo esso stesso. Territorio senza cittadinanza e senza diritti perché senza utilità: ridotto a luogo delle scorrerie dei vacanzieri del fine settimana, luogo di passaggio degli automobilisti serrati nella loro scatola di latta.
Per domandarci come si può, oggi, progettare una città e un territorio adeguati alle esigenze di oggi, e capaci di superare la crisi in atto, dobbiamo innanzitutto domandarci quali siano gli strumenti di cui disponiamo. Quello che conosco meglio, e che mi sembra si possa adoperare con una qualche efficacia, è la pianificazione territoriale e urbanistica, come componente e metodo guida di un’azione pubblica democratica di governo del territorio. Domandiamoci allora che cos’è questa cosa, la pianificazione.
La pianificazione nasce, nei tempi moderni, come tentativo di dare una risposta positiva alla crisi della città dell’Ottocento. Il prevalere dell’individualismo nell’organizzazione della città aveva dato luogo ad anarchia, disagio, inefficienza. Occorreva regolare lo sviluppo urbano con uno strumento che riuscisse a dare coerenza a cose che erano diventate incoerenti e contraddittorie. La pianificazione nasce così come insieme di regole, dettate dall’autorità pubblica, miranti a dare ordine alle trasformazioni della città e a fornire una cornice all’interno della quale potessero esplicarsi le attività di costruzione e utilizzazione poste in opera da operatori privati.
Forse il primo piano regolatore, nella storia dell’urbanistica moderna, è nato nel 1811, in quella città delle Americhe che da New Amsterdam (come l’aveva battezzata il primo nucleo d’emigranti arrivati dall’Olanda) era diventata New York. Aveva raggiunto 60mila abitanti, ed era in continua espansione. La dinamica delle trasformazioni faceva sì che, nel giro di pochi anni, le aree lottizzate per la residenza si riempivano di fabbriche e fabbrichette. Le strade erano percorse promiscuamente dai pedoni residenti e dai carri che dalle fabbriche di tessuti si dirigevano verso le terre colonizzate all’Ovest. I valori immobiliari erano fortemente instabili: l’intrusione delle fabbriche nelle zone originariamente residenziali ne abbassava il valore, provocava disastri agli investitori.
Così non andava bene, per il vispo mercato della nascente American Civilisation. Senza un po’ di regole certe il mercato sarebbe impazzito, la vita economica e quella sociale sarebbero diventate insostenibili. È sulla base di queste esigenze, e di una vivissima pressione dal basso, che il governo cittadino decise di incaricare una commissione di redigere il Piano regolatore: quello che ancora oggi determina la forma della città. Il piano regolatore nasce insomma perché il mercato ne ha bisogno: negli USA, nel primo decennio del XIX secolo. Meno di mezzo secolo dopo si accorsero che la città non può essere fatta solo di edifici e strade, annullarono l’edificabilità di un’area corrispondente a circa centocinquanta isolati e progettarono e costruirono il Central Park.
L’economia liberista sapeva risolvere un sacco di problemi: sapeva produrre merci in grande abbondanza, sapeva promuovere lo sviluppo tecnologico in maniera mai prima sognata, sapeva dare lavoro a masse sterminate d’operai, e sapeva soddisfare (e sviluppare) le esigenze di consumo di masse altrettanto estese. Sapeva perciò ridurre le condizioni di miseria e carestia, rigettandole ai margini della società; sapeva risolvere le tensioni sociali, che incessantemente sviluppava, spostando verso i salari quote non rilevanti dei profitti e riducendo di quantità modeste le spinte espansive. Se la legge spietata della concorrenza gettava sul lastrico famiglie di produttori schiacciate dai prezzi decrescenti, altrettante famiglie erano premiate dall’arricchimento provocato dallo sviluppo.
Ma era un’economia basata su due principi. Il primo era la libertà individuale: più questa era priva di freni, più sapeva perseguire, attraverso il massimo benessere individuale, il massimo benessere per la società. Il secondo principio era la riduzione d’ogni bene a merce, d’ogni valore a valore di scambio. Una cosa non aveva valore di per sé, per l’uso che se ne poteva fare, per l’utilità o per il piacere che se ne poteva trarre, ma per il fatto di essere scambiata con altre merci: in particolare, con la merce che le vale tutte, la moneta. (Come conseguenza di ciò i beni che non possono essere ridotti a merce, come l’acqua, l’aria, la bellezza, sono scomparsi dall’attenzione dell’economia e della società: non valgono nulla, quindi possono essere sprecati, distrutti).
Questi due principi costituivano anche due limiti pericolosissimi per quel sistema economico-sociale. Il primo limite lo si scoprì prestissimo: appunto a New York, nel 1811. Il secondo limite lo si scoprì molto più tardi, quando nacque la questione ambientale; su questo torneremo più avanti.
Tra la fine dell’Ottocento e i primi decenni del Novecento la pianificazione urbanistica divenne una procedura normale per regolare le trasformazioni e, soprattutto, l’espansione delle grandi città (nelle società industrializzate come nelle terre colonizzate dal capitalismo europeo). Poco più tardi leggi specifiche generalizzarono il metodo, le tecniche e le procedure della pianificazione a tutte le realtà territoriali nelle quali si manifestavano, o si prevedevano, trasformazioni significative dell’assetto fisico o dell’organizzazione funzionale. L’Italia arrivò con un certo ritardo. Dopo un dibattito durato oltre un decennio, solo nel 1942 venne approvata la legge urbanistica ancora oggi in vigore. Ma già prima, negli anni immediatamente successivi all’a costituzione dello stato unitario, le grandi città avevano deciso di adottare un piano urbanistico: a Torino nel 1864, Firenze (prima capitale del Regno d’Italia dopo Torino) nel 1865, Roma nel 1873, Milano nel 1885.
La struttura della città e dell’urbanizzazione è molto mutata da allora; soprattutto, in Italia, nei trent’anni del secondo dopoguerra. Abbiamo visto alcuni rilevanti aspetti del cambiamento: in particolare, l’estensione del processo di urbanizzazione all’intero territorio. Se è successo quello che è successo, se la città si è “impadronita” dell’intero territorio, allora oggi non basta più imprimere, attraverso la pianificazione, regole alle trasformazioni della città. Bisogna estendere la pianificazione all’intero territorio. Nasce così, come estensione e proiezione della pianificazione urbanistica, la pianificazione territoriale.
E cambiano gli obiettivi specifici della pianificazione territoriale e urbana. Fino a qualche decennio fa l’esigenza primaria era l’espansione: la pianificazione era lo strumento per governare la crescita. Si espandevano le città, e nuove aree dovevano essere sottratte alla natura e impegnate dalle costruzioni. Cresceva a dismisura la motorizzazione individuale, e occorreva costruire nuove strade, superstrade, autostrade.
Oggi si è preso atto che l’espansione non è più il problema centrale: la popolazione non aumenta, e c’è addirittura un eccesso di costruzioni sulle necessità della popolazione e delle attività. Il problema centrale è diventato quello della riqualificazione delle immense periferie costruite negli anni ’50, ‘60 e ’70 del secolo scorso. L’obiettivo è di renderle umane, civili, abitabili per tutte le donne e gli uomini, i bambini e i ragazzi, gli anziani e gli infermi.
E si è preso atto che l’espansione della motorizzazione individuale e su gomma pone più problemi di quanti ne risolva. Non occorre incentivarla con la costruzione di nuove strade, superstrade e autostrade. Occorre invece dirottare quote consistenti della domanda di mobilità urbana e interurbana delle persone dall’automobile alla metropolitana, al tram, al filobus, e quote rilevanti della domanda di trasporto delle merci dal camion al treno e alla nave. Occorre insomma allargare l’impiego di mezzi di trasporto meno costosi, meno inquinanti, meno consumatori di spazio e di energia di quelli oggi prevalenti.
Infine, è nata l’esigenza di porre al centro della pianificazione l’esigenza della tutela e della valorizzazione dell’ambiente naturale e storico. Come garanzia di un futuro possibile (una progrediente degradazione dell’ambiente minaccia di distruggere le stesse possibilità di vita delle generazioni future) e come risorsa per lo sviluppo economico (sappiamo che la qualità dell’ambiente diviene sempre più una delle carte vincenti nella concorrenza internazionale tra le città e le regioni).
Quest'ultima considerazione ci conduce a un tema che oggi mi sembra centrale: quello del rapporto tra questione urbana e questione ambientale. Progettare oggi una città e un territorio adeguati significa affrontare in modo soddisfacente entrambe le questioni. Significa avviare la costruzione di una città e un territorio nei quali sia superata l'antinomia tra sviluppo e tutela dell'ambiente: in cui anzi la tutela delle qualità dell'ambiente sia vissuta come la premessa, l'occasione e la materia stessa d'un nuovo sviluppo economico e sociale.
Mi ricollego qui a una concezione del rapporto tra ambiente e sviluppo che è ancora controcorrente, nel nostro paese. Oggi, in Italia, si continua infatti a sostenere che solo se si garantiscono certe condizioni, e certi ritmi, di sviluppo economico, solo se si realizzano e si mantengono determinati livelli di investimenti, di accumulazione, di occupazione, solo allora diviene possibile porsi l'obiettivo di determinare un sensibile miglioramento dell'ambiente. Lo sviluppo quantitativo delle grandezze economiche è insomma, per molti, la condizione preliminare per affrontare il tema della qualità dell'ambiente. Questa affermazione oggi è divenuta falsa. Va anzi rovesciata nel suo opposto: nell'affermazione, appunto, che, come afferma la Commissione europea[3], la qualità dell'ambiente è "una precondizione di base" per lo sviluppo economico.
Molte ragioni concorrono a formulare quest'ultima affermazione. Tutti gli studiosi concordano nel sostenere che la qualità della città é riconosciuta come un valore nella concorrenza internazionale, e che perciò l'ambiente e la qualità della vita devono diventare elementi essenziali della pianificazione e dell'amministrazione della città sia nei confronti degli abitanti che per promuovere lo sviluppo economico.
È insomma la maggiore o minore qualità urbana che consente alle città d'Europa di concorrere più o meno vittoriosamente con le altre. Di concorrere a una gara in cui è in gioco una posta molto concreta: la possibilità di vivere uno sviluppo dell'economia cittadina, una crescita della ricchezza e del benessere dei suoi abitanti - oppure, al contrario, la penalità di un loro regresso, di una loro decadenza.
Il governo del territorio deve farsi pienamente carico di questa nuova realtà. È allora necessario impegnare risorse morali e materiali, attenzione politica e culturale e disponibilità finanziarie per raggiungere un ben determinato sistema di obiettivi: proteggere le qualità ambientali sia naturali che storiche: valorizzare le caratteristiche specifiche, peculiari, proprie di questa o di quella città e fondative della sua individualità; conservare la bellezza esistente e costruire bellezza nuova; rendere efficiente l'attrezzatura urbana.
Tentare di raggiungere questi obiettivi non è oggi un lusso, non è un possibile modo d'impiegare il superfluo: è una necessità assoluta per quelle città che non vogliano farsi tagliar fuori dalla concorrenza nazionale e internazionale.
Se al termine "sviluppo" vogliamo attribuire oggi un significato positivo, dobbiamo radicalmente separarlo dal termine "crescita". Dobbiamo anzi giungere ad affermare che in molte situazioni lo sviluppo comporta oggi che non vi sia crescita di alcune tradizionali grandezze del tradizionale discorso economico. O almeno, che non vi é necessariamente sviluppo se i valori assunti da tali grandezze sono crescenti.
In effetti, quanto parlo di sviluppo mi riferisco a una categoria che la Commissione mondiale per l'ambiente e lo sviluppo dell'ONU ha definito "sviluppo sostenibile". Per "sviluppo sostenibile - si legge nel Rapporto - "si intende uno sviluppo che soddisfi i bisogni del presente senza compromettere la capacità delle generazioni future di soddisfare i propri" [4].
Bisogna provare ad applicare la definizione della Commissione dell'O.N.U. alla città, con una sola correzione: sostituendo cioè la parole "senza compromettere" con la parola "migliorare". Questa correzione mi sembra importante per due ragioni. In primo luogo perché ognuna delle civiltà del passato ha aggiunto qualcosa a quelle che l'hanno preceduta, e quindi anche noi dobbiamo rendere più qualità di quanta ne abbiamo ricevuta. In secondo luogo perché la condizione delle nostre città, e il trend della trasformazione che su di esse opera, è tale da indurci a operare con energia e con tempestività in assoluta controtendenza per evitare che dalla città scompaia ogni residua qualità ed essa si riduca a un mero agglomerato di oggetti e di persone.
L'obiettivo che dobbiamo proporci è allora quello di costruire una città (e un territorio) sostenibili, tali cioè da soddisfare i bisogni del presente accrescendo la capacità delle generazioni futura di soddisfare i propri.
Per fare questo occorre riconoscere che il territorio (la superficie del pianeta Terra che ci ospita) non è un semplice “contenitore” di ogni possibile trasformazione e manufatto, non è una pagina bianca sulla quale possiamo tracciare i disegni o gli scarabocchi che vogliamo. Esso è un soggetto, ha una sua individualità, è una risorsa vivente. Il territorio deve essere in primo luogo conosciuto e rispettato: nei beni naturali (l’acqua, la terra, la vegetazione, la flora e la fauna) che contiene, e in quelli storici (le antiche città, i casali e le masserie, i filari e i percorsi storici, i conventi e i castelli, i paesaggi agrari).
Il territorio, insomma, è un patrimonio per l’umanità. Un insieme di beni che vanno preservati, e migliorati nelle loro qualità, perché ne possano godere anche le generazioni future.
Quali sono, oggi, alcune cose concrete che si possono fare, nella progettazione della città e del territorio, per avvicinarsi all'obiettivo della città sostenibile? Vorrei proporne due.
Sulla prima mi sono già soffermato: si tratta della questione della mobilità[5]: È una questione che è indispensabile affrontare, se vogliamo restituire alla città un po’ di quelle qualità che hanno condotto l’umanità ad inventarla e a costruirla: la possibilità d’incontrarsi, di spostarsi agevolmente, di passeggiare in luoghi ameni e piacevoli, di evitare i rischi alla salute derivanti dalla congestione del traffico
Non è un’impresa impossibile, se si individuano bene le origini del problema. La congestione del traffico dipende da una serie di cause. La prima, è l’errata distribuzione delle funzioni nella città. Se, per esempio, i luoghi dove i cittadini vanno a lavorare sono tutti da una parte (le zone industriali, i centri direzionali), e i luoghi dove i cittadini abitano sono da un’altra parte (le zone residenziali), e se magari tra le une e le altre c’è la strada statale, la ferrovia, il centro storico[6], le relazioni si allungano e si concentrano lungo pochi assi che inevitabilmente diventano congestionati.
La seconda è nella coincidenza degli orari di apertura e chiusura delle fabbriche e dei servizi: tutti escono da casa, e vi rientrano, alle stesse ore (tra le 7 e le 8, le 12 e le 13, le 14 e le 15, le 18 e le 19), questo provoca le infernali “ore di punta”, che non ci sarebbero se gli orari fossero articolati diversamente. La terza ragione è che, nonostante i meritori sforzi di un certo numero di amministrazioni comunali, la grande maggioranza degli spostamenti avviene ancor oggi, in Italia, mediante il mezzo di trasporto più costoso, ingombrante e inquinante che sia stato inventato: l’automobile.
Ecco allora che cosa è necessario. In primo luogo, una buona politica urbanistica, che restituisca alle varie parti della città quell’intreccio e vicinanza di funzioni che le ha caratterizzate nei momenti più felici della loro storia. Poi una intelligente politica dei tempi della città che distribuisca maggiormente i viaggi nel corso della giornata. Infine (ma è un aspetto decisivo) una nuova organizzazione del sistema dei trasporti che consenta di spostare quote importanti dal trasporto individuale su gomma (automobile) ai modi collettivi (autobus, e soprattutto tram, metropolitana e ferrovia) ed a quelli in assoluto più sostenibili: i piedi e la bicicletta.
Tuttavia, così radicate sono le abitudini, così forti gli interessi, che non è facile sostituire alla prevalenza del trasporto individuale una efficace ed efficiente rete di trasporti collettivi. Ma è una strada che è indispensabile percorrere, se non si vuole che le città arrivino alla paralisi.
La seconda questione urgente e concretamente affrontabile oggi, è quella che definisco come la costruzione, nella città e nel territorio, di un "sistema delle qualità". Spiego subito che cosa intendo. Ciò che propongo è di rovesciare il modo di considerare la città. Propongo di guardarla e organizzarla a partire dal pubblico e dal pedonale e dal vuoto e dal verde, anziché dall'individuale e dall'automobilistico e dal costruito e dall'asfaltato. Di guardarla e organizzarla in funzione della cittadina e del cittadino che vogliano raggiungere, attraverso percorsi protetti e piacevoli, a piedi o con la carrozzina o in bicicletta, i luoghi dedicati alla ricreazione e alla ricostituzione psicofisica, quelli finalizzati al consumo comune (dell'istruzione, della cultura, dell'incontro e dello scambio, della sanità e del servizio sociale, del culto, dell'amministrazione e della giustizia e così via).
Propongo di costruire un "sistema" costituito dall'insieme delle aree qualificanti la città in termini naturalistici, storici, sociali (le aree e gli elementi a prevalente connotazione naturalistica, il centro antico e le altre testimonianze ed emergenze storiche, le attrezzature e gli altri luoghi destinati alla fruizione sociale), collegandole fra loro sia - dove possibile - attraverso la contiguità fisica sia attraverso una ridefinizione del sistema della mobilità: una ridefinizione che privilegi gli spostamenti a piedi e in bicicletta lungo itinerari interessanti e piacevoli, realizzati, ove necessario, attraverso la formazione di infrastrutture complesse (strada carrabile più itinerario ciclo-pedonale alberato protetto) ottenute ristrutturando le strade esistenti, nonché, ove possibile, creando nuovi percorsi alternativi interamente dedicati alla mobilità ciclo-pedonale e indipendenti dalla mobilità meccanizzata.
Abbiamo detto che “la città è la casa della società”. Ma in che modo la società partecipa alla costruzione della sua casa? In che modo, insomma, i cittadini esprimono la loro volontà sulle esigenze, la priorità dei problemi, le soluzioni definite nei piano urbanistici? La questione è indubbiamente centrale e, a tutt’oggi, non risolta. Oggi, infatti, la legge prevede soltanto che il cittadino abbia la possibilità di esprimere il suo parere sul piano con una “osservazione”, nella quale può proporre soluzioni alternative su singole scelte del piano già “adottato” (cioè già fatto proprio dal consiglio comunale, sebbene non ancora definitivamente approvato). I limiti di questa impostazione fanno sì che generalmente le uniche osservazioni presentate sono quelle di proprietari che vogliono valorizzare il proprio terreno o il proprio edificio. Si fanno avanti, cioè quasi soltanto gli interessi individuali delle categorie più forti (i proprietari di terreni, appunto).
Varie strade sono state seguite per ottenere una “partecipazione dal basso”, e un intervento della cittadinanza già dalle fasi iniziali della formazione delle scelte. Ma, generalmente, con scarso successo. Il problema non è affatto semplice. Per comprenderne la portata, riflettiamo ancora sul significato di alcune parole.
In primo luogo, sulla parola “urbanistica”. L’urbanistica, in definitiva, è quella pratica di governo (quell’insieme di regole, strumenti e procedimenti) mediante la quale una comunità insediata in una parte del territorio regola le trasformazioni fisiche e funzionali di quel territorio. Rientra quindi in quel complesso di compiti che costituisce il governo della società. Detto in altre parole, l’urbanistica è una parte della politica[7].
E che cos’è la “politica”? La politica è l’arte, la scienza, la tecnica del governo di una comunità. In un regime democratico parlamentare (quale quello nel quale fortunatamente viviamo) la politica è espressione dei cittadini, i quali, attraverso le elezioni, scelgono i loro rappresentanti e li delegano a governare per loro conto.
Chiediamoci allora il significato di una terza parola: “partecipazione”. Mi sembra che per “partecipazione” possiamo intendere “il coinvolgimento consapevole, diretto e responsabile dei cittadini alle decisioni che condizionano il destino presente e futuro della comunità insediata”[8].
Chiarito così il significato di alcuni termini, è allora facile comprendere che le difficoltà della partecipazione nel campo dell’urbanistica sono il simmetrico (o forse il riflesso) delle difficoltà della partecipazione nel campo della politica. Non c’è allora da meravigliarsi se è così difficile coinvolgere ampiamente i cittadini di un quartiere o un comune o una provincia a discutere, fin dal principio della sua formazione, su un piano urbanistico o territoriale che riguardi il territorio nel quale vivono. Non c’è da meravigliarsi se le uniche voci che si fanno sentire sono quelle dei grossi proprietari di aree o edifici, oppure quelle della protesta di chi ha qualche ragione (giusta o sbagliata che sia) per opporsi a questa o quell’altra scelta del piano. Non c’è da meravigliarsi se spesso la partecipazione, quand’anche si manifesti, si riduce alla pratica della comunicazione “dall’alto” (da chi fa il piano), volta a conquistare un consenso abbastanza passivo.
Non c’è da meravigliarsi, ma c’è da lavorare, e molto, per sollecitare e aiutare le cittadine e i cittadini, gli abitanti della città, a partecipare alla progettazione del futuro del luogo dove vivono. Non limitandosi ad ascoltare passivamente il racconto del piano, pronunciato dai suoi autori, ma intervenendo attivamente fin dalle fasi iniziali: quella dell’individuazione degli obiettivi, dei problemi, della scelta tra le diverse soluzioni possibili. E proseguendo poi - con la consapevolezza, costanza e pazienza necessarie - fino alle fasi conclusive della traduzione in opere delle scelte definite, e della verifica degli effetti che esse comportano, sulla città e sulla comunità che vi ha stabilito la sua casa.
Edoardo Salzano
4 maggio 2002
Cerco qui di spiegare alcune parole che, nel testo che precede, vengono adoperate in modo non sempre conforme all’uso corrente. Spesso si tratta di termini che normalmente vengono impiegati come equivalenti (sinonimi), ma che invece, nel contesto, hanno significati diversi, che vanno perciò distinti.
A questo proposito è opportuno chiarire subito la differenza che c’è tra i termini distinguere e separare. Spiego facilmente ai miei studenti questa importante differenza facendoli riflettere sul fatto che per distinguere la testa dal corpo basta l’osservazione, o magari un manuale di anatomia, mentre per separarla è necessaria la ghigliottina.
Non inserisco i termini che nel testo ho cercato di spiegare in modo sufficiente, come ad esempio “urbanistica”, “pianificazione”, “piano regolatore”, “sviluppo”, “crescita”, “sostenibile”.
Ambiente, territorio, paesaggio sono termini usati spesso come se fossero equivalenti. È utile invece distinguerli, poiché si riferiscono ad aspetti differenti della medesima realtà.
In ecologia l’ ambiente è, secondo Di Fidio, “l’insieme dei fattori abiotici (fisici e chimici) e biotici (animali e vegetali) in cui vivono i diversi organismi ed in particolare l’uomo. Ma con riferimento specifico alla società umana l’ambiente ha assunto un significato più ampio: esso è tutto ciò che riguarda l’uomo, lo può influenzare e, viceversa, può esserne influenzato”. Nel testo ho attribuito al termine ambiente un significato più restrittivo, che comprenda tutte le entità naturali ed artificiali che circondano l’uomo, ma non le relazioni sociali ed economiche.
Per territorio si intende invece una porzione di ambiente delimitata da un confine. Sovente si tratta di un confine amministrativo a cui corrisponde, in genere, un ente definito, appunto, territoriale. Secondo P. Bevilacqua il territorio è la “natura degli storici: vale a dire l’ambito territoriale e spaziale, regionalmente delimitato, entro cui uomini e gruppi, formazioni sociali determinate, vengono svolgendo le proprie economie, in intensa correlazione e scambio con esso”.
Il termine paesaggio esprime la forma del territorio, il suo aspetto esterno, fisico . Esso è stato definito e interpretato a partire da considerazioni prevalentemente estetiche, oppure di tipo geografico, riferite ad una serie di variabili più estesa di quelle percepibili visivamente, come il clima, la morfologia, l’idrologia e la vegetazione, per arrivare ad abbracciare nuovamente il rapporto fra l’ambiente naturale e l’azione dell’uomo. Così, ad esempio, per E.Sereni è “quella forma che l’uomo, nel corso ed ai fini delle sue attività produttive agricole, coscientemente e sistematicamente imprime al paesaggio naturale”.
Beni e merci sono termini che si riferiscono ai medesimi oggetti. Si tratta di punti di vista diversi. Se considero, ad esempio, una pagnotta o una casa o un paio di scarpe dal punto di vista dell’utilità che ne ritraggo, allora quell’oggetto è per me un bene; se invece lo considero come qualcosa da scambiare con qualche altra cosa (magari per guadagnarci sopra), allora è giusto parlarne come merce. Il bene è destinato a essere usato, la merce ad essere scambiata. In relazione a questa distinzione gli economisti classici parlavano di “valore d’uso” e “valore di scambio”, grosso modo coincidenti con il valore degli oggetti come beni o come merci.
Naturalmente, ci sono beni che non sono merci: l’aria, l’acqua, l’amicizia, la solidarietà, sono certamente beni, ma non sono merci.
In Occidente lo sviluppo delle città (e delle strutture elementari che la costituiscono: le case) non ha conosciuto grandissime trasformazioni fino all’epoca dello sviluppo dell’industria e del sistema capitalistico-borghese. Nel periodo compreso tra il XVIII e il XIX secolo (con differenze legate alle differenti regioni e aree) vi è stata invece una trasformazione radicale, che il testo sinteticamente illustra. Si chiama generalmente centro storico la parte della città precedente a tali trasformazioni: quella, cioè, dove sono ancora oggi riconoscibili le regole che sono rimaste pressoché immutate per secoli: regole espresse dalle dimensioni delle strade, dalla regolarità degli allineamenti stradali e delle strutture degli edifici normali, dalla presenza di spazi destinati agli incontri e alle funzioni comuni (le piazze), dalla maestosa centralità degli edifici rappresentativi della comunità.
Nel linguaggio corrente si tende a confondere privato con individuale , e comune (o collettivo) con pubblico. In realtà sono termini tra i quali è bene distinguere. Parlo di comune e individuale quando mi riferisco all’uso, parlo invece di privato e pubblico quando mi riferisco alla proprietà e alla gestione,
Così, per esempio, un servizio di trasporti collettivi, autobus o treni, può essere organizzato o gestito da un soggetto pubblico (il comune, o la provincia, o un’azienda appartenente a enti pubblici), ma può anche esserlo da un soggetto privato. E un mezzo di trasporto individuale, come ad esempio la bicicletta, può essere messo a disposizione dei cittadini da un soggetto pubblico, come avviene in molte città europee.
Ognuno di noi ha dei vicini, delle persone che incontra con maggior frequenza: parenti e amici, ma anche persone con le quali magari non scambi una parola, ma che sai chi sono (come loro sanno di te), perché gli incontri spesso al bar, e al mercato, e in piazza, e a scuola. Ci sono luoghi (il villaggio, il quartiere, la piccola città) dove questi rapporti di conoscenza sono molto intensi: dove moltissime sono, tra le persone che incontri, quelle di cui sai vita e miracoli. E ci sono invece posti (i grandi e affollati quartieri delle metropoli) dove, per il gran numero di persone, la scarsità dei luoghi e delle occasioni d’incontro, la frequenza dei cambiamenti di casa, ognuno è sconosciuto agli altri.
Il controllo sociale esprime la situazione nella quale la conoscenza reciproca è maggiore, ed è quindi, in qualche modo, il contrario dell’anonimato. Ma nel controllo sociale non c’è solo l’aspetto della conoscenza e della potenziale solidarietà, dell’aiuto reciproco, c’è anche quello del pettegolezzo e del conformismo. Come molti altri, è un concetto complesso, dove il bianco e il nero si mescolano.
Crisi significa, letteralmente, “rottura” (dal greco). Il termine esprime quindi un momento nel quale le cose cambiano, i valori, le abitudini, i rapporti che fino allora erano (o sembravano) stabili e consolidati, non contano più. Un momento drammatico, perciò, aperto all’incertezza. Ma è anche il momento nel quale, dalla rottura del vecchio, si prepara il nuovo: è il rinnovamento, ancora incerto nei suoi lineamenti. Nella storia (del mondo e delle persone) è nella crisi che la libertà di scelta è massima, e il futuro dipende da noi.
Si chiama generalmente legge urbanistica una legge che definisca i principi e le regole secondo le quali si governano le trasformazioni urbane. È la legge urbanistica che stabilisce quali sono i diritti dei proprietari e quelli della collettività, come e dove si edifica, come si pianifica e si programma, con quali soggetti, procedimenti, opere. Nei paesi europei le leggi urbanistiche sono state emanate nei primi decenni del secolo scorso. In Italia, la prima legge urbanistica generale è del 1942. Oggi, dal 1970, il potere di fare leggi urbanistiche è delle regioni, nell’ambito dei principi fissati dalla Repubblica.
La pianificazione della città e del territorio si articola in un gran numero di strumenti (piani) che, in Italia, hanno denominazioni diverse da regione a regione. Essi si distinguono di solito secondo il livello territoriale e amministrativo (cioè in riferimento all’ambito territoriale e all’ente pubblico elettivo che è il protagonista della sua formazione): si hanno così piani comunali, provinciali, regionali.
Altre distinzioni rilevanti riguardano il carattere più o meno operativo del piano e il suo specifico contenuto. Per il primo aspetto si distingue la pianificazione generale, che concerne l’insieme del territorio del comune (o della provincia, o della regione), e imprime una disciplina di carattere generale, e la pianificazione attuativa, che riguarda in genere limitate zone nelle quali, a causa delle profonde trasformazioni previste, è necessaria una disciplina più di dettaglio. Per il secondo aspetto si distingue la pianificazione ordinaria (che è quella di cui si parla nel testo) e la pianificazione specialistica, che concerne solo alcuni aspetti particolari del territorio e del suo governo (la difesa del suolo, il paesaggio, il traffico ecc.)
Nell’attività economica si distinguono due momenti principali: la produzione (che è l’attività di formazione di beni nuovi mediante l’impiego di beni esistenti, ivi compresi il lavoro e la cultura del produttore) e il consumo (che è l’impiego dei beni prodotti, o di altri beni esistenti in natura, da parte del produttore o del processo produttivo. Il produttore consuma abiti, cibo, aria e acqua, cultura e altri beni materiali o immateriali, il processo produttivo consuma materie prime naturali, o a loro volta prodotte da un altro processo produttivo, e lavoro.
È opportuno distinguere il consumo, che è destinato al proseguimento del processo produttivo, dalla fruizione, che è invece finalizzata alle esigenze dell’uomo. Riferendoci a una distinzione che abbiamo già esaminato, possiamo dire che si tratta della medesima attività, ma quando parliamo di consumo la riferiamo alla merce (e al valore di scambio), quando parliamo di fruizione ci riferiamo al bene (e al valor d’uso)
Il termine latino res nullius (letteralmente, cosa che non appartiene a nessuno) esprime, nel linguaggio giuridico, la condizione di quei beni che, appunto, non appartengono a nessuno e che, per questa loro condizione, possono essere usati da chiunque senza alcuna preoccupazione.
Si definisce sistema qualcosa che è composto da varie parti, ma nel quale le parti sono organicamente collegate tra loro, anche nel senso che la mancanza di una o più parti rende quel qualcosa incompleto o mal funzionante. Un mucchio di grano non costituisce sistema, una spiga di grano invece si.
Nel linguaggio economico si definisce sovrappiù ciò che resta alla fine del processo produttivo, quando l’insieme dei beni prodotti supera la quantità di beni impiegati, o che è necessario impiegare, per il consumo e per le scorte necessarie per proseguire il processo produttivo. Il sovrappiù può essere destinato a vari usi: può essere consumato, oppure può essere reinvestito nel processo produttivo: in questo caso si parla di accumulazione: questa è dunque (a differenza che nel linguaggio corrente) l’investimento del sovrappiù nel processo produttivo, di cui comporta perciò l’allargamento.
Quando parliamo di traffico ci riferiamo ai mezzi (automobili, vagoni, biciclette, navi, fluidi) che percorrono linee (strade, canali, binari, fiumi, condotti). Quando parliamo di mobilità ci riferiamo invece all’esigenza (spostarsi o spostare, accedere) che provoca il traffico.
Distinguere traffico e mobilità è quindi molto importante non solo concettualmente, ma anche ai fini pratici. Se parliamo di traffico i problemi che ci poniamo è di renderlo più veloce, o più sicuro, o più scorrevole (questi obiettivi sono spesso contrastanti tra loro). Se parliamo di mobilità ci viene subito in mente che, per risolvere i problemi dell’eccessivo traffico, uno degli strumenti impiegabili è la riduzione della mobilità (con una corrette collocazione delle funzioni sul territorio), o comunque il suo governo (per esempio, con una programmazione dei tempi: orari degli uffici, delle scuole, dell’apertura dei negozi ecc.).
Gli argomenti che ho trattato nel testo, e molti altri ad essi connessi, sono stati sviluppati in modo più ampio in: Edoardo Salzano, Fondamenti di urbanistica
La maggior parte di noi vive in città. Il più delle volte in modo passivo: come fosse una prigione dalla quale, una volta all’anno, in occasione delle ferie, si evade. Eppure è il luogo in cui viviamo la maggior parte della nostra vita. Come sarà la città del futuro? La città del futuro come metterà d’accordo l’esigenza di spazi verdi e di sempre più sofisticati sistemi di comunicazione?
Dal punto di vista dell’organizzazione dello spazio, queste esigenze non mi sembrano alternative. Un cavo può tranquillamente passare sotto un campo sportivo o il sagrato di una chiesa senza dare fastidio a nessuno. Un commento va fatto sull’impiego del tempo da parte degli uomini, anche se, da questo punto di vista, l’urbanista può fare ben poco, se non cercare di organizzare la città in modo che determinati problemi che gli uomini e le donne cercano di affrontare utilizzando gli strumenti dell’informatica siano risolti in modo più completo. Penso ad esempio al fatto che una parte del tempo che viene dedicato all’informatica è un rifugio rispetto all’assenza di luoghi di incontro e di comunicazione. Ma penso anche alle grandi possibilità che la Rete può offrire: attraverso la Rete posso consultare la biblioteca del Congresso, fare una ricerca bibliografica, sapere quali sono tutti i prodotti di una marca che mi interessa, scambiare messaggi in tempo reale con persone che stanno molto lontane. Tutte queste cose fanno guadagnare tempo e risorse, riducono le distanze e il tempo per cose che altrimenti richiederebbero molto più impegno. Una parte consistente del tempo che molti spendono davanti allo schermo del computer è dovuta al fatto che quello è diventato anche un luogo di incontro proprio perché la città non offre più spazi dove incontrarsi. Una delle mostruosità accadute nella storia recente delle nostre città, e di cui noi non ci siamo accorti, è che le piazze sono diventate parcheggi; come dire che l’accetta o la zappa sono diventate armi di criminali invece che strumenti per soddisfare un’esigenza fondamentale della gente. La piazza, nata come luogo di incontro tra le persone, è diventata un parcheggio, è pavimentata in funzione di questo, è arredata per questo, è resa accessibile pensando alle auto e non più alla sua funzione originaria. Nei nuovi quartieri ci si occupa del traffico, dei parcheggi, non ci si occupa degli spazi dove la gente può incontrarsi, parlare, mischiarsi tra generazioni diverse, imparare l’uno dall’altro.
La solitudine e l’individualismo non sono un rischio anche per la città tecnologica o, come si dice oggi, cablata? Si è partiti dalla piazza luogo di incontro, si è arrivati al parcheggio: la Rete informatica apre nuovi orizzonti e, al tempo stesso, ci isola in casa.
Non esattamente. I bambini e gli anziani sono stati cacciati dalle piazze mentre la Rete non caccia nessuno, tuttavia è difficile accedervi. È molto più facile andare a imbucare una lettera o a comprare il giornale o le sigarette o a prendere un caffè e così incontrare persone, di quanto non sia accendere il computer, collegarsi, cercare di mettersi in Rete. Soprattutto è più piacevole vedere le facce direttamente o sentire il profumo del sigaro.
Io non penso agli spazi verdi, ma alle piazze, che sono un’altra cosa. Penso a luoghi contenuti, pavimentati, arredati per gli incontri: non interessa che ci siano panchine, anche i bancali di pietra dei vecchi palazzi o i basamenti dei monumenti, o i tavolini dei caffè sono altrettanto utilizzabili, meglio delle panchine. Penso a luoghi nei quali c’è un controllo sociale, perché ci sono le case che ci si affacciano sopra, ci sono i commercianti che vendono. Anche gli spazi verdi sono necessari. Penso a parchi frequentati dalla gente, penso a impianti sportivi affollati da quelli che fanno lo sport. Penso a luoghi facilmente accessibili non con l’automobile ma con itinerari pedonali protetti in modo che le carrozzine non corrano il rischio di essere investite.
Questa può essere una visione dello sviluppo della città; cerchiamo di chiarire qual è la definizione di sviluppo e di progresso, in rapporto anche al “consumismo” che ogni tanto viene confuso con questi.
Fin qui ho parlato di progresso, non di sviluppo. Bisogna ragionare su tre termini: “sviluppo”, “progresso” e “crescita”. Io credo che sia possibile uno sviluppo senza crescita. Sviluppo significa che l’uomo ha raggiunto il soddisfacimento di determinate esigenze e quindi se ne pone di nuove, e si industria per trovare il modo per soddisfarle. L’importante è che le esigenze nuove nascano da un reale bisogno di sviluppo e non siano indotte dall’esterno: comprare un’automobile più veloce o comprare un detersivo che sbianca più del bianco non è un’esigenza endogena dell’uomo, non nasce da un bisogno, nasce semplicemente dal bisogno di un’industria di vendere di più e di sconfiggere la concorrenza, di sopravanzare qualcuno per diventare più grande. Questo non è sviluppo; non è lo sviluppo che aiuta l’uomo a progredire, non è né sviluppo né progresso. Quello a cui dobbiamo incominciare a pensare è che le cose possono crescere in modi diversi; le cose possono crescere come le piante, utilizzando l’energia del sole e la funzione clorofilliana, oppure possono crescere a detrimento delle altre. Io credo che, in una visione corretta di sviluppo che sia progresso, noi dobbiamo far crescere le cose che non vanno a detrimento di altre. Per estremizzare ed esemplificare, la crescita di un bosco mi interessa, mentre la crescita della rete stradale non mi interessa. Certo, se noi pensiamo alla “crescita della città” oggi in genere non la associamo a sviluppo e progresso. Non si deve neppure fare demagogia: se la popolazione in una città aumenta, se la condizione abitativa è tale da non poter soddisfare quantità crescenti di popolazione con un miglioramento delle abitazioni esistenti, e sono necessarie nuove aree per costruire, questa crescita non è di per sé negativa. A condizione che vi sia reale necessità e che le aree utilizzate siano poco utilizzabili per usi alternativi.
Non è facile distinguere sviluppo e crescita perché le mode condizionano pesantemente sia l’uno che l’altro. Nel discorso della piazza diventata parcheggio è fondamentale lo status symbol “automobile”, che è stato portato all’eccesso al punto che ogni singola persona sente la necessità di possedere una vettura che non sa poi dove parcheggiare.
Ripartiamo dall’automobile. Siamo passati in pochi anni da 10 a 23 milioni di automobili mentre siamo calati come popolazione. L’automobile è uno status symbol, ma ci hanno costretto ad assumerla anche come una necessità. Mi spiego. La scelta è stata fatta negli anni immediatamente successivi alla guerra, quando si è affidata la ricostruzione del Paese all’evoluzione spontanea dei centri imprenditoriali disponibili. Allora si è assegnata la prevalenza all’edilizia, ai lavori pubblici e quindi alle strade, all’automobile perché era l’impresa più forte in Italia e soprattutto si è lasciata la massima mano libera poiché sembrava la scelta più giusta per accelerare la ripresa economica, grazie allo spontaneismo e all’individualismo. C’è stata una fortissima spinta in questa direzione. Mentre gli altri Paesi hanno utilizzato la ricostruzione post bellica per rafforzare gli strumenti dell’intervento pubblico, da noi si è scelta una strada liberista; non a caso Einaudi è stato l’uomo della ricostruzione economica del Paese. Questo ha provocato un enorme sviluppo dell’edilizia - la più brada, la più sciatta, la più speculativa – mentre la legge urbanistica italiana (una buona legge) approvata nel 1942 quando, subito dopo la guerra, era il momento per utilizzarla, è stata accantonata. La pianificazione, secondo regole corrette, è stata ripresa nella seconda metà degli anni 60, quando il più era fatto, quando le vacche erano scappate. Abbiamo avuto uno sviluppo enorme, abbiamo investito in strade e autostrade, abbiamo sovvenzionato la FIAT fino all’inverosimile, e non abbiamo costruito tram, né tanto meno metropolitane, non abbiamo costruito ferrovie efficienti. Mentre per quanto riguarda l’organizzazione degli spazi abbiamo un’eredità storica, in cui ritroviamo le piazze e i centri storici, l’esigenza di organizzare collettivamente il trasporto di massa è una novità, è un campo in cui non abbiamo eredità storica alla quale riferirci e da cui imparare. Avremmo dovuto inventare noi il modo di soddisfare questa nuova esigenza di massa, ma non vivevamo più in una società nella quale i valori collettivi avessero il primato. Vivevamo in una società in cui avevano il primato i valori individuali, il “fai da te”, “l’arrangiati”, così l’individualismo ha portato a soluzioni individualistiche per risolvere un’esigenza di massa: abbiamo perduto il treno e abbiamo preso l’automobile. Questo è il nostro dramma e per questo dico che il problema del traffico è il problema più angoscioso e la contraddizione è la più forte che vediamo nella città vista come il luogo della preminenza dei valori collettivi. Se in questa costruzione in cui prevalgono i valori comunitari sovrapponiamo l’organizzazione di una esigenza fortissima che è quella della mobilità, dell’accessibilità, risolvendola con metodi individualistici di massa, questo contenitore si rompe e dire che la città scoppia dal traffico è un’osservazione assolutamente calzante. I marciapiedi sono fatti per i pedoni ma nelle grandi città sono diventati parcheggi, le piazze pure.
Siamo partiti dalla piazza, poi con l’automobile siamo arrivati alle reti delle strade risalendo verso orizzonti più ampi del comune o della regione. In una visione sempre più vasta è possibile parlare di qualcosa che possa definirsi “urbanistica del mondo” con enormi periferie e un centro ricco?
Non diamo troppa importanza all’urbanistica. Nel rapporto tra il nostro mondo industrializzato e il resto del mondo, io vedo un grande rischio. Il rischio che il nostro modello venga esportato, provocando un ulteriore indebolimento del resto del mondo. Per quanto importino il nostro modello non potranno mai utilizzarlo come abbiamo fatto noi, saranno sempre su un piano diverso non avendo vissuto la nostra storia; il nostro modello non avrebbe nessun legame reale e, senza radici, sarebbe una nuova forma di colonialismo. Mi ha colpito molto un’osservazione che ha fatto Piero Bevilacqua nel suo ultimo bellissimo libro “Utilità della storia” quando osserva che questi ragazzi senegalesi che vendono i poster con Charlie Chaplin o Marilyn Monroe, sono schiavi due volte. La prima volta perché fanno quel mestiere senza nessuna garanzia, la seconda perché sono distributori di cose che nel loro linguaggio non significano assolutamente niente. È una doppia alienazione. Esportare il nostro modello significa questo. Un lavoro estremamente difficile, che è in primo luogo culturale, è quello di capire le altre culture e comprendere in che modo possiamo mettere i nostri saperi a loro disposizione senza corromperle; il secondo aspetto del problema è che poiché inevitabilmente, almeno per ora, il nostro modello è quello che si impone - pensiamo a quello che sta succedendo in Cina – occorre come minimo insegnare a non ripetere i nostri stessi errori. Aiutiamoli almeno a fare in modo che non passino dall’avere 600 milioni di biciclette a 600 milioni di automobili, insegniamogli a fare fabbriche che non inquinano. Invece, purtroppo, vendiamo loro i nostri prodotti obsoleti e le cose che a noi puzzano.
L’unica volta che sono andato in Cina, diversi anni fa, ho chiesto come mai le loro biciclette non avevano i catarifrangenti. Mi hanno detto: si rende conto cosa significa costruire catarifrangenti per tutti i milioni di biciclette che abbiamo? dovremmo realizzare una serie di fabbriche, molte fabbriche ma non abbiamo le risorse per farlo. Quindi si erano posti il problema e l’avevano già risolto.
All’aprirsi del mercato cinese, qualche imprenditore italiano ha fatto sogni di gloria pensando di dare una lavatrice a tutte le famiglie cinesi, mentre c’è stato chi si è chiesto se esiste tanto acciaio nel mondo per fare una cosa del genere…
Potremmo approfittare proprio di questo per spiegar loro che il progresso significa fare scelte diverse. A New York, dove abita mia figlia, in un grosso palazzo universitario con alcune centinaia di persone, nel seminterrato ci sono tre lavatrici e tre essiccatori a gettone: sono comodissimi, non hai manutenzione, costano poco e sono velocissimi. Il messaggio potrebbe essere questo. Insegniamo loro quello che l’esperienza ci dice: evitare il consumismo perché il consumismo è spreco di risorse, è spreco di tempo, è spreco di energie. E tanti auguri.
Il dibattito è andato molto al di là dell'episodio fiorentino della Fiat-Fondiaria. Aveva ragione chi sosteneva che il gesto compiuto a Firenze dalla segreteria nazionale del Pci voleva essere un segnale così forte e chiaro da poter essere compreso ovunque. La critica del Pci era rivolta a un modo distorto, fuorviante e rischioso di concepire e praticare il rapporto tra pubblico e privato nelle trasformazioni del territorio. Un modo, però, che era ed è ancora molto diffuso. E' per questo che, a partire dall'episodio di Firenze ma andando molto al di là di esso, si sta di nuovo discutendo di urbanistica in molte città italiane, e innanzitutto nel Pci. L'argomento delle discussione è l'urbanistica contrattata: una pratica che il nuovo corso del Pci non ritiene corretta.
Ma che cos'è l'urbanistica contrattata? Quando un termine proprio del gergo d'una disciplina specialistica viene adoperato nel linguaggio politico, è facile che nell'uso si incorra in equivoci, errori, incomprensioni. Non è perciò ozioso domandarsi che cosa sia realmente l'urbanistica` contrattata e perché il Pci non sia d'accordo nell'utilizzarla.
L'urbanistica contrattata si manifesta ogni volta che l'iniziativa delle decisioni sull'assetto del territorio non viene presa per l'autonoma determinazione degli enti che istituzionalmente esprimono gli interessi della collettività, ma Ÿper la pressione diretta, o con il determinante condizionamento, di chi detiene il possesso di consistenti beni immobiliari. Quando insomma comanda la proprietà, e non il Comune.
E poiché il potere di decidere sull'assetto del territorio spetta, almeno formalmente, ai Comuni, ecco che, quando i proprietari vogliono incidere in modo sostanziale sulle decisioni comunali, devono contrattare le scelte con i rappresentanti di quegli enti.
L'urbanistica contrattata é una prassi che nasce in anni lontani. Basta ricordare alcuni episodi degli anni '50 e '60, entrati ormai nella letteratura. Il sacco di Napoli, illustrato da Francesco Rosi nel suo film Le mani sulla città. Quello di Roma, denunciato dagli "Amici dell'Espresso" e in dagato da Italo Insolera e Piero Della Seta. E quello di Agrigento, che fornì a Mario Alicata l'argomento per il suo ultimo appassionato discorso parlamentare.
Da quegli anni, però, molte cose sono cambiate. Oggi non siamo di fronte a speculazioni selvagge, a rozze colate di cemento. Oggi i promotori delle operazioni di urbanistica contrattata avanzano proposte non prive di apparente dignità. Presentano prodotti accattivanti per la qualità formale degli oggetti (disegni e plastici) in cui si manifestano e per gli autori che li firmano. I loro collaboratori non sono anonimi geometri, ma architetti di fama e cattedratici di prestigio. Questo induce a esprimere giudizi positivi quanti dimenticano una verità non discutibile: che, cioè,la qualità della città non è la somma delle qualità delle sue architetture. E' qualcos'altro.
La qualità urbana è qualità d'insieme. Non si può quindi ambire di raggiungerla se non si tenta di governare insieme lediverse parti che compongono la città e ai suoi diversi aspetti: da quelli formali a quelli funzionali. E' per questo che la qualità é raggiungibile solo mediante quella tecnica che si chiama pianificazione urbanistica: una tecnica, un metodo, una procedura che considerano la città (il territorio urbanizzato) come un sistema, e che ne vogliono governare le trasformazioni valutando gli effetti che ogni intervento esercita sull'insieme. L'urbanistica contrattata non va bene perché è la fuga dalla pianificazione, la sua elusione. E la qualità delle architetture proposte (dei disegni esibiti) è solo l'orpello che nasconde la distruzione della possibile qualità urbanistica.
Anche sull'altro versante della contrattazione, quello degli amministratori, le cose sono cambiate dagli anni dei Lauro e dei Cioccetti. Allora, gli amministratori pubblici delle città guastate dalla speculazione erano strutturalmente subordinati agli interessi economici. Più che contrattare, i sindaci corrotti prendevano ordini dai veri padroni delle città.
Oggi i legami sono più complessi. Oggi, se gli amministratori cercano la scorciatoia dell'intesa sottobanco con la proprietà, è spesso perché non hanno fiducia nelle vigenti regole del governo del territorio, e neppure nella possibilità di sostituirle con regole nuove e più efficaci. Ed é anche perché l'impegno severo e costante, necessario per costruire
una politica della pianificazione, paga meno, e meno rapidamente, dell'accordo raggiunto con un potentato economico per realizzare un'opera vistosa. Si tratta comunque di un atteggiamento che non solo rende gli amministratori esposti al sospetto, e al rischio, della corruzione, ma è anche rinunciatario rispetto ai reali interessi collettivi di qualità e funzionalità urbana.
Non aiuterebbe però a comprendere, e quindi ad agire nella direzione giusta, limitarsi a denunciare un simile atteggiamento ogni volta che si manifesta. Occorre invece riflettere sulle sue cause. E allora appare evidente che esso è in primo luogo l'effetto di quella decennale campagna per la deregulation urbanistica, promossa dallo schieramento moderato ma tollerata dalla sinistra, che ha contrassegnato il decennio trascorso: una campagna che ha distrutto certezze senza costruire alternative, ha screditato strumenti invecchiati ma sperimentati senza ad essi sostituire strumenti nuovi, e ha perfino lasciato spegnere la tensione per una riforma legislativa.
E' un atteggiamento che, oggi, può essere superato solo con un forte impegno politico e culturale che sappia intrecciare la ripresa dell'iniziativa legislativa con le concrete ver- tenze ed esperienze locali. Sul primo terreno d'impegno, la forza del Pci pò essere determinante per sbloccare finalmente l'angosciosa vicenda degli espropri e dei vincoli urbanistici, e per dare all'Italiauna moderna legge sul regime degli immobili (aree od edifici). Ma è anche sul terreno delle mille realtà locali che si misurerà la capacità dei comunisti di fornire risposte adeguate alla crisi delle città: una crisi che è il prodotto di errori culturali e politici, di pigre miopie e di fughe impazienti dalla reale corposità dei problemi, e non di una perversa fatalità determinata da ingovernabili eventi.
Edoardo Salzano
Una premessa:
Quale strategia per il territorio?
La pianificazione è uno strumento, non un fine. Domandarsi in che modo la pianificazione possa aiutare il Mezzogiorno a valorizzare le proprie risorse richiede preliminarmente comprendere quale sia l’uso che si ritiene di fare del territorio, quale sia il rapporto desiderabile tra la società e il territorio nel quale essa vive: quel territorio la cui forma costituisce il paesaggio, espressione e testimonianza del modo in cui la storia ha operato con la natura, guidandola e assecondandola, oppure violentandola. Solo dopo aver fornito una risposta attendibile a questa domanda avrà senso interrogarsi sulle caratteristiche, sui contenuti, sulle modalità di una pianificazione idonea a raggiungere gli obiettivi definiti.
Il territorio
Del territorio si possono dare, e si sono date, interpretazioni diverse. Gli studiosi e gli operatori oscillano tra due differenti immagini, l’una tradizionale, l’altra emersa e divenuta egemone in tempi più recenti.
La prima interpretazione vede il territorio come una realtà omogenea e isotropa, priva di caratteristiche proprie, oppure dotata, in talune sue parti, di irregolarità che lo rendono ostile, o poco utilizzabile, e che quindi meritano rilevanza solo in quanto ostacoli che devono essere rimossi o aggirati. È la concezione del territorio molto diffusa nell’ambito delle scienze economiche e di quelle sociali, come nelle elaborazioni dell’economia territoriale e nelle pratiche dello Spatial Planning. Ed è l’impostazione sottesa a quella lunga stagione dell’urbanistica che ha visto, e ancora talvolta vede, il territorio come una tabula rasa utile unicamente a disporre, in modo più o meno ordinato, funzionale ed estetico, i mille prodotti delle trasformazioni desiderate dall’uomo: le residenze, le infrastrutture, le industrie, i servizi pubblici e privati, i depositi e così enumerando. Un territorio servile, insomma, la cui qualità maggiore sarebbe la propensione a divenire altro da sé.
Una seconda interpretazione è quella che si è sviluppata nei decenni più vicini a noi, sebbene abbia certamente anticipazioni in tempi e culture più distanti nel tempo. Per essa il territorio è una realtà viva, dotata di qualità e valori che la rendono caratterizzato da un’individualità espressa dalla stessa fisicità della sua struttura (sebbene sia il prodotto di una profonda interazione tra società e natura). È un’interpretazione alternativa rispetto a quella tradizionale, sebbene non la neghi ma la completi, considerando il territorio non solo un insieme di qualità (e di potenziali rischi), ma anche una gamma di potenzialità di trasformazione.
Questa seconda, e più evoluta, idea di territorio si è consolidata per effetto di due movimenti convergenti, entrambi orientati a riconoscere nel territorio (quello fatto di suolo stabile o soggetto a dinamismi, di vegetazione e di fauna allevata e brada e selvatica, di centri e manufatti e percorsi storici, di morfologie differenziate e di identità culturali diverse, di acque superficiali e profonde, correnti e ferme e stagnanti, e soprattutto di intricati intrecci tra queste diverse componenti dello spazio reale) un soggetto di diritti[1]. Da una parte, infatti, si è compreso che le dimensioni delle trasformazioni provocate dai benefici dello sviluppo capitalistico incontravano un limite non valicabile nella scarsità e nella irriproducibilità di talune risorse naturali, costitutive del territorio. Dall’altro lato, si è generalizzata (almeno in una parte del mondo) la consapevolezza del fatto che la forma del territorio (ciò che può essere sintetizzato nel termine “paesaggio”) esprime qualità e valori che costituiscono una risorsa di cui non si può fare a meno.
Consumare o conservare?
La questione centrale da porre (se si vuole parlare di fini prima che di strumenti) è allora questa: si vuole considerare il territorio come qualcosa da consumare in funzione della crescita di determinate qualità e attività, oppure come qualcosa da conservare perché costituisce un insieme di risorse, di valori, già presenti perché depositati dal lavoro congiunto della cultura e dal lavoro dell’uomo in feconda collaborazione con la natura?
A me sembra che la prima scelta è quella che di fatto si è compiuta e si continua a compiere, nel Mezzogiorno, o almeno in gran parte di esso. Non è necessario evocare particolari siti o coste o pianure per ricordare la distruzione che si è compiuta. Ciò che forse è utile ricordare è il particolare carattere che ha contrassegnato il consumo di territorio nel Mezzogiorno rispetto a ciò che è avvenuto in altre parti d’Italia.
Mentre altrove il territorio è stato occupato in gran parte da strutture fisiche in qualche modo collegate all’attività produttiva, e quindi si può dire che il consumo di suolo sia il prezzo che si è pagato per una crescita del benessere economico e un rafforzamento della base industriale del paese, nel Mezzogiorno il medesimo fenomeno è servito quasi esclusivamente ad alimentare la rendita immobiliare. E mentre altrove la “diffusione urbana” è stata in grandissima parte controllata dalle regole della pianificazione (adoperate con minore o maggiore intelligenza), nel Mezzogiorno essa è avvenuta in grande maggioranza per effetto di pratiche abusive, e si è perciò strettamente correlata all’espansione dell’illegalità e al suo rafforzamento. In sostanza, nel Mezzogiorno il consumo di territorio ha alimentato quele che probabilmente sono due delle principali cause del degrado sociale ed economico di sue rilevanti porzioni: il forte squilibrio che nell’economia meridionale ha la rendita rispetto al profitto (e quindi le attività sperperatrici di risorse rispetto a quelle proprie di un economia capitalistica), e la patologica presenza di un’illegalità diffusa, a sua volta portatrice di sottosviluppo.
Mi sembra perciò evidente che la conservazione dei valori già presenti nel territorio sia nel Mezzogiorno un obiettivo ancora più rilevante che altrove, poiché non ha neppure quegli alibi (divenuti ormai del tutto falsi) che può avere altrove: la crescita, lo sviluppo, il benessere economico. Ma conviene precisare adesso che cosa sia la pianificazione territoriale e urbana.
La pianificazione:
una pratica obsoleta?
Oggi la pianificazione territoriale e urbana è in disgrazia. Questo dimostra, paradossalmente, la verità del titolo, e dell’ispirazione, del bellissimo libro di Piero Bevilacqua, sulla utilità della storia[2]. Se la memoria non si fosse smarrita tutti (o almeno chi è scelto per governare il paese e i suoi paesi) ricorderebbe che la pianificazione è nata per risolvere quei problemi che, come si comprese fin dagli albori del XIX secolo, il mercato non era in grado di risolvere: quei problemi –come la localizzazione sul territorio delle diverse attività, la connessione tra loro, la tutela dei beni comuni – che la somma delle convenienze dei singoli centri di decisione del sistema economico non riusciva a risolvere[3]. Se i nostri contemporanei avessero cognizione e memoria di ciò che è avvenuto, della ragione che ha prodotto molte delle cose di cui ci gioviamo (tecniche, metodi, utensili, istituti) la pianificazione non sarebbe stata gettata alle ortiche, slogan come “privato è bello”, “meno Stato e più mercato”, “via i lacci e laccioli che frenano la libera iniziativa”, non sarebbero stati pronunciati, o avrebbero avuto enfasi e modulazioni ben differenti da quelle che hanno avuto nella pubblicistica e nelle dichiarazioni politiche dell’ultimo ventennio.
Che cos’è dunque la pianificazione? Intendo per pianificazione territoriale ed urbanistica quel metodo, e quell’insieme di strumenti, che si ritengono capaci di garantire - in funzione di determinati obiettivi - coerenza, nello spazio e nel tempo, alle trasformazioni territoriali, ragionevole flessibilità alle scelte che tali trasformazioni determinano o condizionano, trasparenza del processo di formazione delle scelte e delle loro motivazioni.
Per completare questa definizione, devo precisare ancora il suo oggetto. C’è un consenso abbastanza ampio nel ritenere che sono oggetto della pianificazione territoriale ed urbanistica le trasformazioni, sia fisiche che funzionali, che sono suscettibili, singolarmente o nel loro insieme, di provocare o indurre modificazioni significative nell’assetto dell’ambito territoriale considerato, e di essere promosse, condizionate o controllate dai soggetti titolari della pianificazione. Dove per trasformazioni fisiche si intendono quelle che comunque modifichino la struttura o la forma del territorio o di parti significative di esso, e per trasformazioni funzionali quelle che modifichino gli usi cui le singole porzioni del territorio sono adibite e le relazioni che le connettono[4].
Obiettivi, coerenza nello spazio e nel tempo, flessibilità, trasparenza: sono tutti termini sui quali si dovrebbe ragionare e argomentare, chiarire e definire. Vorrei limitarmi in questa sede ad affrontare un solo tema, che è peraltro uno di quelli sui quali c’è oggi maggiore discussione e si registrano più devastanti differenze: chi è il soggetto della pianificazione.
Il soggetto della pianificazione e
la questione della democrazia
Per quanti ritengono che obiettivo della pianificazione non è l’arricchimento di una determinata categoria di proprietari, esso non può consistere che nell’assicurare, in una prospettiva di medio e lungo termine, le migliori condizioni di vita agli abitanti residenti o frequentanti una determinata area, le più efficienti condizioni di esercizio delle attività insediate nonché il più ragionevole e parsimonioso impiego delle risorse territoriali disponibili. Se è così, allora trova un fondamento l’espressione corrente secondo la quale il piano urbanistico costituisce il disegno della città futura (e del futuro assetto del territorio).
Ma allora è del tutto evidente che il soggetto della pianificazione si identifica col soggetto cui le regole costitutive di quella determinata società attribuiscono il potere. In un sistema democratico rappresentativo, quale quello nel quale per ora viviamo, gli elettori e gli uomini e i gruppi che essi scelgono secondo le istituzioni che hanno definito.
È aperta da tempo una discussione sui limiti e sulle insufficienze di tale sistema. Le critiche ne mettono in luce: la scarsa rappresentatività effettiva dei gruppi al potere, grazie alle pesanti differenze che la maggiore o minore possibilità di mezzi stabilisce tra i diversi concorrenti all’esercizio del governo; la modesta propensione a farsi carico di esigenze e interessi che non diano tangibili risultati di consenso a breve termine, quali quelli dei gruppi sociali minoritari e quelli delle “generazioni future”[5] . In attesa che la ricerca e la sperimentazione (e l’inesauribile creatività della storia) rivelino nuove superiori forme di governo, ci si accontenta dell’aforisma di Winston Churchill, il quale affermava che, certo, la democrazia è un sistema pieno di difetti, ma tra tutti i sistemi che gli uomini hanno inventato è quello che ne possiede di meno.
Quali istituzioni?
Il “principio di pianificazione”
In Italia, il soggetto principale del sistema democratico rappresentativo, ed il primo livello di rappresentanza generale del cittadino, è il Comune, e in effetti storicamente la prima forma di pianificazione che si è manifestata è quella comunale.
Per molti anni, raggiunta l’unità statuale della nazione italiana, i piani regolavano l’espansione e il risanamento delle città. Ci si cominciò ad occupare del territorio extraurbano quando anche questo divenne oggetto di trasformazioni consistenti, estranee ai ritmi dominati dalla natura. In Italia, il primo episodio che richiese una pianificazione territoriale (alla scala di “area vasta”) fu la bonifica e l’urbanizzazione delle Paludi Pontine, nella seconda metà degli anni Trenta[6]. E la legge urbanistica inserì il “piano territoriale di coordinamento” nella scarna panoplia dei documenti di pianificazione[7].
Nell’immediato dopoguerra la legge urbanistica fu, di fatto, lasciata inoperosa: “lacci e laccioli” non dovevano disturbare una ricostruzione affidata alla spontaneità delle forze selvagge del mercato, e in gran parte al settore dell’edilizia. Il raggiungimento della concorrenzialità con i paesi dell’Occidente fu ottenuto pagando il prezzo di devastazioni dell’ambiente e di degradazione degli insediamenti che, oltre a distruggere parte consistente del patrimonio comune, ancora pesano sulla vita della società italiana e ne impoveriscono il futuro. Negli anni Sessanta i guasti cominciarono a pesare, e si cercarono strade diverse. Si riprese l’utilizzazione della legge urbanistica, introducendovi modifiche di portata più modesta di quelle richieste dalle componenti riformatrici della politica e della cultura[8]. A partire dal decennio successivo si costituirono le regioni e si mise a punto un sistema di pianificazione nel quale, accanto al Comune, assunsero il ruolo di soggetti della pianificazione la Regione e la Provincia[9].
Da allora la situazione si è ulteriormente complicata. La potestà legislativa in materia di urbanistica era attribuita dall’articolo 117 della costituzione (prima delle recenti modifiche) alle regioni. Queste però, mentre in una prima fase si sono limitate a chiosare e arricchire la legge del 1942, a partire dalla metà degli anni Novanta hanno lavorato con maggiore ampiezza sul sistema di pianificazione: senza mai sconvolgerlo nella sua struttura (così come questa si era venuta a definire sulla base della legge del 1942), ma attribuendo pesi, contenuti ed efficacia diversi ai tre livelli su statuali del comune, della provincia e della regione[10].
Quando il Parlamento, nel corso della XIII legislatura, provò a ragionare seriamente sull’argomento, si coniò una formula che sintetizzava un punto di arrivo della riflessione su questo tema, costituiva comunque un principio di approccio razionale al governo del territorio e apriva la strada a una corretta definizione dei poteri dei diversi livelli di governo ne campo della pianificazione. Si tratta del “principio di pianificazione”, il quale potrebbe essere enunciato così: ogni ente territoriale elettivo di primo grado, responsabile di scelte sul territorio, assume le decisioni sulla base di un “piano”, ossia di un documento riferito al territorio, nel quale sia possibile verificare la coerenza tra le scelte relative ai diversi aspetti, formato con procedure che garantiscano la trasparenza[11].
Ogni ente, insomma, esprime le sue scelte sul territorio mediante un piano. Ma come si fa a distinguere di ciò che è competenza di un piano anziché di un altro?
Esistono molti modi di ripartire le competenze tra soggetti di diverso livello. Un tempo si praticava una ripartizione basata sulle “materie” (gli acquedotti spettano a Tizio, i trasporti a Caio, l’ambiente a Sempronio). Si può dire che questa concezione ha prevalso nel nostro paese grosso modo fino ai decreti di trasferimento delle competenze alle regioni, nel 1977. Oggi si è affermato un nuovo principio: quello di sussidiarietà. Esso ha però declinazioni molto diverse tra loro. A un estremo vi è quella assunta dalla Lega del nord, e in qualche modo subita nella “legge Bassanini” del 1997 e nelle modifiche al Titolo V della Costituzione fortunosamente varate dal governo D’Alema nel 2001. Esso consiste nel dire che tutto deve essere tendenzialmente devoluto al livello di governo più vicino al popolo, salvo quello che a quel livello non è proprio possibile governare, e nel prevedere l’affidamento di funzioni amministrative a privati[12].
Una formulazione più seria, che non stabilisce gerarchie, è quella adottato dagli organismi europei per distinguere le competenze tra la responsabilità comunitaria e quella dei singoli stati. Esso è formalizzato nel Trattato dell’Unione Europea, sottoscritto a Maastricht dai rappresentanti di dodici governi il 7 febbraio 1992. L’articolo 3b afferma:
"La Comunità interviene entro i limiti dei poteri ad essa conferiti da questo Trattato e degli obiettivi ad essa assegnati. Nei campi che non ricadono nella sua esclusiva competenza la Comunità interviene, in accordo con il principio di sussidiarietà, solo se, e fino a dove, gli obiettivi delle azioni proposte non possono essere sufficientemente raggiunti dagli Stati membri e, a causa della loro scala o dei loro effetti, possono essere raggiunti meglio dalla Comunità".[13]
Il principio di sussidiarietà significa perciò che là dove un determinato livello di governo non può efficacemente raggiungere gli obiettivi proposti, e questi sono raggiungibili in modo più soddisfacente dal livello di governo sovraordinato (lo Stato nei confronti della Regione, o l’Unione europea nei confronti degli stati nazionali) è a quest’ultimo che spetta la responsabilità e la competenza dell’azione. E la scelta del livello giusto va compiuta non in relazione a competenze astratte o nominalistiche, oppure a interessi demaniali, ma (prosegue il legislatore europeo) in relazione a due elementi precisi: la scala dell’azione (o dell’oggetto cui essa si riferisce) oppure i suoi effetti.
La pratica della concertazione
tra gli interessi generali
Accanto al principio della sussidiarietà, gli orientamenti legislativi recenti concordano nell’introduzione di qualcosa che difficilmente potrebbe definirsi un principio, ma certo trae le sue ragioni dai principi che governano la buona amministrazione: quello, ad esempio, della necessaria collaborazione tra istituti che aspirano tutti al raggiungimento di obiettivi nell’interesse generale. Mi riferisco alla pratica della concertazione. Si tratta, per la verità, di una pratica presente da decenni nella tradizione delle amministrazioni centrali dello Stato.
Le leggi regionali nuove (o, almeno, la maggior parte di esse) definisce questa pratica inventando un nuovo istituto (prevalentemente denominato “Conferenza di pianificazione”), e attribuendogli un ruolo di consultazione obbligatoria del corso del procedimento formativo degli atti di pianificazione. È interessante osservare che le regioni tendono, giustamente, a distinguere il ruolo degli enti pubblici da quello dei privati, riservando le conferenze di pianificazione (o simili) ai rappresentanti dei primi. Alcune, poi, distinguono il ruolo di partecipazione consultiva dei privati privilegiando (o riservando la partecipazione) alle associazioni che esprimono interessi diffusi.
Altrettanto rilevante è che le leggi regionali tendano a chiudere i troppi varchi che la legislazione statale ha aperto, con i numerosissimi “strumenti urbanistici anomali”, alla deroga generalizzata al sistema di garanzie che le procedure della formazione dei piani vuole assicurare. Anche nel caso di “accordi di programma” o di altre intese potenzialmente derogatorie, la maggior parte delle leggi regionali ribadiscono la necessità dell’approvazione esplicita da parte degli organi collegiali delle amministrazioni elettive interessate, e quella della sostanziale conformità alle regole, oltre che alle finalità, degli strumenti urbanistici ordinari.
Questi strumenti nuovi (o “innovativi”, come li definiscono i loro laudatori) hanno avuto una fortuna discreta ne mondo accademico e in una parte del mondo amministrativo. Corrono il rischio di far breccia nel Mezzogiorno, dove sono stati rari i tentativi di utilizzare l’intervento “straordinario” per dare gambe e fiato al governo ordinario del territorio. Conviene perciò farne cenno.
Nel periodo del governo di Craxi si era cominciato a coinvolgere pesantemente gli interessi immobiliari nelle scelte sulla città, contrattando con essi le modifiche agli strumenti urbanistici e cogliendo ogni occasione[14] per introdurre deroghe ai piani. Nel periodo successivo si introdussero ope legis una serie di “strumenti urbanistici anomali”[15], nei quali si saldavano tre elementi: il sostegno del finanziamento pubblico, il coinvolgimento degli interessi immobiliari, la deroga alla strumentazione urbanistica ordinaria.
Si cominciò con i Programmi integrati (1992), i Programmi di recupero urbano (1993), i Programmi di riqualificazione urbana (1994); tutti dispositivi analoghi ai piani particolareggiati della legge del 1942, ma caratterizzati dal fatto di utilizzare finanziamenti pubblici per stimolare interventi immobiliari privati e, a questo fine, di consentire di derogare alle prescrizioni della disciplina urbanistica con procedure snelle (e poco garantiste dell’interesse pubblico). Altri strumenti successivi, come i Programmi di riqualificazione urbana e sviluppo sostenibile del territorio (PRUSST, 1997) non prevedevano esplicitamente la possibilità di modificare le prescrizioni urbanistiche, ma si appoggiavano – per farlo – agli Accordi di programma, introdotti nel 1990 nell’ambito della legge 142/1980. Questi ultimi, richiamati anche da altri successivi strumenti di negoziazione, come i Patti territoriali (1995) e i Contratti d’area (1997), consentono di derogare sia alla logica che alla procedura della pianificazione ordinaria, ma seguendo iter che garantiscono almeno la formalità dell’approvazione degli enti istituzionali.
Non risulta che questi strumenti “innovativi” abbiano mobilitato rilevanti risorse, né che abbiano provocato, come ci si proponeva, accelerazione nelle realizzazioni. E’ invece dimostrato[16] che essi hanno comportato peggioramenti ai progetti delle città, sottraendo aree destinate a spazi pubblici (o addirittura già utilizzate a questo fine) e realizzando pezzi di città ancora più sgraziati dei precedenti.
Chiuso il rubinetto dei finanziamenti pubblici gli strumenti “innovativi” sono spariti dalla scena. E’ restata però la loro logica: ancora spesso gli amministratori si affidano, per definire il progetto della città, non a un disegno generale costruito a partire dagli interessi dei cittadini, ma alla mobilitazione degli interessi immobiliari e alla maggiore o minore prontezza degli appetiti dei proprietari delle aree[17].
Mezzogiorno: superare la pianificazione?
Si sente dire spesso che la pianificazione è un metodo, e comporta l’impiego di una serie di strumenti, troppo complicati e “distanti” dal Mezzogiorno per essere adoperata nelle sue regioni. E’ un ragionamento che ho sentito fare molte volte[18].
Sono invece convinto che sia vero il contrario, e che anzi proprio le particolari condizioni del Mezzogiorno costituiscano una ragione in più per praticare la pianificazione. In primo luogo, quel particolare rapporto che lega, nel Mezzogiorno, le prospettive di sviluppo e l’ambiente, sul quale mi sono già soffermato all’inizio di questo scritto e sul quale vorrei adesso conclusivamente ritornare.
Il ruolo che l’ambiente fisico ha avuto nel condizionare lo sviluppo dell’economia, della società e delle istituzioni è stato analizzato con intelligenza, soprattutto (negli ultimi decenni) da Piero Bevilacqua e dai suoi allievi. Leggere alcune delle monografie del suo libro Tra natura e storia[19] aiuta a comprendere qualcosa, che del resto non sfugge a un’analisi anche empirica, ma non viziata dagli idola dell’industrialismo. Il destino economico, sociale e istituzionale del Mezzogiorno è legato alla capacità dei gruppi dirigenti di comprendere che, lì più ancora che altrove, l’ambiente (la sua ricchezza, la sua storicità, la sua bellezza espressa e quella esprimibile) sono, insieme all’intelligenza umana, l’unica base materiale dello sviluppo. E di comprenderlo non in termini meramente accademici, per poi agire in modo opposto a ciò che una comprensione finalizzata all’agire comporterebbe.
A me sembra indubbio che la situazione attuale e le sue prospettive rendano imperativa (ovunque, ma in particolare nel Mezzogiorno) l’attenzione all’ambiente fisico come base del possibile sviluppo. La produzione manifatturiera generica è in evidente declino, non solo per l’imperizia e la rapacità degli attori determinanti ma per ragioni più di fondo, ad alcune delle quali ho provato a riferirmi nella prima parte di questo scritto. L’agricoltura generica (quella che produce beni fungibili) non ha alcun futuro, come comincia a diventar palese in modo dirompente con il venir meno dei sussidi europei. A che cos’altro dunque può essere affidata una speranza di sviluppo nelle regioni del Mezzogiorno se non a un’intelligente applicazione della cultura e del lavoro dell’uomo ai dati della natura, nel rispetto e nella sapiente utilizzazione di ciò che l’innesto tra queste due risorse ha prodotto nel passato?
Molti segni in direzione di uno sviluppo simile già si vedono. Essi tralucono però negli interstizi delle politiche ufficiali (della destra come della sinistra), le quali, nel loro complesso, appaiono mosse da ispirazioni di segno opposto, obsolete, perdenti e distruttive. L’utilizzazione rapace di ciò che lavoro e natura hanno prodotto nei millenni trascorsi, la sostituzione dei paesaggi di consolidata bellezza con panorami dominati dal cemento e dall’asfalto, la utilizzazione idiota di terreni resi fertili da eventi geologici milionari per la localizzazione di gigantesche aree industriali (destinate a restar deserte di uomini e di attività) o addirittura per impianti di smaltimento dei rifiuti: questi sono gli eventi che ancor oggi si registrano.
Un siffatto modo di procedere non è solo in contrasto con ogni elementare responsabilità civile e culturale nei confronti del mondo attuale e delle generazioni future, ma è insano anche da un punto di vista esclusivamente economico. È infatti evidente a tutti che le attività legare alla visita, all’impiego intelligente e sano del tempo libero, al godimento della natura e dei beni culturali, tutto ciò (che sarebbe riduttivo racchiudere nella categoria del “turismo”) ha nel Mezzogiorno una enorme potenzialità di sviluppo proprio grazie alla possibilità di utilizzare il vastissimo patrimonio di natura, paesaggio, storia, arte, costumi, prodotti, intimamente legati al territorio e alla suo millenario processo di formazione.
È utilizzando in modo durevole questo patrimonio immenso (ma quindi, in primo luogo, tutelandolo attraverso la conoscenza e la salvaguardia) che il Mezzogiorno può trovare una ragione di sviluppo alternativa rispetto alle produzioni manifatturiere ormai obsolete, o alle produzioni agricole generiche ormai indifendibili in territori come i nostri, oppure rispetto a quelle di un “turismo di quantità” dissipatore della sua stessa materia prima.
Rendere “industria” l’insieme del territorio
In una recente discussione sul rapporto tra industrializzazione e ambiente nel Mezzogiorno[20] ho rilevato che l’eredità lasciata dai tentativi di industrializzazione nel Mezzogiorno hanno lasciato più problemi che benefici, e ho sostenuto che comunque non era sufficiente proporsi gli obiettivi, certamente urgenti, di riorganizzare in modo più decente i siti degradati, di diversificare e legare al territorio le aree per quella quota di produzione manifatturiera che è necessaria in relazione alle specifiche potenzialità dei siti, alle produzioni “di eccellenza” o “di nicchia” legate alle risorse locali, di adeguare l’infrastruttura del territorio, i “sistemi territoriali”, alle esigenze di una industria moderna.
Tutto questo è certamente necessario, ma – come ho appena argomentato - non garantisce uno sviluppo, soprattutto nella prospettiva. Credo che si debba invece preparare un futuro diverso applicando l’intelligenza, la creatività, l’innovazione, l’interesse – che nei secoli trascorsi di è applicato alla produzione industriale di merci – a una realtà diversa. Con una frase forse ardita, si tratta, insomma, di rendere “industria” l’insieme del territorio: di utilizzare gli elementi, fisici e sociali, ai quali è attribuibile valore e qualità, in esso disseminati, organizzandoli nel loro insieme, rendendoli fruibili mediante la conoscenza e l’uso, attivando le attività necessarie per valorizzarli[21] , per curarne la manutenzione e il miglioramento, per implementarne la qualità.
Se si pensa alla quantità di valori presenti nei nostri territori – in particolare nel Mezzogiorno –sembra addirittura stravagante che nessuno sforzo serio sia stato compiuto in passato in questa direzione. Ciò dipende forse da due circostanze.
La prima, che le stesse attività economiche legate a questo tipo di risorsa (il paesaggio, i beni culturali, la natura) hanno risentito delle logiche quantitative prevalenti nell’ideologia corrente. Si è sviluppato quindi un “turismo di quantità”, che ha provocato danni analoghi a quelli prodotti dall’industria. Che questo sia l’unico tipo di turismo possibile è un errore di immaginazione che spesso viene compiuto.
La seconda circostanza è che una “domanda” di quel tipo di bene di una certa consistenza si sta manifestando ora, ma nel passato era del tutto marginale. Ciò induce a pensare quanto potrebbe aumentare quella domanda di beni territoriali se una vertenza per la promozione della “industria del territorio”, nei termini in cui l’ho proposta, si legasse a una vertenza per una riduzione del tempo di lavoro, che le immani quantità della produzione di merci e la rivoluzione informatica avrebbero da tempo consentito.
Ora, in che modo si può pensare di affrontare un percorso che conduca alla formazione di un’evoluta “industria del territorio”, a un’organizzazione di quest’ultimo che recuperi, tuteli e valorizzi le qualità in esso disseminate, che le metta in rete con le risorse insediative (le città e i paesi, le infrastrutture, le attrezzature sociali ed economiche), che promuova la restituzione di bellezza e funzionalità ai luoghi deturpati dallo sviluppo selvaggio, se non ricorrendo alla logica e agli strumenti della pianificazione? La domanda è, palesemente, retorica.
Pubblica amministrazione e legalità
Il ricorso alla pianificazione è ostacolato da molte cose, presenti nel Mezzogiorno in modo forse più marcato che altrove., In primo luogo, il rapporto distorto tra pubblico e privato che si è manifestato tra i decisori (e anche nella cultura corrente) negli ultimi decenni: più precisamente, dall’epoca del governo di Craxi.
Per la verità, oggi in Italia l’ubriacatura del “privato e bello”, l’apoteosi del “meno Stato e più mercato”, sembra stiano passando di moda. I risultati che si volevano ottenere si sono rivelati illusori. Il mercato ha confermato la sua insufficienza a svolgere anche solo le funzioni regolatrici del valore di scambio senza una forte presenza pubblica, figuriamoci se poteva tener conto della sempre più estesa domanda sociale di accrescere i valori d’uso. Tuttavia il danno che la fortuna di quegli slogan ha provocato sono consistenti, soprattutto là dove – come nel Mezzogiorno – la debolezza dello Stato era diventata cronica ed era stata surrogata da un individualismo distruttore e da un familismo spesso criminoso.
La questione alla quale generazioni di meridionalisti si erano dedicati (la costruzione nel Mezzogiorno di strumenti di una statualità moderna) è quindi oggi più centrale che mai. Il rafforzamento delle strutture pubbliche è quindi, oggi, problema prioritario. Senza un potere politico dotato di strumenti efficaci diventa impossibile guidare le forze dell’economia verso orizzonti coerenti con gli interessi generali; diventa impossibile scegliere tra impieghi produttivi e strategici delle risorse disponibili e impegni parassitari e miopi; diventa impossibile scegliere a quali risorse attribuire priorità, per quali loro utilizzazioni, in vista di quali interessi.
In questo quadro mi sembra particolarmente rilevante la questione della legalità, sempre all’ordine del giorno in molte parti del Mezzogiorno. E’ una questione direttamente legata al modo di funzionare della pubblica amministrazione.
Perché un’amministrazione pubblica sia efficace, e perciò capace di incidere sulla realtà, essa deve essere rispettata. Può esserlo in due modi: può imporsi col ricatto del terrore (ed è il modo praticato dalla criminalità organizzata: da noi, mafia, camorra, ndrangheta); oppure può guadagnare il consenso dei cittadini. Quest’ultima strada richiede però alcune condizioni che l’amministrazione deve assicurare al cittadino.
La prima condizione è che al cittadino sia chiara la ragione di ciascuna delle regole che l’amministrazione lo impegna a rispettare. La seconda è che le regole siano rispettate da tutti, ugualmente rigorose per chi può violarle e per chi deve rispettarle. Perciò mi sembra che combattere il burocratismo (imperante in molta parte dell’amministrazione pubblica) sia un impegno civile, e che pratiche come la co-pianificazione e l’intesa interistituzionale siano da praticare largamente. Perciò, soprattutto, mi sembra che il rispetto della legalità sia nel Mezzogiorno un impegno d’onore ancor più necessario che in altre regioni d’Italia e d’Europa. Perciò mi preoccupano le lesioni alla legalità che vengono compiute, anche se per nobili motivi, di chi ha le maggiori responsabilità pubbliche[22].
Questa considerazioni sono una conferma della tesi che ho iniziato ad argomentare: che cioè la pianificazione sia uno metodo (più ancora che un insieme di strumenti) essenziale soprattutto nel Mezzogiorno. Non solo perché, come ho sostenuto, essa potrebbe svolgere un ruolo decisivo come strumento di uno sviluppo basato – come non può non essere nelle regioni meridionali - su un’attenta considerazione delle risorse dell’ambiente. Ma anche perché la certezza delle procedure e la trasparenza delle decisioni (caratteristiche esenziali della buona pianificazione) sono connotati rilevanti di un’azione amministrativa tesa al ripristino della legalità.
Per meritare l’attributo di “buona pianificazione”, essa dovrebbe essere il luogo nel quale tutte le scelte degli enti pubblici suscettibili di indurre trasformazioni territoriali (da quelle dello “sviluppo” a quelle della “tutela”) trovino la loro sintesi. Tanto per fare un esempio, i contenuti dei “piani operativi regionali” (POR), i programmi e i progetti di infrastrutture d’interesse regionale, le politiche regionali per l’abitazione, il turismo, l’agricoltura, quelle per la riduzione e lo smaltimento dei rifiuti, dovrebbero tutte trovare la loro coerenza – e la coerenza con le regole per il corretto impiego delle risorse culturali, paesaggistiche, naturali e con i relativi vincoli – in un atto di pianificazione unitario, sottoposto al vaglio del confronto pubblico, impegnativo nei suoi esiti prima di dar luogo a decisioni operative. È così che succede nel Mezzogiorno? Non mi sembra.
Una “buona pianificazione”, perciò utile ad affrontare i problemi del Mezzogiorno in coerenza con le tesi ora sostenute, dovrebbe avere nella lettura attenta (e sistematicamente aggiornata) delle risorse territoriali la base conoscitiva d’ogni decisione. Da tale lettura dovrebbe discendere un sistema non di “vincoli”, ma di definizione delle opportunità e delle condizioni che l’esigenza di non dissipare o degradare il valore delle risorse territoriali, pongono a ogni ipotizzabile trasformazione. Quante e quali sono le banche di dati sistematicamente aggiornate disponibili nelle regioni, nelle province (e nei comuni) del Mezzogiorno? Quanti sono i sistemi informativi territoriali vivi (cioè sistematicamente aggiornati) che possano sorreggere le scelte di localizzazione sistematiche (della pianificazione) o episodiche (dell’emergenza)? Non mi sembra che ci sia da rallegrarsi del bilancio.
Anche nel Mezzogiorno ha preso piede l’impiego di quei nuovi “strumenti innovativi” cui mi sono riferito. Non più piani regolatori generali o piani territoriali di coordinamento, ma patti territoriali, programmi di recupero urbano, programmi di riqualificazione urbana, i programmi di riqualificazione urbana e sviluppo sostenibile del territorio e così enumerando. E negli ultimi tempi, i piani strategici. Non più strumenti di “governo”, ma di “governance”[23].
Tutti quegli strumenti (con una sola eccezione) premiano le esigenze, le opportunità, le disponibilità del breve periodo, e offrono spazi consistenti agli interessi privati, in particolare a quelli più forti. Sono quindi utilmente impiegabili a due sole condizioni: che vi sia un rigoroso sistema di regole certe e forti sul territorio, mediante le quali siano garantite le prospettive di una utilizzazione durevole delle risorse disponibili, e quindi un efficace sistema di pianificazione; che il potere pubblico sia autorevole, qualificato, decisamente orientato a favorire la prevalenza degli interessi generali e la tutela degli interessi “deboli”.
Queste due condizioni non sono certo diffusamente presenti nel Mezzogiorno. Se è così (e dove è così, e finché è così), sostituire governance a government, come del resto affannarsi nella formazione di strumenti urbanistici “innovativi” invece di quelli tradizionali, significa premiare, una volta ancora, gli interessi forti e le opportunità di breve periodo rispetto a ogni altro interesse e opportunità. Nel concreto, nelle regioni del Mezzogiorno questo quindi significa privilegiare, una volta ancora, le utilizzazioni edilizie dei suoli e la valorizzazione della rendita fondiaria rispetto alle utilizzazioni coerenti con l’esigenza di uno sviluppo durevole e con l’opportunità di un pieno impiego delle risorse territoriali. Significa premiare e promuovere il consolidamento delle attività economiche parassitarie anziché lo sviluppo di quelle innovative e produttive nei settori dell’agricoltura di qualità e di sito, dei servizi alle persone e alle imprese, del turismo di conoscenza e di fruizione evoluta del territorio, delle produzioni avanzate ad alta intensità di intelligenza e a bassa intensità di consumo di territorio e di energia.
Diverso è il ragionamento per quanto riguarda la pianificazione strategica. Per la verità con questo termine si indicano cose molto diverse tra loro, e anzi opposte. Da un lato (e così vorrebbe un impiego corretto del termine “strategia”) si allude alla definizione di una prospettiva di lungo periodo che, per avere qualche speranza di tradursi in prassi, deve necessariamente essere fondata su una larga condivisione. Ma dall’altra parte (e molto spesso nella pratica italiana) pianificazione strategica significa esattamente il contrario: significa invitare attorno al “tavolo” tutti gli attori disponibili e costruire con loro una sorta di elenco delle cose che si vorrebbero o potrebbero fare. Nulla di strategico, quindi, ma una mera raccolta tattica di opportunità di breve periodo. Nessun aiuto alla costruzione di una vera strategia, capace di dare prospettiva alla pianificazione ordinaria e alla sua attuazione, ma rinuncia a qualsiasi capacità di governo delle trasformazioni
Eppure, se correttamente adoperata la pianificazione strategica potrebbe dare un sostegno serio a un governo del territorio che volesse (appunto) essere strategico: impegnare cioè in una visione e in un progetto di lungo periodo l’insieme delle realtà sociali presenti sul territorio. Se così volesse essere, un piano strategico dovrebbe allora avere tra i suoi contenuti proprio la traduzione della strategia (del progetto di società) in un efficace sistema di regole, coerenti con quella strategia, trasparentemente definite, capaci di costituire le premesse e i binari di una conseguente successione di azioni volte alle concrete trasformazioni del territorio. Allora si potrebbe sottrarre la pianificazione ordinaria ai suoi limiti e adoperarla come sempre avrebbe dovuto essere: come lo strumento (uno degli strumenti) di una volontà politica determinata e lungimirante. E si potrebbe, insieme a quelli della pianificazione ordinaria, adoperare altri strumenti capaci di rendere operativa la strategia, nell’ambito delle regole definite: magari non più quelli “innovativi”, ma altri già presenti nella panoplia delle pratiche amministrative ordinarie e negli impegni dei bilanci pubblici e privati.
Una simile prospettiva è praticabile. Ma per concretarla occorrere, soprattutto nel Mezzogiorno, che si manifesti una nuova capacità dei cittadini di organizzare la propria partecipazione alla vita istituzionale. Bisogna che i cittadini comprendano che lo stato (la regione, i comuni) non sono né una maledizione esterna né un dio a cui rivolgersi in preghiera, ma il prodotto di una costruzione collettiva. Bisogna ricordarlo nell’agire politico quotidiano, che troppo spesso oscilla tra la tolleranza per i comportamenti deviati dei politici, e dall’attesa di soluzioni salvifiche, a mere manifestazioni di protesta. Forse solo alla capacità di agire “dal basso”, come cittadini e non più come sudditi, che è legata la possibilità della formazione di un ceto politico all’altezza dei problemi e delle potenzialità: poiché non è solo agli strumenti, ma anche alla mano che li adopera che occorre in primo luogo guardare.
[1] Molti anni fa intitolai un editoriale di Urbanistica informazioni (n. 67, gennaio-febbraio 1983), che allora dirigevo, “I diritti del territorio”.
[2] P. Bevilacqua, Utilità della storia, Donzelli, Roma 19..
[3]Il primo piano regolatore moderno è considerato quello che New York si diede nel 1811. Esso fu imposto dagli operatori economici e dalla popolazione per risolvere problemi che il mercato, di per sé, non riusciva a risolvere: la promiscuità tra fabbriche e abitazioni, la congestione del traffico, l’instabilità dei valori immobiliari. Senza un intervento pubblico di regolazione il mercato sarebbe impazzito, la vita economica e quella sociale sarebbero diventate insostenibili.
[4] Ho sviluppato alquanto questo argomento nel libro Fondamenti di urbanistica – La storia e la norma, Laterza Editori, Bari-Roma 20045.
[5] Se considerassimo la democrazia rappresentativa (o meglio, l’attuale sistema politico) come un dato permanente ci sfuggirebbe il rischio immanente della sua degenerazione verso forme innovative di dominio. Cfr. L. Canfora, La democrazia, storia d’una ideologia, Laterza Editori, Roma-Bari 2004.
[6] Tra il 1926 e la fine degli anni Trenta si sviluppa in Italia la grande impresa della bonifica della Pianura Pontina. 60 mila ettari di terreno paludoso sono bonificati e messi a coltura, mediante un razionale sistema di appoderamento, la realizzazione di 2 mila km di canali e 900 km di strade, e la costruzione di numerose città. Nello stesso periodo in USA si sviluppa la gigantesca impresa della Tennassee Valley Authority e delle altre misure keynesiane anticrisi promosse da Roosvelt.
[7]Legge 17 agosto 1942, n. 1150, “Legge urbanistica”.
[8] Allora le riforme per le quali ci si batteva non erano, come in questi anni, quelle del sistema istituzionale e dell’asservimento della giustizia al potere politico, ma quelle della struttura economica, quindi dell’energia elettrica, dell’agricoltura, del regime dei suoli urbani. Le forze che si battevano per questi obiettivi si chiamavano “riformatrici”, non “riformiste”.
[9]Legge 8 Giugno 1990, n. 142, “Ordinamento delle province e dei comuni”, modificata con legge 3 agosto 1999 n. 265.
[10] Anche nomenclature diverse. Sicché, mentre in Europa si tende ad avvicinare i linguaggi delle varie nazioni, in Italia si tende a differenziare quelle delle sue varie regioni. Del resto Arlecchino è una maschera tipicamente italiana.
[11] Proposta di legge d’iniziativa Mussi, Zagatti, Bandoli e altri, Legge quadro per il governo del territorio, XIII Legislatura, Atti parlamentari Camera dei Deputati, n. 3206.
[12]La sussidiarietà è definita come “l’attribuzione della generalità dei compiti e delle funzioni amministrative ai comuni, alle province e alle comunità montane, secondo le rispettive dimensioni territoriali, associative e organizzative, con l'esclusione delle sole funzioni incompatibili con le dimensioni medesime, attribuendo le responsabilità pubbliche anche al fine di favorire l'assolvimento di funzioni e di compiti di rilevanza sociale da parte delle famiglie, associazioni e comunità, alla autorità territorialmente e funzionalmente più vicina ai cittadini interessati”. Legge 15 marzo 1997, n. 59, "Delega al Governo per il conferimento di funzioni e compiti alle regioni ed enti locali, per la riforma della Pubblica Amministrazione e per la semplificazione amministrativa".
[13] Il testo dell’articolo è stato confermato nel Trattato di Amsterdam il 2 ottobre 1997, ed è divenuto l’articolo 5 del Trattato istitutivo della Unione europea.
[14] Iniziò la serie delle leggi derogatorie la legge n.1 del 3 gennaio 1978, Accelerazione delle procedure per l'esecuzione di opere pubbliche e di impianti e costruzioni industriali. Seguirono leggi nel 1980 (legge Andreatta, Legge n 25 del 15 febbraio 1980), 1982 (legge Nicolazzi, n. 94 del 23 gennaio 1982), e poi le leggi per le “emergenze” dei campionati di calcio, per le mucillagini in Adriatico, per i poliziotti, per i terremoti. Si veda anche P. Della Seta-E. Salzano, L’Italia a sacco, Editori riuniti, Roma 1993; anche in http://eddyburg.it
[15]Imma Apreda, Analisi degli strumenti anomali, rispetto alla strumentazione tradizionale, che sono stati introdotti nel recente passato, sia attraverso la legislazione che per iniziativa amministrativa, in: «Nuove forme di governo del territorio», a cura di M. Savino, Franco Angeli, Milano 2003.
[16] Compagnia dei Celestini, Dal Piano RegOlatore al Piano RegAlatore, Bologna 2002. Anche in http://www.celestini.it
[17] Per esempio a Bologna sia la giunta Vitali (odg 70 dell’aprile 1997) che la giunta Guazzaloca (odg 136 del gennaio 2001) emanarono bandi nei quali chiedevano ai proprietari immobiliari di presentare proposte di interventi anche in variante al PRG.
[18] Ho il ricordo vivido di una riunione nazionale convocata dalla direzione del PCI in una sala di Palermo, nel tentativo di risolvere il forte dissidio tra chi, in quel partito, sosteneva che l’abusivismo doveva essere oggetto di una sanatoria e chi, viceversa, difendeva la legalità e la pianificazione (e il territorio). Ebbene, allora i “condonisti” sostenevano che la legge urbanistica del 1942 era una legge “nordica”, e che nel Sud erano necessari strumenti diversi.
[19]Piero Bevilacqua, Tra natura e storia, Donzelli, Roma 1966.
[20] Convegno sul tema "Manfredonia e il Gargano: economia e ambiente", organizzato dall’Università di Foggia, 24-26 settembre 2004.
[21] Intendo per “valorizzazione” l’esaltazione del valor d’uso, non del valore di scambio: degli oggetti in quanto beni, non in quanto merci. In un’economia che ha dimenticato i valori d’uso e ha ridotto ogni bene a merce, una simile affermazione equivale a dire che la valorizzazione deve essere misurata secondo parametri non economici.
[22] Per questa ragione mi è sembrata una scelta scandalosamente sbagliata quella dei governanti della Regione Campania, della Provincia di Salerno, del Comune di Ravello e della Sovrintendenza ai beni architettonici, culturali, paesistici e ambientali di promuovere una pesante forzatura della legge per poter realizzare il cosiddetto Auditorium di Niemeyer, a Ravello. L’illeggittimità è stata rilevata dai due tribunali amministrativi che si sono pronunciati nel merito mentre l’ultima sentenza (quella del Consiglio di Stato) ha eluso il merito arrestandosi a un ... errore d’indirizzo nella notifica!
[23] Un equilibrato concorso della governance (ricerca del consenso negoziale) con il government (esercizio del principio di autorità) è a mio parere molto utile se si tiene sempre presente che gli interessi in gioco non sono tutti uguali, e non hanno tutti il diritto di partecipare in ugual modo alle scelte di governo. Altro è il consenso tra le istituzioni (a condizione che sia chiaro chi, in ultima istanza, ha la responsabilità di decidere), altro è quello con i cittadini, i lavoratori e le loro associazioni, altro ancora quello con i portatori di interessi industriali o comunque legati alla produzione, altro infine (last and least) quello con i portatori di interessi immobiliari.
| Copertina "Fondamenti di Urbanistica" |
Nel giugno del 2003 ho aggiornato il libro con la presente quinta edizione. Non ho modificato i primi nove capitoli della precedente edizione. Ho sviluppato invece l’ultima parte. I tre ultimi capitoli di questa edizione ampliano considerevolmente il contenuto delle precedenti, integrandolo soprattutto con informazioni e valutazioni a proposito della legislazione urbanistica delle regioni, e con qualche riflessione su argomenti all’ordine del giorno del dibattito urbanistico (come la governance e, più in generale, i rapporti tra pubblico e privato), oppure riproposti nelle pratiche di pianificazione degli ultimi anni (come la questione dei “vincoli urbanistici”). Infine, qualche ulteriore riflessione sulla figura e il ruolo dell’urbanista è stata provocata da ricerche che ho avuto modo di seguire nell’ambito della facoltà di Pianificazione del territorio e del dipartimento di Pianificazione dell’IUAV.
Per non aumentare il costo dell’edizione (e quindi non costringere l’Editore ad aumentare il prezzo) non ho modificato i primi capitoli. Ciò non mi ha consentito di seguire i consigli, peraltro sensati, di ampliare alcuni momenti del percorso storico o introdurvi altri argomenti.
Mauro Baioni, Ada Becchi, Fabrizio Bottini, Alessandro Dal Piaz, Vezio De Lucia, Marco Guerzoni, Luigi Scano hanno avuto la pazienza di leggere e correggere la nuova edizione e la bontà di darmi utili consigli per le novità introdotte. Li ringrazio (assumendo naturalmente l’intera responsabilità del testo), come ringrazio i colleghi che hanno ritenuto utile questo libro per la didattica universitaria.
X. Un nuovo contesto
La pianificazione all'inizio del nuovo secolo, p. 239
Cambiamenti della società, trasformazioni del territorio, p. 239 - La città: la scimmiotto e la svuoto, p. 240 - La risposta delle istituzioni, p. 242 - Liquidata la politica della casa, p. 244 - Italia S.p.A., p. 245 - Serve ancora la pianificazione?, p. 246
Valori e obiettivi per la pianificazione, p. 248
I valori della collettività, p. 248 –L’uovo o la gallina, p. 249 - La democrazía è sostenibile?, p. 251 - La storia e la natura, p. 252 - Pianificare la conservazione, p. 253 - Il «sistema delle qualità», p. 254
I limiti della pianificazione tradizionale, p. 256
Il piano criticato, p. 256 - Tre versanti critici, p. 256 - Il modello milanese, p. 257 - Un'altra «terza via», p. 260
XI. Una nuova pianificazione: dai principi alle leggi regionali
Dal «piano» alla pianificazione, p. 265
Una definizione della pianificazione, p. 265 - Gli obiettivi della pianificazione, p. 266 - La coerenza nello spazio e nel tempo, p. 267 - Una sintesi tra flessibilità e coerenza, p. 267
Un nuovo meccanismo di pianificazione, p. 268
Scelte strutturali e scelte programmatiche, p. 268 - Un nuovo rapporto tra «piano» e tempo, p. 269 - Due condizioni irrinunciabili, p. 270 - Il nuovo meccanismo nelle legislazioni regionali, p. 270
I livelli della pianificazione, p. 274
Il «principio di pianificazione», p. 274 - Il principio di sussidiarietà, p. 275 - Dall'approvazione alla verifica di conformità, p. 277
Pianificazione ordinaria e pianificazione specialistica, p. 278
Troppi piani?, p. 278 - Piani diversi, per esigenze diverse, p. 278 - I piani per il paesaggio, la difesa del suolo, le aree protette, p. 279
L'ambiente nella pianificazione: qualche passo avanti, p. 281
Le condizioni alle trasformazioni, p. 281 - L'ambiente nelle legislazioni regionali, p. 282 - Le azioni per la tutela e la valorizzazione, p. 285
«Governance»: significato e limiti d'un termine nuovo, p. 286
La «governance», come nasce, p. 286 - Non è vero che tutti gli attori sono uguali, p. 287 - Gli interessi privati, p. 288 - Governare la «governance», p. 289 - E la partecipazione?, p. 290
XII. Requiem per la «riforma urbanistica»?
Tentativi a Roma, nuove leggi altrove, p. 293
Le proposte ci sono, p. 293 - La 1150 era una buona legge, p. 294 - La «mannaia» della Corte costituzionale, p. 295
La questione dei «vincoli urbanistici», p. 296
Una distinzione preliminare, p. 296 - Le sentenze costituzionali, p. 297 - Chi pone i vincoli ricognitivi?, p. 299 - I vincoli «urbanistici»: è incostituzionale non indennizzarli se sono «espropriativi», p. 301 - Ma non è sempre illegittimo reiterare i vincoli urbanistici, p. 301 - Può il prg eliminare senza danni l'edificabilità di un'area?, p. 303 - Il diritto non richiede di «compensare» o «perequare», p. 305
Per concludere, p. 306
Pianificare si può, p. 306 - La questione del consenso, p. 307 - La politica, p. 307 - Gli urbanisti, p. 309 - La stella polare, p. 310
L’urbanista si occupa della città: lo dice la parola stessa. E le città sorgono sulle pianure, nei fondi valle, dove più vie, di terra o d’acqua, s’incrociavano; dove era più facile incontrarsi, scambiare prodotti e conoscenze, irrigare la terra e coltivarla, far nascere le fabbriche. Che cosa ha da dire un urbanista della montagna? La montagna è, quasi per definizione, la “non città”. È, rispetto alla città, l’altro estremo del territorio: tra l’una e l’altra c’è la vasta gamma delle campagne via via più lontane dalla città, delle colline oggi combattute tra la coltura e l’inselvatichimento.
Città e montagna, i due estremi: ma quanto strettamente, intrinsecamente legati! Basta ripercorrere la storia dei loro rapporti per comprenderlo. Storicamente la città è nata in opposizione al territorio. La città era il chiuso, il difeso, l’artificiale, il costruito, il denso, il dinamico, mentre il territorio (il resto del territorio, le pianure e i boschi, le colline e le montagne) era il luogo aperto, dove si poteva essere attaccati, dove dominava esclusiva la natura, dove la presenza dell’uomo era rada e discontinua, dove le trasformazioni erano lente: avevano la lentezza e la sicurezza dei ritmi della natura.Il “territorio urbanizzato”
Nel corso del processo di espansione della civiltà urbana il rapporto con il territorio si è progressivamente trasformato. La città ha cominciato ad “esportare” parti scomode della sua struttura: le prime sono state le fabbriche, allontanate a causa dell’inquinamento e collocate nelle nuove “zone industriali” in periferia. Si è enormemente accresciuta l’importanza dei trasporti, e il territorio ha cominciato a essere segnato da infrastrutture come le strade, le ferrovie, i canali navigabili.
La mobilità sul territorio è aumentata in misura parossistica: è aumentata la rete delle infrastrutture del trasporto, ed è aumentata la loro utilizzazione. E le infrastrutture hanno creato a loro volta nuove convenienze per l’insediamento di funzioni specializzate: ospedali e caserme, carceri e strutture commerciali, stadi e discoteche sono stati localizzate sempre più frequentemente fuori dalle città, in prossimità dei caselli autostradali o delle superstrade. Hanno consentito di raggiungere luoghi via via più lontani, siti sempre più impervi, resi raggiungibili con le nuove tecnologie.
Contemporaneamente sono aumentate le ragioni per uscire dalla città e percorrere e usare il territorio. Oltre alle ragioni derivanti dal fatto che determinate funzioni (quelle di cui ho parlato or ora) sono state localizzate fuori, oltre alle ragioni derivanti dal fatto che è più conveniente che in passato accedere a servizi localizzati in città diverse dalla nostra (per l’ospedale specializzato, per l’università, per l’acquisto di merci rare o specializzate, per il concerto o la mostra o lo spettacolo), nuove ragioni sono nate da nuove esigenze: di contatto con la natura, con ambienti incontaminati: esigenze di rigenerazione psicofisica, di sport attivo, di ricreazione all’aria aperta. La villeggiatura, le gite di fine settimana in collina o nel bosco o al mare, le settimane bianche sulla neve, lo sci e l’alpinismo: tutte queste pratiche della vita di ciascuno di noi, inesistenti o del tutto marginali fino a qualche decennio fa, ci hanno condotto a usare il territorio in modo sempre più ampio e frequente.
Oggi possiamo dire (e io lo ripeto spesso) che il territorio non è più in opposizione alla città: non è l’altro, non è il fuori. Oggi, la città comprende il territorio. Oggi non è più il caso di parlare di città e territorio come di due realtà antitetiche. Oggi è più esatto parlare di territorio urbanizzato come una realtà che comprende insieme le città e il territorio. Solo che questa unificazione tra città e territorio è avvenuta nelle forme di una “colonizzazione” dell’extraurbano da parte dell’urbano: la città si è impadronita delle campagne e delle colline, dei boschi e dei monti, ha tentato di cancellare le “loro” regole per imporre le proprie.
Oggi, quello che ho definito “territorio urbanizzato” è formato da realtà tra loro molto diverse. In alcune parti l’urbanizzazione è più densa, la presenza umana è più forte, i flussi di relazione che legano tra loro le diverse persone e attività sono più intensi, la presenza della natura è più debole. In altre parti invece succede il contrario: la presenza della natura è più marcata e più debole è invece la presenza dell’uomo, minore la densità dell’urbanizzazione, l’intensità dei flussi. La montagna è proprio la parte dove l’insediamento è più debole e la natura è sovrana. L’antica diversità si è modificata, ma non è scomparsa. Come si è modificata?
Trecento o duecento o cent’anni fa il territorio extraurbano non era, in Italia e in Europa, un luogo selvaggio e aspro. Fino a cento anni fa il territorio extraurbano era tutto curato, amministrato, gestito. Non solo quello agricolo, che occupava un’area enormemente più estesa di quella odierna, ma anche quello utilizzato per la pastorizia e la silvicoltura, e perfino quello del tutto “selvatico”. Perfino i monti più impervi e i boschi selvaggi, quelli dove le bestie addomesticate non potevano pascolare e che non venivano curati dai boscaioli, erano soggetti a quel minimo di cura che consiste nel togliere via i rami e i tronchi secchi per arderli nei focolari (impedendo così che il corso delle acque nei torrenti tracimasse dagli alvei naturali e rovinasse a valle).
Tutta la natura, insomma, anche quella più selvatica, entrava nel ciclo economico della società. Tutta la natura era “casa della comunità”. E basta studiare gli usi civici, la loro minuziosa regolamentazione comunitaria volta in larghissima misura all’appropriazione dei prodotti dell’incolto, per comprendere quanto la società, nelle sue forme arcaiche ma non più elementari, fosse presente sull’insieme del territorio. Un territorio sottoposto a simili regole, finalizzate a simili necessità (riscaldarsi, ripararsi, nutrirsi), era anche un territorio custodito. Era un territorio sul quale si esercitava un controllo sociale. Era un territorio che veniva sentito e vissuto dall’uomo come un patrimonio, perché immediatamente ne traeva elementari ma indispensabili benefici. Era un territorio in qualche modo integrato a quello urbanizzato.
Nell’ultimo secolo, e in modo particolarissimo negli ultimi cinquant’anni, la città si è estesa a macchia d’olio, e ancora più vaste sono proliferate le sue propaggini “rururbane”. La campagna coltivata si è enormemente ridotta, abbandonando tutti i terreni acclivi e gran parte delle zone interne. La pastorizia si è ridotta ad attività marginale e di risulta. Dalle montagne e dalle colline l’insediamento è “franato”, la popolazione ha abbandonato i borghi ad alta quota e si è trasferita verso le grandi città, i fondi valle, le coste.
Non è stato solo uno spostamento di residenze e una trasformazione della produzione. E neppure è stato solo un fenomeno quantitativo. Il salto di qualità è stato in ciò, che una parte molto ampia del territorio è uscita dall’economia e dalla società. L’extraurbano è diventato res nullius, terra di nessuno: luogo d’attesa per l’ingresso, tramite la speculazione fondiaria, nel regno infetto dell’urbano, luogo delle discariche, dell’esportazione “fuori” degli scarti urbani, residuo esso stesso. Territorio senza cittadinanza e senza diritti perché senza utilità: ridotto a luogo delle scorrerie dei vacanzieri del fine settimana, luogo di passaggio degli automobilisti.
Ora lo sappiamo. L’aver considerato il “non urbano”, e particolarmente la montagna, come un territorio da abbandonare od occupare volta per volta per i propri comodi non è stato privo di effetti, per le stesse città. Non più mantenuta né custodita, dall’uomo o dalla natura, malamente occupata da persone e attività che non ne volevano conoscere le regole (lottizzazioni turistiche, strade a mezza costa, incendi dolosi o colposi, dighe e condotte forzate ecc.), la montagna si è vendicata. Le acque, non più trattenute dalla vegetazione, incanalate nei tratti verso valle nelle guaine cementizie dei canali, hanno provocato alluvioni distruggitrici. Le pendici montuose, non più ricoperte dalla coltre di vegetazione, hanno franato minacciando (e a volte distruggendo) i paesi di cresta e quelli di valle. L’erosione ha scavato i fianchi, ha indebolito le strutture geologiche, ha provocato dissesti nelle infrastrutture.
Occorre intervenire sul “non urbano” in modo nuovo: come, però?
Un primo punto è chiaro: il territorio, tutto il territorio, deve essere governato da una volontà intelligente e unitaria, espressione di tutta la società. La spontaneità, la casualità, l’affidamento esclusiva all’intervento del singolo producono effetti devastanti in una società complessa, quale indubbiamente è quella contemporanea. Il governo del territorio deve manifestarsi attraverso la pianificazioneterritoriale: attraverso un insieme di strumenti che diano coerenza, nello spazio e nel tempo, all’insieme delle trasformazioni fisiche e funzionali che modificano l’assetto del suolo.
La pianificazione non può consistere solo nel fare piani, ma deve tramutarsi in un’attività continua e costante, sistematica, nella quale la formazione del piano si prolunghi nella sua attuazione, nel monitoraggio dei suoi effetti, nel suo sistematico aggiornamento. La pianificazione deve essere gestita dai rappresentanti delle popolazioni interessate, da queste liberamente eletti.
La pianificazione deve essere un processo unitario, che leghi insieme, in un unico disegno e un’unica strategia, città e campagna, pianura e montagna; che dia coerenza e garantisca cooperazione tra gli enti elettivi che hanno competenze territoriali: il comune, la provincia, la regione, lo stato. Tutti devono cooperare, ma su ciascuna questione deve esser chiaro chi è quello cui fa capo, in caso di dissenso o disparità di vedute, la responsabilità di decidere. Il principio cui far riferimento è quello della sussidiarietà, secondo il quale ad ogni ente elettivo territoriale spettano tutte, e solo, le competenze relative a oggetti e aspetti che sono efficacemente dominabili al suoi livello: talché non potrà spettare, per esempio, al singolo comune la decisione sull’opportunità o meno di localizzare un aeroporto o una strada di grande comunicazione, e non potrà essere la regione o la provincia arbitra della localizzazione di un asilo nido in un quartiere.
In che modo la pianificazione deve farsi carico dei problemi, e delle potenzialità, della montagna? Credo che si debba in primo luogo evitare di cadere negli errori che sono già stato compiuti. La montagna non deve essere vista in opposizione alla città, né deve essere da questa occupata. Imporre alla montagna le stesse regole nelle lottizzazioni a fini edificatori, nell’apertura di strade per ogni dove, nella progressiva sottrazione di elementi di naturalità, sarebbe un errore altrettanto grave che quello di abbandonare la montagna al degrado.
Nella montagna occorre soprattutto riscoprire, tutelare e valorizzare gli elementi di qualità presenti, essenziali per l’uomo di oggi e per quello di domani. Essi consistono in primo luogo nella biodiversità, nella presenza di specie vegetali e animali diverse, a volte rare, sempre preziose nella loro associazione oltre che nella loro singolarità: nelle caratteristiche degli ecosistemi che determinano oltre che in quelle specifiche delle singole specie e individui. Consistono poi nell’enorme potenziale di biorigenerazione che le grandi riserve di naturalità conservate nella montagna costituiscono: un potenziale decisivo per la sopravvivenza del genere umano, minacciato dalla progredente artificializzazione dell’habitat che esso stesso ha prodotto.
Ma gli elementi di qualità dell’ambiente montano stanno anche in una serie differenziata di realtà che la plurimillenaria fatica di addomesticamento della natura ha prodotto. Mi riferisco al paesaggio, in tante parti della montagna eccezionale espressione di un rapporto fecondo tra l’uomo (le sue necessità, il suo lavoro e la sua cultura), e la natura (le sue leggi e i suoi ritmi, le sue potenzialità e le sue minacce). Mi riferisco a piccole produzioni dell’economia agro-silvo-pastorale, ricche di differenziate qualità così distanti dai sapori e odori omologati dei prodotti di un’industria sempre più lontana dalla natura e dalle sue diversità (chi ci darà più il sapore delle bruttissime mele annurche?).
Si tratta di qualità (quelle prodotte dalle varie forme di simbiosi tra uomo e natura) che già oggi trovano l’interesse di numerose “nicchie” di mercato, e che sempre più incontreranno la crescente domanda di qualità.
È insomma nella direzione della riscoperta, della tutela e della valorizzazione delle qualità specifiche e tipiche dei differenziati ambienti montani che occorre lavorare, con gli strumenti adeguati, per ritrovare un ruolo specifico e autonomo della montagna, non in opposizione alla città né subendone l’assimilazione omologante, ma fornendo alla società dell’uomo nel suo complesso il contributo “diverso”, e perciò prezioso, delle qualità che la storia ha sedimentato nelle aree più difficili dell’habitat umano.
La montagna pone problemi specifici anche dal punto di vista degli istituti e strumenti della pianificazione In Italia, lo strumento più consolidato della pianificazione ‘ il piano regolatore comunale (PRG). Ma il PRG è pensato e costruito per dominare i problemi delle città, e in particolare delle grandi città. Esso è di per se poco adatto (e comunque insufficiente) di fronte ai problemi di un insediamento molto rado e disperso, qual è quello montano. Ed è d’altra parte uno strumento foggiato per affrontare i problemi del sistema insediativo, non quelli dell’ambiente naturale, così dominanti in ambito montano.
La legge, d’altra parte, non ha avuto il coraggio di attribuire alle Comunità montane la pienezza di poteri che sarebbe stata essenziale per dotarle di competenze di pianificazione territoriale e urbanistica (questa infatti è riservata, giustamente, agli enti elettivi territoriali a rappresentanza generale).
Il nuovo ordinamento dei poteri locali, definito nel 1990, attribuisce alle province la competenza in merito alla pianificazione territoriale di livello intermedio tra regione e comune, concludendo così (a mio parere positivamente) un dibattito e una ricerca iniziati alla fine degli anni Cinquanta. Ma le province amministrano spesso territori troppo vasti per poter efficacemente cogliere, interpretare e portare a soluzione problemi molto differenziati di singole parti del territorio.
Il comune, in altri termini, è troppo piccolo, la provincia troppo grande e la comunità montana povera di poteri. La soluzione può allora essere ricercata in una collaborazione tra questi tre livelli di governo. In questo quadro alla provincia (e alla sua pianificazione) potrebbe spettare l’individuazione delle direttive generali per l’assetto del territorio, l’individuazione degli ambiti intercomunali, tendenzialmente coincidenti con le comunità montane, all’interno dei quali approfondire (con una sorta di “zoomata”) le determinazione della pianificazione provinciale. Alle comunità montane e ai comuni, opportunamente associati anche in forme volontaristiche, potrebbe essere affidato il compito di definire la pianificazione nei suoi aspetti più specifici, coordinando (o, al limite, sostituendo) la pianificazione generale a scala comunale.
Lungo questa direzione vale forse la pena di lavorare, integrando in un processo di pianificazione cooperativo e flessibile anche la pianificazione “specialistica” più rilevante per la montagna: da quella dei piani di bacino, cui è affidata l’individuazione delle condizioni e delle opere necessarie per la salvaguardia delle acque e dalle acque, dai piani delle zone protette, cui penso debba essere affidata soprattutto la gestione naturalistica e la sperimentazione scientifica della aree di maggiore valore naturalistico, a quella del paesaggio, che dovrebbe essere ricompresa in una pianificazione regionale, provinciale e comunale “con specifica considerazione dei valori paesistici e ambientali”, per adoperare i termini (e l’intenzione) della Legge Galasso.
Naturalmente, un processo di pianificazione così delineato dovrebbe poggiarsi su due presupposti: la verifica, nella primissima fase di lavoro, dell’esistenza di adeguati strumenti di salvaguardia delle qualità esistenti; la formazione di strutture tecniche e amministrative capaci di gestire il processo di pianificazione, con l’autorevolezza, la competenza e l’attrezzatura indispensabili. In assenza di queste due condizioni (e di una determinata volontà politica da parte degli amministratori) ogni speranza di rinascita delle aree montane resterebbe delusa.
Edoardo Salzano
Venezia, Pasquetta 1999
LA CACCIATA DI VEZIO DE LUCIA
Il Ministro per i Llpp, Giovanni Prandini, sta procedendo a un'energica azione di "pulizia" nel dicastero che gli é stato temporaneamente affidato. Nel quadro di questa più ampia operazione Vezio De Lucia é stato rimosso dal suo incarico di Direttore generale al coordinamento territoriale. La motivazione ufficiosa é costituita dal fatto che le "opi nioni" di De Lucia sarebbero "contrastanti con quelle del Governo", cioé del Ministro.
La notizia é molto preoccupante, per l'urbanistica italiana ma anche per ragioni più complessive.
De Lucia é indubbiamente uno dei più preparati e autore voli urbanisti italiani: non lo diciamo tenendo presenti gli incarichi di rilievo che ha svolto nell'Inu, ma soprattutto ricordando la sua energica azione svolta sia all'interno del Ministero (dai tempi di Giacomo Mancini, Michele Martuscelli, Fabrizio Giovenale e Marcello Vittorini, fino a oggi), che al servizio di altre amministrazioni (come il Commissariato per la ricostruzione di Napoli e il Comprenso rio di Venezia). Che a De Lucia fosse affidata l'unica dire zione generale che si occupa di pianificazione territoriale e urbanistica, l'unico punto di riferimento per le politiche territoriali delle regioni e per le politiche di settore delle amministrazioni centrali, era un elemento di fiducia per molti: certamente, per chi ha a cuore le sorti del territorio italiano.
Ma De Lucia é anche un uomo che crede nello Stato e nel l'amministrazione pubblica come agli unici "padroni" che, in una società moderna, meritino di essere "serviti" da chi fa l'urbanista. E' proprio questa convinzione profonda che lo spinse ormai molti anni sono trascorsi ad abbandonare una lucrosa carriera in un'azienda privata per arruolarsi negli scomodi ranghi della pubblica amministrazione.
Davvero suicida, e per più d'una ragione, merita d'esser definito un governo che decide di privare lo Stato d'un simile qualificato, efficace e fedele servitore. Chi percorre simili strade porta un contributo rilevante alla degradazio ne dello Stato e delle sue strutture. Sono strade, sono ten denze (vogliamo annotarlo in questi giorni in cui così facilmente ci si riempie la bocca di richiami all'Europa) di segno opposto a quella perseguita dalle grandi democrazie europee, le quali si adoperano per reclutare funzionari qua lificati contendendoli all'industria privata, e chiedendo ad essi fedeltà alle istituzioni, e non a questo o a quell' altro padrino politico. Episodi come quello cui ci riferiamo ci confermano che a quelle democrazie riusciamo a fingere d'esser vicini solo arrampicandoci sulle statistiche dei dati più materiali.
Ma all'episodio di cui ci stiamo occupando é sottesa un' altra questione che travalica la persona di Vezio De Lucia. Crediamo che sia la prima volta che un alto funzionario dello Stato, cui é stata attribuita una funzione non di generica amministrazione, ma strettamente coerente con la sua specifica professionalità, sia rimosso dal suo incarico sen za che gli sia addebitato, né addebitabile, alcuno specifico errore di valutazione o di comportamento. E ci sembra si gnificativo che l'unica ragione per la rimozione sia la "di vergenza d'opinioni" con il Governo.
Questo é il punto. Questo governo (stavamo per scrivere "questo regime") non tollera che al servizio dello Stato vi sia chi ha autonomia di giudizio e di valutazione, chi non é uno yesman. Nei confronti di costoro non é necessario neppure un pretesto. Bisogna toglierli di mezzo, semplicemente
"Il caso di Milano scrive Campos Venuti nell'introdurre il dossier di questo numero é quello più rappresentativo della deregulation urbanistica italiana". Nella metropoli lombarda "la deregulation urbanistica e l'urbanistica contrattata si sono manifestate più esplicite che altrove", e "il 'non piano' é stato apertamente teorizzato". L'esempio é stato presto seguito; la teoria é divenuta prassi in molte città, é quasi diventata un costume. Ricordiamo i casi più significativi, come promemoria per i nostri lettori. Firenze. Una società privata compra un complesso di aree nella piana a nord-ovest di Firenze: una zona che da decenni é considerata strategica non solo per lo sviluppo della città e per il decongestionamento del centro, ma anche per la riorganizzazione dell'intero comprensorio Firenze-PratoPistoia. Il Comune con una mano sta elaborando una variante generale del Prg, ma con l'altra mano dà il via libera a un progetto di valorizzazione immobiliare del l'area nord-ovest presentato dalla società proprietaria, la Fondiaria (a cui si aggiunge un progetto di valorizzazione immobiliare della Fiat). Insomma, mentre si sta definendo il progetto complessivo dell'assetto della citta, si approva un piano (formalmente, una variante di Prg) redatto in funzione e su misura delle esigenze di valorizzazione immobiliare (una volta si diceva speculazione) di due società private
Napoli. Grandi interessi economici raggruppati sottola sigla del "Regno del possibile" propongono al Comune di delegare ad una società per azioni privata, appositamente costituita, la progettazione e la gestione del recupero di quasi 70mila alloggi nel centro storico, inclusi gli oltre 5mila di proprietà dello stesso Comune, da conferire in pro prietà alla s.p.a. Le forme sono certamente ammodernate rispetto a quelle descritte da Francesco Rosi nel film "Le mani sulla città", ma il contenuto sostanziale é identico. Roma. L'Italstat acquisisce il possesso di una parte con sistente delle aree su cui dovrebbe sorgere il nuovo Sistema direzionale orientale. Su questa base, si propone come capofila di un pool di imprese (a capitale privato,pubblico e cooperativo) che vorrebbe sostituirsi al Comune nella pianificazione, progettazione e realizzazione di un sistema strategico per la trasformazione della città.
Trieste. Il Consiglio comunale di Duino Aurisina, un comune limitrofo al capoluogo giuliano,adotta (e la Regione rapidamente approva) una variante di Prg elaborata direttamente dai privati interessati: cioé da quella società Finsepol che come la Fondiaria a Firenze, come l'Italstat a Roma, come Berlusconi e Ligresti a Milano aveva previamen te acquistato le aree non per esercitarvi un'attività produttiva, ma proprio per compiere una operazione di "valorizzazione immobiliare" (come oggi pudicamente si dice). Un'operazione che, naturalmente, aumenta le cubature rispetto a quelle già consentite dal permissivo Prg vigente, e privatizza uno dai rarissimi lembi non asfaltatì né cementificati della costa giuliana, la splendida Baia di Sistiana.
L'elencazione potrebbe proseguire a lungo. Invitiamo anzi i lettori a segnalarci i casi analoghi, perché la documentazione possa arricchirsi. E invitiamo a intervenire nel dibattito sull'"urbanistica contrattata" anche chi non é d' accordo con la nostra tesi, che vogliamo qui sinteticamente ricordare.
Noi riteniamo che l'"urbanistica contrattata" sia un dan no grave almeno per tre ordini di ragioni. In primo luogo, perché trasforma l'assetto urbano e territoriale per singoli pezzi, impedendo qualsiasi controllo d'insieme sulle con seguenze delle singole trasformazioni e sugli effetti che esse inducono. In secondo luogo, perché distorce profondamente il rapporto tra gli interessi generali espressi dalla pianificazione, e specifici interessi economici di specifi ci operatori, rendendo questi ultimi leader anziché strumen ti attuatori del processo di trasformazione territoriale. In terzo luogo, perché riduce fortemente la trasparenza del processo delle decisioni e aumenta la discrezionalità dei singoli amministratori e delle segreterie dei partiti a discapito del potere delle istituzioni elettive.
DI NUOVO IL GOVERNO
CONTRO LA PIANIFICAZEIONE
Come in Emilia-Romagna (dove fortunatamente il Tar ha accordato la sospensiva alla "bocciatura" governativa del Piano paesistico), come in Sardegna (dove il Consiglio regionale ha riapprovato la legge "bocciata") così in Calabria: anche in questa Regione il Commissario di Governo ha respinto una legge regionale che, nelle more della formazione dei piani paesistici, definisce i contenuti della pianificazione regionale in coerenza con la legge 431/1895 e introduce alcune salvaguardie su determinate, e calibrate, componenti ter ritoriali.
Nel prossimo numero informeremo con ampiezza del contenuto della legge, di quello della pronuncia governativa e degli atti che la Regione avrà compiuto in merito. Qui vogliamo osservare soltanto che la posizione del governo é così contraddittoria, così contrastante con tutta la legislazione e la giurisprudenza vigenti, eppure così devastante nei suoi effetti, che se ne può trarre una sola conclusione. Il Governo é il più tenace e rozzo avversario della pianificazio ne regionale, dell'attuazione della legge 431/1985, e di ogni tentativo di tutelare l'ambiente attraverso la pianificazione e l'esercizio delle competenze costituzionali delle regioni.
Le immotivate bocciature delle leggi urbanistiche di tutela dell'Emilia-Romagna, della Sardegna, e oggi della Calabria appaiono così atti separati posti in essere dai diversi Commissari di Governo competenti (solo territorialmente, beninteso), ma collegati da un unico disegno, che non esitiamo a definire criminoso. A questo disegno la Regione Calabria può contrapporsi in un unico modo: riapprovando la legge così com'é.
Entusiasmo e coraggio senza precedenti, quello di cui Flavia Schiavo dà prova in questo libro. Sono indubbiamente qualità necessarie per chi si proponga di sottoporre a un’analisi linguistica una realtà così complessa e complicata, un testo (un «tessuto») così ricco e composito, come quello costituito da un piano urbanistico.
Un piano urbanistico è già di per sé un testo assai complesso: norme, disegni, analisi in svariati settori, relazioni illustrative o argomentative o giustificative, deliberazioni e atti specificamente amministrativi. È un testo scaturito non dalla mente di un unico soggetto pensante, ma dalla dialettica di una molteplicità di soggetti, dai pensieri spesso conflittuali e non sempre emergenti dalle “carte”, di attori che parlano linguaggi spesso diversi e rispondono a diverse fedeltà disciplinari e culturali. Ma Schiavo non è contenta di questa difficoltà e l’aumenta dando al termine “piano” un significato più largo, e comprendendo in esso tutto ciò che ne connota il contesto: dagli articoli di giornale alle conferenze, dalle leggi, al quadro politico e amministrativo.
Un’operazione, quindi, davvero piena di rischi. Per cercar di evitarli, o almeno per avere qualche speranza di ridurne l’impatto, Schiavo costruisce un ricchissimo deposito di letture derivate da una congerie ampia di saperi. Dà prova, in tal modo, di saper percorrere e utilizzare una panoplia assai vasta di discipline: è un modo di dimostrare che un urbanista è in primo luogo un esploratore attento dei campi vicini ai suoi. Molto al di là della formazione canonica di un urbanista è però la forte capacità, che Schiavo dimostra, di teorizzare e di creare interazioni suggestive tra concetti e strumenti appartenenti a sfere disciplinari diverse dall’urbanistica ma con essa relazionabili.
In modo spesso spericolato e, per così dire, senza rete: invece di cimentarsi nella «redazione di un elenco, o un lessico su cui operare, per esempio un’analisi semantica, categorizzazioni tematiche o attribuzioni temporali», l’autrice preferisce «l’avvitamento dentro il testo, l’approfondimento a volte ossessivo e insistente che ha portato ad addentrarsi sempre dentro nuove stanze, alcune irrimediabilmente prive di uscita diretta, attraverso la ricerca di una qualche possibile origine dei termini chiave, pienamente consapevoli dell’impossibilità di raggiungere la vera o l’unica origine, attraverso la scoperta delle infinite fluttuazioni di espressione e di contenuto che le parole sanno veicolare» (p. 58).
L’amuleto che, a somiglianza del topolino bianco d’avorio di Dora Markus, le impedisce di cadere nel vuoto è l’inesauribile capacità di aggrapparsi a una sconfinata serie di riferimenti e citazioni, analogie e riscontri, raccolti percorrendo praticamente tutti i campi dei moderni saperi. Giovandosi di una ricca sequela di argomenti e deduzioni, Schiavo costruisce un suo metodo interpretativo: più precisamente, un sistema di coordinate nel quale ordinare gli elementi del linguaggio urbanistico.
Delle ipotesi che orientano il suo lavoro vorrei sottolinearne due, anche per esprimere su di esse alcune osservazioni.
La prima riguarda la centralità che nel libro assume il piano regolatore comunale (quale che sia la sua denominazione). Questo è presentato come un ipertesto, come un documento che di fatto non solo è un atto suscettibile di regolare le trasformazioni fisiche e funzionali della città, ma è anche un «testo formalizzato» nel quale «si coagulano e prendono visibilmente forma le frammentazioni e le ricostituzioni del sapere disciplinare, strutturate (e successivamente osservate) in relazione alle capacità di riconoscere, interpretare ed eventualmente modificare la realtà esterna» (p. 67). Un testo, insomma, capace non solo di esprimere la cultura dell’epoca, ma di formarla ben al di là della cerchia degli esperti, contribuendo poderosamente a foggiare l’immagine collettiva dell’oggetto al quale si riferisce (la città).
Il rischio che vedo allora è quello di una ipostatizzazione del piano che, caricandolo di troppi significati, e in qualche modo idealizzandolo, gli faccia smarrire le caratteristiche di strumento: utile e, allo stato, insostituibile, ma certo limitato, parziale, suscettibile di mille integrazioni con altri strumenti ugualmente finalizzati.
La seconda riguarda l’attenzione al rapporto tra città e spazio extraurbano. Il «rapporto tra città e territorio esterno» viene assunto come «elemento centrale» per la «rifondazione» del contesto territoriale, cioè per lo svolgimento di «un atto – culturale e materiale – che, in quanto pretende di ripartire dal fundus cioè dal residuo più intimo e nascosto, intrattiene dialettici e spesso difficili e conflittuali rapporti con l’idea di Città preesistente» (p. 62). E il modo in cui, nella successione dei piani regolatori di Barcellona, quel rapporto sia stato nominato (pensato, teorizzato, risolto, definito, regolato nelle procedure e negli istituti, suggerito nelle immagini e nelle fantasie) è uno dei fili conduttori del ragionamento. Ma su questo punto occorrerà tornare.
Schiavo prende in esame praticamente tutti piani che hanno caratterizzato la ricca vicenda urbanistica della capitale catalana a partire dalla metà dell’800. Ed è ovvio che dia un rilievo particolare al piano dominato dalla presenza di quel personaggio, decisivo per la formazione della cultura urbanistica moderna, che fu Ildefons Cerdá. Sceglierlo come punto di partenza del suo lavoro (e in qualche modo suo protagonista) è del tutto ragionevole dato l’obiettivo della tesi. Cerdáinfatti è autore, quasi contemporaneamente, del Plan de Reforma y Ensanche de Barcelona del 1859, e della Teoría General de la Urbanización (pubblicata nel 1867), uno dei testi principali della nascente cultura urbanistica.
Per Cerdá, come per Schiavo, le parole sono decisive. Lo rivela questo brano, che nel libro si riporta con evidenza:
«[…] si comprende che le parole rappresentano idee, e che a ciascuna parola corrisponde un’idea determinata, idea che può non esser stata sempre la stessa, che può essersi modificata col trascorrere del tempo, e aver perso tanto della sua forza originaria o averne acquisita in maggior misura; oppure aver subito con l’uso variazioni analoghe, è chiaro che nel ricercare, con le nostre esplorazioni, la fonte o l’origine di una parola, non cerchiamo le precise varianti che hanno subito le lettere o le sillabe, bensì l’idea a cui quella parola fu in origine applicata e la storia, per così dire, dell’idea nelle sue diverse fasi, storia che non poche volte e con piacere indefinibile trova il filosofo indicata, rivelata dalle sue varianti che le generazioni e i secoli hanno introdotto lentamente ed impercettibilmente in quella parola» (Cerdá, p. 75).
La durezza delle parole, la loro forza, e insieme la variabilità dei loro significati, il percorso dialettico che la loro storia esprime: questo è quello che Cerdá sottolinea, e che a Schiavo soprattutto interessa.
Ma innanzitutto, l’impiego corretto delle parole. Citiamo ancora i suggerimenti che Schiavo raccoglie da Cerdá:
«che non si utilizzi una sola parola di cui non si conosca la genuina origine etimologica […] che non si costruisca una frase che non abbia una struttura grammaticale; che non si faccia nessun discorso che non sia frutto di un adeguato ragionamento» (Cerdá, p. 85-86).
Ammonimento validissimo oggi più che ieri; insegnamento che dovrebbero raccogliere, ad esempio, i moltissimi che impiegano il termine “federalismo”, inventato per unire realtà diverse, per indicare invece la divisione di ciò che è uno; oppure quanti, anch’essi numerosi, impiegano il termine “strategico”, coniato per definire la visione generale e la lunga gittata, per elencare invece le cose concretamente fattibili nell’immediato.
Nel racconto di Schiavo, nella sua interpretazione del lascito di Cerdá e del suo contributo all’urbanistica moderna emerge con chiarezza (a partire dalle parole adoperate e dai loro significati) la forza di quella concezione della città e del territorio che ha saputo trasformarli costruendo nuovi valori – e anche la carica distruttiva dei valori preesistenti implicita delle parole stesse della sua missione.
Afferma Schiavo: «I due termini Reforma (riforma) ed Ensanche (espansione) esprimono chiaramente il rapporto con la storia e con le preesistenze. “Riforma” è riferito alla città storica, da modificare, adeguare e riformare ma che viene comunque riconosciuta come preesistenza con la quale misurarsi. Il termine “espansione” è significativo del rapporto con l’intorno agrario; questo non viene né riconosciuto, né identificato come elemento da tutelare o salvaguardare» (p. 93).
La città storica viene trasformata, le preesistenze vengono assorbite, il territorio fino ad allora extraurbano viene conquistato in un nuovo disegno, in un “progetto”, in una nuova “forma urbis” (la scacchiera minuziosamente definita in tutti i suoi elementi e le sue quantità) che si sovrappone a ciò che v’era prima, cancellandolo. «Nella visione di Cerdá non esistono tracce storiche che possiedono un valore particolarmente elevato, e non esiste città ideale se non quella futura» (p. 95) e, come nel piano di Barcellona, così nella Teoría General, continua l’autrice, «muta radicalmente l’idea di città che viene vista […] come sistema territoriale indefinito e in espansione. L’antica reciprocità città/campagna si trasforma passando da un rapporto di dipendenza proprio dell’età feudale […] ad un rapporto di sfruttamento/rimozione, appartenente al modello urbano capitalista: contemporaneamente si dissolve l’antica dicotomia verbale e concettuale, di matrice medievale, tra “extra muros” e “intra muros”» (p. 111).
Come Schiavo ancora annota, inseguendo nei loro significati molteplici parole pronunciate in contesti differenti, la proposta operativa di Cerdá è espressione matura di un’ideologia nella quale il termine “civiltà” viene pressoché interamente ridotto al termine “sviluppo”, e quest’ultimo è a sua volta riconducibile al termine “espansione”. L’urbanista è l’attore che, adoperando gli svariati saperi che le numerose discipline utilizzabili mettono al suo servizio, inventa, propone e rende concreta una “forma urbis” capace di assicurare, attraverso una ben orientata e organizzata “espansione”, l’ulteriore “sviluppo” e quindi il progredire della “civiltà”.
Emblematico di questa ideologia è la rottura fisica delle mura della città. A Barcellona questa era avvenuta, ricorda Schiavo, qualche decennio prima di Cerdá. Ma lui prosegue lucidamente nell’operazione e, in un brano sottolineato dall’autrice descrive l’area limitrofa alle mura storiche come una «zona incolta dove è impossibile costruire», affermando:
«l’azione delle mura è così potente e funesta […] che, dopo aver costretto e compresso le forze di urbanizzazione, naturalmente tendenti all’espansione di un nucleo urbano, trasforma in deserto una grandissima estensione di terreno che avrebbe potuto essere vantaggiosamente urbanizzato» (Cerdá, p. 114).
“Rompere le mura” è un atto che ha avuto un significato simbolico e pratico fino ai giorni nostri. La citazione di Cerdá mi ha fatto venire in mente un altro personaggio, Enzo Miglietta. Era un pittore e poeta naif, di un paese del Leccese, di cui mi capitò anni fa di presentare una raccolta di singolari disegni commentati da poesie. Gli chiesi come mai le sue opere raccontassero la costruzione di strade e case, e insieme di muretti a secco e ridenti campagne. Mi raccontò che il suo lavoro di geometra e imprenditore consisteva nel comprare campi (i bellissimi campi cintati da grigi muretti a secco, rossi di terra e verdi di olivi, che circondano Lecce), buttare giù i muretti, costruire strade e vendere i lotti. Il momento più gioioso – mi disse – era «rompere il muro ed entrare nel campo con la ruspa». Miglietta aveva smesso di portare il suo contributo alla distruzione del paesaggio, ed era diventato pittore e poeta, quando la “legge ponte” del 1967 diede all’urbanistica italiana qualche regola nuova, orientata a una maggior tutela dei valori del territorio. Per proteggere un po’ meglio le campagne italiane bastò la “legge ponte”; per superare l’ideologia civiltà-sviluppo-espansione il cammino è ancora lungo, così radicati sono ancora nella cultura italiana i miti dell’800, che Cerdá limpidamente esprimeva.
Seguire Schiavo nel percorso che la conduce attraverso i piani di Barcellona (da quello di Cerdá del 1859 al Plan de Ordenación de Bercelona y su zona de influencia del 1953, al Plan Director del Área Metropolitana del 1966, al Plan General de Ordenación Urbana y Territorial de la Comarca de Barcelona del 1974) significa viaggiare in molte dimensioni. Significa attraversare le diverse fasi dello sviluppo della città e del suo territorio, il succedersi dei problemi economici e sociali e delle proposte politiche. Significa seguire le trasformazioni e deformazioni e ri-significazioni dei termini consueti, e l’invenzione di termini nuovi: strumenti della volontà di trasformare la realtà fisica e quella sociale mediante il piano. E significa incontrare la parallela evoluzione della cultura urbanistica europea e ragionare sulla formazione di quella disciplina inquietante ed inquieta, di quella «scienza di sintesi» (come giustamente la definisce l’autrice) tra saperi e tecniche mutevoli: appunto l’urbanistica.
Nell’arazzo tessuto da Schiavo, in cui la trama è costituita dalle vicende urbanistiche della città catalana, l’ordito è costituito dalle parole che esprimono i diversi momenti, strumenti, acquisizioni, velleità e illusioni della teoria e della tecnica della pianificazione. Confine, limite, margine, delimitazione, frontiera, interfaccia; città, territorio, spazio, espansione, macchia d’olio, città compatta, dispersione urbana, organico, struttura, città-regione, città-territorio, comarca, area metropolitana, hinterland, area vasta; forma urbis, densità, coefficiente di edificabilità, standard, congestione, riequilibrio, zonizzazione, maglia urbana, maglia isotropa, maglia viaria, rete di connessione; centro, centro storico, suburbio, periferia, centro direzionale.
Le parole dell’urbanistica (o le parole dell’urbanista) sono ovviamente le regine del testo. A volte l’analisi della vicenda catalana, più che l’oggetto proprio del lavoro, sembra un pretesto: l’occasione per parlare delle discussioni di oggi tra gli urbanisti italiani.
Ed è proprio in relazione alle discussioni di oggi che vorrei formulare un’ultima osservazione. Nel lavoro di Schiavo l’analisi si esercita – come ho più volte affermato – sulle parole. Dietro le parole, ci sono le idee e le pratiche: nella fattispecie, c’è il concreto del lavoro dell’urbanista.
Ora, a proposito del “linguaggio urbanistico”, Schiavo osserva che esso “non è una forma espressiva dotata, al di là di pulsioni teoriche tendenti verso monodromia e stabilizzazione, di elevato regime di univocità” (p. 256). Benché siano legittime le ragioni della “tensione disciplinare verso la stabilità, l’unicità dei linguaggi”, benché sia comprensibile l’aspirazione alla “formazione di un linguaggio non arbitrario, normativo, e di codici condivisi”, esse non sembrano convincere l’autrice. Essa sottolinea infatti che “le variazioni dell’objectum (la città e/o il territorio), dei paradigmi e dei riferimenti esterni e interni, e la stessa indeterminatezza di quella scienza vaga, sfuggente e in fieri che è l’urbanistica collocano il ‘linguaggio’ disciplinare in un campo di estrema e feconda instabilità e mobilità”.
Questo atteggiamento mi sembra sensato. Vi è tuttavia il rischio che la “instabilità e mobilità” si riflettano dal linguaggio alla pratica: se panta rei, se tutto scorre, dove poggerò i piedi per rendere migliore l’ordinamento della città e del territorio oggi? Con quali parole esprimerò le certezze, che pur devo esprimere, se voglio che le mie proposte siano convincenti e si traducano in fatti?
A me sembra che la risposta possa essere fornita da un atteggiamento empirico, che si traduca in una chiara enunciazione della interpretazione della realtà che ci si propone di trasformare, degli obiettivi che ci si propone di raggiungere, del percorso che si intende seguire per raggiungerli, degli strumenti che si intende adoperare o foggiare, delle verifiche che si intende compiere lungo il percorso. Ma avendo, come suggerisce Schiavo, “la consapevolezza della provvisorietà dei termini”. Precisando quindi con quale esatto significato si intenda adoperare i termini ambigui, o quelli cui si intende conferire un senso nuovo, o quelli che si coniano ad hoc. Non fece così, del resto, Ildefonso Cerdà?
Two threats hang over Venice. The first comes from inside: the city’s crawling transformation into a chaotic “Disneyland”. The second comes from outside: it is represented by the “MoSE”, a huge dam project whose foundation stone was laid by Mr. Berlusconi (who else?) some weeks ago.
The MoSE (from Experimental Electromechanical Module) is a very “hard” and gigantic system of mobile barrages (they entail huge permanent installations) to block water at the three outlets between the Lagoon of Venice and the sea (the bocche di porto). The Lagoon’s environmental equilibrium depends on the exchange of sea and brackish water through these outlets. This includes the equilibrium of the waters, of vegetation, and of fauna in this precious natural environment. The MoSE would automatically block the access of seawater when tidal surges threaten to flood some of the city’s inhabited areas.
Why is this system judged by many to be of uncertain utility, harmful for the activity of Venice’s port (one of the main economic resources of the city) and devastating for the ecological equilibrium of the lagoon? In short, why do many consider the “MoSE” to be a “Mo(n)S(t)E(r)”. We will try to explain.
Venice was built on low islands and sandbanks in the middle of a rich coastal lagoon. For over 1,000 years storm surges have washed exceptional high tides into Venice’s squares and alleys. Venetians call them acque alte – high waters – and, typically, they last two to three hours at a time.
In November 1966 pounding rain and an exceptional wind-swept tide flooded nearly all the city streets for 24 hours. The storm focused world attention on Venice. The reason? Venice had “sunk”.
Since the early 1920s mainland factories have tapped underground freshwater, depressing the land under Venice in the process. By the time pumping was finally stopped in the 1970s, Venice had sunk by about 12 centimeters (almost five inches) – a small but important altitude change for a sea-level city.
In addition, deep shipping channels were dredged through the lagoon’s three inlets to transport raw materials – including crude oil for a neighboring petrochemical complex. The deeper channels brought stronger currents, speeding the Adriatic’s high tides towards Venice, exacerbating flooding and eroding the lagoon’s salt marshes.
And, the final nail, the northern Adriatic has risen by about 10 centimeters over the past century.
Today waters wash across St Mark’s Square – Venice’s lowest point – 50 or more times a year. Heavier storm surges now flood higher sections of Venice, too, forcing residents to don waterproof boots to reach their offices and schools.
The November 1966 event led to a far-sighted 1973 law to protect Venice, much discussion, and limited action. In the early 1980s, a new organization was created: the Consorzio Venezia Nuova (the New Venice Consortium), uniting private and state-owned companies vying for what promised to be fat public works contracts to protect the city.
The Italian government soon named the New Venice Consortium its ‘exclusive concessionaire’ for public works to safeguard Venice. This means that the consortium essentially holds a monopoly on state-funded work to ‘save’ Venice and protect its lagoon, for everything from strategic planning to research, project design and construction. And since 1984 the Italian government has provided the consortium with over two billion Euros to study the lagoon’s ecology and hydrology, rebuild sea walls along the lagoon’s barrier islands, restore salt marshes and much more. All without any competitive bidding.
Of course, the great prize is the “MoSE”, the system of dams that the Consortium designed and now wants to build. To stop the flooding, Consorzio Venezia Nuova (the New Venice Consortium) has proposed a gigantic dam system: a line of 78 huge metal containers – each at least 20 by 20 metres in size – nestled in underwater foundations stretching across the three inlets between the Adriatic and the lagoon (each inlet is up to half a kilometre wide). For most of the time the hollow containers would be filled with water. To stop a storm surge from the Adriatic, air would be pumped into the containers – causing them to rise like enormous teeth across the inlets.
Look here to understand better what Mo.S.E. is Ú
Behind the Consortium (holding 40 per cent of its shares), is Impregilo – a Milan-based construction giant that builds dams, highways and power plants in over 40 countries.
The supervision of the concessionaire provided by the national government’s office in Venice (the Magistrato alle Acque), has been weak at best. The Consortium rather than the Magistrato holds nearly all the technical capacity and knowledge. Indeed, the Magistrato has hardly ever made a public proposal that differs from the Consortium’s position.
The Consortium and its allies are masters at PR. One little event can help to understand how they are able to employ the resources provided by the Italian Government to overcome all, even official, opposition to their “MoSE” project. In December 1998, Italy’s national Environmental Impact Assessment Commission failed the “MoSE” project. The next month, four professors from the Massachusetts Institute of Technology (MIT) flew to Rome and held a press conference criticizing the decision. The dams, they said, were the best solution for Venice. They spoke, the Italian press reported, for MIT and for the ‘international scientific community’. Few papers noted that they were paid consultants to the consortium.
With its powerful, legally sanctioned role and its combination of PR savvy, technical expertise and political connections, the consortium has pushed its dam project steadily – like a steamroller.
Attempts to reform the state’s curious institutional structure in Venice have come to naught. For example, a 1995 law ended the system of exclusive concessionaire. The Italian Senate the next year passed a resolution calling on the government to carry out this law immediately. Nothing happened. Nor has Italy’s government created an independent strategic planning office for Venice and its lagoon, despite official decisions to do so.
Even European law has been interpreted in unexpected ways. Responding to the Green Party and Italy’s leading environmental group Italia Nostra in 1999, the European Commission opened an investigation into whether EU directives requiring competitive bidding for government contracts had been violated. Brussels initially took a hard line. But two years later the commission closed the case, accepting a proposal from the Italian government: components of the dam project (perhaps worth half its total value) would be open for bidding, but the bidding would be organized not by the government but the Consortium. Thus, the concessionaire was given even more power.
To understand why we call the Mo.S.E. “A Dangerous Monster”, we must note that the equilibrium of the lagoon has depended for centuries on daily work to manage its numerous elements (the length and depth of the thousands of canals, characteristics of the vegetation, defence of the coastline, extension of the brackish basin, level of sediment supplied by the rivers).
This human intervention has for centuries protected and maintained a precious natural environment. Only thanks to this control has it been possible to defend the lagoon from the two natural destinies it could face: to become a swamp and eventually mainland, if the sediment flows were to prevail, or to become an open bay, if the force of the sea was to prevail.
Only a modern systemic vision allows us to preserve that equilibrium today. The solution to the exceptionally high tides (acque alte) is closely connected. As noted above, these acque alte have become steadily more aggressive as a consequence of several factors:
- the (now ceased) extraction of underground waters for industrial purposes in the Marghera industrial plants;
the reduction of the area where the tide can expand (caused by filling in parts of the Lagoon and the closure of fishing areas to the tides);
- the gigantic increase in the cross-section of shipping channels, allowing high tides to rush towards the city (in particular through the oil tanker); and finally
- a rise in the sea level (due to the global climatic events).
In the debate over the “MoSE”, local political forces concerned about the environment and interested in a sustainable development are opposed to those interests seeking economic opportunities linked to the public works. This debate can be summarized in the contrast between two projects: the MoSE and a low-impact alternative that has never been considered at official level.
Very schematically, the alternative approach has as its primary aim re-balancing the complex system of the lagoon, by acting on the whole set of elements that compose it. In a recent document (see in Annex) the main lines of the project include:
1. Reducing the depth, width and wind exposure of the Lagoon's three outlets to the sea. These measures can be compatible with current port traffic, and they would be experimental, gradual and reversible.
2 Completing work to raise the lowest parts of the city. The Venice City Administration is now systematically raising low points of the city as it undertakes urban maintenance, By raising and protecting low areas such as St. Mark’s Square, high-water flooding events could occur an average of less than 4 times a year, in most cases for only a limited duration and for only a small part of the city.
Together, these two first types of actions would reduce current flooding events to an average of only once every five years.
3 Removing oil tanker traffic from the Lagoon - as specified under Italy's 1973 special law for Venice - and building a dock along the Lido, outside the Lagoon, for the largest cruise ships that visit Venice would allow a further reduction in the depth of outlets and of shipping channels, eliminate additional flooding events, and help restore the Lagoon's environmental equilibrium.
Other vital actions are needed to protect this World Heritage Site: the Lagoon's morphology and its hydrodynamics need to be restored, water pollution in the Lagoon and its water basin should be reduced, and the production and movement of dangerous goods in the Lagoon should be stopped. (from the Appeal to UNESCO by the Committee to Save Venice with its Lagoon – see Annex.)
The official project (Mo.S.E.) proposes a heavy engineering approach that is pharaonically expensive, of uncertain effectiveness, potentially very harmful for the relevant elements of the ecosystem of the lagoon (and for its whole equilibrium) and irreversible.
But let us look a little closer at this “Mo(n)S(t)E(r)”.
The political and PR power of the New Venice Consortium has heavily conditioned all the information about the Mo.S.E.. A propaganda campaign has convinced Italian and international public opinion that the Mo.S.E. is necessary to save Venice. But the Consortium’s propaganda omits some basic information.
1 The proposed dams failed their official environmental impact review in 1998.
2 The consortium wants to dredge about five million cubic meters of the Lagoon’s bed and dump almost eight million tons of rock and 700,000 tons of concrete in its place: altogether, enough material to build the three great Egyptian pyramids at Giza! At the Lido inlet, the consortium wants to build a new, artificial island. Over 50,000 tons of sheet metal would be submerged in the form of the container-shaped gates.
3 During long closures the dams could bottle up industrial and agricultural pollution in the lagoon, which is now flushed by the regular tides. The city also lacks modern sewage treatment. The 1998 review noted that predicting exceptional high tides is an uncertain business. The dams may need to be raised following many false alarms, thus increasing pollution risks.
4 Anodes to protect the metal gates from sea-water corrosion would release over 10 tons of zinc into the lagoon a year. The toxic metal could accumulate in the food chain.
5 The consortium’s project ignores a fundamental cause of flooding in Venice – the deep shipping channels through the lagoon’s inlets. The consortium wants to open them even further, replacing their current V shapes with straight cuts across the full width of each inlet. This, warns Paolo Perlasca of WWF/Italy’s Venice office, risks accelerating erosion in the lagoon and endangering its remaining salt marshes and mud flats, which are protected (at least on paper) by the European Union’s Habitats Directive.
6 The dams would be expensive to build. The consortium estimates total costs at over three billion Euros, but critics warn that the never-before-built system could cost far more.
7 After construction, the Consortium could then reap millions of dollars a year for their operation and maintenance. These costs are also extremely difficult to estimate, as the underwater structure would face ongoing corrosion and encrustation and would require extensive maintenance.
8 The dams may not even protect Venice from flooding. Global warming and sea-level rise could make them obsolete within a few decades. Renowned Venetian climate change scientist Paolo Antonio Pirazzoli writes that the dams ‘could hardly cope with a relative sea-level rise much greater than about 0.3 meters’. In its 2001 report, the UN’s Intergovernmental Panel on Climate Change gives as its most likely estimate for 2100 a 0.48-metre sea rise. The UN’s worst-case scenario forecasts this rise occurring within a few decades. Pirazzoli also predicts that water would pass between the dams’ containers, which would be an important factor during long closures. Also, in Venice’s worst flooding (as in 1966) torrential rains and swollen rivers add to the rising tides.
Business and politics in Italy have become in the last years two faces of the same coin. The prime minister is the country’s richest man and owner of a sprawling media empire that includes three national TV networks. Berlusconi’s government has shown little interest in the environment: last October, his environment minister sacked 23 of the 40 members of the national environmental impact commission. The government appears to have wiped negative impact assessment of the “MoSE” from its memory.
Last year the new government allocated 450 million Euros for the first tranche of the dam project: a series of ‘complementary works’, including shipping locks to appease the Port of Venice (the only major economic interest with reservations about the scheme). Berlusconi has cut all other national money for Venice: all its funds for architectural restoration, for the city’s unique maintenance needs, and more.
Flooding is not Venice’s only environmental crisis. The nearby petrochemical complex is a highly polluting time bomb. In November, a toxic fire there nearly engulfed storage tanks containing deadly phosgene gas. In addition, mechanical clam-fishing techniques are destroying the ecology of the lagoon’s shallows. And motorboats bringing tourists and cargo through the city erode the canal walls – the foundations of Venice’s palaces. All these problems need public funds to help find solutions.
In Venice opposition to the dams continues. In September 2002 both the city and the provincial councils voted against the ‘complementary works’. In December an environmental alliance called Salvare Venezia con la Laguna (Save Venice with its Lagoon) presented its strategy to restore the lagoon’s equilibrium. Unlike the consortium’s risky surgery, the environmental proposal targeted Venice’s underlying illness. And in January 2003, political parties in the city sponsored public debates on the dams and possible alternatives – alternatives that the national government ignored when it approved the “MoSE” later this year.
What Venice needs, wrote US scientists Albert Ammerman and Charles McClennan in the journal Science two years ago, is ‘fresh thinking in the search for new, alternative solutions’. In Rome’s halls of power, however, there’s only one official project.
But time is running out: in April 2003, Italy’s national government gavea final go-ahead to the dams, and Berlusconi himself went in Venice to inaugurate what he called the beginning ofconstruction. Must we conclude that “ tout les jeux sont faits ”? I don’t think so. The Consortium will be busy for a couple of years building preliminary works – not the dams themselves.
If all those who oppose the Mo. S. E. and all those that have doubts about its utility couldexplain to international public opinion the real dimensions of the problem, perhaps we could stop this project that threatens to cancel the Lagoon of Venice and its environment, not less precious than the city’s stones, palaces and campi. This is our hope.
(This paper is based on an earlier article, “Death of Venice”,
by Anthony Zamparutti, The Ecologist, London, March 2003.)
This Appeal to Unesco was promoted from the “Committee to Save Venezia with its Lagoon”. The following groups support the Committee: Wwf-Italia, Italia Nostra, Verdi Ambiente Società, Sinistra Ecologista, Medicina Democratica, Camera del Lavoro Metropolitana di Venezia-Cgil, Associazione Airis, Associazione Bortolozzo, Associazione Batteria Rochetta e Dintorni, Associazione per la Difesa dei Murazzi Circolo Margaret Thatcher, Comitato Certosa-Sant'andrea Ecoistituto "Alex Langer" Del Veneto Estuario Nostro; Gruppo per la Difesa del Litorale – Cavallino, Gruppo Salvaguardia Ambiente "La Salsola".
We present this appeal about the grave risk facing Venice and its Lagoon to the leaders gathered here in Venice on the 30'` anniversary of UNESCO's World Heritage Convention.
Italian special laws protect this World Heritage Site, comprised of Venice jointly with its Lagoon.
Over nearly 20 years, however, the capacity of the Italian State to manage and protect Venice and its Lagoon has been steadily weakened. Since 1984, the Italian government has delegated all state actions - from studies and research to project design and construction - to a single, exclusive, private concessionaire, the Consorzio Venezia Nuova. Thus far, this Consortium has received 2.5 billion Euros of public money for such works. The Consortium has proposed a colossal system, commonly called "MoSE": three mobile dams across the Lagoon's three outlets to the sea to counter high-water flooding in Venice.
Italy's National Environmental Impact Assessment Commission, whose review was required under law, gave the dams a negative judgement. The entire project is unsustainable and obsolete:
• Both its construction and maintenance would have heavy and permanent impacts on the Lagoon.
• It is neither experimental, nor gradual, nor reversible - key requirements under Italy's special' laws for Venice - and thus does not respect the precautionary principle.
• The project is not able to respond to fast-rising high waters (unless there are frequent "false closures" - i.e., the mobiles dams are often shut for false alarms).
• The project will not defend Venice from flooding in the event of worst-case scenarios for sealevel rise caused by global climate change.
The "MoSE" is presented as a project that will "save" the city from high water flooding, a message broadcast at international level with expensive public relations. The Italian government appears ready to build this obsolete design, whose negative impacts have been increased by the recent addition of "complementary structures", including shipping locks. The national government, in its 2003 budget, proposes 600 million Euros for the first phase of the "MoSE" project, but earmarked nothing for other essential protection measures in Venice - such as the architectural restoration of the city, pollution control and environmental re-equilibrium of the Lagoon, and alternative measures to reduce flooding.
In September of this year, the Venice City Council and the Venice Provincial Council both voted a negative assessment on the initial, "complementary structures" of the MoSE, specifically the shipping locks. Both Councils called for the design and construction of alternative works, independent of the "MoSE", to increase effectively the "dissipative capacity" of the Lagoon's three outlets and thus to reduce high tide peaks.
Indeed, effective and sustainable alternatives exist to defend the city now from most flooding and help return the Lagoon to environmental equilibrium. Among actions to be taken immediately:
1. Reducing the depth, width and wind exposure of the Lagoon's three outlets to the sea. By eliminating the majority of flooding events. These measures can be compatible with current port traffic, and they would be experimental, gradual and reversible.
2 Complete work to raise the lowest parts of the city. Venice lies between +80 and +200 cm above the mean sea lever mark. The Venice City Administration is now systematically raising low points of the city as it undertakes urban maintenance.
Protecting St. Mark's Square, the lowest part of the city and thus the most exposed to flooding, is slightly more complicated. Now at last, the separate work to raise the borders of the St. Mark's area will begin.
By raising and protecting low areas to +110 cm above the mean sea level mark, high-water flooding events would occur an average of less than 4 times a year, in most cases for only a small part of the city. Raising and protecting them to +120 cm will cut flooding to an average of only 1.5 times a year, for a total duration of little more than 2 hours a year.
Together, these two types of actions would reduce current flooding events to an average of only once every five years.
3 Removing oil tanker traffic from the Lagoon - as specified under Italy's 1973 special law for Venice - and building a dock along the Lido, outside the Lagoon, for the largest cruise ships that visit Venice would allow a further reduction in the depth of outlets and of shipping channels, eliminate additional flooding events, and help restore the Lagoon's environmental equilibrium.
Other vital actions are needed to protect this World Heritage Site: the Lagoon's morphology and its hydrodynamics need to be restored, water pollution in the Lagoon and its water basin should be reduced, and the production and movement of dangerous goods in the Lagoon should be stopped.
Once all these actions are taken to protect the city and its Lagoon, together with the sea defense system already built along the Lagoon's outer coast, an effective, environmentally compatible, and affordable system to protect Venice will be in place. Following- this, an appropriate project to protect against sea-level rise could be realized.
Venice jointly with its Lagoon is a unique part of the world's common heritage. They deserve the most sustainable strategies for protection and restoration.
Comitato "Salvare Venezia con la Laguna"
La legge urbanistica del 1942
Una buona legge urbanistica, quella che la Camera dei Fasci e delle Corporazioni approvò nel luglio del 1942, nel pieno della seconda guerra mondiale [1]. A rileggerla oggi così come allora fu approvata, sfrondata cioè dalle integrazioni e superfetazioni che la imbarocchirono, essa appare singolarmente snella e chiara, ragionevolmente aperta all’efficacia; certamente datata in certe formulazioni ma interpretabile e implementabile dall’azione amministrativa e da quella culturale in altre parti: come del resto è necessario che una buona legge sia.
E’ questa legge che costituisce il riferimento per tutta l’attività di pianificazione urbana e territoriale e di programmazione dell’intervento nell’edilizia. Le leggi intervenute successivamente (sia quelle nazionali fino al 1970, sia quelle emanate dalle regioni dopo la loro istituzione) hanno aggiunto nuovi elementi, spesso hanno complicato, a volte (soprattutto nell’immediato dopoguerra e nel corso degli anni ‘80) hanno contraddetto, ma non hanno sostanzialmente mutato l’impianto originario e, in particolare, il meccanismo di pianificazione allora previsto. Conviene perciò ricordare gli elementi essenziali della “legge madre” dell’urbanistica italiana.
Il centro della legge è il Piano regolatore generale comunale (PRG). E’ esteso a tutto il territorio del comune (prima i piani riguardavano, in Italia, o “l’ampliamento”, cioè le zone d’espansione, o il “risanamento”, cioè la città esistente). Ogni comune ha la facoltà di formarlo ma il Ministero dei lavori pubblici stabilisce periodicamente quali comuni sono obbligati a farlo: il primo elenco comprende tutti i capoluoghi di provincia e i comuni con oltre 20 mila abitanti. I comuni non dotati di PRG sono comunque tenuti a disporre di un Regolamento edilizio, corredato da un Programma di fabbricazione, che costituisce lo strumento minimo di disciplina delle trasformazioni edilizie.
Il PRG ha un carattere “generale”: definisce le grandi linee dell’assetto fisico e funzionale del territorio (le reti infrastrutturali, l’articolazione del territorio in “zone” diversamente caratterizzate, gli spazi pubblici e le attrezzature collettive). La specificazione delle scelte del PRG è affidato al Piano particolareggiato d’esecuzione (PPE), il quale determina la composizione urbanistica delle parti di città cui si riferisce. Mentre il PRG ha validità a tempo indeterminato, il PPE ha validità definita per un tempo non superiore al decennio. A ben vedere, il rapporto tra PRG e PPE prefigura la distinzione tra due componenti della pianificazione, quella “strutturale” valida a tempo indeterminato, e quella “programmatica” riferita al tempo del mandato amministrativo, che è da qualche anno al centro del dibattito sull’urbanistica [2].
.La legge del 1942 pone particolare attenzione all’attuazione delle scelte della pianificazione. Essa prevede in particolare la possibilità dei comuni di espropriare,”entro le zone d’espansione dell’aggregato urbano” definite dal PRG, “le aree inedificate e quelle su cui insistano costruzioni che siano in contrasto con le destinazioni di zona ovvero abbiano carattere provvisorio”. Una norma che avrebbe consentito di costituire rilevanti demani di aree e di governare davvero l’espansione delle città, ma che in pratica fu adoperata, nell’immediato dopoguerra, dal Comune di Grosseto e da un piccolo comune in provincia di Roma, Vicovaro [3].
Se il centro della legge è, come si è detto, il piano comunale, essa non trascura la necessità di affrontare anche problemi di “area vasta”. Nel prevedere il Piano territoriale di coordinamento e il Piano regolatore intercomunale il legislatore, e i suoi consiglieri, hanno certamente avuto presente l’esperienza dell’urbanizzazione programmata della Pianura pontina e la necessità di governare unitariamente le trasformazioni del territorio di più comuni limitrofi. Il primo, formato “allo scopo di orientare o coordinare l’attività urbanistica da svolgere in determinate parti del territorio nazionale”, può essere redatto dal Ministero dei lavori pubblici, il quale determina l’ambito al quale deve essere esteso. Il Piano regolatore intercomunale è previsto nelle situazioni in cui “per le caratteristiche di sviluppo degli aggregati edilizi di due o più comuni contermini si riconosca opportuno il coordinamento delle direttive riguardanti l’assetto urbanistico dei comuni stessi”.
Una buona legge quindi, quella del 1942, una legge moderna. Afferma l’urbanista Vezio De Lucia,
La nuova legge era stata preceduta da lunghi studi e non può essere liquidata tout court come una legge fascista. Nelle commissioni legislative del Senato e della Camera dei fasci e delle corporazioni si scontrarono i difensori ad oltranza della proprietà privata con quelli che alla proprietà intendevano porre dei limiti. Intervenne anche l’Inu (Istituto nazionale di urbanistica) che aveva elaborato una proposta basata sull'esproprio preventivo delle aree urbane. Alla conclusione del dibattito, il ministro dei lavori pubblici Giuseppe Gorla poteva comunque dichiarare che la legge approvata “non può far timore ai galantuomini, ma solo a coloro che, attraverso il diritto di proprietà, vogliono difendere la speculazione”[4].
E il giurista Gianni Lanzinger:
La legge urbanistica approvata nell’agosto 1942 confermava e sistemava definitivamente non solo la destinazione delle aree ad opera dei pubblici poteri, ma conteneva anche una nuova conformazione della proprietà edilizia tale da superarne la concezione antistorica di inviolabilità. Ne veniva cioè cambiato regime e struttura senza cambiarne l’appartenenza. (...) La legge 1150/1942 è dunque un momento alto della cultura giuridica in quanto, funzionalizzando la proprietà a fini d’interesse collettivo, assegnava all’urbanistica (come governo del territorio) il compito non soltanto di disciplinare “l’assetto e l’incremento edilizio dei centri abitati”, ma anche “lo sviliuppo urbanistico in genere del territorio”[5]
La legge urbanistica del 1942 aveva posto le premesse per un possibile razionale governo del territorio e dell’attività edilizia. Come mai i suoi esiti sono stati così deludenti? La risposta è negli avvenimenti della guerra e del dopoguerra. Negli anni immediatamente successivi alla sua promulgazione, fino al 1945, gli eventi bellici non permisero di applicarla, e - più sostanzialmente - provocarono distruzioni ingenti e diffuse. E’ poi nell’immediato dopoguerra che si gettano le basi di quella “filosofia” dell’intervento pubblico nel settore che prevarrà (a volte contraddetto e contrastato, a volte sviluppando una piena e dispiegata egemonia) nella seconda metà del secolo: la filosofia della rincorsa dell’emergenza e del privilegio dei meccanismi “spontanei” del mercato.
I danni provocati dalla guerra sono enormi, sebbene meno gravi che in altri paesi europei. È colpito il patrimonio abitativo, le infrastrutture: sono distrutti più di tre milioni di vani, un terzo della rete stradale e tre quarti di quella ferroviaria. I danni sono accentuati nel triangolo industriale e nelle grandi città. Drammatico il problema della casa; già prima della guerra la siduazione era pesante: nel censimento del 1931 erano stati rilevati 41,6 milioni di abitanti e 31,7 milioni di stanze.
In molti paesi europei la ricostruzione è stata utilizzata per impostare su basi nuove e razionali i problemi dello sviluppo urbano e territoriale. In Italia è stata utilizzata per far marcia indietro rispetto agli strumenti di cui già si disponeva. Con l’alibi di “superare rapidamente la fase contingente della ricostruzione dei centri abitati” attraverso “dispositivi agili e di emergenza”, fu accantonata la legge urbanistica e fu varata la legge sui piani di ricostruzione[6]: uno strumento semplificato, rozzo, privo di basi analitiche, finalizzato a far presto: qualche macchia di colore su di una carta per indicare le zone d’espansione, qualche segno nella città edificata per indicare i nuovi allineamenti.
Finalità dei piani di ricostruzione doveva essere di “contemperare le esigenze inerenti ai più urgenti lavori edilizi con la necessità di non compromettere il razionale futuro sviluppo degli abitati, e ciò attraverso soprattutto una procedura più semplice di quella prevista per i piani regolatori”[7]. In realtà la logica dei Prg fu abbandonata, e sostituita con la grossolana individuazione delle aree da rendere edificabili, con grande larghezza e senza nessuna preliminare analisi.
La legislazione speciale per l’”emergenza” della ricostruzione fu impiegata per molti anni, ben al di là del cessare dell’esigenza che l’aveva giustificata: i piani particolareggiati del centro storico di Venezia adottati nel 1974, trent’anni dopo la fine della guerra, furono formati sulla base di quelle semplificate disposizioni. In realtà la scelta che fu compiuta in Italia in quegli anni (a differenza che in altri paesi europei) fu quella di assegnare un ruolo determinante per la ripresa economica a un’attività edilizia interamente abbandonata alle leggi del più sfrenato spontaneismo.
Negli anni del centrismo di De Gasperi ed Einaudi (nell’arco di tempo che va dalla rottura dell’alleanza antifascista, nel 1948, fino al primo governo di centro-sinistra, nel 1962) ciò che soprattutto doveva sembrare irresistibile era il ruolo insieme economico, sociale e ideologico che poteva essere svolto da un’attività edilizia finalizzata alla costruzione di alloggi in prevalenza assegnati in proprietà.
Da una parte, su terreno strettamente economico, a differenza dell’industria, “iI settore edilizio si prestava ottimamente al ruolo trainante, o quanto meno di collaborazione” alla ripresa economica, “sia perché non richiedeva in partenza né impianti costosi, né imprenditori particolarmente esperti, né mano d'opera qualificata, né materiali di importazione. sia perché rispondeva ad una esigenza sociale sentitissima che era quella della ricostruzione fisica delle città e della dotazione individuale di una dimora sicura come bisogno primordiale”[8]. E del resto, in una fase in cui l’ingresso dell’economia italiana nel mercato internazionale cominciava a svelare la marginalità di parti consistenti del settore agricolo (artificiosamente gonfiato dalla politica fascista dell’autarchia), e si manifestavano i primi segni di quel drammatico esodo dalle campagne che caratterizzò gli anni ‘50 e ‘60, il settore delle costruzioni si dimostrava particolarmente idoneo a svolgere una funzione di volano nel passaggio della mano d’opera dall’agricoltura all’industria. Per un contadino, il passaggio a manovale e poi a muratore era l’inizio di un’apprendistato che lo avrebbe reso idoneo alla “moderna” catena di montaggio dell’industria.
Dall’altra parte, il ruolo socialmente stabilizzatore della proprietà della casa contribuiva a rinsaldare ed estendere il consenso attorno al blocco politico aggregato attorno alla Democrazia cristiana. Era un ruolo, insomma, in piena sintonia con le politiche di consolidamento ed espansione della piccola proprietà contadina, e di forte sostegno allo sviluppo della motorizzazione individuale di cui in quei medesimi anni si ponevano le basi.
Ma proprio per quel complesso di “utilità” economiche, sociali e politiche cui era finalizzato, lo sviluppo dell’industria delle costruzioni era affidato a una particolare “formato” del settore. Un formato caratterizzato da una grande molteplicità di centri imprenditoriali, da un basso livello di attrezzatura e di qualificazione tecnica (di capitale sociale), da un intreccio - nell’ambito del medesimo soggetto, o della medesima famiglia - di rendita fondiaria, profitto capitalistico e salario: spesso era lo stesso fondo della famiglia contadina, “in transizione” verso l’industria, a costituire la prima risorsa, e gli attrezzi agricoli i primi strumenti di lavoro per avviare la formazione di una impresa edilizia.
Evidentemente, lo sviluppo di una siffatta edilizia, come osserva AlessandroTutino
richiede che non si pianifichi: per molto tempo infatti, dal dopoguerra fino praticamente agli anni '60, la pianificazione viene sistematicamente trascurata o apertamente boicottata dagli organi più politicizzati del governo, cioè soprattutto dal ministero dell'interno tramite le prefetture. Per questo preciso scopo dunque dal 1945 al 1964 circa i comuni sono stati assiduamente educati a non pianificare: quelli che, ribelli all'autorità educatrice, hanno voluto farlo a tutti i costi, si sono trovati in pratica a operare come isole di difficile penetrazione dell'iniziativa privata in un mare aperto dove viceversa tutto era possibile, e si sono trovati perciò rapidamente in oggettiva difficoltà di fronte ai loro stessi elettori [9].
E mentre su un versante si ostacola l’impiego degli strumenti della legge urbanistica del 1942, dall’altro lato si avvia un’azione di smantellamento del patrimonio abitativo pubblico. Come affermavano allora i governanti, bisognava sostenere la proprietà privata a spese del denaro pubblico: occorreva dare “a riscatto” agli assegnatari le case costruite dallo Stato:
l'assegnazione di case a riscatto non soltanto fa fare notevoli economie sulle spese di manutenzione e di amministrazione, ma influisce moltissimo sulla psicologia morale e politica dell'assegnatario (...). Sul piano sociale, su quello politico, su quello morale ritengo che accrescere le garanzie delle libertà degli italiani, costituendo per ciascuno di essi un patrimonio (mobiliare o immobiliare), sia una buona cosa [10].
Con quest’obiettivo, poco prima delle elezioni politiche del 1958 [11], il Parlamento approva una legge-delega, che demanda al governo la formulazione di norme per la “cessione in proprietà a favore degli assegnatari degli alloggi di tipo popolare ed economico costruiti o da costruire a totale carico dello stato, ovvero con il suo concorso o contributo”; di tutte le abitazioni, cioè, di proprietà pubblica. Carlo Melograni, Aldo Natoli e Franco Berlanda furono tra i pochissimi che presero una posizione decisamente contraria.
Così, a conclusione di un dibattito evidentemente troppo affrettato, si e deciso di liquidare un grande patrimonio pubblico, risultato di un’attività di più di cinquant'anni (...). La nuova legge segue un indirizzo, oggi in voga, da combattere: quello di rifiutare le soluzioni di fondo ricorrendo ad accomodamenti caso per caso; di far tacere una parte di coloro che reclamano un giusto diritto, come quello di avere un alloggio con una pigione non alta, dando loro un singolare vantaggio: quello di poter acquistare un alloggio a condizioni speciali [12].
Ma le grandi trasformazioni che erano avvenute nelle condizioni concrete dell’assetto del territorio e dell’economia cominciavano a provocare contraddizioni ed esigenze di cambiamento.
All’indomani della guerra l’Italia ha una economia essenzialmente agricola. Nel 1951 l'agricoltura assorbe il 42,2% degli occupati, contro il 22% delle attività industriali. Nel 1961 la percentuale di occupati in agricoltura scende al 30%; quella per i settori industriali tocca il 28%; il settore delle costruzioni raddoppia i propri addetti. Nel decennio 1961-1971 il processo continua: malgrado il raddoppio degli investimenti industriali nel sud, gli addetti all'industria crescono solo di 80 mila unità mentre al nord salgono di 350 mila unità. Contemporaneamente il meridione perde altri 900 mila addetti al settore agricolo. Nel 1971 il peso dell’agricoltura, in termini di occupati, è sceso a 18,8%, quello dell’industria è salito al 43,6% [13].
Accanto a questa trasformazione, un’altra se ne registra: un vistosissimo processo di spostamento della popolazione dal Sud al Nord del paese, dalle montagne e colline verso le pianure e le coste, dalle campagne alle città. Come afferma lo storico Paul Ginsborg
nel ventennio 1951-1971 la distribuzione geografica della popolazione italiana subì uno sconvolgimento. L’emigrazione più massiccia ebbe luogo tra il 1955 e il 1963 (...).In tutto, fra il 1955 e il 1971, 9.140.000 italiani sono coinvolti in migrazioni interregionali[14]
La coesistenza di un accentuato processo di urbanizzazione e di un forte esodo, soprattutto nelle regioni meridionali del Paese. determinano due fondamentali ordini di problemi. Nelle zone di esodo, la scarsità di popolazione in ampie zone del territorio nazionale da luogo a gravissimi danni economici e compromette l’equilibrio ecologico e ambientale (mancanza di presidio fisico del territorio, sottoutilizzazione del “patrimonio fisso sociale” rappresentato dai centri urbani. dalle infrastrutture ecc.). Nelle zone di concentrazione, all'opposto. l’eccessiva “presenza” di abitanti negli spazi urbani genera notevoli inconvenienti che si ripercuotono sulle condizioni di vita nelle grandi città (carenza di alloggi a basso costo, di servizi, di trasporti pubblici, alto costo della vita, inquinamento, ecc.). Questi inconvenienti non dipendono tanto dalle dimensioni assolute delle maggiori città italiane (dimensioni che potrebbero apparire relativamente modeste se confrontate con quelle delle maggiori metropoli mondiali), quanto piuttosto dal modo disordinato con cui tali dimensioni sono state raggiunte.
Quello che comincia a delinearsi nella prima metà degli anni ‘60 è una crisi del modello di sviluppo economico-sociale che aveva prevalso negli anni precedenti. In effetti, all'inizio degli anni '60 lo sviluppo industriale del paese si consolida. I settori produttivi più avanzati raggiungono soddisfacenti livelli di concorrenzialità sul piano internazionale e si svincolano dalla subordinazione al meccanismo di accumulazione, assicurato dalla speculazione fondiaria. Viene alla luce, sia pure timidamente, la contraddizione fra il settore dell'edilizia speculativa e quelli industriali più avanzati. Questi ultimi avvertono l'esigenza di un più razionale uso del territorio che consenta di realizzare economie di scala a livelli più elevati. È per questo che, a partire dal 1960, si assiste - specialmente al Nord - alla fioritura di innumerevoli iniziative di pianificazione; ed è databile al 1960 l'apertura della battaglia per la riforma urbanistica.
È l’Inu [15] a rompere il ghiaccio. All'VIII congresso, nel dicembre del 1960, viene presentata una proposta di riforma: è il cosiddetto Codice dell'urbanistica. L’Inu auspica l'istituzione delle Regioni e tenta di integrare la pianificazione urbanistica con la programmazione economica (di cui si comincia a parlare), attraverso l'istituzione di un Comitato nazionale di pianificazione (formato da ministri e presidenti delle regioni) e di un Consiglio tecnico centrale (a livello di alta burocrazia e di esperti urbanisti ) .
Il “codice” dell’Inu del 1960, a differenza delle proposte formulate nel corso della formazione della legge urbanistica del 1942, non prevede l'esproprio generalizzato dei suoli destinati all'edificazione, se non in casi eccezionali e territorialmente limitati. Per pubblicizzare, sia pure parzialmente, gli incrementi di valore delle aree urbane, e per stabilire, entro certi limiti, una perequazione di trattamento tra i diversi proprietari, viene proposto il meccanismo del comparto [16], oppure l’obbligo ai proprietari di cedere gratuitamente al comune, nelle zone di espansione, una quota del 30 per cento dell'area totale da destinare ad attrezzature pubbliche e di sostenere le spese di urbanizzazione primaria. Per incidere sulla rendita fondiaria è previsto anche un più deciso ricorso agli strumenti fiscali.
La proposta dell’Inu si inquadra nel cambiamento politico in corso, che vede spostarsi la DC, dall’alleanza con i partiti “minori” del centro (repubblicani, liberali e socialdemocratici), spesso aperta verso le formazioni della destra, all’alleanza con il Partito socialista italiano (PSI), in quegli anni ancora solidamente legato al PCI. La programmazione economica, la riforma urbanistica, la nazionalizzazione dell'energia elettrica sono alcuni dei temi sui quali si polarizza il dibattito politico in vista della partecipazione dei socialisti al governo. Di riforma urbanistica si comincia a parlare concretamente anche in sede ministeriale. Ministro dei Lavori Pubblici del governo Fanfani è Benigno Zaccagnini, che insedia nel 1961 una commissione per la riforma urbanistica [17]. La proposta è resa pubblica nel settembre del 1961: resta sostanzialmente nel solco dei princìpi della legge del 1942, pur contenendo perfezionamenti di carattere tecnico e procedurale. Anche questa proposta non risolve il problema dell'acquisizione, a favore della collettività, della plusvalenza delle aree e della disparità di trattamento fra i proprietari immobiliari in relazione alle destinazioni d'uso stabilite dai piani.
Autore della proposta più innovativa e coraggiosa è Fiorentino Sullo ministro dei Lavori pubblici dal febbraio del 1962, esponente dell’ala riformista della DC. Preso atto che “la stragrande maggioranza degli urbanisti non si dichiarava d'accordo” con lo schema elaborato dalla commissione insediata da Zaccagnini, ricostituisce la stessa commissione, integrandola con giuristi, economisti, sociologi[18].
La riforma è impostata su basi completamente nuove. Il progetto stabilisce che l'indirizzo e il coordinamento della pianificazione urbanistica debbono attuarsi nel quadro della programmazione economica nazionale ed in riferimento agli obiettivi fissati da questa. La pianificazione urbanistica si articola, sia nella fase regionale che statale, agli stessi livelli previsti dal progetto Zaccagnini: piano regionale, piano comprensoriale, piano regolatore comunale e piano particolareggiato.
Il piano regolatore generale e quello comprensoriale sono obbligatoriamente attuati per mezzo di piani particolareggiati, nel cui ambito il comune promuove l'espropriazione di tutte le aree inedificate e delle aree già utilizzate per costruzioni se l'utilizzazione in atto sia difforme rispetto a quella prevista dal piano particolareggiato, nonché delle aree che successivamente all'approvazione del piano particolareggiato vengano a rendersi edificabili per qualsiasi causa. E’, in sostanza, una ripresa e, soprattutto, una generalizzazione della facoltà ammessa dall’articolo 18 della legge urbanistica del 1942.
Acquisite le aree, il comune provvede alle opere di urbanizzazione primaria e cede, con il mezzo dell'asta pubblica, il diritto di superficie sulle aree destinate ad edilizia residenziale, che restano di proprietà del comune. A base d'asta viene assunto un prezzo pari all'indennità di esproprio maggiorata del costo delle opere di urbanizzazione e di una quota per spese generali. L'indennità di espropriazione è determinata, per i terreni non edificati e non aventi destinazione urbana prima dell'approvazione del piano, in base al prezzo agricolo; per i terreni non edificati, ma aventi già destinazione urbana, in base al prezzo dei più vicini terreni di nuova urbanizzazione, aumentato della rendita differenziale di posizione in misura non superiore ad un coefficiente massimo fissato da un comitato di ministri, e infine, per i terreni edificati, in base al valore di mercato della costruzione.
Lo schema Sullo modifica profondamente il regime proprietario delle aree: di proprietà privata resta soltanto una parte delle aree edificate, le altre aree - edificate o edificabili - passano gradualmente in proprietà dei comuni, che cedono ai privati il diritto di superficie per le utilizzazioni previste dai piani. In un primo momento sembra che la proposta sia destinata a passare. Ma nell’aprile 1963 (le elezioni sono fissate per il 28 aprile) si scatena “lo scandalo urbanistico”: una furibonda campagna di stampa contro il Ministro dei lavori pubblici accusato di voler togliere la casa agli italiani. È lo stesso Sullo che racconta:
A casa mia, con un senso di sgomento e di smarrimento più che di curiosità, miei parenti stretti mi chiesero, anche essi, se volessi togliere loro davvero la casa. (...) Ed io, confesso, non sapevo più come difendermi da una allucinazione generale: non bastava a difendermi il tentativo di spiegare gli errori giuridici degli oppositori, né il rammentare che in Parlamento, nell'ottobre 1962, avevo dichiarato che del diritto di superficie si sarebbe potuto fare a meno. Non c'era che una strada: spiegare al video a milioni di telespettatori la realtà e la fantasia. Ma questo non mi fu permesso. Invece, senza affatto consultarmi, mentre ero assente dalla capitale e con una comunicazione postuma alla mia segreteria di Roma, venne una doccia fredda; la dissociazione delle responsabilità del mio partito dalle mie. Fui sbalordito per l'oggettiva ingiustizia morale verso di me [19].
Con una “dolorosa nota” del 13 aprile Il Popolo comunica che la DC dissocia la propria responsabilità dall'operato del suo ministro. “Sullo era stato piantato in asso, e così ogni prospettiva di una reale pianificazione urbanistica in Italia”, commenta Paul Ginsborg[20].
Sullo resta ministro dei Lavori pubblici nel “governo ponte” presieduto da Leone nell'estate del 1963, ma alla costituzione del primo governo organico di centro sinistra, nel dicembre 1963, viene sostituito dal socialista Pieraccini.. Negli accordi interpartitici per la formazione del governo Moro, viene concordato che la riforma urbanistica deve assicurare la preminenza dell'interesse pubblico, attraverso l'acquisizione alla collettività delle plusvalenze fondiarie e la posizione di “indifferenza” dei proprietari rispetto alle scelte di piano. Su queste basi viene elaborato il disegno di legge Pieraccini: si conserva il principio dell'esproprio generalizzato, l'indennizzo però non è pari al prezzo agricolo ma è rapportato al valore di mercato del 1958. Il diritto di superficie è abolito e sono esonerati dall'esproprio le aree interessate da progetti presentati prima del 12 dicembre 1963. Mentre la proposta di legge cade insieme al governo, in tutta Italia vengono rilasciate una valanga di licenze edilizie.
Nella vicenda della riforma urbanistica aveva vinto in definitiva quello che Valentino Parlato, qualche anno dopo, definirà “il blocco edilizio”: un blocco sociale ed economico nel quale, attorno agli stati maggiori della proprietà fondiaria urbana, della grande proprietà immobiliare e del capitale imprenditoriale e finanziario (volta a volta alleati alle forze della rendita o in timido conflitto con loro), si aggregano le “fanterie” dei piccoli proprietari di case o aspiranti tali, dei risparmiatori, degli artigiani e dei lavoratori legati alla produzione edilizia[21]. L’asprezza dello scontro, e quindi il peso politico del “blocco edilizio”, è rivelato pienamente da un retroscena che emerse alcuni anni dopo, quando si scoprì che parte determinante nel convincere i leader del centro-sinistra ad abbandonare ogni ipotesi di riforma urbanistica ebbero le voci, rivelatesi fondate, di una minaccia di colpo di Stato guidata dal generale dei carabinieri Giovanni De Lorenzo[22]
A Sullo Ministro dei lavori pubblici si deve l'approvazione della legge n. 167 del 1962 “per favorire l'acquisizione di aree fabbricabili per l’edilizia economica e popolare”, i cui studi preparatori erano stati avviati fin dal 1951[23].
La “167” è una legge di settore. Essa si propone in primo luogo di porre fine alla prassi seguita fino ad allora nella localizzazione degli insediamenti di edilizia economica e popolare da parte dei comuni, degli Istituti autonomi per le case popolari e dalla miriade di enti che erano stati via via beneficiari di provvedimenti per la costruzione di edilizia a basso costo. Le aree venivano scelte infatti là dove il loro costo era più basso, o magari dove apparenti benefattori le cedevano sottocosto per ottenere la valorizzazione dei terreni circostanti[24]. Ciò provocava effetti distorcenti sull’assetto urbano, ed era una delle cause della vanificazione dei piani regolatori. La legge prescrive preciò che le aree per l’edilizia economica e popolare siano scelte all’interno di quelle destinate dai piani all’espansione.
I quartieri di edilizia economica e popolare avevano dato luogo, negli anni del dopoguerra, alla formazione di quartieri caratterizzati da una forte segregazione sociale. Ciò dipendeva dal fatto che ciascun ente operava in modo del tutto separato dagli altri, ogni intervento era un episodio a se stante. E poiché ogni intervento era finalizzato e riservato a una determinata categoria di cittadini (impiegati dello Stato, o sfrattati, o cittadini appartenenti a categorie particolarmente disagiate e così via), ecco che ogni quartiere era abitato da una sola categoria di inquilini, e generalmente del tutto privo di servizi sociali. La legge prescrive invece che nelle aree individuate dai piani per l’edilizia economica e popolare (PEEP) si inseriscano non solo tutti gli interventi programmati dai vari enti ma anche (per assicurare una composizione sociale più ricca e complessa) una quota significativa di interventi privati non finanziati, diretti cioè al “mercato libero”.
Ma la finalità primaria della legge è l’agevolazione dell’acquisizione, da parte dei comuni, delle aree da destinare all’edilizia economica e popolare, soprattutto al fine di renderne più agevole l’acquisizione e di ridurre l’incidenza della rendita fondiaria sul costo finale dell’alloggio. La legge stimola perciò i comuni a costituirsi patrimoni di aree da urbanizzare e rivendere ai privati per lo svolgimento di attività edilizia di tipo economico e popolare. Ai comuni viene data la possibilità di acquisire le aree mediante esproprio attraverso un meccanismo che avrebbe dovuto assicurare una consistente riduzione delle plusvalenze formatesi in dipendenza dell'espansione delle città ed un'azione calmieratrice sul mercato dei suoli: l’indennità veniva infatti commisurata non al valore delle aree nel momento dell’espropriazione, ma a quello che esse avevano due anni prima della formazione del piano.
Il meccanismo previsto per l'acquisizione delle aree veniva però dichiarato illegittimo dalla Corte costituzionale (sentenza n. 22 del 1965) in quanto la dissociazione del momento in cui viene determinata la indennità da quello dell'espropriazione, può condurre ad una liquidazione dell'indennità in misura solo simbolica; ad avviso della Corte l'indennità deve costituire invece un “serio ristoro” del danno patrimoniale subìto dall'espropriato. In sostituzione degli articoli dichiarati illegittimi fu promulgata la legge n. 904 del luglio 1965 con la quale, per la determinazione dell'indennità di espropriazione, si fa ricorso alla legge di Napoli del 1885, cioè, sostanzialmente, alla media tra il valore venale e la capitalizzazione del reddito catastale.
Nel 1964 la crisi edilizia, che ciclicamente riaffiora, è decisiva. La parola d'ordine prevalente è che prima di porre mano alla riforma bisogna tornare alla “normalità”. La riforma urbanistica esce di scena.
Il suolo italiano, intanto, viene riempito di lottizzazioni edilizie. Da una inchiesta del Ministero dei lavori pubblici si desume che solo in un quarto dei Comuni italiani (poco più di 2 mila) sono state autorizzate lottizzazioni per circa 115 mila ettari, per oltre 18 milioni di vani, quanti sarebbero sufficienti a colmare l'intero fabbisogno nazionale di alloggi fino al 1980[25]. Le zone investite dalle lottizzazioni sono il triangolo industriale, la pianura veneta, l'area romana e napoletana, nonché quelle di maggior pregio paesaggistico, come le coste. La localizzazione degli insediamenti e l'utilizzazione del suolo ubbidiscono esclusivamente alla convenienza dei proprietari, i quali accollano alle finanze comunali le spese per le opere di urbanizzazione. “Il lottizzatore italiano - scrive Michele Martuscelli, che ha diretto l'inchiesta - non è nemmeno un imprenditore, ma un semplice mercante dei terreni; il suo interesse per il completamento dell'iniziativa cade non appena la maggior parte dei lotti è stata venduta ed è stata intascata la differenza fra il valore dei terreni divenuti edificabili e quello agricolo originario”[26].
L’episodio che riapre il dibattito sulla legislazione urbanistica, riportando al centro dell’attenzione il modo in cui avviene l’urbanizzazione del territorio, è la frana di Agrigento, che il 19 luglio 1966 fa crollare centinaia di alloggi e getta sulla strada migliaia di persone, miiracolosamente senza provocare vittime. La frana è stata causata dall'enorme sovraccarico edilizio: ben 8.500 vani costruiti negli ultimi anni, in contrasto con tutte le norme esistenti. Mancini, Ministro dei lavori pubblici, nomina una commissione d'inchiesta, presieduta da Michele Martuscelli. Nel settembre la “relazione Martuscelli” è resa pubblica. Un passo della relazione (che fu stesa da Giovanni Astengo) merita di essere ricordata:
Gli uomini, in Agrigento, hanno errato, fortemente e pervicacemente, sotto il profilo della condotta amministrativa e delle prestazioni tecniche, nella veste di responsabili della cosa pubblica e come privati operatori. Il danno di questa condotta, intessuta di colpe coscientemente volute, di atti di prevaricazione compiuti e subiti, di arrogante esercizio del potere discrezionale, di spregio della condotta democratica, è incalcolabile per la città di Agrigento. Enorme nella sua stessa consistenza fisica e ben difficilmente valutabile in termini economici, diventa incommensurabile sotto l'aspetto sociale, civile ed umano [27].
L'impressione nel paese è enorme. Si apre un’aspro dibattito politico. Mentre una parte della stampa propaganda la tesi dell’imprevedibilità e della “naturalità” dell’evento, l’opinione prevalente è quella che viene efficacemente espressa nella lettera di trasmissione della Relazione Martuscelli, nella quale si sottolinea “la gravità della situazione urbanistico-edilizia del paese, che ha trovato in Agrigento la sua espressione limite”, e si esprime l’augurio “che da questa analisi concreta parta un serio stimolo nel porre un arresto - deciso ed irreversibile - al processo di disgregazione e di saccheggio urbanistico”. Il problema, conclude la Commissione Martuscelli,
non può ovviamente, essere risolto che con una nuova legge urbanistica - la cui emanazione non dovrebbe essere ulteriormente rinviata - ; ma in attesa che tale legge entri in vigore e dispieghi i suoi effetti positivi e rinnovatori, appare indispensabile ed urgente l'adozione - eventualmente anche nella forma del decreto-legge - di alcune essenziali ed incisive norme di immediata operatività atte ad affrettare la formazione dei piani, ad eliminare nei piani e nei regolamenti le più gravi storture relative ad indici aberranti e a troppo estese facoltà di deroga e ad impedire i più vistosi fenomeni di evasione e di speculazione [28].
Pochi mesi dopo, viene presentata al Parlamento la “legge ponte”: un simbolico ponte tra la situazione attuale (i guasti provocati dall’assenza di un ragionevole governo del territorio erano stati svelati all’opinione pubblica, oltre che dalla frana di Agrigento, anche dalle quasi contemporanee alluvioni di Firenze e acqua alta eccezionale di Venezia) e la riforma urbanistica, di nuovo desiderata e attesa.
Il 1° settembre 1967 viene emanata la “legge ponte”[29]. Essa limita le possibilità di edificazione nei comuni sprovvisti di strumenti urbanistici (che sono la grande maggioranza) e cerca di incentivare la formazione dei piani, anche con la previsione dell'intervento sostitutivo degli organi dello Stato in caso di inerzia dei comuni. L'intervento sostitutivo dello Stato e più rigide sanzioni sono previste anche per punire le illegittimità e gli abusi edilizi.
Uno dei punti centrali della legge è la disciplina delle lottizzazioni edilizie. La legge stabilisce che sono proibite le lottizzazioni nei comuni sprovvisti di piano regolatore o di programma di fabbricazione ed accolla ai privati le spese per le opere di urbanizzazione primaria (strade, fognature, acqua, luce, verde di vicinato, ecc.), e per parte di quella secondaria (scuole, ambulatori, parchi, centri sociali, ecc.).
Ma l'innovazione fondamentale della legge riguarda i cosiddetti standard urbanistici, cioè le quantità minime di spazio che ogni piano deve inderogabilmente riservare all'uso pubblico.
Si intende per “standard urbanistici” la determinazione delle quantità minime di spazi pubblici o di uso pubblico, espresse in metri quadrati per abitante, che devono essere riservati nei piani, sia generali che attuativi.
Il concetto di standard urbanistici è, per la verità, più ampio. Luigi Falco, ad esempio, ricorda che
la parola standard, parola inglese che aveva originariamente il significato di bandiera, di segno di riconoscimento dei cavalieri, si usa oggi nella lingua originaria per indicare qualcosa di noto, di non discutibile e che può essere usato come elemento di paragone in numerosi campi delle tecnologie e delle scienze. La caratteristica dello standard, di essere legato a una prestazione, ad un livello di funzionamento raggiunto e sperimentato, è evidente in numerosi ambiti disciplinari, nei quali il termine è appunto usato in questo significato [30].
E un significato ancora diverso del termine - non contraddittorio con i precedenti - è quello sottolineato da Alessandro Tutino:
lo standard deve essere una bandiera (stendardo, simbolo) ed una bandiera che ad ogni traguardo va rinnovata perchè mantenga il suo valore[31]
La storia dell’introduzione degli standard urbanistici in Italia dà ragione di entrambe queste interpretazioni: quella quantitativa e normativa, e quella dinamica. In Italia gli standard urbanistici erano noti (negli anni ‘50) alla cultura specializzata. Ad essi faceva riferimento Il Manuale dell'architetto, mitico strumento di lavoro razionalista di generazioni di architetti, urbanisti e ingegneri, prodotto per la prima volta da un ufficio di promozione culturale statunitense (l’Usis, nel 1945), poi aggiornato a cura del Consiglio nazionale delle ricerche nel 1953 e nel 1962.
Si cominciò ad applicare gli standard urbanistici (cioè a riservare, nei piani per le città e in quelle per i quartieri, determinate quantità di aree per spazi pubblici in proporzione agli abitanti previsti) all’inizio degli anni 60. I quartieri popolari dell'Ina-casa e della Gescal, i piani regolatori di Roma, di Torino, di Modena costituiscono in quegli anni le prime esperienze di definizione concreta delle quantità di aree da riservare agli spazi pubblici.
Ma è più tardi, è appunto con la “legge ponte”, che in Italia si vara una normativa nazionale sugli standard urbanistici. Questa normativa, prescritta dalla legge, viene definita tecnicamente in un decreto ministeriale emanato un anno dopo: il decreto n. 1444 del 4 aprile 1968. Il decreto prevedeva standard riferiti a diversi tipi di attrezzature: alcune “d’interesse locale”, cioé tali da dover essere direttamente accessibili dagli utenti con percorsi pedonali o comunque superabili in archi di tempo brevi (non superiori ai 20-25 minuti primi); altre “d’interesse generale”, o “territoriale”, le quali, per la loro natura o per la dimensione funzionale richiesta, dovevano essere localizzate in relazione a bacini d’utenza più vasti.
Il decreto sugli standard è stato successivamente accusato di una certa rozzezza. e in effetti, esso è molto più schematico di quelli adoperati negli stessi anni in altri paesi europei. Non tiene conto dei tempi e dei modi dell’accessibilità, del rapporto tra attrezzatura e sito, delle dimensioni conformi di ogni attrezzatura, delle opportunità di integrazione tra attrezzature diverse ma complementari, della opportunità di diversificare le stesse dotazioni ad abitante in relazione a diverse situazioni demografiche e sociali. Ciò nonostante, come vedremo al prossimo capitolo, esso ebbe un effetto sconvolgente: per la prima volta nella redazione dei piani, e quindi poi nelle politiche di governo del territorio, si doveva destinare agli usi collettivi una consistente e non eludibile quantità di aree.
Ma più che la rozzezza del testo normativo, si deve criticare la superficialità della sua applicazione nella maggior parte della pratica professionale, e nella stessa successiva legislazione regionale di recepimento di quel decreto. Un caso esemplare di questa superficialità è costituito dal modo in cui sono state utilizzate le “zone omogenee” previste dal decreto. Il decreto prevede diverse zone, e per ciascuna di queste prevede norme diverse in relazione al conteggio degli standard e ad altre prescrizioni della legge. Nella volontà del legislatore, insomma, le zone omogenee sono sostanzialmente uno strumento di verifica dell’applicazione degli standard. Nella prassi corrente, invece, sono diventate una tecnica di progettazione della città, consolidando una concezione del disegno urbano basato sulla rigida monofunzionalità delle diverse parti e sulla negazione del carattere complesso tipico e caratterizzante dell’organismo urbano.
C’é da aggiungere, comunque, che la legislazione regionale, che subentrerà negli anni 70, si limiterà a ritoccare (generalmente in aumento) le quantità degli standard fissati nel 1968, ma non modificherà nella sostanza l’impostazione del legislatore nazionale: non ne supererà quindi neppure i limiti culturali. Ciò avviene in molti altri campi. Benché la Costituzione attribuisca alle regioni piena potestà in materia di legislazione urbanistica, nell’ambito dei soli “principi” fissati dalla legislazione nazionale o da essa desumibili, nella realtà le regioni si sono limitate a precisare, commentare, ulteriormente articolare la legislazione nazionale, nell’alveo della “vecchia” legge urbanistica del 1942.
Il decreto sugli standard ha una immediata ripercussione al livello della suprema magistratura. Meno di un mese dopo il decreto, meno di un anno dopo la legge ponte, la Corte costituzionale dichiara illegittimi parte dell'articolo 7 e l'articolo 40 della legge urbanistica del 1942[32].
La tesi della Corte è la seguente. Il piano regolatore generale, una volta approvato, ha vigore a tempo indeterminato; anche i vincoli che destinano determinate aree ad usi pubblici (strade, scuole, verde ecc.) sono validi a tempo indeterminato e sono immediatamente operativi. Ma questo vero e proprio vincolo non viene indennizzato: l’indennità sarà corrisposta al proprietario solo se e quando l’esproprio avverrà. Questa situazione, sostiene la Corte, è in contrasto con la costituzione, perché
un vincolo immediatamente operativo, ma il cui indennizzo è rinviato nel tempo, deve ritenersi di carattere espropriativo [33].
Sviluppando il suo ragionamento la Corte (e le successive interpretazioni della sentenza, in particolare ad opera del suo Presidente Aldo Sandulli[34]) sostiene la seguente tesi. Il legislatore ha la facoltà di stabilire che determinati beni (per esempio l’edificabilità) non appartengono al proprietario fondiario. Ma nell’attuale sistema giuridico italiano ciò non è stabilito. Non è allora oggi costituzionalmente legittimo comprimere lo jus aedificandi al di là di un limite ragionevole senza indennizzarlo, o senza almeno stabilire una data certa e vicina nella quale certamente l’indennità verrà pagata.
Se la sentenza per un verso suonava come una campana a morto per quanti erano impegnati nel tentativo di razionalizzazione dell’uso del suolo, per un altro verso indicava una possibile soluzione del problema del regime immobiliare. Nel dibattito che allora si aprì, mentre da una parte venivano proposte soluzioni volte a riconoscere per legge a tutte le proprietà fondiarie un valore minimo (“plafond”) di edificabilità, si avanzava dall’altra parte la proposta di stabilire, sulla base dell’indicazione di Sandulli, che l’edificabilità non apparteneva alla proprietà, ma era il prodotto di una concessione dell’ente pubblico attribuita ai proprietari sulla base dei piani urbanistici.
Si sceglie la soluzione più semplice ed indolore: quella del rinvio. Viene cosi approvata la legge 13 novembre 1968, n. 1187 (subito definita “legge tappo”), con la quale si stabilisce che le previsioni di piano regolatore generale, che comportano vincoli nei confronti dei diritti reali, aventi contenuto espropriativo, cessano di avere vigore qualora entro cinque anni dall'approvazione del piano regolatore medesimo, non siano approvati i relativi piani particolareggiati od autorizzati i piani di lottizzazione convenzionata.
Gli anni ‘60 si erano aperti con la speranza di una riforma profonda dei modi in cui si esercitava il governo pubblico delle trasformazioni territoriali. Gli anni ‘70 si aprono senza che quest’obiettivo sia stato raggiunto, ma in un clima di grande sommovimento su tutti i terreni Si aprono infatti con le grandi tensioni del Sessantotto studentesco e operaio, si sviluppano, attraverso una serie di crisi politiche e di attentati dinamitardi, attorno ai temi dell’intervento pubblico nel settore della casa, degli espropri, dell’attuazione dell’ordinamento regionale, dei tentativi di programmazione economica.
Il quadro istituzionale dell’urbanistica cambia considerevolmente. La drammaticità degli scontri sociali sulle questioni del territorio e della città sembrano ridare fiato alla riforma urbanistica. La politica della casa entra a far parte dell’armamentario della pianificazione. L’istituzione delle regioni introduce un soggetto pubblico potenzialmente decisivo. Sebbene non si raggiunga una vera riforma del regime dei suoli, vengono introdotte alcune significative innovazioni, in parte vanificate dalle sentenze della Corte costituzionale. Mentre da un lato sembra procedere, attraverso tappe parziali, un disegno di riforma, dall’altro lato si mettono in moto forze controriformatrici, le quali agiscono a volte con gli attentati terroristici, a volte con sottili tattiche di svuotamento delle leggi innovative.
La questione della casa era stata al centro delle lotte sociali. Per la prima volta dalla rinascita della democrazia uno sciopero generale (il 19 novembre 1969) aveva avuto per oggetto una serie di questioni (casa, servizi, trasporti, squilibri territoriali) che esulavano dallo stretto terreno contrattuale. Il confronto tra sindacati e movimenti spontanei da un lato, Governo e parlamento dall’altro, si svilupparono per alcuni anni, punteggiati da attentati dinamitardi e crisi di governo. Un primo risultato si raggiunse nell’autunno del 1971, con una nuova legge per la casa[35].
La legge affronta quattro questioni: la programmazione e il coordinamento dell’edilizia pubblica, le espropriazioni, le modifiche alla legge 167/1962 e il finanziamento di alcuni primi programmi d’intervento. Quest’ultima parte ha carattere dichiaratamente transitorio; più rilevanti e strutturali le altre.
La legge innova profondamente i meccanismi della programmazione pubblica dell’edilizia. Anzichè una miriade di enti, ciascuno caratterizzato da regole, soggetti e procedure diversi (unificati solo “a valle”, a partire dal 1962, da una politica urbanistica unitariamente costituita dai PEEP), la legge prefigura un sistema secondo il quale: spetta allo Strato l’allocazione di tutte le risorse pubbliche nazionali destinate alla residenza nei diversi settori e tipologie d’intervento e nelle diverse regioni, in funzione dei fabbisogni regionali; spetta alle regioni la localizzazione ed il coordinamento degli investimenti pubblici per l'edilizia all’interno dei loro territorio; spetta ai comuni la programmazione locale, e spetta ai comuni e agli Istituti per le case popolari la realizzazione e le gestione degli interventi.
Le nuove norme espropriative unificano i procedimenti e i valori del’indennità per tutte le possibili finalità (dai PEEP ai parchi nazionali, dagli interventi nei centri storici alle opere di urbanizzazione). Ancorano tutte le indennità al valore agricolo: per i fondi aventi una effettiva utilizzazione agricola l’indennità è correlata alle colture e alle altre attività aziendali, per i terreni già urbanizzati l’indennità è fissata con un valore parametrico (correlato a quello della cultura più pregiata). Generalizzano la possibilità di assegnare le aree espropriate in concessione, come alternativa alla cessione in proprietà. Ribadiscono infine che l’indennità non deve in alcun modo tener conto dell’incremento di valore acquisito dall’area per effetto delle destinazioni di piano o dall’aspettativa della realizzazione delle opere.
Le modifiche alla legge 167/1962 tengono conto delle esigenze di correzione e miglioramento maturate in quasi un decennio d’applicazione. In particolare viene abolita la disposizione che consentiva ai proprietari di aree comprese nel PEEP di operare direttamente senza essere espropriati: norma che aveva provocato, in molte zone, un aumento consistente del prezzo delle aree comprese nei PEEP.
Secondo la Costituzione italiana la competenza legislativa in materia urbanistica è delle regioni. Questa indicazione si saldava, nel dibattito degli anni ’60, con l’esigenza, affiorata fin dagli anni ‘50 nella cultura urbanistica (e già contenuta in nuce nella legge urbanistica del 1942), di promuovere una pianificazione territoriale, strettamente connessa alla programmazione economica, a partire dal livello regionale. Ma per tutti gli anni ‘50 e ‘60 avevano visto la luce solo le regioni “a statuto speciale” (Sicilia, Sardegna, Val d’Aosta, Friuuli-Venezia Giulia, Trentino-Alto Adige), la cui formazione era dovuta più a esigenze d’ordine politico o diplomatico che alla volontà di realizzare il disegno costituzionale[36].
I quindici consigli regionali a statuto ordinario sono eletti per la prima volta nella primavera del 1970, e l'effettivo trasferimento dei poteri avviene nel febbraio del 1972, in base a decreti del Presidente della Repubblica. Per quanto riguarda l’urbanistica, accanto al potere di legiferare già attribuito dalla Costituzione, alle regioni vengono trasferite tutte le funzioni amministrative che la legge del 1942, e le successive leggi di modifica e di integrazione, affidavano agli organi centrali e periferici del Ministero dei lavori pubblici: l'approvazione degli strumenti urbanistici (piani territoriali di coordinamento, piani regolatori generali comunali e intercomunali, piani di ricostruzione, regolamenti edilizi e programmi di fabbricazione, piani particolareggiati e lottizzazioni convenzionate) e dei piani per l'edilizia economica e popolare; il controllo e la vigilanza sull'attività edilizia ed urbanistica degli enti locali. Alle regioni a statuto ordinario viene anche trasferito il potere di redigere e di approvare i piani territoriali paesistici previsti dalla legge per la tutela delle bellezze naturali del 1939.
Agli organi centrali dello Stato è riservata la funzione di “indirizzo e coordinamento” delle attività amministrative regionali “che attengono ad esigenze di carattere unitario, anche con riferimento agli obiettivi del programma economico nazionale ed agli impegni derivanti dagli obblighi internazionali”. Allo Stato sono riservate inoltre le competenze relative alla rete autostradale; alle costruzioni ferroviarie, ai porti, alle opere idrauliche e di navigazione interna di maggiore importanza; all'edilizia statale, demaniale e universitaria, ecc.
Al trasferimento delle materie stabilite dall'art. 117 della Costituzione si affianca la delega delle “funzioni amministrative necessarie per rendere possibile l'esercizio organico da parte delle regioni delle funzioni trasferite o già delegate”. Viene istituita una commissione (presieduta da Massimo Severo Giannini) le cui proposte forniscono la base al decreto del presidente della repubblica n. 616 del luglio 1977, che chiude quasi un decennio di dibattiti e di produzione legislativa circa l'ordinamento regionale.
Secondo il decreto 616/1977, l'urbanistica è “la disciplina dell'uso del territorio comprensiva di tutti gli aspetti conoscitivi, normativi e gestionali riguardanti le operazioni di salvaguardia e di trasformazione del suolo nonché la protezione dell'ambiente”: tutto ciò è di competenza regionale. Allo Stato resta affidata la “identificazione, nell'esercizio della funzione di indirizzo e di coordinamento [...], delle linee fondamentali dell'assetto del territorio nazionale, con particolare riferimento alla articolazione territoriale degli interventi di interesse statale ed alla tutela ambientale ed ecologica del territorio nonché alla difesa del suolo”.
Dopo la sentenza della Corte costituzionale n. 55 era stata approvata la “legge-tappo” del novembre 1968, che prorogava per cinque anni la validità delle previsioni degli strumenti urbanistici comportanti vincoli nei confronti dei diritti reali. I cinque anni trascorsero inutilmente e si approvò un'altra proroga biennale; poi, ancora un rinvio di un anno, finalmente accompagnato da un disegno di legge governativo di riforma del regime dei suoli che, finalmente viene approvato nel gennaio 1977. E’ la legge n. 10 del 1977, nota come legge Bucalossi, dal nome del ministro che ne fu l'autore[37].
Alla base della legge c'è la scelta nettamente a favore della separazione dello jus aedificandi dal diritto di proprietà, proposta inizialmente (come mera ipotesi di lavoro) dall’ex Presidente della Corte costituzionale Aldo Sandulli e ripresa dalla parte maggioritaria della cultura urbanistica. L'intesa fra i partiti di governo si realizza, superando le esitazioni della DC, soprattutto grazie all'impegno di Bucalossi che minaccia le dimissioni e la crisi di governo in caso di mancata approvazione. Il principio della separazione viene però affermato in maniera ambigua, cosi da renderla accettabile anche agli incerti e ai contrari: non costituirà argine sufficiente rispetto alle critiche della Corte costituzionale.
Gli elementi portanti della riforma sono l'istituto della concessione onerosa, il convenzionamento dell'edilizia abitativa, il programma di attuazione dei piani urbanistici e la normativa contro gli abusi.
Passare dalla “licenza edilizia” alla concessione, e per di più a una concessione onerosa, ha come presupposto l’aver ammesso, almeno implicitamente, che esiste una riserva pubblica del diritto di edificare. La concessione di questo diritto è accordato al proprietario dell'area, o a chi ne ha la legittima disponibilità, per edificare opere conformi agli strumenti urbanistici, contro un determinato onere. Questo dovrebbe, sul piano dei principi, essere commisurato al maggior valore all’area viene attribuito per il fatto che essa è divenuta edificabile. In realtà la legge, privilegiandoi anche qui il compromesso rispetto al rigore, stabilisce che il contributo di concessione è formato da una quota del costo di costruzione, variabile dal cinque al venti per cento, e da una quota afferente agli oneri di urbanizzazione.
La legge prevede la possibilità di non pagare la parte di contributo concessorio corrispondente a una quota del costo di costruzione, a condizione che il proprietario si impegni a convenzionare il canone d’affitto e il prezzo di vendita dell’edificio realizzato. Si tratta di una innovazione interessante, già introdotta dalla legge per la casa del 1971 all’edilizia economica e popolare che la legge Bucalossi tenta di generalizzare; essa consentirebbe alla mano pubblica di controllare contrattualmente l’esito finale del processo di urbanizzazione e costruzione della città.
L’introduzione del programma poliennale d’attuazione è comunque il più importante contributo della legge allo sforzo di razionalizzare i modi e i tempi in cui avviene il processo di espansione e trasformazione della città, per tentare di ridurne i costi e accrescerne i benefici sociali. L’esigenza di governare nel tempo l’attuazione delle previsioni dei piani regolatori, correlando l’attuazione delle opere di competenza pubblica con quelle d’interesse privato era viva da tempo. Il primo tentativo di soddisfarla fu compiuto, sia pure solo parzialmente a causa delle difficoltà frapposte dal Consiglio di Stato, dal Piano regolatore di Rtoma del 1962.
La legge prescrive sostanzialmente che i comuni, ogni tre o quattro o cinque anni, provvedano a indicare quali saranno gli interventi, pubblici e privati, previsti o consentiti dal piano regolatore vigente, che saranno effettuati o autorizzati nel periodo considerato. Per gli interventi privati inclusi nel PPA ma no attivati alla scadenza del periodo, la legge prevedeva l’esproprio delle aree e l’intervento sostitutivo del comune.
A proposito dell’abusivismo, fenomeno che era già in forte espansione, soprattutto nell’area romana, nel Sud e lungo le coste, la legge prevede, nei casi di maggiore gravità, l'acquisizione gratuita al patrimonio comunale dell'opera abusiva. La demolizione è l'unica sanzione prevista quando l'abuso contrasta con rilevanti interessi urbanistici ed ambientali.
Nel dibattito parlamentare non viene chiarito il nodo di fondo, relativo al regime di proprietà delle aree edificabili. Resta l’ambiguità nelle formulazioni sulla separazione dello ius edificandi dalla proprietà. Puntualmente, nel gennaio 1980, la Corte costituzionale si pronuncia ancora sulla incostituzionalità della legge urbanistica. Nel frattempo, le regioni cominciano a svuotare il programma poliennale di attuazione, e le norme contro l’abusivismo saranno rimaste inapplicate.
Nonostante le riforme legislative operate a partire dal 1962 la questione della casa era ben lontana dall’esser risolta. Il settore era, nel suo complesso, estremamente articolato e ricco di sperequazioni e differenze quasi patologiche. Oltre agli alloggi abitati direttamente dei proprietari, giunti a livelli sconosciuti negli altri paesi europei, vi erano: gli alloggi privati condotti in affitto libero, per i quali si pagavano prezzi crescenti; gli alloggi privati condotti a fitto “bloccato”, cioè ancorato al valore originario senza tener conto dell’aumento dell’inflazione, per effetto di una serie di leggi che, a partire dagli anni della guerra, avevano teso a proteggere gli inquilini dei ceti meno abbienti dai notevoli aumenti dei prezzi; gli alloggi privati realizzati in aree Peep, preventivamente espropriate e assegnati a fitti convenzionati; gli alloggi di proprietà pubblica, assegnati a canone “sociale”.
Gli inconvenienti e le sperequazioni di questa situazione erano notevoli. Particolarmente pesante era il blocco dei fitti. D’altra parte, lo stesso contenimento dei prezzi operato nelle aree Peep (per effetto della decurtazione iniziale della rendita fondiaria e del controllo sul prezzo finale operato con il convenzionamento) veniva vanificato dalla “concorrenza” provocata da un “mercato libero”, libero di spingere all’insù i prezzi degli alloggi. Né era possibile limitarsi a “sbloccare” la parte vincolata dello stock privato, ciò che avrebbe provocato tensioni sociali insostenibili.
Per affrontare la questione non bastava quindi più limitarsi a costruire abitazioni economiche per le fasce più disagiate, ne limitare l’intervento pubblico alla costruzione di nuove case. Del resto, in quegli anni erano emerse due consapevolezze nuove: da un lato, il fatto che l’età dell’espansione continua e indefinita era terminata, che “più case si fanno più ce ne vogliono”, e che non si poteva proseguire con “lo spreco edilizio” [38]; dall’altra parte, il fatto che l’esigenza di disporre di un alloggio ad un prezzo commisurato al reddito e alla conseguente capacità di spesa era un “diritto sociale”, che doveva essere garantito a tutti.
D’altra parte, le leggi per la casa avevano affrontato solo episodicamente il problema del finanziamento dell’intervento pubblico nell’edilizia abitativa. E non era stato affrontato (salvo che nella positiva eccezione del “Peep-centro storico” di Bologna[E.S.1] ) la questione di un intervento volto al recupero dell’edilizia esistente.
Ha vinto la ragione. La pressione dei cittadini veneziani e del Comune, l'appello dell'opinione pubblica internazionale e della cultura europea e mondiale, il solenne monito del Parlamento europeo, hanno infine prevalso. Il Parlamento della Repubblica è riuscito a far sentire la sua voce e il suo peso. E il Governo dopo aver dato l'impressione di non saper far altro che giocare allo scaricabarile, ha avuto un soprassalto di buon senso e di dignità: ha ritirato la candidatura di Venezia per l'Esposizione universale del 2000.
Ricordiamo tutti la vicenda. L'idea di fare a Venezia una Expo era stata lanciata da Gianni De Michelis nell'autunno 1984, alla vigilia della campagna elettorale per le amministrative. Le reazioni di una parte consistente dell'opinione pubblica veneziana e italiana furono immediate, ma De Michelis avviò una poderosa e ben oliata macchina di conquista del consenso. Costituì un consorzio per la promozione dell'Expo di cui facevano parte le maggiori firme dell'industria, si assicurò l'appoggio di prestigiosi esponenti della cultura, costruì una solida piattaforma d'intesa con i dorotei veneti fingendo d'allargare l'impatto dell'Expo all'intero Veneto. Con procedure discutibili, una "prenotazione" ufficiale per l'Expo del 2000 approdò al Bureau international des expositions (Bie), il quale svolse l'istruttoria preliminare.
Sembrava che i giochi fossero fatti.Mentre lavoravano i promotori dell'Expo, lavoravano però anche quanti erano convinti che la proposta sarebbe stata una rovina per Venezia. Si accumularono materiali di conoscenza e di analisi che consentirono di comprendere (e di far comprendere) in che modo l'Expo avrebbe influito sui problemi di Venezia. Divenne chiarissimo che gli effetti sarebbero stati dirompenti: non tanto sulle "pietre" della città, quanto sul delicato equilibrio tra struttura fisica e struttura sociale, tra le preziose forme della città e la società che le abita. Questo equilibrio è già minacciato da un non governato turismo di massa, che modifica giorno per giorno l'assetto sociale ed economico delle città: influisce sul mercato immobiliare, sulla qualità del commercio, sui prezzi delle merci, sui modi di fruizione della città e dei suoi servizi.
Ciò che si è finalmente compreso è che realizzare una Expo nell'area di gravitazione di Venezia avrebbe comportato una poderosa accelerazione dei nefasti processi già in atto.Questa accelerazione è stata scongiurata. Adesso, dopo aver perso cinque anni a contrastare una proposta sbagliata, si può ricominciare a lavorare per risolvere i problemi, ma nella direzione opposta: per governare il turismo, anziché per esaltarlo, per difendere le attività ordinarie della città, per costruire le ragioni, e le occasioni, di uno sviluppo economico e sociale non effimero. pubblicato su L'Unità del 13.6.1990.
La Provincia, oggi
Mi sembra utile ricordare quanto la provincia, in Italia, sia cambiata. Una volta, fino al secondo dopoguerra, era un mero organo decentrato dello Stato: anzi, era solo la sede decentrata di alcuni poteri centrali. E’ con la costruzione dello Stato democratico che la Provincia è diventata un istituto elettivo di primo grado (insieme al Parlamento, alla Regione e al Comune), dotato di alcuni poteri: non rilevanti però, come tutti ricordiamo. La grande innovazione, e la grande iniezione di potere, è avvenuta con la legge 142 del 1990. E vorrei ricordare (perché mi sembra un punto centrale dei ragionamenti che facciamo oggi) il motivo per cui la discussione che si è svolta nel corso degli anni Ottanta si è conclusa con il rafforzamento della Provincia. Vorrei ricordarla anche perché allora ho partecipato con molta passione (come urbanista e come politico) al dibattito che a quella legge condusse
Il dibattito sull’”ente intermedio”
La discussione era aperta da tempo. L’entrata in funzione delle regioni aveva fatto comprendere che nell’attività di programmazione e pianificazione del territorio era necessario un livello intermedio tra le regione e il comune: la prima troppo grande, il secondo troppo piccolo per poter governare fenomeni nuovi e fronteggiare nuove esigenze: dai pendolarismo casa-lavoro-servizi alla gestione dell’ambiente, dalla politica delle localizzazioni di servizi sovracomunali alla protezione del paesaggio e dei beni culturali. Vi furono vari tentativi, che fallirono presto perché (come testimoniò l’esperienza dei comprensori) non riuscivano ad avere vitalità istituti rappresentativi di secondo grado, e perciò stesso privi d’un mandato democratico diretto e d’una identità riconosciuta.Anziché abolire la provincia (come pura allora qualcuno proponeva) si decise di rafforzarla. I suoi nuovi poteri furono una delle novità sostanziali della 142/1990. Essi trovarono la loro espressione più compiuta nell’attribuzione alla provincia della responsabilità, e della competenza, di formare i Piani Territoriali di Coordinamento. E’ attraverso questo strumento che le province ottennero il loro nuovo riconoscimento e, nella pratica, la base del loro rafforzamento.
Due destini della Provincia
La legge, qualsiasi legge, indirizza e dà degli strumenti: non opera da sola le trasformazioni cui allude e che rende possibili. Per operare è necessario tradurre la legge in atti politici e amministrativi, imprimere il segno di una volontà. Così, non è detto che la provincia – o che qualche provincia – non torni ad essere quella del passato: un ente di categoria B, trampolino di passaggio verso destini più “alti” (sindaco o consigliere regionale), oppure sedi di pensionamento anticipato..
E’ uno dei destini possibili. L’altro destino possibile è quello di utilizzare davvero, e con pienezza, le possibilità che la legge le ha dato. Fare il salto rispetto alla vecchio modo di amministrare ritagli di competenze altrui, e afferrare in pieno la responsabilità di governare il territorio alla scala propria della provincia.
I responsabili politici e amministrativi della Provincia di Foggia hanno scelto questa seconda strada, e ne hanno percorso un primo tratto significativo. Hanno costruito i primi strumenti con cui lavorare. Qui vorrei toccare alcuni temi: quali sono lo spazio, i compiti, i contenuti di un piano provinciale; qual è il quadro di scelte che emerge dal documento che abbiamo consegnato ai governanti della Provincia di Foggia;
Lo spazio di un piano provinciale
La provincia (la Nuova provincia) è nata molti secoli dopo il comune, e quando le regioni si erano già consolidate. Naturale perciò che fatichi a trovare il suo spazio operativo.
Aiuta a trovarlo una circostanza. Il fatto, cioè, che esistono fenomeni che il comune è palesemente troppo piccolo per governare: problemi che, per la loro natura, trascendono l’ambito del confine comunale. Ho già esemplificato questi fenomeni. Ma qui, nella provincia di Foggia, nella Daunia, c’è una ragione di più. Forse a differenza che in altre province questa terra ha una sua identità.
Su questo punto abbiamo ragionato in un convegno, indetto dalla Provincia, nel 2002. In quella sede sostenevo che la Provincia è un organismo o, meglio, che può esserlo. Può essere, o meglio può diventare,. un organismo le cui parti (il Gargano e i Monti della Daunia e il litorale e i corsi d’acqua, la città capoluogo e gli altri centri rilevanti della Capitanata, l’aeroporto e il porto e gli ospedali e le scuole superiori e i centri sportivi, e il sistema delle comunicazioni per la mobilità delle persone e delle merci) siano tutti elementi legati dalla complementarietà dei ruoli, dalla integrazione delle funzioni, dalla frequenza dei flussi, dalla reciprocità delle relazioni.
E’ anche attraverso la vita in comune che questa organizzazione del territorio può determinare che può nascere, o può consolidarsi, quel comune sentire, quel partecipare a un comune destino e a una comune ricchezza, che sono i connotati più profondi dell’identità di un territorio.
I tre compiti della pianificazione territoriale
Prima di illustrare sinteticamente le proposte contenute nella bozza di piano (proposte su cui mi sembrerebbe indispensabile aprire un largo dibattito con gli enti locali, le associazioni rappresentative degli interessi economici e di quelli culturali, le categorie professionali e gli altri leader della comunità locali)vorrei ricordare i tre compiti che, in Italia, si tende ad affidare alla pianificazione territoriale.
Un primo compito è quello di delineare le grandi scelte sul territorio, il disegno del futuro cui si vuole tendere, le grandi opzioni (in materia di organizzazione dello spazio e del rapporto tra spazio e società) sulle quali si vogliono indirizzare le energie della società.
Un secondo compito è quello di indirizzare a priori (anziché controllare a posteriori, come oggi avviene) le attività sul territorio degli enti sott’ordinati, in primo luogo i piani urbanistici dei comuni: svolgere cioè una effettiva responsabilità di coordinamento.
Un terzo compito, infine, è quello di rendere esplicite a priori, e di rappresentare sul territorio, le scelte proprie delle competenze provinciali: in modo che ciascuno possa misurarne la coerenza e valutarne l’efficacia.
Vale la pena di sottolineare, a questo proposito, il fatto che oggi queste competenze non si limitano più soltanto alla viabilità infraregionale, all’istruzione superiore, alla caccia e pesca e a determinati rami dell’assistenza sanitaria, come una volta. Oggi alla provincia competono forti poteri in materia di ambiente, di paesaggio, di agricoltura, di uso e gestione delle risorse.
I contenuti della pianificazione provinciale
Ecco quindi i contenuti della pianificazione provinciale:
Tutela delle risorse territoriali (il suolo, l’acqua, la vegetazione e la fauna, il paesaggio, la storia, i beni culturali e quelli artistici), prevenzione dei rischi derivanti da un loro uso improprio o eccessivo rispetto alla sua capacità di sopportazione (carrying capacity), valorizzazione delle loro qualità suscettibili di fruizione collettiva.
Scelte d’uso del territorio le quali, pur non essendo di per sé di livello provinciale, richiedono ugualmente un inquadramento, per evitare che la sommatoria delle scelte comunali contraddica la strategia complessiva delineata per l’intero territorio provinciale.
Corretta localizzazione degli elementi del sistema insediativo (residenze, produzione di beni e di servizi, infrastrutture per la comunicazione di persone, merci, informazioni ed energia) che hanno rilevanza sovracomunale;
I sei slogan del PTCP di Foggia
L’intenzione della bozza di PTC può essere espressa in una frase, che è il titolo di questa nota: il futuro non si prevede, si prepara. In sostanza, essa vuole promuovere la definizione di una strategia, volta alla costruzione di una “visione al futuro” del territorio provinciale, la quale indirizzi e coordini l’insieme delle azioni e delle regole di tutti gli operatori (in primo luogo pubblici, ma anche privati) che concorrono a trasformare le condizioni date.
Essa è un documento smilzo e maneggevole: lo abbiamo costruito così proprio perché pensiamo che più largo è il dibattito su di esso maggiore è la sua utilità. Per conoscere il merito delle proposte, e le argomentazioni e gli studi che le sorreggono, rinvio perciò alla sua lettura, e mi limito qui a sottolineare i cardini delle scelte. Essi possono sintetizzarsi in sei slogan:
1.Costruire una rete ecologica. Per salvare la natura occorre valorizzare il suo carattere sistematico. È ciò che ha spinto i governi europeo e italiano a promuovere la costituzione di una rete ecologica europea e nazionale. La provincia di Foggia si inserisce in questo disegno proponendo di collegare i principali sistemi naturali (il litorale e il Gargano, il Preappennino, i numerosi corsi d’acqua che li legano) in un unico sistema, per i cui elementi vengono puntualmente proposte regole e azioni di tutela e valorizzazione.
2.Ripensare il territorio aperto. La rete ecologica italiana punta prioritariamente a rafforzare il legame fra ambiente e comunità insediate: non solo la conservazione o il ripristino di condizioni di naturalità, in ambiti di particolare protezione concepiti come isole, ma promozione di uno spettro di attività radicate nelle vocazioni e nel consenso locale, per generare azioni di conservazione e valorizzazione del patrimonio ambientale e di assicurare opportunità di lavoro stabili. La tutela ambientale non soltanto un “requisito di qualità” per le politiche di sviluppo, ma il fulcro dello sviluppo stesso.
3.Valorizzare il patrimonio culturale. Il territorio è un deposito di storia; più che la conservazione dei singoli elementi, è necessario acquisire la comprensione sia del significato complessivo che essi assumono nella loro integrazione, sia delle regole che hanno presieduto alla costruzione del territorio e della città. Gli elementi che possiedono un valore storico, ambientale, paesaggistico costituiscono perciò i capisaldi per una riorganizzazione del territorio finalizzata alla valorizzazione delle qualità presenti e potenziali nonché dell’identità delle sue singole parti. Nelle realtà locali a economia più fragile la tutela del patrimonio storico-ambientale, oltre a un valore culturale, possiede anche un concreto significato socio-economico.
4.Integrare i centri minori. Nelle aree interne la maglia degli insediamenti si allarga e le relazioni si diluiscono, configurando una rete di piccoli centri isolati. Lì occorre affrontare la ricerca di un assetto territoriale che favorisca uno sviluppo sociale ed economico stabile in equilibrio con il contesto ambientale. La riproposizione di modelli urbani e una localizzazione “casuale” di funzioni superiori, già tentata in passato, non ha prodotto gli esiti sperati. Si propone di agire attraverso accorte politiche di gestione delle risorse esistenti (infrastrutture ferroviarie e stradali edifici dismessi, masserie e centri storici minori, beni culturali) più adatte a rispondere ai bisogni espressi dalle popolazioni locali.
5.Oltre la Pentapoli. Le analisi condotte sottolineano con forza la presenza nella provincia di Foggia di realtà territoriali assai differenti per disponibilità di risorse (economiche, sociali, infrastrutturali). Tale condizione non può essere ridotta alla contrapposizione tra aree forti (sotto il profilo insediativo ed economico-sociale) e perciò privilegiate, e aree marginali. Oltre la Pentapoli costituita, “terra di mezzo” fra i centri principali e la maglia dei piccoli insediamenti, si collocano tutte le aree nelle quali si registrano timidi segnali di vitalità economica, (micro-agglomerazioni produttive, comparti agro-industriali, vocazione all’artigianato, presenza di associazioni e cooperative sociali). Il radicamento della Pentapoli – ovverosia il rafforzamento del sistema costituito dai cinque centri principali della Provincia – va dunque integrato con iniziative che consentano di cogliere i germi di sviluppo presenti nel resto della Capitanata.
6.Aprire all’esterno. I confini amministrativi rappresentano sempre più un riferimento troppo angusto per qualsiasi politica territoriale. Le esigenze di integrazione tra realtà amministrative vicine sono del tutto evidenti nei settori della difesa del suolo, della protezione della natura, del sostegno alle economie locali, delle politiche dei trasporti.Non vi è in questo nessuna contraddizione con la spinta al decentramento (purché correttamente interpretata e non confusa con le pulsioni alle chiusure localistiche) né con la maggiore attenzione alle specificità locali. Ogni livello di governo del territorio deve pertanto aprire il proprio sguardo verso l’esterno e attivare processi di collaborazione onde garantire maggiore coerenza ed efficacia alle proprie decisioni e rendere un migliore servizio alle proprie popolazioni.
Le condizioni dell’utilità del PTCP
Il PTCP ha certamente una sua utilità nel porre a disposizione dei cittadini un quadro di conoscenze e di proposte, che costituiscono un indubbio apporto culturale. Ma se a questo si limitasse la sua utilità, davvero l’impresa non varrebbe la spesa. Perché il piano sia utile – come deve essere – ai fini della trasformazione delle condizioni di vita nel territorio, per le generazioni presenti e per quelle future, sono necessarie alcune condizioni.
La prima condizione è evidentemente quella legata alla volontà, da parte di chi ha responsabilità di governo, di far svolgere effettivamente alla Provincia qual ruolo di direzione attraverso il coordinamento attivo e la promozione che la legge 142/1990 le ha reso possibile. La seconda condizione è che, a partire dalle proposte formulate, si formi un progetto condiviso del futuro del territorio provinciale, per il quale la bozza di PTCP offre il punto di partenza. La terza condizione è che le attività connesse alla formazione e alla gestione del PTCP siano intese e organizzate come un lavoro stabile e permanente dell’Amministraziine provinciale, in stretta sinergia con le comunità locali. A questo fine nella Bozza si sottolinea come sia necessario rendere stabile la struttura che ha avviato la formazione del PTCP e ne ha costruito i primi strumenti.
La pianificazione necessaria per un moderno ed efficace governo del territorio non consiste infatti nel fare un piano ogni dieci anni, ma nel seguire giorno per giorno le trasformazioni fisiche e funzionali del territorio (per conoscerle, interpretarle, indirizzarle, disegnarne il futuro correggendo via via le non desiderate anomalie). È perciò essenziale che il potere pubblico disponga di una struttura tecnica adeguata: professionalmente qualificata, motivata, adeguatamente attrezzata, disposta a collaborare con l’insieme della struttura dell’Amministrazione provinciale, consapevole dell’autonomia culturale e tecnica del suo ruolo ma insieme della sua funzione di servizio nei confronti degli eletti e dei cittadini.
Un ecosistema unico al mondo (e poi spiegherò perché), il cui territorio appartiene oggi a 9 comuni[1], ma le cui vicende sono strettamente dipendenti dall’evoluzione di un bacino che a sua volta ne comprende 110, appartenenti a quattro province[2]. Se c’è un’area vasta che ha bisogno di un governo unitario è questa, la Laguna di Venezia. E infatti, un governo unitario quest’area l’ha avuto, per 1000 anni. Dalla fine del XVIII secolo non ce l’ha più, nonostante tentativi compiuti negli ultimi decenni.
Un accidente della natura
È al suo governo unitario, garantito per dieci secoli dalla Serenissima Repubblica di Venezia, che la Laguna deve la sua sopravvivenza. È l’unica laguna al mondo rimasta tale per tanti secoli. La laguna è infatti, per definizione, un sistema in equilibrio instabile: un accidente della natura.
È formata dall’equilibrio tra due forze concorrenti. Le acque dei fiumi portano verso il mare gli apporti solidi che strappano alla terra, li accumulano alla loro foce, lì si depositano assumendo – per l’effetto delle correnti marine – la forma di lunghe “barre” semisommerse che, poco a poco solidificandosi, generano i più stabili “lidi”. Tra i lidi e i margini della terraferma si forma così uno specchio d’acqua irrorato dalla acque dolci dei fiumi e da quelle salate del mare, che penetrano dalle “bocche” rimaste aperte tra i lidi. Acque ormai né dolci né salate, ma dotate d’una differente natura rispetto alle une e alle altre: acque “salmastre”.
Lo specchio d’acque salmastre è un ambiente diverso da ogni altro. Il suo fondale non è regolare come quelli imbutiformi dei laghi o digradanti delle baie e dei golfi o ripidi delle coste a falesia: è formato dagli innumerevoli letti dei meati fluviali che nei secoli lo hanno percorso, scavando dove più dove meno, depositando detriti in misura più o meno vistosa. E dove il gioco meandriforme del sistema dei canali sommersi ha lasciato sponde più alte, lì – per qualche ora al giorno o qualche settimana all’anno – il terreno rimane emergente dalle acque, e ospita variabili vegetazioni e specie animali.
(Nella laguna formata dalle foci del Brenta, del Sile, del Musone, del Piave e di altri numerosi corsi d’acqua a settentrione della foce del Po e dell’Adige, su qualcuno degli isolotti semisommersi le prime famiglie di pescatori, e poi i popoli fuggitivi dall’entroterra sospinti dalle ondate dei “barbari”, hanno consolidato il terreno, costruendovi dapprima le loro abitazioni e i loro villaggi, poi la loro città, Venezia, dotandosi nel tempo d’una rigida pianificazione regolativa, unica garanzia della saggia amministrazione d’un suolo scarso e costoso).
Tutto ciò, fino a quando le due forze contrapposte, quella dei fiumi e quella del mare, restano in equilibrio, come una pallina al culmine di una superficie convessa.
Due destini naturali
Ecco allora i due diversi e opposti destini cui ogni laguna è, per natura, condannata.
Se vince la forza dei fiumi terragni, se prevale l’accumulo dei depositi solidi che essi portano con sé (le ghiaie, la sabbia, il limo, i residui vegetali delle foreste travolte dalle alluvioni), ecco allora che la laguna (ogni laguna) da instabile e multiforme specchio d’acqua salmastra si trasforma in uno stagno, poi in una palude, e finalmente, magari bonificata dalle umane opere, in un campo.
Se vince la forza delle onde marine, l’erosione asporta gli apporti solidi consolidati nel tempo, trascina via ciò che contende spazio all’acqua salata e oppone la sua salmastra immobilità alla forza delle correnti: la laguna (ogni laguna) si trasforma in un braccio di mare, baia o golfo che sia.
Contro questi due destini la Serenissima Repubblica di Venezia ha combattuto per 1000 anni. Vittoriosamente, solo perché ha impegnato verso questo obiettivo tutte le intelligenze disponibili, tutte le tecnologie adeguate, tutte le risorse mobilitabili, tutta l’autorità disponibile (e non era poca), tutte le capacità di amministrazione saggiamente costruite[3].
Il nido del potere
Conservare la Laguna era vitale per la Serenissima. La Laguna era il rifugio che garantiva sicurezza dai possibili attacchi da terra e dal mare; era il luogo dove lo strumento essenziale dell’egemonia statale sul suo vasto impero commerciale, la flotta, poteva essere costruita, armata, trovare riparazione e rifugio; era il luogo al quale affluivano, grazie al controllo dei fiumi e della loro navigabilità, le materie prime (soprattutto il legname) necessarie per consolidare il suolo, per fondare le costruzioni ed erigerle (finché terribili incendi suggerirono di sostituire almeno in parte l’infiammabile legno con le leggere argille cotte); era la vasta fabbrica dei prodotti essenziali per l’alimentazione e la conservazione degli alimenti: le molte specie di pesci e molluschi, parsimoniosamente regolamentate nel loro prelievo [4], i volatili attirati dal particolare habitat, il sale dei vasti depositi costieri, le verdure delle isole maggiori e dei lidi.
Tutto questo era la Laguna per la Serenissima: il nido all’interno del quale la sua forza si manteneva, si sviluppava, diventava capace di gareggiare e di vincere, di difendersi e di ritemprarsi. Per renderlo possibile la Laguna doveva venir conservata, doveva rimanere tale pur trasformandosi al mutare delle condizioni e delle necessità. L’accidente della natura doveva diventare un sistema permanente.
Un sistema permanente.
Un sistema permanente: in queste due parole sta tutta la scommessa di Venezia e della sua Laguna. Un sistema: un organismo costituito da un complesso di elementi, ciascuno dei quali essenziale e vitale, e ciascuno legato agli altri da precise relazioni, non modificabili ad libitum senza condurre il sistema al collasso. Permanente, cioè capace di rimanere nel tempo tale, governato dalle medesime leggi mutevoli della natura, benché soggetto agli ulteriori elementi di cambiamento che gli eventi al contorno e l’azione dell’uomo producevano.
Realizzare questo miracolo, lasciare che le contrastanti forze dei fiumi e del mare, della terra e dell’acqua, collaborassero senza che l’una prevalesse sull’altra, e al tempo stesso introdurre le trasformazioni necessarie a vivere la Laguna (approfondire un canale o aprirne uno nuovo, consolidare un isolotto o aprire varchi in un altro) significava sottoporre la Laguna a un governo minuzioso, fondato sulla quotidianità dell’intervento, sulla continuità della vigilanza, sulla più accorta gradualità e sperimentalità delle innovazioni (un nuovo canale, un nuovo argine, un nuovo consolidamento, una nuova immissione) e sul monitoraggio dei loro effetti.
Soprattutto, significava adoperare le leggi della natura con un’accortezza ancora maggiore di quelle che la natura stessa avrebbe impiegato, poiché si trattava di rendere permanente un sistema che essa avrebbe cancellato, in un modo o nell’altro.
Tutte le armi del buongoverno veneziano vennero impiegate in questa logica e a questo scopo. Come ha scritto Piero Bevilacqua, la storia di Venezia è
“La storia di un successo […] nel governo dell’ambiente che ha le sua fondamenta in un aguire statale severo e lungimirante, nello sforzo quotidiano e secolare di assoggettamento degli interessi privati e individuali al bene pubblico delle acque e della città” [5]
Cade il governo della Lagunae cambia il mondo
La caduta della Repubblica di Venezia, l’anno 1797, fu senza dubbio la causa più appariscente del cambiamento: della fine di un governo unitario della Laguna finalizzato a quel sistema di obiettivi e regolato da quel sistema di strumenti. Eventi più vasti erano accaduti, e non potevano non riverberarsi in quello specchio d’acqua, in quell’angolo del Mare Adriatico.
Il mondo era cambiato. Eventi accaduti a Londra e a Parigi avevano trasformato le condizioni di base della sua evoluzione. L’avvento e il trionfo del sistema economico-sociale basato sul modo capitalistico della produzione e sull’affermarsi della borghesia aveva introdotto, e tendenzialmente generalizzato, modi del tutto nuovi di governare i rapporti tra gli uomini e quelli degli uomini con la natura e il mondo circostante.
La produzione industriale si era rivelata in grado di moltiplicare all’infinito le quantità di merci disponibili, emancipando l’uomo dal vincolo ai ritmi parsimoniosi della natura. Ogni frutto prodotto dall’uomo o dalla natura, da “bene”, oggetto dotato d’una sua individualità e di un suo valore d’uso era stato trasformato in “merce”: mero deposito di valore di scambio, oggetto fungibile con qualsiasi altro. L’individualismo, molla potente del progresso quantitativo, aveva via via cancellato le regole della comunità, soprattutto là dove queste minacciavano il “diritto” all’appropriazione privata dei beni disponibili. Le grandi possibilità offerte dalle nuove tecnologie basate sull’impiego dell’acciaio e del cemento, sulla sostituzione delle macchine semoventi alla fatica dell’uomo e dell’animale, avevano rivoluzionato il modo di realizzare strade, canali, argini e dighe, ponti e nuove infrastrutture.
L’ambiente naturale, fino ad allora rispettato e temuto compartecipe dell’uomo nel suo progetto di trasformazione e utilizzazione del mondo, era diventato semplice materia prima per una continua ri-creazione delle condizioni date. E lo Stato (che a Venezia era stato il grande garante di un equilibrato rapporto tra l’uomo e l’ambiente) era diventato in ogni paese d’Europa strumento per l’affermazione d’ogni borghesia capitalistica, nella concorrenza feroce con quella d’ogni altra nazione: per l’impossessamento di “ambienti” diversi, di “nature” diverse da sfruttare, trasformare, alienare.
La stessa cognizione del tempo era mutata. Non più misurato sulla durata lunga degli eventi, sui ritmi delle ricorrenze naturali, sulla gittata pluriennale delle trasformazioni più consistenti (la messa a dimora di un bosco, il consolidamento di un lido, il rimodellamento d’un sistema fluviale), l’unità di conto del tempo si avvicinava sempre di più alla frantumazione della giornata: all’ora, al minuto, al secondo. La prospettiva non era più il succedersi delle generazioni: era una stagione della vita dell’uomo cui altre, più ricche, dovevano seguire.
La Laguna si trasforma
Basta osservare una mappa della Laguna di Venezia per rendersi conto degli effetti dei grandi mutamenti intervenuti nelle coscienze e nella realtà mondiale, dalla caduta della Repubblica ai tempi nostri.
Dissolti l’ombrello protettivo delle regole che tutelavano i regimi proprietari, e la stessa consapevolezza della Laguna come bene comune, parti estese del territorio Lagunare sono state privatizzate e usate in vista di tornaconti immediati. Alcune bonificate e ridotte a campagne, altre trasformate in bacini chiusi da argini (le “valli da pesca”) in cui praticare lucrose attività itticole, altre ancora, più tardi, “imbonite” e convertite in zone industriali: porzioni consistenti del bacino sono state sottratte ai ritmi delle acque e al gioco delle alluvioni e delle maree. Ridotto così (di circa un terzo in mezzo secolo) l’ambito dove potevano estendersi le maggiori alte maree e le piene dei fiumi sversanti in Laguna, sono aumentate le frequenze e le intensità delle inondazioni dei centri abitati.
Analogo effetto ha avuto l’approfondirsi dei maggiori canali d’accesso (disegnati ormai come rettilinei stradali, e non più assecondando il disegno naturale delle acque), e delle stesse “bocche di porto”, sia per i dragaggi effettuati onde consentire l’ingresso alle zone industriali di navi di grande pescaggio, sia semplicemente per l’abbandono delle pratiche di monitoraggio e manutenzione continua che la Serenissima aveva sistematicamente condotto. Masse imponenti d’acqua si sono riversate dal mare alla Laguna ogni volta che la fase lunare, il vento e la depressione atmosferica aumentavano il dislivello tra l’acqua esterna e quelle interne [6].
Gli effetti dell’accresciuta immissione di acque marine e della ridotta superficie del bacino d’espansione sono stati aggravati da due ulteriori eventi. Da un lato, il venir meno dell’attività di manutenzione continua della rete canalicola nelle zone più lontane dalle “bocche di porto” ha reso le parti marginali della Laguna più difficilmente raggiungibili dall’onda di marea, e quindi ha ridotto ancora il bacino d’espansione efficace. Dall’altro lato, le esigenze della produzione industriale hanno provocato, nella terraferma, l’attivazione di numerosi pozzi di prelievo dell’acqua di falda, causando l’abbassamento del livello di quest’ultima e, con essa, di quel soprastante strato solido di argilla compattata da millenni (il “caranto”) che sorregge i limi e le sabbie su cui sorgono Venezia e gli altri centri Lagunari.
Il collasso e i suoi frutti
Il 4 novembre 1966 l’effetto congiunto della tracimazione dei fiumi e di un’eccezionale alta marea marina fece aumentare il livello delle acque ad un’altezza inusitata, per molte ore. Si sfiorarono i 200 cm sul livello medio marino, mentre l’altezza media su tale livello del piano stradale e dei piani terra delle abitazioni e dei negozi si aggirava tra i 100 e i 150 cm. Si gridò alla catastrofe. L’opinione pubblica mondiale si commosse temendo che Venezia scomparisse tra i flutti: se non oggi, in un domani non lontano.
Si dibattè, si studiò, si comprese, si tentò di fare. Il lungo lavoro pre-legislativo che si svolse tra Roma e la Laguna con il puntuale controcanto dei maggiori quotidiani, e si concluse con la discussione parlamentare sulla legge 171/1973, approdò a una nuova consapevolezza del problema, delle sue cause, delle sue possibili soluzioni.
Si comprese che ogni ulteriore sottrazione di area alla superficie lagunare doveva essere vietata, e che bisognava studiare i modi per ripristinare l’antica estensione. Di conseguenza, si abbandonò per sempre la devastante iniziativa della realizzazione di una nuova gigantesca “Terza zona industriale”, più grande della somma delle precedenti: le “casse di colmata” già realizzate dovevano essere restituite al gioco delle maree.
In termini più generali, lo Stato assunse il compito di assicurare la “regolazione dei livelli marini in Laguna, finalizzata a porre gli insediamenti urbani al riparo dalle acque alte”, mediante “opere che rispettino i valori idrogeologici, ecologici ed ambientali ed in nessun caso possano rendere impossibile o compromettere il mantenimento dell'unità e continuità fisica della Laguna” [7].
Cominciò d’altra parte ad affacciarsi l’ipotesi di operare sulle “bocche di porto” con restringimenti fissi e, se necessario, mobili per regolare l’afflusso delle acque marine, ma si completò questa soluzione con un mosaico ricco di altri tasselli. Si prescrisse che nella definizione delle soluzioni tecniche si considerasse “l'influenza sul regime idrodinamico dell'apertura alla espansione delle maree delle valli da pesca nonché delle aree già imbonite dalla cosiddetta terza zona industriale”, che si operasse per “la riduzione delle resistenze alle maree della zona nord orientale della Laguna”, per “la riduzione a livello normale dei fondali, ora profondamente erosi dalle correnti, nel canale di S. Nicolò nonché allo sbocco in Laguna dei porti-canale di Malamocco e Chioggia”, per l'aumento ”delle dissipazioni di energia del flusso di marea lungo il percorso entro i porti-canali” [8].
Una visione sistemica e una visione ingegneristica
Si cominciò a comprendere, insomma, che la Laguna era un sistema, e come tale doveva essere trattato. Non a caso, si affidò a un “piano comprensoriale dei comuni della Laguna di Venezia e Chioggia” il compito di delineare l’insieme delle soluzioni territoriali da adottare per l’insieme dell’area.
Il piano comprensoriale venne tempestivamente redatto, ma non giunse mai all’approvazione finale. All’unità di governo dei tempi della Serenissima la pasticciata Repubblica italiana aveva saputo sostituire solo un farraginoso meccanismo, espressione delle volontà contrastanti (e quindi paralizzanti) di poteri dei comuni e della regione, e per di più sottoposto all’approvazione finale di quest’ultima. Un meccanismo che non funzionò perché non poteva funzionare.
Ma accanto ad esso, lo Stato, e per esso il Ministero dei lavori pubblici (e il suo braccio operativo locale, quale era divenuto l’antico e glorioso Magistrato alle acque) agiva secondo le sue logiche. Partiva l’ideazione e la progettazione di quello che fu poi denominato Mo.S.E. (Modulo Sperimentale Elettromeccanico), e la costituzione del soggetto privato cui lo Stato avrebbe delegato poteri, competenze e risorse pubbliche per studiare, progettare ed eseguire il complesso delle opere ritenute necessarie.
Mentre lo Stato proseguiva in un’ottica che è definibile solo tardo-ottocentesca (come argomenterò meglio più avanti), e la Regione affossava il Piano comprensoriale, il Comune di Venezia si attrezzava per poter collaborare dialetticamente con gli altri soggetti nell’ambito delle sue limitate competenze istituzionali (ma dei suoi non marginali poteri politici). Si affinavano sul versante comunale, sia pure con risorse limitatissime, gli studi e le analisi sulla Laguna.
Ripristino dell’ecosistema lagunare
Particolare rilievo ebbe quello intitolato al “Ripristino, conservazione ed uso dell’ecosistema lagunare” [9]. Dopo aver segnalato come il progesso degenerativo della Laguna tendeva a farne scomparire i connotati specifici e aver descritto le tendenze in atto e le loro cause, il documento forniva un quadro organico degli interventi necessari.
Preso atto che “la difesa della Laguna e degli insediamenti umani dalle acque alte eccezionali deve essere affrontata con la processuale realizzazione di specifiche opere di sbarramento manovrabile per la chiusura temporanea, ma totale, delle tre bocche di porto” si afferma che
“per bloccare ed invertire la tendenza degenerativa in atto e per condurre l'area lagunare in una situazione nella quale si possano controllare in modo continuo i processi evolutivi ambientali e necessario attuare un insieme di decisioni coordinate che può essere elencato come segue:
- esclusione di ulteriori emungimenti di falda al fine di arrestare la subsidenza di origine antropica;
- recupero di una capacità moderatrice dei flussi mareali in laguna, operando sull'attuale assetto delle bocche di porto, sul sistema di propagazione delle acque nel bacino lagunare e sull'estensione dell'ambito di espansione delle maree, così da pervenire ad una riduzione dei volumi d'acqua scambiati tra mare e Laguna (in termini non implicanti negative conseguenze sulla qualità delle acque lagunari, in relazione all'attuazione dagli interventi di tutela dagli inquinamenti) e da mitigare la dinamica delle acque lagunari, conseguendo una consistente attenuazione dei processi erosivi e di degrado ambientale nonché la riduzione dei livelli e delle ampiezze di marea in Laguna, e quindi della frequenza con cui le maree medio-basse determinano il fenomeno delle acque-alte;
- tutela dei litorali, a partìre priorìtariamente da Pellestrìna, attraverso interventi finalizzati al riassetto della loro struttura, alla realizzazione di opere di difesa dall'erosione costiera, al ripristino di una dinamìca naturale di trasporto costiero ed al ripascimento anche artificiale dei lidi e dei fondali;
- determinazione degli usi e dei modi d'uso congruenti con le diverse parti dell’area lagunbare, dei litorali, dell’entroterra, e pertanto in ezsse ammissibili;
- abbattimento e controllo degli inquinamenti dell’acqua e dell’aria”. [10]
Un’eco dei risultati di questa impostazione risuona nelle formulazioni della legge che, dopo un lungo e accanito dibattito parlamentare, integrò nel 1984 la legge speciale del 1973. In essa infatti si dichiarava che gli interventi dovevano essere volti
“al riequilibrio della Laguna, all'arresto ed all'inversione del processo di degrado del bacino Lagunare ed all'eliminazione delle cause che lo hanno provocato, all'attenuazione dei livelli delle maree in Laguna, alla difesa con interventi localizzati delle insulae dei centri storici, ed a porre al riparo gli insediamenti urbani lagunari dalle acque alte eccezionali, anche mediante interventi alle bocche di porto con sbarramenti manovrabili per la regolamentazione delle maree” [11].
Un compromesso dinamico
In realtà la legge apparve sul momento il frutto del compromesso tra due logiche, descritte da Luigi Scano: quella che “concepisce la Laguna veneziana come un comune bacino d'acqua regolato da leggi essenzialmente meccaniche”, e quella che “intende invece la Laguna come un delicato ecosistema complesso, regolato da leggi che, con qualche forzatura, sono piuttosto apparentabili alla cibernetica, e rivolge i propri interessi alla conservazione ed al ripristino globale delle sue essenziali caratteristiche di zona di transizione tra mare e terraferma attraverso un complesso coordinato di interventi diffusi” [12].
Non a caso, gli interventi alle bocche di porto, i “rubinetti” mediante i quali si sarebbe potuto regolare l’afflusso delle acque marine erano, secondo il dettato della legge, uno (e non il primo) di una serie di interventi che si dovevano programmare e, sistematicamente, realizzare. Ma così non fu. A volte il potere del legislatore è meno efficace di quello del gestore della legge. L’applicazione della legge fu sostanzialmente affidata al Ministero dei lavori pubblici, in quegli anni, e non solo allora, saldamente in mano a quelle forze (il PSDI di Franco Nicolazzi, la corrente craxiana del PSI e il potente De Michelis, parti rilevanti della DC) che avevano sposato con entusiasmo la logica “meccanicista” e la soluzione dei “rubinetti”.
Da allora, tutto il dibattito su Venezia e la sua Laguna si è ridotto al dibattito sul MoSE. E la stragrande maggioranza dei fondi (pubblici) investiti nella salvaguardia della Laguna sono andati a quello straordinario colosso (e a quel monstrum istituzionale) che è il Consorzio Venezia Nuova. Ma di questo parleremo dopo, Vediamo prima che cos’è il MoSE.
Che cos’è il MoSE
Il MoSE (Modulo Sperimentale Elettromeccanico) è, in estrema sintesi, un sistema costituito da 79 cassoni metallici, la cui superficie maggiore è di oltre 20 metri per 20, suddivisi in quattro serie nelle tre Bocche di porto: 21+20 alla Bocca di Lido, 20 a Malamocco, 18 a Chioggia. Ogni paratia è incernierata in una grande struttura di calcestruzzo sommersa e, normalmente, è piena d’acqua. Secondo il progetto, ogni volta che le previsioni lasciano presagire che il livello di marea supererà l’altezza desiderata (si parla generalmente di +110 cm sul livello medio marino), un sistema di pompaggio dovrebbe immettere aria nei cassoni i quali si solleverebbero e ostacolerebbero così l’ingresso delle acque marine.
Il sistema prevede consistenti opere sussidiarie e accessorie, che nel loro complesso richiederebbero la movimentazione di 5 milioni di metri cubi di materiali inerti e comporterebbero l’immissione di 12.055 pali di cemento lunghi dai 10 ai 19 metri e fino a una profondità di -42,5 metri, di 5.960 palancole metalliche lunghe da 10 a 28 metri, di 157 enormi cassoni di calcestruzzo armato, di 560.000 metri quadrati di pietrame, e infine la realizzazione di un’isola artificiale di 135.000 metri quadrati, con edifici alti dai 4 ai 10 metri e una ciminiera di 20 metri.
Le critiche al MoSE
Il progetto ha sollevato numerose e argomentate critiche. È stato gratificato d’un ampio e articolato parere negativo dalla commissione incaricata dal Governo (ministri Ronchi e Melandri) di effettuare la Valutazione d’impatto ambientale [13], è stato lungamente contrastato dal Consiglio comunale di Venezia, al quale un parere ambiguo finale è stato estorto con una di quelle capriole interpretative delle quali la bassa politica italiana è maestra [14]. Le critiche sono riassunte in modo efficace in alcuni documenti della Sezione veneziana di Italia Nostra. Esse possono riassumersi in un numero relativamente limitato di punti.
Il progetto provoca danni certi e misurabili all’ambiente lagunare sia nella lunga fase di cantiere, nel corso della quale verrebbero distrutti luoghi di grande rarità e bellezza (come le dune di Ca’ Roman e degli Alberoni e la Secca del Bacan), sia per le stesse trasformazioni progettate (basti pensare che le gigantesche strutture sommerse in cui sono incernierati i cassoni metallici interromperebbero definitivamente la continuità naturale tra i fondali della Laguna e quelli marini negli unici tre segmenti sopravvissuti nel processo di formazione della Laguna).
Il progetto difenderebbe i centri abitati solo dalle alte maree di origine marina, non dalle alluvioni fluviali (rispetto alle quali costituirebbe invece un ostacolo al deflusso delle acque). Si fa osservare che negli eventi eccezionali del 1966 l’apporto della rottura degli argini dei fiumi fu determinante, e che a tutt’oggi le condizioni dell’assetto idraulico sono addirittura peggiorate. Sarebbe perciò, oltre che scarsamente efficace al medesimo fine cui è esclusivisticamente ordinato, anche rischioso.
Il progettato sistema reagirebbe ad eventi (alte maree superiori a 110 cm) di cui è assolutamente incerta la frequenza. Se il limite dei 110 cm venisse superato troppo spesso (una delle ipotesi formulate è di 400 chiusure all’anno) la Laguna diventerebbe un bacino chiuso e l’inquinamento sarebbe letale [15], e il porto non funzionerebbe più. Se il livello degli oceani aumentasse oltre i +30 cm il sistema diverrebbe obsoleto, e i portelloni sarebbero scavalcati dai flutti [16].
Il progetto è costosissimo per quanto riguarda la sua realizzazione (le stime sono crescenti di anno in anno: ultimamente raggiungono 7-8.000 milioni di €). La cosa più straordinaria è che non si sa quanto costerà la gestione del complesso meccanismo, né a chi essa sarà affidata, né chi e come ne sosterrà le spese. Basta pensare che su un metro quadrato di cassone metallico si depositano all’anno tra i 10 e i 35 kg. di incrostazioni biologiche, eliminabili solo smontando i giganteschi portelloni e lavorandoli a terra.
Il progetto è pericoloso per l’equilibrio complessivo della Laguna anche per due ulteriori sue conseguenze. Si calcola che esso rilascerebbe 12 tonnellate/anno di zinco per effetto della protezione anodica delle paratoie dalla corrosione; si fa rilevare che ciò corrisponde al 50% dell’intero carico ammissibile per l’intero bacino idraulico gravitante in Laguna, e che lo zinco si accumula nel ciclo alimentare. E si calcola inoltre che l’ulteriore approfondimento dei canali, previsto dal progetto, e il più intenso scambio con il mare che ne consegue, comporterebbe un consistente aumento dell’erosione dei fondali della laguna: quindi un salasso permanente della materia stessa di cui, insieme all’acqua, la Laguna è costituita
Gli errori di fondo del sistema MoSE
Al di là delle critiche specifiche mi sembra che al sistema progettato si debbano muovere due critiche di fondo.
In primo luogo, esso è centrato su uno solo degli obiettivi che devono essere perseguiti: la riduzione degli effetti sui centri abitati delle alte maree eccezionali. Pur tralasciando il fatto che neppure questo obiettivo sembra raggiungibile con attendibili garanzie di successo (nonostante il costo elevatissimo, e per una parte rilevante neppure determinato), esso considera del tutto marginali tutti gli altri danni subiti dall’ecosistema lagunare, non interviene su di essi [17] ed anzi in buona misura li accentua. Così, ad esempio, invece di prevedere la riduzione dei fondali dei canali principali che adducono le acque marine, ciò che di per sé limiterebbe drasticamente gli effetti delle alte maree, se ne prevede addirittura l’approfondimento e l’ampliamento della sezione rispetto a quelle attuali. E per di più tali trasformazioni sarebbero irrversibili, poiché realizzate con gigantesche cementificazioni.
Ciò significa che a tutti gli altri interventi necessari per ripristinare l’equilibrio dell’ecosistema lagunare (dalla vivificazione delle zone di Laguna interna alla riapertura delle valli da pesca, alla manutenzione della rete canalizia minore al reimpianto della vegetazione degradata ecc.) vengono destinate risorse del tutto marginali e insufficienti, senza alcuna garanzia di continuità e sistematicità nell’azione.
In secondo luogo, questo stesso obiettivo è perseguito attraverso tecniche che definire dure e pesanti è perfino riduttivo. Tecniche, comunque, ben lontane da quei criteri di “gradualità, sperimentalità, reversibilità” che la Serenissima Repubblica di Venezia aveva perseguito per secoli, che la cultura nazionale aveva finalmente compreso essere le parole chiave per la sopravvivenza della Laguna, e che lo stesso Parlamento italiano aveva inserito nel corpus legislativo [18]. Che cosa di graduale, sperimentale e, soprattutto, reversibile vi sia nel sistema proposto è impossibile comprendere.
Una soluzione semplicistica, meccanicistica, tecnicistica, rigida, parziale – là dove la realtà e la storia pretenderebbero una soluzione complessa, sistemica, flessibile, governabile: l’unica adeguata al corpo vivo della Laguna, riduttivamente assimilato dai promotori del MoSE a un vascone dotato di tre rubinetti.
Una matrice ideologica…
A ben vedere, le matrici di questi errori sono riconducibili a due, l’una sul versante della cultura e dell’ideologia, l’altra a quello istituzionale.
Potremmo definire il sistema MoSE come l’estremo canto di quella ideologia ottocentesca che affidava la soluzione dei conflitti, inevitabilmente nascenti dalla dialettica tra società umana e natura, alla pesante sostituzione di elementi artificiali ad ambienti naturali ogni volta che questi pongono un ostacolo a un’esigenza, reale o indotta, della società. L’intervento dell’uomo, insomma, come demiurgica sostituzione alla natura. Sostituzione delle leggi della tecnica delle costruzioni e della meccanica e delle potenzialità delle relative tecnologie a quelle della natura. O più esattamente, poiché le leggi naturali non sono eliminabili per decreto, progressiva riduzione dell’area in cui prevalgono le leggi naturali ed espansione dell’area dominata da quelle della tecnica (e del cemento, dell’acciaio, dell’asfalto). In definitiva, divisione del pianeta in due aree, rigidamente distinte, affidate l’una alla tecnica l’altra alla natura.
Quanto ci sia d’illusorio in questa ideologia demiurgica, in questo revival tardo-ottocentesco, ce lo ricordano ogni anno gli eventi che devastano regioni sempre più vaste del pianeta. Le vicende della Laguna di Venezia l’avevano preannunciato nel lontano 1966. Sembrava che chi sulla Laguna governa (prevalentemente in capitali lontane da essa) l’avesse compreso. Così è stato per una stagione troppo breve per produrre effetti significativi. Le Grandi Opere sono tornate di moda. Per ragioni non solo ideologiche, ma anche molto materiali. Per comprenderlo veniamo all’altro aspetto: quello istituzionale.
La matrice istituzionale
Non è un’autorevole istituzione pubblica, non è un “pezzo dello Stato” il protagonista dell’intera operazione di studio preliminare, spermentazione, progettazione, esecuzione dei lavori per la salvaguardia della Lagune. È un’associazione di industrie private: in grande prevalenza, industrie del settore delle costruzioni. Le principali sono la Impregilo spa (39,4%) , la Grandi Lavori Fincosit (16,65), la Società Italiana Condotte d’Acqua (2,5%), la SAIPEM del gruppo ENI (2,5%), La Mazzi Scarl (1,85%). Il resto è suddiviso da alcuni sottoconsorzi, che raggruppano imprese di minori dimensioni.
Attraverso una serie di passaggi e di atti amministrativi a questo pool di imprese è stato affidato uno straordinario e inusitato i sieme di compiti: è il concessionario esclusivo per lo Stato per lo studio, la sperimentazione, la progettazione e l’esecuzione delle opere necessarie per la salvaguardia della Laguna, tutte finanziate con fondi pubblici. Le risorse di straordinaria entità messe a disposizione di questo monstrum istituzionale sono tali che esso ha avuto la possibilità di esercitare un vero monopolio sulla ricerca e sulla promozione delle soluzioni volta a volta proposte.
I tentativi di far valere, di fronte ai tribunali internazionali, l’anomalia di un affidamento così ampio di compiti senza alcun ricorso a procedure concorsuali (e quindi al di fuori delle norme di tutela della concorrenza) sono state abilmente eluse. Italia Nostra aveva presentato (luglio 1998) un ricorso alla Commissione europea. Questo era stato accolto ed era stata aperta una procedura di infrazione alle direttive europee nei confronti del governo italiano.
Ma dopo una fase interlocutoria la Commissione europea ha scelto di dare una soluzione politica alla questione, e con un compromesso ha chiuso la procedura. Pur riconoscendo la complessità della questione e ammettendo di non avere raggiunto certezze in materia, ha cercato di risolvere la illegittimità con una soluuzione cucita al filo bianco. Si è deciso che il Consorzio si impegna a dare in subappalto una parte dei futuri lavori, tramite gara pubblica organizzata dal Consorzio stesso. I lavori alle bocche di porto (MoSE) vengono peraltro lasciati alla piena gestione del Consorzio Venezia Nuova, che dunque continua ad essere il concessionario degli interventi più delicati e più discussi per la salvaguardia della Laguna.
Di fatto, si è creato in Laguna un potere, più forte di tutti quelli presenti nell’area, nell’ambito del quale la missione degli attori più rilevanti (la totalità dei membri del Consorzio) è quella di aumentare il volume degli affari, quindi la qualità delle opere da realizzare e dei materiali da impiegare (acciaio, ferro, cemento). È ben difficile che, in un simile quadro, l’opera del Consorzio possa ispirarsi a quei saperi, a quelle procedure tecniche, a quel saggio equilbrio di sperimentazione, gradualità, reversibilità che secoli di saggezza amministrativa avevano distillato e che la politica italiana (in una sua fase certo non eccelsa, ma infinitamente più alta di quella attuale) aveva compreso e adottato.
Le alternative possibili
Le cose da fare sono note da tempo [19].
Si tratta in primo luogo di ridurre l’afflusso delle acque marine, riportando le sagome delle bocche di porto e dei canali d’accesso alle condizioni compatibili con la navigazione sostenibile dalla Laguna. Questo essenziale intervento evidentemente contrasta con le esigenze del traffico petrolifero, il quale dovrebbe di per sé essere eliminato (la legge lo prevede dal 1973) e con quelle della permanenza del transito delle gigantesche navi di crociera. Ed esso imporrebbe di affrontare seriamente il problema del disinquinamento, soprattutto di quello dovuto dalle immissioni dalla Terraferma.
Si tratta di ridurre, analogamente, il rischio di inondazioni da parte dei fiumi, che contribuirono notevolmente alle eccezionali acque alte del 1966. Anche la regolazione dei corsi d’acqua dell’intero bacino gravitante sulla Laguna è impresa prevista da anni, e in parte già finanziata.
Si tratta poi di lavorare perché la Laguna viva possa riappropriarsi di una parte almeno degli spazi che le sono stati sottratti nell’ultimo secolo: oltre alle “casse di colmata” della prevista Terza zona industriale (cioè di quelle vaste aree lagunari già interrate ma non utilizzate dall’industria), si tratta di riaprire alle correnti le “valli da pesca” privatizzate, sostituendo gli argini in terra con le tradizionali griglie permeabili alle maree, e si tratta di riprendere l’opera di manutenzione della rete canalicola.
Si tratta di ristabilire il rapporto tra terra e acqua nella morfologia della Laguna, proteggendo e recuperando le barene (le formazioni solide volta a volta sommerse ed emerse per il gioco delle maree), erose dal moto ondoso e dalla aumentata idrodinamica del bacino lagunare, avvalendosi di tecniche di ingegneria naturalistica molto diverse da quelle hard impiegate dal Consorzio Venezia Nuova, reimmettendo in modo controllato e reversibile una parte delle piene dei fiumi nel bacino lagunare, al fine di arrestare il processo erosivo con l’apporti di sedimenti.
Si tratta di proseguire il lavoro sistematico, da tempo iniziato da un’apposita azienda comunale, di difesa locale degli abitati insulari, cioè di rialzo della pavimentazione veneziana alla quota di +110/+120: ciò che consentirebbe di eliminare il disagio degli abitanti per la stragrande quantità degli eventi di “acqua alta”.
Si tratta, infine, di approfondire proposte diverse dal MoSE per ridurre ulteriormente l’immissione di acque marine in caso di alte maree eccezionali. Idee e proposte sono state avanzate negli ultimi anni. Che l’approfondimento progettuale non sia stato pari a quello che si è avuto per il MoSE è una ulteriore testimonianza dell’errore di fondo: che è stato quello di affidare a un unico attore, in condizioni di monopolio assoluto, le ingenti risorse statali destinate a studiare, sperimentare e progettare, con l’unica bussola dell’interesse del Consorzio. I cui componenti sono, ricordiamolo, imprese di costruzioni: strutture degnissime, la cui missione, la cui cultura e i cui interessi sono però ben diversi di quelli necessari per affrontare il problema della Laguna in coerenza e continuità con la tradizione, e quindi con la salvaguardia di un bene universale.
[1] Venezia, Chioggia, Campagna Lupia, Mira, Quarto d'Altino, Codevigo, Iesolo, Musile e, oggi, Cavallino.
[2] Venezia, Padova, Treviso, Vicenza.
[3]Si veda: Bevilacqua P., Venezia e le acque, Donzelli, Roma 1995, soprattutto pp. 85 e segg.; I. Cacciavillani, Le leggi veneziane sul territorio 1471-1789. Boschi, fiumi, navigazioni, Signum, Limena 1984.
[4]In molti luoghi di Venezia campeggiano ancora, accanto alle Piscine (i luoghi dedicati alla vendita del pesce) le targhe in marmo con le dimensioni minime d’ogni specie vendibile.
[5]P. Bevilacqua cit., p. 21.
[6] “Ai primi dell’Ottocento la profondità delle tre bocche di porto si attestava tra i -3,5 e i -4,5 m. […] Alla fine dell’Ottocento la profondità raggiungeva i -7 m al Lido e i -10 m a Malamocco. Nel secolo scorso l’industria portuale in rapida ascesa e l’espansione delle attività industriali necessitavano di fondali ancora più profondi. Si diede avvio dunque a campagne di scavo che portarono la bocca di Malamocco a -14,5 m e si tracciarono i canali Vittorio Emanuele (-10 m) e Malamocco-Marghera o dei petroli (- 14,5 m) che attraversano la Laguna come una profonda ferita. La gran massa d’acqua che entra ora in Laguna da questi varchi così profondi, com’era prevedibile, ha innescato fenomeni di auto-erosione: nel 1997 la bocca di Malamocco si era portata a -17 m. Sempre a Malamocco, dentro la bocca, si trova ora il punto più profondo dell’Adriatico, -57m!” Dalla sintesi dei dati pubblicati in varie sedi ufficiali redatta per il sito web di Italia Nostra – Sezione di Venezia (http://www.provincia.venezia.it/italianostra/3laguna/)
[7]Legge 16 aprile 1973, n. 171, articolo 12, comma 2, lettara a).
[8]Indirizzi per la redazione del piano comprensoriale di Venezia approvatri dal consiglio dei ministri nella seduta del 27 marzo 1975.
[9] Comune di Venezia, Ripristino, conservazione ed uso dell’ecosistema lagunare, Venezia 1982. Autori erano Corrado Avanzi, Valentino Fossato, Paolo Gatto, Riccardo Rabagliati, Paolo Rosa Salva, Andreina Zitelli; collaboratori Giampaolo Rallo, Roberto Stevanato; coordinatori Augusto Ghetti, Roberto Passino. Il documento costituì la base delle Osservazioni del Comune di Venezia al progetto di piano comprensoriale, Venezia 1982, da cui sono tratte le citazioni che seguono.
[10]Osservazioni del Comune di Venezia cit.
[11] Legge 29 novembre 1984 n. 798, articolo 3, comma 1, lettera a).
[12] Luigi Scano, Venezia: Terra e acqua, Edizioni delle autonomie, Roma 1985
[13]Le ampie conclusioni di questo documento, insieme ad altri testi relativi alle fasi più recenti della lunga vicenda del MoSE, sono disponibili sul sito web: http//eddyburg.it.
[14] La maggioranza del Consiglio ha approvato un documento che poneva undici tassative condizioni, la cui accettazione avrebbe comportato la revisione integrale del progetto. Il documento è stato presentato dal Sindaco allo speciale Comitato incaricato di approvare il progetto. In tale sede le “condizioni” più rilevanti sono state respinte, e quelle accettate lo sono state come mere raccomandazioni di cui tener conto nella fase operativa!
[15] Si tenga presente che tutti i liquami della città sversano in Laguna, e la depurazione è oggi assicurata dal ricambio provocato dalle maree.
[16] Le previsioni di innalzamento del livello medio marino sono previste, negli scenari calcolati dall’Intergovernamental Panel of Climate Change per il prossimo secolo, in valori variabili tra i +9 e +88 cm, con una maggiore probabilità per il valore +48 cm. Il MoSE è basato invece sulla previsione di un aumento massimo di soli +22 cm. Paolo Antonio Pirazzoli, (Centre National de la Recherche Scientifique, Meudon, France), “Did the Italian Government Approve an Obsolete Project to Save Venice?”, in Eos,Transactions, American Geophysical Union , Vol. 83, No. 20,14 May 2002, pp 217-223.
[17] E quando interviene sul resto della Laguna lo fa con tecniche e risultati molto criticabili.
[18] Legge 798 del 1984. È opportuno ricordare a questo proposito che un ulteriore provvedimento legislativo speciale, la legge 139 del 1992, prescrive che prima di avviare la costruzione del Mo.S.E. si debba provvedere al riequilibrio idraulico della Laguna, all’estromissione del traffico petrolifero e alla apertura delle valli da pesca.
[19] Una sintesi esauriente degli interventi proposti è nel sito http://www.provincia.venezia.it/italianostra/3laguna/3laguna.htm, e nel fascicolo La salvaguardia di venezia dalle acque alte. Un piano di azione strategico alternativo al Mo.S.E., a cura della Sezione di Venezia di Italia Nostra e del Comitato Salvare Venezia e la Laguna, gennaio 2003.
Il piano ”per la città antica” di Venezia, presentato nel luglio scorso dalla Giunta comunale, è il risultato di una manipolazione, non sempre abile, della variante al PRG per la città storica, la cui elaborazione era stata iniziata nel 1981 (all’epoca ero assessore all’urbanistica, e ho continuato a lavorarci anche successivamente)e conclusa, dopo alcuni stop and go, nel 1992, con l’adozione e la successiva pubblicazione e raccolta delle osservazioni. La prima domanda che sorge è quindi la seguente: perché la Giunta, invece di introdurre le modifiche in sede di controdeduzione alle osservazioni, ha voluto ricominciare l’iter da capo? Il guaio è che, in questo modo, gli interventi di trasformazione edilizia nella città storica sono bloccati, a meno di non essere autorizzati illegittimamente o realizzati abusivamente.
Al di là della scelta di fondo, contraddittoria con l’impostazione storica delle forze culturali e politiche progressiste, di accentuare la polarizzazione della città verso la radice del Ponte della Libertà (che emerge con chiarezza dall’altro documento presentato, riguardante “il nuovo PRG comunale”), le modifiche introdotte nel piano della città storica sono molto significative sotto il profilo culturale, sociale e politico. Delineano una tendenza grave e pericolosa: in sintesi, quella di affidare le decisioni sulle trasformazioni della città all’accordo, volta per volta, tra assessorato e proprietà immobiliare, rendendo elusive, generiche, meramente indicative, suscettibili di interpretazioni molteplici e soggettive le decisioni del piano. Cercherò di illustrarle molto sinteticamente. Poiché il PRG di D’Agostino è il risultato di aggiunte, cancellazioni e sostituzioni del PRG del 1992, è a quest’ultimo che sarò costretto a riferirmi.
1. Il piano del 1992 definiva, per ciascuna unità edilizia storica, tutte le trasformazioni fisiche ammissibili: chiunque volesse intervenire sapeva esattamente quali elementi poteva modificare, costruire o ricostruire e quali doveva conservare o ripristinare. Con il nuovo piano il proprietario può dichiarare che la sua unità edilizia ha perso le caratteristiche storiche che ne richiedevano la tutela e proporre una disciplina diversa; il giudizio è affidato a una fantomatica “commissione scientifica” oppure, decorsi 20 giorni, alla decisione di un funzionario comunale. Naturalmente, la conseguenza è che le trasformazioni possibili diventano molto più vaste.
2. Il piano del 1992 stabiliva, per ciascuna unità edilizia, quali erano le utilizzazioni compatibili con le caratteristiche fisiche (generalmente una gamma molto ampia) e quali erano, per i successivi 4 anni, le specifiche destinazioni d’uso che dovevano essere rispettate. Queste ultime prescrizioni non riguardavano né tutte le unità edilizie né tutte le utilizzazioni, ma miravano a tutelare oltre (ovviamente) le attrezzature pubbliche e d’uso pubblico, anche gli alberghi (come è richiesto da una legge regionale), la residenza (che a Venezia ha particolari ragioni per essere tutelata) e determinate attività produttive. Con il nuovo piano sono praticamente ammessi tutti i cambiamenti d’uso che ricadono entro la vastissima gamma delle “utilizzazioni compatibili”: nella sostanza, non c’è più nessun controllo sulle destinazioni d’uso.
3. Il piano del 1992 stabiliva, per una serie di “ambiti” comprendenti le aree dove si prevedeva la possibilità di trasformazioni urbanistiche anche sostanziali (Piazzale Roma, Tronchetto, Marittima, Junghans, Stucky, San Basilio, Sacca dell’Inceneritore, Cantieri a Sant’Elena, per non citarne che alcuni) l’obbligo di redigere specifici piani attuativi e, per ciascun ambito, stabiliva esattamente le funzioni, le quantità edilizie, l’organizzazione morfologica che il piano attuativo doveva rispettare. Con il nuovo piano le prescrizioni diventano assolutamente generiche, evasive, indicative: tutto si può fare, tutto si può modificare.
Difficilmente un assessore di una giunta di centro-destra avrebbe potuto soddisfare più largamente le attese della proprietà immobiliare, e degli interessi ad essa collegati. Difficilmente un apostolo della deregulation più sfrenata avrebbe potuto sostituire in modo più smaccato la certezza del diritto, la trasparenza del procedimento, la chiarezza della norma con l’indeterminatezza, la discrezionalità, la valutazione caso per caso, e soggetto per soggetto. (Sul fatto, poi, che questo governo della città è stato eletto per attuare il piano del 1992 e non per rovesciarlo nel suo contrario, parleremo un’altra volta).
Edoardo Salzano
Chissà dov'era il ministro Prandini negli ultimi trent'anni, chissà di che si occupava. Certo non seguiva, neppure con un occhio distratto, i faticosi tentativi di varare, all'inizio degli anni '60, una riforma urbanistica, nè gli sforzi di approdare almeno, come poi si approdò, a una razionalizzazione degli strumenti di governo del territorio.
Chissà dov'era quando, all'inizio del decennio successivo, i limiti della riforma tentata e le carenze della razionalizzazione raggiunta esplosero con violenza e condussero al l'introduzione di qualche ulteriore elemento di razionalità e di modernizzazione nella legislazione per l'urbanistica e per la casa. E chissà dov'era e a che cosa pensava quando le regioni, in quei medesimi anni, quasi avendo compreso la centralità del problema del governo del territorio, cercavano di ricondurre alla logica di quella razionalità e di modernizzazione i loro codici e comportamenti.
In tutto quel vasto arco di anni, l'attuale ministro per i Lavori pubblici evidentemente non seguiva neppure come cittadino il dibattito sul governo del territorio. Non parteci pava perciò ai sentimenti di indignazione, o anche semplicemente di addolorato stupore, che scuotevano uomini d'ogni partito, autorevoli od oscuri, per gli scempi di Agrigento o il sacco di Napoli, la devastazione delle coste o il degrado dei centri storici e dei vecchi quartieri. Non condivideva la convinzione che accomunava persone diverse per posizione culturale, per milizia politica, per condizione sociale. La convinzione cioè che il territorio, questa risorsa che è di tutti, si può tutelare nell'interesse comune solo mediante una pianificazione efficace: rigorosa perchè equanime, trasparente perchè democratica, realistica perchè calibrata sui bisogni e sulle possibilità.
In quegli anni negli anni di Giacomo Mancini e di Ugo La Malfa, di Aldo Natoli e di Leone Cattani, di Aldo Moro e di Fiorentino Sullo, di Mario Alicata e di Alberto Todros. di Michele Achilli e di Lorenzo Natali, e poi in quelli di Pie tro Bucalossi e di Pietro Padula, di Guido Alborghetti e di Achille Cutrera, l'attuale Ministro dei Lavori pubblici sta va altrove, e pensava ad altro. Non sappiamo dov'era, non sappiamo a che cosa pensava.
Sappiamo però (più precisamente, immaginiamo) dove stava ne gli anni che vennero poi. Negli anni in cui cominciò e si sviluppò quella che venne definita "deregulation". Allora, egli doveva seguire con attenzione quel che facevano i suoi predecessori e i loro alleati. Quelli insomma che, articolati in un ampio "partito trasversale" cominciavano a smantellare, con sapiente gradualità, quel complesso di strumenti che si era venuti costruendo (con limiti ed errori, ma camminando nella direzione giusta ed arricchendo le possibilità dell'azione collettiva) negli anni del centrosinistra e in quelli della solidarietà nazionale.
2Maestro di Prandini è stato certamente Franco Nicolazzi; ma quanto l'allievo abbia superato il maestro. lo testimonia con evidenza il suo più recente prodotto: lo "Schema di disegno di legge recante disposizioni in materia di edilizia residenziale".L'Inu sta elaborando uno specifico documento di analisi puntuale del testo proposto dal Ministro. Qui vo gliamo limitarci a porre in evidenza alcuni punti particolaremente rilevatori, e rilevanti.
Sorvoliamo sulla riduzione delle quantità di spazi pubblici e di verde, che il ministro preconizza e decreta perchè (si legge sulla Relazione) i comuni hanno calcolato gli standard "in misura eccessiva, rapportati cioè a popolazione te orica e non alla popolazione effettiva" (sic). Sorvoliamo, oltre che sulla grammatica, sull'aumento delle cubature con sentito nei centri storici e nelle zone di completamento (il massimo passa dai 5 mc/mq attuali a 7 mc/mq) e nelle zo ne agricole (dai 300 mc/ha attuali a 650 mc/ha). Sorvoliamo insomma sui dati quantitativi. Anche se non si può mancar di esprimere sconcerto per il fatto che, dopo anni di maturazione di una sensibilità ambientalistica, e dopo che sembrava unanime il riconoscimento che la fase espansiva e quantitativa è, piaccia o non piaccia, dietro le nostre spalle, c'è chi viene oggi a proporre di aumentare, in modo quasi indiscriminato, l'entità dell'edificazione rispetto ai valori stabiliti vent'anni fa!
Ma più che questa incredibile arretratezza culturale, ci preoccupano due aspetti più strutturali del disegno di legge: lo scardinamento definitivo del metodo e degli strumenti della pianificazione urbanistica; l'abbandono di ogni tentativo di assicurare al potere pubblico locale la possibilità di condurre una strategia delle trasformazioni urbane e una politica delle aree autonome rispetto alla spe culazione immobiliare.
3Se passasse il disegno di Prandini la pianificazione urbani
stica sarebbe totalmente svuotata. Con un piano di lottizzazione o un piano particolareggiato (cioè con un'operazione comunque limitata a un pezzo del territorio comunale) si potrebbero variare "l'altezza (degli edifici), la distanza dei confini, gli allineamenti su fronti stradali, i rapporti di copertura, le percentuali di destinazione d'uso, l'in dice volumetrico virtuale, la distanza dalle sedi stradali" (art.15). Insomma, tutto.
E se qualche comune si incaponisse a non approvare piani esecutivi totalmente difformi rispetto al piano generale? Se la facoltà di trasgredire e di derogare non fosse esercitata? Ecco allora un altro modo per scardinare la pianificazione. Si stabilisce "che le modifiche di destinazione d'uso dei fabbricati o di parte di essi non comportano richiesta di alcuna autorizzazione o concessione"(art.17).
Una liberalizzazione totale, quale neppure ai tempi della discussione della legge sul condono edilizio era stata pro posta. Questo significa che si può trasformare un convento in un albergo, un quartiere residenziale in un quartiere di uffici, un gruppo di fattorie in una zona industriale,senza che il Comune possa obiettare alcunchè; con quali effetti sulla rete dei servizi e sul sistema dei trasporti, e con quali pesanti e ingovernabili modificazioni del funzionamen to dell'intero sistema urbano, è facile immaginare.
Perchè non dire più chiaramente che il piano generale (e cioè l'unico strumento finora inventato per dare una coerenza d'insieme alle trasformazioni urbane) è soppresso? Per ipocrisia? O perchè non si è capaci di vedere le conseguenze delle proprie proposte? Forse, più semplicemente, perchè non si vogliono suscitare reazioni corporative, e quindi si è disposti a tollerare che si prosegua a far piani,anche se ormai non servirebbero più a nulla.
4L'ente locale, quindi, è espropriato del suo diritto-dovere di guidare le trasformazioni territoriali. Ma a vantaggio di chi? Qui è il secondo aspetto nodale del disegno di Prandini. Questo prevede la formazione di "Programmi integrati di riassetto urbano", cui dedica l'intero quarto titolo del la legge. Esigenza giusta, da decenni sollevata, quella di rendere possibile l'esecuzione integrata delle opere e degli interventi necessari per l'urbanizzazione, o per la ristrutturazione urbanistica, o per il risanamento di interi pezzi di città. I "programmi integrati" di Prandini, però, non sono l'attuazione efficace delle scelte d'insieme, non sono lo strumento della strategia territoriale del comune. Sono l'alternativa ad essa, la sua vanificazione in termini di possibili contenuti e in termini di effettivi poteri.
Secondo Prandini i "progetti integrati" possono essere defi niti, "oltre che dagli organi competenti in materia urbanistico/edilizia anche da operatori pubblici e privati" (art. 21). Hanno "valore di piani particolareggiati" (art.20), e quindi nella logica, e nel lessico, di Prandini possono modificare integralmente le previsioni del piano regolatore generale. Non bastasse il già citato art.15, uno specifico articolo precisa che, "nel caso in cui il programma integrato non sia conforme alle previsioni degli strumenti urba nistici", alle norme e ai regolamenti, "l'approvazione dello stesso costituisce adozione di variante di detti strumenti"(art.21). E naturalmente (!) il programma integrato non richiede il preventivo insserimento nel programma pluriennale di attuazione" (art.21).
E se poi i programmi "riguardino immobili o aree (Prandini crede che le aree siano "mobili" n.d.r.) oggetto di vinco li"? Se qualche autorità dovesse opporre obiezioni per moti vi di salvaguardia ambientale o di tutela culturale o di rischio idrogeologico? La soluzione è presto trovata, con una saggia utilizzazione dei tempi della burocrazia italiana. I programmi vengono trasmessi "all'ente competente per la gestione del vincolo, il quale deve motivatamente pronunciarsi entro 40 giorni dal ricevimento; la mancata pronuncia equivale all'autorizzazione, al nulla osta od al parere favovorevole che siano all'uopo richiesti" (art.21).
Ma la prudenza non è mai troppa, Se un gruppo di imprenditori, o di proprietari di aree, o magari un'Italstat o una Fondiaria, oppure (come è più probabile) un consorzio che comprenda imprenditori e speculatori, multinazionali variamente tinteggiate e aziende locali) dovessero trovarsi di fronte un soprintendente o un geologo di Stato o un funzionario regionale svelti ad esprimere un parere "motivatamente" negativo?
Ecco la soluzione. "Nel caso di pareri negativi e/o discordanti la Giunta interessata o il diretto interessato (il corsivo è nostro n.d.r.) trasmette al Presidente della Giunta regionale copia del programma integrato". Il Presidente convoca entro 15 giorni una riunione con i rappresentanti di tutti gli enti interessati; chi non c'è, è come se avesse dato parere favorevole. Se il Presidente della Giunta regionale non provvede, provvede in sua vece il Ministro dei Lavori pubblici,
E se fosse il Comune ad opporsi, o ad essere almeno perlesso e desideroso di verifiche? Presto fatto. "Qualora la giunta comunale non si pronunci sul programma integrato di riassetto urbano entro 60 giorni dalla presentazione, il diretto interessato può richiedere al Presidente della Giunta regionale (...) che sul programma stesso si pronunci la Giunta regionale (...)". Se neanche la Giunta regionale si esprime, ecco che subentra, e "provvede in via sostitutiva", l'onnipotente ministro dei Lavori pubblici (art.21).
Il potere, insomma, passa dal pubblico al privato, e quel che resta nelle mani del pubblico si trasferisce dai consigli alle giunte, dal comune alla regione, dalla regione al governo centrale. Lo scardinamento dei metodi e degli strumenti per il governo del territorio si completa con lo svuotamento dei poteri pubblici locali. Questo, almeno, è quanto risulta a una lettura cui sia sfuggita una "norma fina le" del seguente tenore: "Le precedenti norme non si applicano perchè sono solo la provocazione di un ministro distratto". Purtroppo questa norma è solo implicita.
23.11.1989
Dal volume: Piano Urbanistico Territoriale dell'Area Sorretnino-Amalfitana, a cura di Italia Nostra, Consiglio regionale delle sezioni della Campania e dell'Istituto di studi filosofici, Napoli 2007 *
Nel descrivere la costiera amalfitana potevamo constatare, nel redigere il Piano territoriale di coordinamento della provincia di Salerno[1], che in quel territorio “il paesaggio storico insediativo ed agricolo conserva inalterati i suoi principali connotati, grazie anche alla rigorosa disciplina di tutela che si attua con il Piano urbanistico territoriale dell’area sorrentino-amalfitana”. In quell’area il nostro compito era facilitato. In effetti, quel piano indicava con grande precisione “le linee per realizzare il consolidamento e la conservazione della caratterizzazione insediativa, ambientale, socio-economica dell’area”.
Perciò, nel PTCP di Salerno abbiamo accolto senza riserve, nella sua interezza, il PUT dell’area sorrentino-amalfitana (ovviamente per la parte che ricadeva nel territorio salernitano) e abbiamo proposto “il coordinamento delle iniziative relative al territorio della provincia di Salerno con quelle inerenti le zone ricadenti nella provincia di Napoli, sia per le evidenti connessioni ambientali e funzionali che per le relazioni che hanno connesso storicamente i processi di evoluzione territoriale e socio-economica dell’area sorrentino-amalfitana”.
A differenza del PTCP di Salerno il PUT ha l’efficacia, insieme, di piano urbanistico e territoriale e di piano paesaggistico. La tutela del paesaggio può quindi prolungarsi e divenire operativa proprio attraverso la sua saldatura con le prescrizioni di carattere urbanistico (l’organizzazione delle diverse parti e componenti del sistema insediativo, le caratteristiche fisiche e funzionali degli edifici e degli altri manufatti) e quelle di carattere territoriale (la grande organizzazione del sistema cinematica e degli altri elementi territoriali alla scala di area vasta). Solo così è possibile tutelare la conformazione di un paesaggio nel quale l’intervento dell’uomo è stato profondo e costitutivo.
Questa natura del PUT, cui è affidata la sua virtuale efficacia, non può essere trascurata nel discutere sul “che fare” nel nuovo assetto degli strumenti di pianificazione introdotti dalla nuova legge urbanistica regionale. Se si volesse effettivamente “superare” il PUT con il piani provinciali di Salerno e Napoli, e si volesse al tempo stesso raggiungere il medesimo livello di tutela, occorrerebbe conferire ai piani provinciali contenuti e livello di dettaglio analoghi a quelli del PUT. Non solo, ma bisognerebbe risolvere il problema del coordinamento delle previsioni e degli interventi sull’uno e sull’altro lato del confine tra le province: un coordinamento che nel PUT è affidato all’unico piano, mentre nella prassi dei “ccordinamenti” e delle “intese” è affidato all’effimera liturgia dei “tavoli” e delle “conferenze”.
Il PUT rivendica con chiarezza il “ruolo prioritario della salvaguardia paesaggistica e ambientale”[2]. Le altre componenti del territorio, gli altri aspetti della sua conformazione fisica e funzionale sono disciplinati e progettati perché solo così, solo dettando regole precise alle azioni trasformative dell’uomo, si può ottenere una efficace tutela del paesaggio. Gli elaborati arrivano a decisioni e precetti di grande dettaglio: assumono la conformazione di una manualistica, di una guida attenta a chi deve operare offrendo puntuali indicazioni sulle stereometrie, sui materiali, sulle tecniche costruttive: su tutto ciò che concorre a determinare la forma della terra. Le proposte di riorganizzazione degli elementi funzionali del territorio (come il progetto di nuova configurazione del sistema della mobilità) e l’attenzione agli aspetti economici della sua utilizzazione (come l’attenzione alle esigenze della produzione agricola) sono finalizzate alla ricostituzione delle condizioni che consentano di conservare, ai nostri giorni, l’assetto territoriale peculiare di quei paesaggi.
Il grande merito del PUT è l’aver consentito di conservare sostanzialmente intatto uno dei paesaggi più belli e più interessanti del mondo: un paesaggio che testimonia i risultati eccezionali che si possono raggiungere quando tra il dato originario della natura e il lavoro e la cultura dell’uomo si raggiunge una sintesi creativa. Le condizioni materiali e culturali che consentirono, in molte parti del nostro paese di raggiungere (in misura maggiore o minore) risultati analoghi non esistono più. È difficile prevedere quando potranno essere ricostituite. Per farlo, occorrerà liberare la società contemporanea di credenze, miti e poteri che oggi appaiono fortemente radicati: l’ideologia della crescita indefinita di tutte le grandezze materiali, quella della modernizzazione come valore in sè, la prassi della riduzione d’ogni bene a merce e d’ogni valore a moneta, l’impegno nella cancellazione delle differenze (quelle biologiche come quelle culturali, quelle delle abitudini come quelle dei materiali) mediante l’omologazione ai modelli dettati dai poteri globali.
Un percorso lungo e aspro sarà necessario. Esili (sebbene crescenti) sono le forze che hanno consapevolezza della necessità di un’alternativa allo sviluppo in atto,e perciò la perseguono; fortissime, invece, quelle che non vedono altro orizzonte che la prosecuzione acritica delle tendenze. Anche per questo squilibrio, e per l’incapacità dei “modernizzatori” di concepire soluzioni diverse da quelle che rompono la continuità con il migliore passato, la conservazione deve essere oggi l’imperativo dominante: perché è necessario in se, e perchè possa essere testimoniata la possibilità di raggiungere, in un domani, risultati simili a quelli che i nostri antenati ci permettono oggi di ammirare.
Una conservazione che non sia l’alternativa allo “sviluppo”, ma la base per un altro sviluppo. Uno sviluppo che non cancelli il valor d’uso riducendo ogni bene a merce, ma metta in risalto la qualità dei beni disponibili. Che “valorizzi” nel senso di esaltare e amorevolmente curare, proteggere, restaurare, porre in evidenza il valore intrinseco presente nelle cose che il passato ci ha lasciato: dai paesaggi agli usi, dai sapori agli oggetti, dalle architetture ai mestieri. Che protegga le differenze e le individualità, difendendole dall’omologazione e dall’appiattimento.
Percorrere questo cammino è una scommessa per il futuro. Raccoglierla è perciò quello che ci si aspetterebbe da un ceto politico consapevole dell’abisso che sempre più si sta aprendo tra le sue pratiche e la società. Un abisso che può essere riempito solo dalla capacità di aprire la prospettiva di un futuro diverso. Si vogliono forse mobilitare le speranze per una Penisola sorrentino-amalfitana che diventi simile a Rapallo o ai Colli Aminei, o alla paccottiglia degli insediamenti turistici che si vedono nei cataloghi della agenzie di viaggi, oppure si vuole conservare e restaurare un territorio incomparabile, unico al mondo, riscattarlo nella sua unicità?
Questa è la scommessa. E il PUT precisa accuratamente le condizioni che devono realizzarsi, i percorsi che devono essere seguiti, per vincerla. Chiamano tutti in causa poteri che sono più alti di quelli delle singole amministrazioni comunali, che sono più generali dei singoli uffici dello stato. Sono soprattutto i poteri della Regione. È essa che ha compiuto il primo passo: la benemerita approvazione nel 1987 - quindici anni dopo aver fatto proprie le Ipotesi di assetto territoriale del Comitato regionale per la programmazione economica - del PUT, è ad essa che spetta il dovere di compiere i passi successivi.
Mi riferisco al sostegno alle attività agricole e silvo-pastorali tipiche del versante sorrentino, di quello amalfitano e della conca di Agevola e dei Lattari. Attività essenziali per il loro valore intrinseco e per il loro insostituibile ruolo ai fini della tutela del valore paesaggistico e della difesa del’integrità fisica del suolo. Mi riferisco al sistema cinematico, in cui le previsioni del piano (l’asse infrastrutturale dorsale di alimentazione del “pettine” di percorsi monti-costa e degli itinerari vallivi) sono essenziali per un corretto assestamento del turismo, per la vitalità quotidiana dei centri urbani e per la protezione dei paesaggi oggi più minacciati.
E mi riferisco alla gestione della tutela, della difesa dei beni culturali, architettonici, paesaggistici riconosciuti. Non si può mancar di sottolineare a questo proposito le parole del documento illustrativo del piano[3]: “Anche un notevole incremento del personale” addetto alla tutela dei beni culturali e paesaggistici non basterebbe a soddisfare l’esigenza di proteggere la ricchezza del territorio. I danni maggiori, e le peggiori devastazioni, hanno la loro causa principale nella “assenza di reale impegno di tutte le autorità pubbliche alle quali competeva la difesa del bene comune […] nell’enorme influenza negativa che i caotici interventi del capi tale privato hanno esercitato, e tuttora esercitano, sull’ambiente umano”, nella “sfiducia, così largamente diffusa nella pubblica opinione [che] è stata ed è purtroppo motivata dai numerosi e gravi crimini, urbanistici ed edilizi, che sono restati impuniti o, peggio ancora, colpiti da sanzioni talmente lievi e trascurabili da aver già costituito una previsione di spesa nel calcolo degli imprevisti”.
Parole scritte vent’anni fa, cui poco ci sarebbe da aggiungere. E non di positivo.
[1] Ho partecipato alla redazione del Piano territoriale di coordinamento della Provincia di Salerno. Il lavoro è iniziato nel 1996 e si è concluso con l’approvazione del piano nel 2004.
[2] Regione Campania, Assessorato all’urbanistica e all’assetto del territorio, Piano territoriale di coordinamento e Piano paesistico dell’area sorrentino-amalfitana – Proposta, Napoli s.d., p. 12.
[3] Regione Campania cit., pp. 108-109.
* Il volume ripubblica il testo integrale del PUT, una serie di contributi di R. Di Leo, V. De Lucia, E. Salzano, A di Gennaro, B. Rossi Doria, M. De Cunzo, L, De Falco e un testo di Luigi Scano
Non dobbiamo dimenticare i benefici ottenuti in quella vicenda epica, che è partita dall’abbattimento dei variopinti vincoli feudali, ha condotto al benessere e alla democrazia rappresentativa una larga parte dell’umanità, ed ha avuto l’industria come suo apparato tecnico e – alla fine – sua cultura dominante. L’uscita dalla miseria e dalla fame, il prolungamento dei tempi di vita, la conquista di diritti sempre più larghi sono stati il risultato della dinamica che il Nord del mondo ha dialetticamente raggiunto grazie a quello "sviluppo" che ha avuto l’industria al suo centro. Francesco Indovina lo ricordava ieri ponendo questo aspetto al centro del suo interventi; concordo con lui su questo punto: non dobbiamo dimenticare i benefici di quello sviluppo.
Ma i danni compiuti non possiamo dimenticarli: sono sotto i nostri occhi. Sono all’ esterno di quel sistema, nel rapporto tra il sistema di cui l’industrializzazione è stata lo strumento e il motore (il Nord del mondo, dal Mar del Giappone agli Urali) e il resto del mondo: ogni giorno ne vediamo nei media i segni sanguinosi nei conflitti che lo incendiano. E sono all’interno di quel sistema: nelle storie dei suoi protagonisti, gli operai; nelle storie delle sue città, le città che ha formato, plasmato e deformato; e nelle storie dei territori che ha divorato e poi, troppo spesso, rigettato resi sterili e velenosi. Giorgio Nebbia ce lo ricordava ieri con la consueta efficacia.
Ha certamente senso domandarsi se quegli errori potevano, allora, essere evitati: se era possibile una industrializzazione diversa da quella che ha provocato morte di uomini e devastazione di ambienti a Porto Marghera e a Manfredonia, ad Ancona e a Priolo. Non ha senso solo per gli storici, e per quanti devono chiedere i risarcimenti dei danni perpetrati ieri. Ha senso per chiunque voglia debbba operare oggi e vuole comprendere come non commetterli più.
E tra gli errori non dobbiamo dimenticare (tanto più che siamo in una sede universitaria) quello che oggi stesso è stato ricordato e denunciato da parte degli amministratori: la mancata collaborazione tra Università e amministrazioni locali, che ha reso queste ultime più deboli di fronte ai "poteri forti" aggregati attorno all’industria. Non vorrei però che, da parte degli amministratori, ci fosse un’attesa troppo grande nei confronti dell’università italiana. Questa non è una struttura coesa, concorde, univocamente orientata in funzione di un servizio da rendere alla società (salco quello dell’erogazione dell’insegnamento). Per il resto l’Università è un serbatoio di competenze, più o meno valide, orientate in modi diversissimi.
Non può bastare all’amministratore rivolgersi genericamente "alla università", magari a quella territorialmente più vicina o merceologicamente più affine al tema trattato: è l’amministrazione locale che deve diventare così competente e aggiornata, così "colta", da sapere a chi rivolgersi per che cosa, a saper scegliere gli interlocutori giusti ponendo le domande giuste. E’ l’amministrazione locale, in altri termini, che deve avere una sua cultura. Impresa certamente difficile, in questi anni di tagli drammatici al pubblico addirittura utopistica, ma tuttavia indispensabile.
Ha senso, dunque, riflettere sugli errori ed evitare di ripeterli. Ma credo che oggi sia soprattutto necessario ragionare non sugli errori dello sviluppo basato sull’industria, ma sull’ insufficienza di quel modo di impostare il rapporto tra economia e risorse naturali. Che sia soprattutto necessario domandarsi che cosa è mutato adesso rispetto a ieri, e pone oggi non la possibilità, ma la necessità assoluta di impostare quel rapporto in modo del tutto diverso che nel passato.
Qualche mese fa da sei Camere del lavoro della CGIL hanno dato luogo a una interessante iniziativa, volta ad affrontare il grande tema della qualità dello sviluppo. Il sindacato ha ampliato e reso centrale la sua riflessione sul come superare quella contrapposizione tra lavoro e ambiente che più d’uno ha sottolineato in queste due giornate. Leggendo in questi giorni gli atti di quella iniziative (sono pubblicati in un numero speciale della rivista Carta dedicato alle Camere del lavoro) mi ha molto colpito un intervento di Carla Ravaioli. Espone tesi non nuove ma che mi sembrano rilevanti in sé, e ancor più per la sede che le ha accolte. Per quanto riguarda il tema che in questa sede mi interessa svolgere la tesi della Ravaioli si articola in una premessa e due punti.
La premessa. Dice Ravaioli: "La quantità, e la sua continua dilatazione, è indubbiamente la categoria che meglio caratterizza la società moderna, in tutte le sue principali espressioni. Cito alla rinfusa cose diversissime. Popolazione, agglomerati urbani, macchine di ogni tipo, reti stradali, trasporti, mezzi di comunicazione, burocrazie, traffici, carta stampata, spettacolo, pubblicità, scolarizzazione, turismo, velocità, informazione, ricerca: tutto ciò e molto altro nel secolo scorso ha conosciuto aumenti spettacolari."
Il primo punto. La quantità della produzione (di qualsiasi tipo di merce) è dunque in continuo e vertiginoso aumento, ma non esiste alcun ragionevole collegamento tra questa crescita e due realtà decisive: il bisogno umano, e l’occupazione dei lavoratori. E tuttavia, "di fronte a questa drammatica situazione la parola d'ordine, delle sinistre come delle destre, continua ad essere crescita".
Il secondo punto. "La produzione, di qualsiasi tipo, è consumo di natura: minerale, vegetale, animale. Ma la natura terrestre, cioè il nostro pianeta, è una quantità data e non estensibile a piacere, e in quanto tale non è in grado di alimentare indefinitamente un'economia in continua crescita, fornendole le quantità di natura a ciò necessaria. E nemmeno è in grado di metabolizzare e neutralizzare indefinitamente gli scarti che ne derivano, i rifiuti (solidi, liquidi, gassosi). Parrebbe un'ovvietà, anzi è un'ovvietà – prosegue Ravaioli - che però nessuno, o pochissimi, soprattutto tra economisti e politici, di destra o di sinistra, sembrano considerare tale.
Tralascio una serie di considerazioni di grande interesse che Ravaioli svolge nell’articolare e sviluppare la sua analisi. Vorrei soffermarmi su un solo aspetto della questione e riproporlo con parole mie.
Riducendo ogni bene a merce e ogni valore a valore di scambio si è prodotto un impoverimento delle ragioni e delle possibilità dello sviluppo umano (dello sviluppo personale delle donne e degli uomini e dello sviluppo della civiltà umana). Una volta raggiunto il soddisfacimento dei consumi elementari (mangiare, bere, coprirsi, abitare, spostarsi) non è stata socialmente stimolata la nascita di nuovi bisogni, non più legati alla sussistenza. Gli unici consumi solvibili (cioè i consumi che possono trovare soddisfazione nella produzione data) sono rimasti ridotti a quelli della sussistenza: di una sussistenza via via più complicata e artefatta, più sofisticata e confezionata.
Poiché la logica del sistema economico-sociale dato (che non è l’unico possibile, ma è l’unico che c’è) è basata sulla crescita indefinita della produzione (sulla vendita indefinita delle merci), la spontaneità del sistema lo ha condotto a complicare sempre più i modi di soddisfacimento di quei determinati bisogni. La metafora di Leonia – la "città invisibile" di Italo Calvino che continuamente muore sepolta dalle montagne di immondizie che la sua ricchezza produce – esprime efficacemente l’odierna civiltà del Nord del mondo.
Questo processo di crescita, che non ha più alcun rapporto con il bisogno dell’uomo, non ha più relazione neppure con l’occupazione la quale, come Ravaioli dimostra, non cresce affatto con l’aumento quantitativo della produzione. Mentre ha invece un effetto devastante sulle risorse naturali e sul logoramento delle basi materiali della vita del genere umano (e delle altre specie) sul pianeta Terra.
Del resto, che la crescita dell’industria produttrice di merci sia nel nostro paese in forte e irrimediabile crisi è ormai un dato di fatto indiscutibile. Il problema che quindi si pone è come garantire adeguata occupazione e adeguati livelli di reddito in una situazione così radicalmente mutata. L’opinione che condivido è che sia necessario fare riferimento alla produzione, alla promozione e al consumo di un’altra categoria di beni ( beni, prima di, o invece di, merci): quelli legati alla cultura, alla conoscenza, al piacere, alla comunicazione tra persone, allo svago, alla rigenerazione psico-somatica, all’espressione.
Ecco allora come vedere la questione delle localizzazioni industriali oggi. Non si tratta di scegliere i siti nei quali collocare nuovi grandi complessi industriali, e neppure di resuscitare quelli obsoleti. Si tratta invece, a proposito delle "zone industriali" lasciate in eredità da un passato miopemente "sviluppista", di riorganizzare in modo più decente i siti degradati. Si tratta di diversificare e legare al territorio le aree per quella quota di produzione manifatturiera che è necessaria in relazione alle specifiche potenzialità dei siti, alle produzioni "di eccellenza" o "di nicchia" legate alle risorse locali. Si tratta di adeguare l’infrastruttura del territorio, i "sistemi territoriali", alle esigenze di una industria moderna.
Ma tutto questo non garantisce, soprattutto nella prospettiva, uno sviluppo. Credo che si debba invece preparare un futuro diverso applicando l’intelligenza, la creatività, l’innovazione, l’interesse – che nei secoli trascorsi di è applicato alla produzione industriale di merci – a una realtà diversa.
Con una frase che può sembrare contraddittoria con quanto ho detto finora, si tratta, insomma, di rendere "industria" l’insieme del territorio: di utilizzare gli elementi, fisici e sociali, ai quali è attribuibile valore e qualità, in esso disseminati, organizzandoli nel loro insieme, rendendoli fruibili mediante la conoscenza e l’uso, attivando le attività necessarie per valorizzarli (nel senso di mettere in evidenza il loro valor d’uso), per curarne la manutenzione e il miglioramento, per implementarne la qualità.
Se pensiamo alla quantità di valori presenti nei nostri territori – in particolare nel Mezzogiorno, in particolare in Puglia, in particolare in Daunia – ci sembra addirittura stravagante che nessuno sforzo serio sia stato compiuto in passato in questa direzione. Ciò dipende forse da due circostanze.
La prima, che le stesse attività economiche legate a questo tipo di risorsa (il paesaggio, i beni culturali, la natura) hanno risentito delle logiche quantitative prevalenti nell’ideologia corrente. Si è sviluppato quindi un "turismo di quantità", che ha provocato danni analoghi a quelli prodotti dall’industria. Che questo sia l’unico tipo di turismo possibile è un errore di immaginazione che spesso viene compiuto: lo faceva, ieri, Indovina quando liquidava tout court i tentativi fatti di individuare alternative allo sviluppo della grande industria.
La seconda circostanza è che una "domanda" di quel tipo di bene di una certa consistenza si sta manifestando ora, ma nel passato era del tutto marginale. Ciò mi induce a pensare quanto potrebbe aumentare quella domanda di beni territoriali se una vertenza per la promozione della "industria del territorio", nei termini in cui l’ho proposta, si legasse a una vertenza per una riduzione del tempo di lavoro, che le immani quantità della produzione di merci e la rivoluzione informatica avrebbero da tempo consentito.
La bozza di Piano territoriale di coordinamento provinciale (PTCP), elaborata nell’ambito di un ufficio dell’Amministrazione con l’apporto di consulenti esterni, fu consegnato alla Giunta nel luglio 2003. Essa è ora in corso d’esame da parte della nuova Giunta, al fine di riprendere i lavori a partire da un’ampia consultazione.
Non è una proposta utopistica. A partire da uno studio attento del territorio essa individua una dotazione inaspettatamente vasta di risorse (naturali e storiche, fisiche e sociali) da valorizzare, una serie di punti critici da rimuovere (soprattutto nelle infrastrutture, inadeguate non per la loro quantità, ma per il loro uso), e alcuni germi di possibile dinamica economica e sociale endogena.
Su questa base la bozza si pone due ordini di obiettivi. Da un lato, aiutare a costituire adeguate "condizioni di sistema" per aiutare il sistema produttivo attuale a sopravvivere e a consolidarsi, rimuovendo una serie di strozzature e di anacronismi, mettendo in rete risorse di capitale fisso sociale malamente utilizzate, sostenendo i germi di possibile sviluppo. Dall’altro lato, mettere in salvaguardia e in valore l’immenso patrimonio naturale, storico e culturale al quale è affidato il compito di fornire la materia per lo sviluppo di un’altra economia: spero che i colleghi economisti non inorridiranno se dirò "un’economia finalizzata al valore d’uso e non al valore di scambio".
Nel documento si indicano tre funzioni essenziali cui la pianificazione territoriale provinciale (e in generale la pianificazione territoriale, a tutti i livelli) deve adempiere:
Una funzione strategica. Si tratta di delineare le grandi scelte sul territorio, il disegno del futuro cui si vuole tendere, le grandi opzioni (in materia di organizzazione dello spazio e del rapporto tra spazio e società) sulle quali si vogliono indirizzare le energie della società.
Una funzione diautocoordinamento. Si tratta di rendere esplicite a priori, e di rappresentare sul territorio, le scelte proprie delle competenze provinciali: in modo che ciascuno possa misurarne la coerenza e valutarne l’efficacia.
Una funzione diindirizzo. La coerenza tra le scelte dei diversi enti, e la loro riconduzione a finalità d’interesse generale, non deve avvenire soltanto con i tradizionali sistemi di controllo a posteriori sulle decisioni degli enti sottordinati, ma indirizzandoa priori, mediante opportune norme, la loro attività sul territorio.
Sulla base del principio di sussidiarietà (nell’accezione europea più che in quella "devoluscionista") si assume che quando un determinato livello di governo non può efficacemente raggiungere gli obiettivi proposti, e questi sono raggiungibili in modo più soddisfacente dal livello di governo sovraordinato, è a quest’ultimo che spetta la responsabilità e la competenza dell’azione, dove la scelta del livello giusto va compiuta (come appunto suggerisce il trattato europeo) in relazione a due elementi: la scala dell’azione (o dell’oggetto cui essa si riferisce) oppure i suoi effetti.
Da questo punto di vista, e tenendo conto delle posizioni adottate nella quasi totalità delle legislazioni regionali, si assume che le competenze della Provincia si esplichino in tre grandi aree:
a) la tutela delle risorse territoriali (il suolo, l’acqua, la vegetazione e la fauna, il paesaggio, la storia, i beni culturali e quelli artistici), la prevenzione dei rischi derivanti da un loro uso improprio o eccessivo rispetto alla sua capacità di sopportazione ( carrying capacity), la valorizzazione delle loro qualità suscettibili di fruizione collettiva;
b) la corretta localizzazione degli elementi del sistema insediativo (residenze, produzione di beni e di servizi, infrastrutture per la comunicazione di persone, merci, informazioni ed energia) che hanno rilevanza sovracomunale;
c) le scelte d’uso del territorio le quali, pur non essendo di per sé di livello provinciale, richiedono ugualmente un inquadramento per evitare che la sommatoria delle scelte comunali contraddica la strategia complessiva delineata per l’intero territorio provinciale.
Proprio in relazione alle caratteristiche specifiche del territorio della Daunia (esplorato in una serie di specifiche analisi e rappresentato in un sistema informativo territoriale montato ad hoc), e all’ipotesi di promezio della "industria del territorio", nella Bozza si propongono due scelte come particolarmente rilevanti:
1. la priorità logica e culturale della tutela dell’integrità fisica e dell’identità culturale come pre-condizioni delle decisioni di trasformazione,
2. un progetto di assetto territoriale "soft" incentrato su qualità, identità, equità, bellezza.
L’esigenza di tutelare risorse ambientali (naturali e storiche) e di valorizzare gli elementi capaci di conferire una identità riconosciuta e condivisa al territorio provinciale, costituisce una forte indicazione di priorità. Significa assumere, come prima fase logica del processo di pianificazione, quella della individuazione di tutti gli elementi del territorio caratterizzati da qualità oppure da rischio, attuale e potenziale. Significa poi individuare, per ciascuno di tali elementi, le condizioni (ovverosia i limiti e le opportunità) che l’esigenza della tutela pone alle trasformazioni fisiche e funzionali di quell’elemento e indicare le azioni necessarie per la riduzione dei fattori di rischio e di vulnerabilità.
Definire il quadro dei limiti e delle condizioni dello sviluppo non è però sufficiente per fare di un piano un vero strumento di guida per l’azione di governo delle trasformazioni. Anzi, laddove non è stata accompagnata da un coerente progetto di trasformazione sufficientemente esplicito e riconoscibile, l’attenzione riservata a questa priorità ha contribuito a dare staticità e rigidità al sistema delle scelte del territorio. Nelle esperienze più recenti la "visione del futuro" contenuta nei piani è focalizzata su una concezione tutta "mercatistica" dello sviluppo. In poche parole, molti pianificatori sostengono, con convinzione, che il piano debba, prevalentemente o esclusivamente, fornire una cornice (possibilmente poco dettagliata e vincolante) alle iniziative dei proprietari immobiliari, nella convinzione che il loro supposto dinamismo imprenditoriale sia la chiave per lo sviluppo urbano e territoriale. In questo modello l’iniziativa viene lasciata esclusivamente ai privati (beninteso, col sostegno economico dello Stato).
Viceversa, è possibile ridare il giusto spazio a valori come qualità, identità, equità, bellezza. Questi ultimi non determinano solo le "pre-condizioni" per le trasformazioni, ma costituiscono i cardini di un progetto di assetto territoriale. Per questo si propone che il piano di Foggia si preoccupi di una distribuzione equa delle opportunità sociali, di un progetto di accoglienza dei visitatori e di promozione delle attività produttive che sia fondato sulle risorse e identità locali, di una riorganizzazione della mobilità che sappia sfruttare le diverse potenzialità dei sistemi di trasporto e che non rincorra ciecamente il mito che più strade equivalgano a più ricchezza.
Ciò richiede di investire sulla capacità delle amministrazioni (dalla Provincia ai Comuni, dal Parco alle Comunità montane), stimolandole ad "agire" oltre che ad esercitare la potestà di controllo.
Tralascio del tutto di illustrare la fase di analisi e i suoi risultati. Mi limito ad affermate che, nella legislazione e nella letteratura, si attribuisce importanza rilevante al sistema delle conoscenze, e all’obiettivo di legare con intelligenza le scelte sul territorio alla valutazione del patrimonio conoscitivo, prevedendo la formazione (o l’implementazione) di un sistema informativo regionale, coordinato (o coincidente) con quelli delle province e dei comuni. Due questioni sembrano decisive a questo proposito:
1. la pianificazione deve rendere esplicite le motivazioni che hanno portato alla definizione delle scelte, consentendo a chiunque di ripercorrere (e giudicare) la sequenza logica delle operazioni effettuate;
2. la costruzione del quadro conoscitivo, così come l’attività di pianificazione, è un’attività che si svolge in continuo: un attento e costante monitoraggio delle dinamiche di trasformazione e dell’esito prodotto dalle decisioni di piano sono attività decisive per conseguire efficacia all’azione di governo del territorio.
È quindi evidente l’importanza di dotarsi degli strumenti necessari per costruire, aggiornare e implementare l’acquisizione delle conoscenze e assistere tecnicamente il processo di pianificazione in tutte le sue fasi di svolgimento.
Quello che vi sto sinteticamente illustrando non è un "piano": è una bozza, un documento costruito per avviare una discussione ampia, una fase di ascolto, fondata però su alcune idee proposte alla discussione, e su una base di conoscenze utilizzabili (almeno nel progetto) in modo ampio da tutti gli interlocutori.
L’intenzione della bozza di PTC può essere espressa in una frase: il futuro non si prevede, si prepara. In sostanza, essa vuole promuovere la definizione di una strategia, volta alla costruzione di una "visione al futuro" del territorio provinciale, la quale indirizzi e coordini l’insieme delle azioni e delle regole di tutti gli operatori (in primo luogo pubblici, ma anche privati) che concorrono a trasformare le condizioni date.
Essa è un documento smilzo e maneggevole: lo abbiamo costruito così proprio perché pensiamo che più largo è il dibattito su di esso maggiore è la sua utilità. I cardini delle scelte proposte possono sintetizzarsi in sei slogan:
Il PTCP ha certamente una sua utilità nel porre a disposizione dei cittadini un quadro di conoscenze e di proposte, che costituiscono un indubbio apporto culturale. Ma se a questo si limitasse la sua utilità, davvero l’impresa non varrebbe la spesa. Perché il piano sia utile – come deve essere – ai fini della trasformazione delle condizioni di vita nel territorio, per le generazioni presenti e per quelle future, sono necessarie alcune condizioni.
La prima condizione è evidentemente quella legata alla volontà, da parte di chi ha responsabilità di governo, di far svolgere effettivamente alla Provincia qual ruolo di direzione attraverso il coordinamento attivo e la promozione, che la legge 142/1990 le ha reso possibile. La seconda condizione è che, a partire dalle proposte formulate, si formi un progetto condiviso del futuro del territorio provinciale, per il quale la bozza di PTCP offre il punto di partenza. La terza condizione è che le attività connesse alla formazione e alla gestione del PTCP siano intese e organizzate come un lavoro stabile e permanente dell’Amministrazione provinciale, in stretta sinergia con le comunità locali. La quarta condizione è che il PTCP costituisca il quadro di riferimento di tutte le azioni di concertazione e di governance, esprimendo il primato dell’interesse pubblico sugli interessi privati.
La questione dell’Enichem ha costituito il centro del nostro dibattito. Non tanto in se, quanto come paradigma delle contraddizioni, delle difficoltà, dei problemi e delle prospettive di uno sviluppo del Mezzogiorno. Non voglio riprendere qui tutte le cose che sono state dette; del resto Franco Mercurio ha tracciato ieri sera un disegno esemplare della vicenda, cui ci sarebbe poco da aggiungere, salvo quell’ulteriore elemento di riflessione che è stato posto or ora da Gaetano Prencipe, sindaco di Manfredonia negli anni in cui dalla logica dell’Enichem si tentò di uscire.
Vorrei riprendere proprio una osservazione di Prencipe, il quale sottolineava come il contratto d’area (lo strumento mediante il quale si è tentato di avviare uno sviluppo alternativo) altro non fosse che uno strumento d’emergenza, e come tale vada valutato, e vadano valutati e compresi quanti si sono affannati a renderlo, nell’emergenza, uno strumento utile.
Uno strumento d’emergenza, d’accordo. Il rischio che vedo nel nostro paese è proprio questo: che si tenda a rendere generali e permanenti gli strumenti dell’emergenza, dell’eccezionalità, e inevitabilmente della deroga e della sospensione dell’ordinarietà e della legittimità. Il primo esempio è stato costituito da una legge lontanissima, la legge 1 del 1970, con la quale si dispose che, appunto in nome dell’emergenza, una serie di interventi sul territorio potevano, eccezionalmente, essere in contrasto con le prescrizioni dei piani urbanistici. La legge doveva durare tre anni: una transitorietà ben circoscritta. Fatto sta che fu prorogata di triennio in triennio, fino a diventare definitiva.
Ciò che mi sembra che si debba invece chiedere a chi ci governa – a tutti i livelli – è proprio quello di avere la capacità di guardare lontano, oltre l’emergenza, perché solo in tal modo i problemi possono essere risolti, e non invece allontanati nel futuro (e restituiti aggravati ai nostri posteri). Oggi, che si consumano a Porto Marghera gli ultimi atti della morte della chimica di base, mi torna alla memoria come 24 anni fa, quando Porto Marghera aveva oltre 40 mila addetti contro i 14 mila attuali, un autorevolissimo dirigente politico veneziano impedì che nel Piano comprensoriale si avanzassero cautissime e preoccupate previsioni di riduzione dell’occupazione: nascondere i segni della crisi è il portato inevitabile della miopia dell’emergenza, ma non è il modo migliore per preparare il futuro.
Gabriella Corona ha lucidamente illustrato ieri il parallelo tra Manfredonia e Bagnoli, ed ha ricordato la capacità della prima giunta Bassolino di affrontare correttamente la riconversione di una zona industriale nel quadro di una efficace strategia urbanistica. Anch’io voglio ricordare un episodio della politica urbanistica napoletana, più antico di quello ricordato ieri. Dopo il terremoto del 1982 a Napoli la giunta Valenzi decise di utilizzare i finanziamenti pubblici non per operare in deroga alla pianificazione, per scardinare il territorio e provocare sprechi giganteschi – come avvenne nel resto della Campania – ma per attuare una strategia urbanistica definita dagli strumenti della pianificazione: per attuare il PEEP e il piano per il recupero delle periferie. Utilizzare correttamente l’emergenza è dunque possibile, quando ci sono volontà politica e strumenti urbanistici adeguati.
A quanti scegliamo perché governino dobbiamo chiedere di non essere miopi, di guardare lontano; altrimenti, oltre tutto, non si realizzerà mai quella saldatura tra lavoro e ambiente la cui necessità è stata sottolineata da molti, e che è essenziale per la sopravvivenza del pianeta. Nella gestione dell’ambiente si faranno inevitabilmente errori, le cui conseguenze si pagheranno presto. Come si stanno pagando in questi giorni, proprio sullo stesso parallelo di Manfredonia, sull’altro versante. Mi riferisco ad Acerra, e alla vertenza sugli impianti per il trattamento dei rifiuti.
Un episodio che forse Francesco Indovina etichetterebbe come "Qui no" (traduzione in lingua neolatina dell’anglosassone NIMBY, Not In My BackYard). Ma quella protesta ha origine in un errore di governo, compiuto a suo tempo dal governo regionale di destra e non riparato dal centro-sinistra: l’errore di affidare a un’impresa privata, con la tecnica del project financing, tutte le complesse e delicatissime scelte riguardanti la raccolta e lo smaltimento dei rifiuti, invece di adoperare le procedure democratiche, trasparenti e capaci di portare a sintesi le diverse esigenze della pianificazione territoriale.
Certamente la protesta (il "qui no") non sostituisce il buon governo: svelandone gli errori ne stimola però la correzione. Ben vengano perciò le reazioni forti degli interessi locali colpiti dagli errori dei governanti, se servono a far rientrare scelte sbagliate e dannose per l’umanità di oggi e quella di domani.
Il dato, la risorsa. Guardando dal mare: a sinistra, un’alta falesia alleggerita da chiazze di macchia mediterranea (nella quale d’autunno spicca il rosso sommàco), percorsa in cima dal Sentiero di Rilke; a destra, la lunga bassa costa rocciosa della Costa dei Barbari; al centro, l’incavo verdeggiante della Baia, occupata alla base dal relitto di un antico albergo austriaco, da qualche costruzione utilitaria, dalla darsena ripiena di imbarcazioni da diporto e, alla sua destra, l’ampia ferita della Cava.
La Baia è il naturale sbocco a mare degli abitanti del Carso e dei suoi borghi, e dei triestini, che d’estate affollano la spiaggetta della Baia e la Costa dei Barbari. La proprietà è tutta di una unica società, salvo una porzione del demanio regionale (sta per essere svenduta ai privati). L’utilizzazione consolidata nelle proposte di tutte le componenti dell’opinione pubblica locale e regionale è quella turistica.
L’antefatto. Baia Sistiana è venuta alla ribalta nel 1990, quando un progetto attuativo del PRG fu presentato al Consiglio comunale. Del progetto, redatto da Renzo Piano per la proprietà (allora Finsepol), non piacevano le cubature eccessive, la trasformazione edilizia della Baia, l’eccessiva altezza delle costruzioni nella Cava, la minaccia di privatizzazione della fruizione del litorale. L’operazione fu bloccata da una campagna di stampa e da un NO all’ultim’ora del ministro Facchiano (Beni culturali).
Fu redatto un nuovo PRG (alla cui progettazione fui chiamato a collaborare) che ridimensionò fortemente le cubature, previde un sistema di parcheggi a monte e l’eliminazione del traffico lungo la costa, definì le garanzie per la fruizione libera degli spazi balneari. L’obiettivo era quello di promuovere, accanto alla balneazione, un turismo a rapida rotazione d’uso e lunga durata, legato alla convegnistica e ad altre funzioni di profilo internazionale. La prospettiva di Baia Sistiana era inquadrata in una serie di scelte per l’intero territorio comunale che attribuiva il primato alla tutela del paesaggio carsico, alla difesa delle attività agro-silvo-pastorali dalla pressione della domanda di seconde case dei triestini, alla tutela dell’identità dei borghi carsici e al rilancio del loro ruolo.
Oggi, 2003. La polemica è divampata di nuovo. Sono in corso d’approvazione una piccola variante al PRG e il PP attuativo, ed è stato presentato dalla proprietà un progetto architettonico che chiarisce la prospettiva verso la quale si muove.
La variante, il PP e il connesso progetto preoccupano per motivi condivisibili e gravi: 1) la modifica delle utilizzazioni consentite nelle nuove costruzioni, che prefigurano un destino di “villaggio residenziale al mare”: una periferia di Trieste; 2) la tendenza strisciante verso la privatizzazione della fruizione balneare (altro non significa una “regolamentazione degli accessi” affidata alla proprietà); 3) il livello modestissimo della progettazione architettonica, ispirata a modelli assolutamente inaccettabili (si ricostruisce in vitro un falso stile locale, mai esistito, denominato “istro-veneto”).
Una opinione. L’esito dell’operazione è deludente. Perché? La debolezza sta nel fatto che non si è mai posta sul tappeto la “opzione zero”: nessuno, né il Comune, né i suoi collaboratori, né le forze politiche, né la cultura urbanistica né quella ambientalista, nessuno ha proposto l’ipotesi che Baia Sistiana restasse così com’è. D’altra parte, il privato giocava in una situazione di monopolio: il Comune poteva trattare con lui e solo con lui. Regione e provincia sono stati latitanti, e anzi la prima di fatto collusa con la proprietà, cui ha svenduto l’unica parte pubblica dell’area.
In certe situazioni si deve avere il coraggio di dire che, se la proprietà non è all’altezza della soluzione desiderata, se non si può far ricorso a un’imprenditoria all’altezza del bene in gioco, allora meglio non far nulla e aspettare tempi migliori. Chi ha questo coraggio, oggi?
Un ambiguo compromesso ha concluso il conflitto tra quelle che sono apparse come due anime della maggioranza di governo: quella “ambientalista” e quella “sviluppista”, per adoperare due sbrigative etichette. E’ facile avanzare il timore che quel conflitto si riaprirà, e diventerà una ricorrente occasione di lacerazioni su un arco di questioni di cui la Variante di valico è poco più di un emblema.
E’ ragionevole tutto ciò? No di certo. Non solo perché accrescerebbe gli elementi di fragilità già presenti nella maggioranza, ma anche perché il nostro sistema dei trasporti ha bisogno di un deciso ammodernamento, al quale le ricorrenti polemiche non giovano. Esso è infatti abissalmente lontano dagli standard che prevalgono nella maggior parte dei paesi europei. Basta riflettere alle condizioni di servizio delle ferrovie, soprattutto sulle linee secondarie e nel Mezzogiorno, alla situazione dei porti, alle disfunzioni del sistema aeroportuale, alla pratica inesistenza del trasporto metropolitano di massa, all’assenza di reti regionali efficienti, allo stato spesso disastroso della viabilità secondaria e locale, alle condizioni tecniche di manutenzione e gestione delle stesse autostrade. Basta riflettere al paradosso che proprio uno dei paesi più accidentati e fragili dell’Europa si permette di far circolare su strada quasi il 90% delle merci (contro il 50% degli altri paesi europei), e che il “Paese di navigatori”, il cui territorio è proteso tra il Tirreno, l’Adriatico e lo Ionio, utilizza il cabotaggio solo per una quota assolutamente marginale delle merci, mentre Francia e Germania usano intensivamente la loro rete idroviaria.
Ma il distacco più grave tra l’Italia e il resto dell’Europa sta soprattutto nell’assenza di integrazione tra le reti. Se non si vedono le singole reti (autostrade, strade di grande comunicazione, strade locali, ferrovie nazionali, ferrovie regionali, metropolitane, vie d’acqua e porti, aeroporti, punti e centri d’interscambio ecc.) come elementi di un sistema, sprechi, diseconomie, disfunzioni, inefficienze sono inevitabili e crescenti. I costi per il sistema economico e per i cittadini tendono a divenire insopportabili, a mano a mano che la domanda di mobilità aumenta.
Il vero dramma della discussione che si è svolta in materia di infrastrutture è proprio questo: si continua a ragionare, a discutere e a progettare singoli pezzi di singole reti, senza alcun ragionamento complessivo, senza alcuna strategia, senza alcuna scelta di sistema. Si faceva così ai tempi di Nicolazzi e di Prandini, massime espressioni del doroteismo: decidere caso per caso e pezzo per pezzo è ciò che ha aiutato a percorrere la strada del clientelismo e della corruzione (ed è anche da questo che è nata Tangentopoli, dott. Di Pietro).
Perciò è sembrato del tutto ragionevole ciò che il ministro per l’Ambiente ha suggerito al primo sventagliare delle proposte stradali: indire una Conferenza nazionale sui trasporti, per organizzare i materiali su cui fondare le scelte della politica dei trasporti. Scelte in termini di strategie e di indirizzi di sistema (quale quota dei flussi delle merci e delle persone dirottare dalla gomma al ferro e dalla terra all’acqua, dalle direttrici nazionali a quelle locali e viceversa, con quali integrazioni e connessioni tra le reti, in vista di quali incrementi, e come localizzati, della domanda di mobilità ecc.), dalle quali far poi discendere le decisioni sulle opere, le priorità, le localizzazioni, i finanziamenti, le tariffe.
Poiché ciò che sembra indispensabile, in una società complessa, è l’applicazione del metodo della programmazione. E’ solo adoperando un simile metodo che è possibile comporre a priori le esigenze in conflitto dove questo è possibile, e scegliere dove è necessario. Negli anni 60 e 70 le forze progressiste, sia dentro che fuori dalla maggioranza di centrosinistra, l’avevano capito. Non a caso, nell’istituire le regioni avevano riservato allo Stato il diritto e il dovere di definire “le linee fondamentali dell’assetto del territorio nazionale, con particolare riferimento all’articolazione territoriale degli interventi di interesse statale”, e la politica nazionale dei trasporti certamente lo è, “e alla tutela ambientale ed ecologica del territorio nonché alla difesa del suolo” (Dpr 616/1977).
Ripristinare una corretta logica di programmazione del territorio, cominciando con una Conferenza dei trasporti, proseguendo con la definizione delle “linee fondamentali dell’assetto del territorio” e completando il lavoro con una nuova legge sul governo del territorio è la via obbligata per una maggioranza che voglia davvero “portare l’Italia in Europa”, in termini di funzionalità del sistema territoriale, di qualità della vita, di impiego corretto delle risorse. Non si tratta di un problema tecnico e amministrativo, come sembra credere l’on. D’Alema, ma di una questione squisitamente politica.
Edoardo Salzano
VIVA L'AUSTRIA!
"Viva l'Austria, nemica dei Tir": particolarmente indovinato il titolo con il quale Repubblica (23 settembre) ha sintetizzato il commento di Antonio Cederna ai fatti del Brennero. Moltissimi italiani hanno infatti compreso che la fermezza con la quale, al di là dei confini, si difendeva il territorio dal sovraccarico di gas di scarico, rumore, usura e degrado provocati dall'invasione dei Tir era più utile per l'obiettivo di un più razionale sistema dei trasporti in Italia dell'infinit di convegni, articoli, denuncie, inchieste, proteste, promesse che si sono fin qui succeduti.
La questione dei trasporti é davvero emblematica, nel nostro paese, del fallimento d'una classe dirigente: bravissima in tante cose, non sempre futili, ma assolutamente incapace di affrontare in termini moderni il rapporto della societ con il territorio.
L'aggrovigliato nodo dei trasporti strangola l'economia: il suo costo grava sul prezzo finale delle merci per un'incidenza del 20 %: più dell'Iva. Le città sono rese invivibili, le relazioni umane ostacolate, il tempo dissipato nell'inutile (o almeno ampiamente sovrabbondante) lunghezza dei percorsi. Il territorio é devastato, sia per l'intrecciarsi barocco dei nastri d'asfalto, sia dall'escavo di ghiaia e cal care necessario (si fa per dire) per la costruzione di sempre più "arditi" manufatti, testimonianze di un impiego socialmente ed economicamente ozioso dell' "italico genio". La salute é resa più precaria per le miriadi di malanni connessi alla "via italiana alla mobilit": da quelli definitivi degli incidenti mortali, a quelli permanenti dello stress e delle malattie polmonari. Il futuro é reso più incerto e rischioso per i danni permanenti all'ambiente: gli attentati alla stabilit dei versanti e all'assetto idrologico,l'accu mulo nell'aria, nell'acqua e sulla terra di sostanze inquinanti.
Abbiamo scelto, per trasportare le merci, il vettore più costoso, più dissipatore d'energia, più inquinante. Abbiamo abbandonato l'impiego di quelle grandi vie d'acqua che rendono eccezionale la nostra penisola, e che hanno prodotto, nei secoli da cui siamo nati, le fortune storiche di Roma e di Palermo, di Napoli e di Ravenna,di Venezia e di Genova, di Pisa e di Amalfi (e insomma dell'intero paese): i nostri mari, da quando é divenuto pericoloso o sgradevole tuffarvisi, sono ormai impiegati solo come argomento di qualche canzonetta, e come ornamento retorico per qualche discorso. Abbiamo cancellato, dalle strade delle nostre citt, gli economici tram per lasciar campo ai veicoli della dominante motorizzazione individuale.
E cogliamo ogni occasione per proseguire su questa strada dissennata. Le Olimpiadi e i Mondiali di calcio, i periodi di boom e quelli di crisi, ogni occasione é buona per costruire nuove strade, per accrescere la dipendenza della mobilit dal vettore dimostratamente più nefasto: meno "moderno", anche, ciò che dovrebbe far nascere qualche soprassalto di coerenza in quei "decisori" che hanno eretto la modernit in valore supremo.
La vicenda del Brennero é davvero una bruciante sconfitta, per tutti coloro che, avendone il potere, non hanno affrontato il problema della mobilit con la lungimiranza e con il coraggio che richiedeva, che non hanno saputo sottrarsi al ricatto dell'emergenza continua (deus ex machina della recente storia italiana), né a quello dei potentati dell'automobile, del cemento, della gomma e dell'asfalto.
Qualcuno, rievocando altre vicende per l'Italia più fauste accadute ai confini con l'Austria, ha detto che gli autotrasportatori, di fronte alla fermezza del ministro Streicher, inutilmente blandito dal suo omologo Bernini, "hanno ridisceso in disordine e senza speranza le valli che avevano risalito in orgogliosa sicurezza". Agli occhi dell' opinione pubblica, gli autotrasportatori non erano soli nella fuga e nella disfatta: li guidavano gli uomini che, da quasi mezzo secolo, occupano il Palazzo.
LE SORPRESE DELLA "FINANZIARIA"
E' una calza della Befana piena di carbone, la Finanziaria di quest'anno. Il pezzo più grosso dal nostro punto di vista é certamente costituito dal disegno di legge per la casa. Scardina molto più di quando abbia fatto l'intera fase della deregulation, di cui costituisce l'apoteosi. Ottomila miliardi sottratti alla programmazione ordinaria, e distribuiti con procedure che consentono la massima discrezionalit agli organi ministeriali. Per realizzare 50 mila alloggi destinati, di fatto, al "libero mercato" (ma in gran parte pagato dai contributi Gescal). Naturalmente, su aree scelte in deroga a qualunque piano regolatore, piano per l'edilizia economica popolare, normativa urbanistica.
Insomma, un capovolgimento radicale dell'intero sistema dell'intervento pubblico nell'edilizia residenziale, senza peraltro sostituire ad esso nulla se non il semplice ritorno al passato: a quel passato di disordine insediativo, di premio alla speculazione, di incentivo all'"arraffa-arraffa" che ha provocato danni di cui ancor oggi paghiamo i prezzi.
Ma nell'epifanica calza della Finanziaria c'é anche qualche caramella. Consideriamo tale la proposta, avanzata dal ministro Formica, di unificare in un'unica imposta quelle che oggi incidono sul patrimonio immobiliare, destinandone i proventi ai comuni e, soprattutto, collegando le indennit di esproprio ai valori dichiarati. Non sarebbe male se, chi su altri tavolo discute le proposte sul regime degli immobili, cogliesse la buona occasione. L'Inu sostiene da decenni che occorre stabilire un unico sistema di valori degli immobili (aree ed edifici), che valga in qualunque rapporto tra pubblico e privato. L'unificazione dell'imposta immobiliare e delle indennit espropriative può essere un passo importante in questa direzione: un passo, del resto, che gi nei primi decenni del secolo governanti non estremisti, come Giovanni Giolitti, avevano ritenuto essenziale.
IL TERRITORIO DELL'URBANISTICA
"Il territorio dell'urbanistica": questo il titolo, ancora provvisorio, che il Consiglio direttivo nazionale dell'Inu ha scelto per il 19o Congresso dell'Istituto. Ha una valenza molteplice. Evoca l'oggetto del nostro lavoro e del nostro interesse; forse é la parola che più spesso adoperiamo, fuori dal privato. Esprime la propensione a legare i nostri ragionamenti a qualcosa di concreto, di stabile: qualcosa che sia soggetto alle trasformazioni della vita, ma non alle mode della vanit. E soprattutto indica la volont di comprendere meglio qual'é il campo che dobbiamo occupare (quali sono le sue coordinate, i suoi confini, la sua forma e consistenza, le sue asperit e le sue delizie),e qual'é il modo nel quale oggi dobbiamo occuparlo. nel quale oggi dobbiamo occuparlo.
Del campo dell'urbanistica sappiamo gi molto. Sappiamo che occupa il medesimo spazio occupato dalla societ in cui viviamo. Sappiamo che gli intrecci tra l'urbanistica e la societ sono così essenziali da non poter essere recisi senza negare l'urbanistica; ma sappiamo anche che essi sono così complessi da esigere sempre (e forse oggi più che ieri) lo sforzo di comprendere qual'é l'ambito dell'autonomia della nostra disciplina, della nostra "funzione", del nostro punto di vista.
E sappiamo anche che il modo della nostra operazione é quello volto a vedere lo spazio fisico della vita della società come sede di una serie di eventi suscettibili di trasformare la sua consistenza fisica e il suo assetto funzionale; eventi che possono essere dominati ove se ne sappia comprendere il carattere complesso e sistemico, e definire una coerenza, attraverso quella specifica procedura che chiamiamo pianificazione territoriale e urbana.
Nel nostro 19° Congresso cercheremo di ragionare collettivamente su come sia oggi necessario adeguare gli strumenti del governo del territorio (della pianificazione) alle nuove esigenze e alle nuove possibilit, traendo tutto il frutto possibile dalle esperienze parziali che sono state compiute in questi anni in più parti d'Italia, molte delle quali sono state illustrate e discusse nella 2a Rassegna urbanistica nazionale. E svilupperemo questo ragionamento collettivo gi in queste settimane, con i seminari preparatori che si terranno a Perugia e a Modena.
La base del congresso non sar questa volta costituita da una o più relazioni, ma da un documento aperto, che i partecipanti al Congresso saranno chiamati a discutere, ad emendare, a votare: un documento a tesi, elaborato in modo da favorire il dibattito e il confronto. Questa decisione non ha una ragione organizzativa, ma nasce da una valutazione della presente situazione dell'Inu.
Siamo convinti che l'Istituto, negli ultimi anni, sia molto cambiato. Da un organismo culturale molto coeso e compatto, dotato di una propria linea nella quale tutto il quadro attivo si riconosceva (e che era facilmente riconoscibile dall'esterno), siamo diventati un insieme molto pluralista, dove convivono posizioni diverse, su determinati punti anche alternative: é probabilmente una mutazione legata al fatto che, oggi, nell'Inu esiste un'ampia articolazione organizzativa, e una ricchezza di presenze favorita dalla vitalita di moltissime sezioni attive.
Le diverse posizioni presenti nell'Inu, espressione di quelle che esistono nel mondo che dentro l'Istituto si riflette, devono esprimersi con la massima chiarezza, perché tra esse nasca un fruttuoso confronto. A favorire una siffatta espressione saranno volte le tesi; per stimolare il confronto, e per avviare la costruzione di una sintesi, sar organizzato il Congresso. Oltre al territorio dell'urbanistica, esso servir dunque a definire e investigare il territorio dell'Inu.
Sono molti i temi che alimentano la discussione e le cronache di questi giorni. Temi che ruotano attorno ai nodi della trasformazione del territorio, della richiesta di partecipazione dal basso nelle scelte di governo, che non riconoscono alla politica un elemento di efficacia nella mediazione all’interno di processi democratici; della scelta da parte del movimento ambientalista se collocarsi tra istanze di salvaguardia e di conservazione o se invece provare a misurarsi in un processo di trasformazione in chiave ecologica e quindi interloquire con la controparte che di volta in volta si pone di fronte, ora istituzionale ora del mercato. Sul ruolo stesso della politica nei processi di trasformazione della società.
A partire da questi temi abbiamo chiesto una riflessione a Edoardo Salzano, urbanista con una lunga esperienza dell’amministrazione pubblica sia per i ruoli di consulenza nella pianficazione, sia come amministratore lui stesso.
Partecipazione, trasformazione del territorio, politica che, dopo aver abdicato ai tecnici, si riprende il suo ruolo ma con una scarsa capacità di leggere il futuro. Proviamo a dipanare questa matassa?
«La prima cosa da dire è che la partecipazione è una componente essenziale della democrazia ma che spesso oggi il ricorso alla partecipazione, l’enfasi che vi viene messa e la ricerca affannosa della partecipazione da una parte e l’utilizzo strumentale della partecipazione dall’altra, sono tutti sintomi della crisi della democrazia. Il meccanismo della partecipazione dovrebbe essere interno ad un sistema democratico funzionante. Il nostro sistema democratico ormai non funziona più. Ci sono molti libri su questo tema che condivido e che rappresentano molto chiaramente gli elementi di crisi della democrazia attuale».
Volendoli riassumere?
«Utilizzerei le parole di Luciano Canfora per farlo, che a mio avviso sono molto eloquenti: “impoverimento dell´efficacia legislativa dei parlamenti, accresciuto potere degli organismi tecnici e finanziari, diffusione capillare della cultura della ricchezza, o meglio del mito e della idolatria della ricchezza attraverso un sistema mediatico totalmente pervasivo”. La partecipazione è utilissima, ma è una supplenza temporanea a qualcosa che non c’è e dovrebbe esserci».
E volendo affrontare in questa chiave almeno un corno delle tematiche in discussione, per esempio il tema della trasformazione del territorio?
«Partiamo dal caso Asor Rosa. Grazie alla capacità di forare lo schermo e il turbamento che ha causato l’accostamento del termine ecomostro ad un territorio come quello della Val d’Orcia si è scatenato un polverone proprio in Toscana, che è la regione dove il territorio è mantenuto meglio. L’attenzione alla Toscana fa dimenticare tutto il resto del territorio italiano dove succede molto di peggio. Guardiamo cosa succede a Napoli, giriamo il Lazio, la Calabria, il Veneto le coste della Liguria. Sta succedendo molto di peggio. Quello che avviene in Toscana scandalizza perché avviene proprio lì. Ma chiediamoci perché non ci si accorge dove succede di peggio e perchè quando Soru interviene con politiche molto rigide sul paesaggio è considerato come un pazzo dai suoi colleghi amministratori.
Si continua parlare dello sviluppo del territorio che è un aberrazione secondo me. E questa osservazione me l’ha suggerita la proposta di legge urbanistica presentata recentemente dai Ds. Lì si parla di sviluppo del territorio.
Ma sviluppo del territorio significa lottizzazioni, copertura del territorio con una serie di costruzioni che servono soltanto a chi le fa e non rispondono minimamente al fabbisogno del territorio ma solo alle società immobiliari. Nessuno si accorge che tutte le risorse che vanno in quella direzione, vengono tolte all’industria. La Pirelli o la Fiat che investono nelle società immobiliari, ad esempio, significa che destinano risorse in investimenti più lucrosi anzichè in ricerca e innovazione produttiva.
La facilità con la quale sono remunerati gli investimenti immobiliari è una delle cause della nostra crisi economica e che questo abbia una qualche parentela con lo sviluppo economico è una grave mistificazione. Non credo che tutti i politici siano stupidi ma l’errore è quello di non vedere al di là del proprio naso. Con un effimero risultato in termini sviluppo economico. Che significa invece produrre fichi laddove sono particolarmente buoni o inventare sistemi innovativi per produrre autobus, tanto per fare qualche esempio».
Quindi lei crede che lo sviluppo economico debba essere letto con la lente della sostenibilità?
«Lo sviluppo sostenibile è un termine che è stato stiracchiato e utilizzato da tutte le parti. Una volta, e mi riferisco all definizione del rapporto Brundtland, significava una cosa molto precisa che era già una mediazione. Un concetto globale che riguarda l’insieme delle risorse è stato poi trasformato in sostenibilità ambientale, economica e sociale con l’esigenza di trovare un equilibrio tra tutti e tre. Bisogna quindi adoperarlo con molta cautela. Io per quanto riguarda il territorio sono conservatore. Ogni riduzione della naturalità del territorio devono dimostrarmi che abbia un vera e provata necessità.
Riguardo ai politici che hanno abdicato ai tecnici, non mi trova consenziente. L’urbanistica l’hanno fatta i politici aiutati dai tecnici. A un certo punto la politica della pianificazione, che è a lungo respiro, è stata abbandonata per progetti più di impatto immediato nell’opinione pubblica. Ma il sindaco che affida la sua campagna elettorale ad un piano strutturale ha una visione di futuro, chi lo fa su progetto seppur apprezzabilissimo, ha una visione schiacciata sul presente. In questo sta la terza delle cause della crisi della democrazia. Una riduzione di ogni interesse collettivo ad un interesse individuale immediato, non c’è più un interesse globale, ma un individualismo esasperato».
L’ambientalismo può essere lo strumento utile a riportare il treno sui binari giusti? «L’ambientalismo è la grande carta da giocare perchè sul territorio si gioca il fatto che esistono obiettivi comuni, beni comuni da giocare insieme. E quel tanto di catastrofismo che c’è anche nell’ambientalismo più avanzato, aiuta e come. La partecipazione è una grande scuola per lavorare insieme e può sostituire quello che una volta era la scuola della fabbrica».
Ma deve confrontarsi con una trasformazione sostenibile o limitarsi al ruolo di testimonianza?
«Si confronta con una trasformazione sostenibile, ma deve sapere con cosa si confronta. Deve avere gli strumenti e le conoscenze giuste. Quando il comune fa i conti con i costruttori per la trasformazione immobiliare si fa ingannare con i conti che fanno gli altri. Riconosce a dismisura la rendita immobiliare.
Un ambientalismo che non ha gli strumenti tecnici per capire gli interessi diffusi e che si presenta così al tavolo della governance è sempre battuto. Deve imparare a fare i conti per potersi confrontare. altrimenti perde. E il suo primo interlocutore deve essere l’istituzione pubblica».