Il nuovo Codice dei beni culturali, per alcuni aspetti sostanziali, costituisce un ribaltamento rispetto a impostazioni che sono maturate, in Italia, fin dalla formazione dello Stato unitario. Giuseppe Chiarante ricordava (l’Unità, 7/2/2004) che già nella prima legge organica sull’argomento[1], si proclamava l’assoluta inalienabilità dei beni culturali: la premessa della “linea italiana” sui beni culturali era insomma la sua appartenenza alla sfera dell’interesse pubblico. Ciò comportava la finalizzazione dell’uso e delle trasformazioni all’interesse comune, e la tendenziale preferenza per la proprietà pubblica. Nel campo dei beni paesaggistici era stato affermato un altro principio cardine: la rilevanza del paesaggio ai fini della determinazione della identità nazionale. Lo aveva posto con grande chiarezza già Benedetto Croce, ministro dell’ultimo governo Giolitti: il paesaggio "è la rappresentazione materiale e visibile della Patria, coi suoi caratteri fisici particolari, con le sue montagne, le sue foreste, le sue pianure, i suoi fiumi, le sue rive, con gli aspetti molteplici e vari del suo suolo"..
Entrambi questi principi sono capovolti dal nuovo Codice. Come molti hanno osservato, nel decreto legislativo Urbani il principio dell’alienabilità come eccezione è ribaltato nel suo opposto: ogni qual volta vi sia la convenienza economica l’alienazione è la regola, la conservazione al patrimonio pubblico è l’eccezione. Contraddetto è di fatto anche l’altro principio: quello dell’interesse nazionale, non frammentabile né ripartibile, della tutela del paesaggio, non a caso posta tra i fondamenti della Repubblica nella Carta costituzionale.
Nel corso della maturazione delle nuove concezioni della tutela, basata sulla pianificazione del territorio anziché sulle mera apposizione del vincolo, si era raggiunto[2] un delicato equilibrio tra le competenze (e i doveri) dei poteri pubblici espressione dell’unitarietà della nazione e di quelli sub-nazionali: l’individuazione concreta dei beni da tutelare e delle specifiche regole da imporre per la loro tutela era affidata al sistema (prevalentemente regionale e sub-regionale) della pianificazione, mentre alla responsabilità dello Stato permaneva il potere di stabilire finalità, criteri e metodi della tutela, nonché quello di intervenire con l’annullamento di disposizioni amministrative qualora queste fossero in contrasto con la finalità della tutela dei beni: era, quest’ultimo, un potere di estremo arbitrato e di deterrenza, ma in esso risiedeva l’ultima garanzia della tutela di interessi nazionali.
Mentre il Codice Urbani mantiene l’insieme del sistema di tutela/pianificazione definito dalla “legge Galasso” e l’equilibrio tra competenze statali e competenze sub-statali da esso accortamente messo a punto, da esso scompare totalmente il potere di annullamento, tradendo in tal modo un percorso culturale che aveva vittoriosamente attraversato tre stagioni della storia italiana: quella post-risorgimentale e giolittiana, quella fascista, e infine quella repubblicana. Pedaggio alla devoluscion, evidentemente, del quale pagheranno il prezzo le generazioni future; ma la sostenibilità non è di questo regime.
Edoardo Salzano,
Ordinario di Urbanistica all’Università Iuav di Venezia
[1] Legge 20 giugno 1909 n. 364.
[2] Soprattutto con la legge 8 agosto 1985, n. 431 (“legge Galasso”).
Città e società
Immaginare la città nel Terzo millennio equivale a immaginare la società nel Terzo millennio. La città, infatti, non è una costruzione tecnologica, non è un oggetto fisico, non è un insieme di abitacoli e di collegamenti – non lo è più di quanto l’uomo sia un insieme di molecole, ordinate a formare tessuti, organi, legamenti e sostegni.
È anche quelle cose, ma non è solo quelle: ridurla a quelle significa non comprenderla. Come dico spesso ai miei allievi del corso di laurea in Pianificazione territoriale, urbanistica e ambientale, la città non è un insieme di case, ma è la casa della società. Più precisamente, la città è il luogo che la civiltà umana ha inventato quando sono nati, e si sono sviluppati e consolidati, determinati valori, esigenze, funzioni, i quali richiedevano, per essere soddisfacibili e soddisfatti, il sorgere di una organizzazione fisica adeguata: la città, appunto.
Del resto, come spesso accade, l’etimologia aiuta a comprendere: urbs (la città come spazio fisico), civitas (la città come comunità sociale), polis (la città come società organizzata) non sono forse termini strettamente legati? Domandarsi che cosa sarà la città nel Terzo millennio equivale perciò a domandarsi che cosa sarà diventata, in quello stesso periodo, la società.
Ma intanto, poniamoci una domanda preliminare: che cosa intendiamo dire quando parliamo di Terzo millennio? Come sappiamo dall’esperienza storica un millennio è un periodo molto lungo: il Primo e il Secondo hanno coperto civiltà, culture, costruzioni sociali diversissime: diverse nelle diverse fasi nelle quali i millenni si sono articolati, e nei diversi luoghi nei quali essi hanno dato luogo a storie. Possiamo trovare elementi di identità nella città ridente, gaia e colta dell’impero del Giappone nell’XI secolo di questa era, così come ce l’ha descritta, per esempio, Murasaki[1], e nella Stalingrado degli anni dell’URSS e delle estrema resistenza al nazismo? Possiamo trovare elementi di identità unificando nel ragionamento una città ricca di canali del XIII secolo, come la cinese Suzhou o la veneziana Venezia, e una città ipertrofica di autostrade come la statunitense Los Angeles del XX secolo?
Quando parliamo del Terzo millennio non intendiamo evidentemente proporci di identificare i “connotati medi” di questo sconosciuto arco di tempo: intendiamo semplicemente applicare un po’ di retorica a una domanda molto semplice, che sempre gli uomini si pongono, soprattutto nei momenti di soglia (o ritenuti tali): come diventerà la città (e la società) nel futuro, nel futuro così come oggi possiamo immaginarlo?
Anche così semplificato, è un interrogativo irto d’incognite, di domande angosciose perché s’intrecciano con gli argomenti che oggi ci angosciano. Una prima domanda allora s’impone, sollecitata proprio dalla riflessione sulla diversità presente nella nostra storia. Vivremo, nel futuro, una realtà ricca di differenze come quella dei millenni che ci hanno preceduto, oppure una realtà resa omogenea in ogni parte dell’universo conosciuto? Perché una delle ipotesi probabili è appunto quella dell’unificazione e della omologazione. Il modello di città – anzi, la “città unica” – potrà diventare quella Trude che Italo Calvino ha descritto[2].
Trude
Se toccando terra a Trude non avessi letto il nome della città scritto a grandi lettere, avrei creduto d'essere arrivato allo stesso aeroporto da cui ero partito. I sobborghi che mi fecero attraversare non erano diversi da quegli altri, con le stesse case gialline e verdoline. Seguendo le stesse frecce si girava le stesse aiole delle stesse piazze. Le vie del centro mettevano in mostra mercanzie imballaggi insegne che non cambiavano in nulla. Era la prima volta che venivo a Trude, ma conoscevo già l'albergo in cui mi capitò di scendere; avevo già sentito e detto i miei dialoghi con compratori e venditori di ferraglia; altre giornate uguali a quella erano finite guardando attraverso gli stessi bicchieri gli stessi ombelichi che ondeggiavano.
Perché venire a Trude? mi chiedevo. E già volevo ripartire. - Puoi riprendere il volo quando vuoi, - mi dissero, - ma arriverai a un'altra Trude, uguale punto per punto, il mondo è ricoperto da un'unica Trude che non comincia e non finisce, cambia solo il nome all'aeroporto.
Italo Calvino
Le differenze spariranno? La ricchezza delle storie, delle culture, delle lingue, delle abitudini, dei sapori e dei colori, dei paesaggi e dei suoni scomparirà annullata dall’omologazione a un unico modello di vita, e di città?
Abito e lavoro a Venezia, la città che è la protagonista delle Città invisibili di Calvino: il vero modello di città, se ve n’è uno. Venezia è certo diversa dalla città contemporanea tipica dell’Occidente super-industrializzato e super-consumistico. La sua bellezza è nella sua diversità, e la sua forza è nell’insegnamento che propone: un luogo nel quale la città trasforma l’ambiente naturale rispettandone le regole e i ritmi, conservandolo per utilizzarlo.
Ebbene, anche a Venezia sta procedendo, nell’indifferenza generale, un processo di omologazione di questa città unica alla tipica città contemporanea. Sempre meno sono i luoghi dedicati all’artigianato locale, sempre più frequenti invece le botteghe internazionali del fast-food (tenacemente tenute lontane fino a dieci anni fa) e gli spacci delle merci generiche per turisti (quelle che gli anglosassoni chiamano junk, e che sono uguali a Hong Kong come a Manila, a San Marino come, appunto, a Venezia).
Ma c’è di peggio. In una città la cui modernità in materia di organizzazione del traffico era stata indicata come esempio da Le Corbusier (ne celebrava l’avvenuta separazione del traffico meccanizzato, nei canali acquei, e della mobilità pedonale, nelle calli e sui ponti), in una città nella quale tutti apprezzano la puntualità cronometrica dei mezzi di trasporto pubblici (i vaporetti), si propone l’introduzione di una “metropolitana sublagunare”, utile solo a scaraventare migliaia di turisti nelle calli del centro. È una proposta giustificata solo dal mito della riduzione dei tempi di percorso: come se, più dei tempi impiegati per andare da una parte all’altra della città, non si dovesse ricercare la qualità del tempo in essi impiegato: è più amico dell’uomo il minuto impiegato nella buia metropolitana urbana o nello scuotimento dell’autobus, o il minuto impiegato navigando tra i palazzi del Canal Grande o passeggiando negli spazi antichi e belli di una città amica?
Omologazione o ricchezza delle differenze? Riduzione dei tempi o valutazione della qualità del tempo di vita, nelle sue diverse componenti? Queste sono alcune delle alternative tra le quali si gioca il nostro futuro: le possibili configurazioni della città del Terzo millennio.
Più che prevedere i futuri possibili, e scegliere tra loro quello più probabile (operazione per la quale non mi sento per nulla attrezzato) è forse utile ragionare su quali siano le direzioni di marcia verso le quali indirizzare gli sforzi: in primo luogo (a questo sollecita la presenza quotidiana dell’immagine di Venezia) quale sia la speranza che occorre nutrire, per alimentare il lavoro cui ciascuno di noi deve concorrere.
Ebbene, la speranza che è necessario e possibile formulare è che la società comprenda, nell’avviarsi lungo l’ignoto itinerario del terzo millennio, che il modello di città costruito dalla civiltà occidentale del XX secolo non è quello giusto; che esso ha tradito alcuni insegnamenti fondamentali che la storia della città ci ha consegnato, e che da questi insegnamenti occorre partire per realizzare una città giusta.
Questi insegnamenti possono compendiarsi in tre parole, in tre requisiti che sono tutti, a mio parere, necessari perché una città possa dirsi umana: comunità, complessità, sostenibilità. Su queste tre parole vorrei adesso intrattenere i lettori di Universo.
Lo dicevo all’inizio: la città è la casa della società: è il luogo inventato, strutturato e organizzato in funzione di interessi ed esigenze collettivi, sociali, comunitari. La città è il luogo della comunità. I suoi luoghi centrali, i suoi “fuochi”, sono i luoghi finalizzati al “consumo comune”, all’uso della comunità: la piazza, il mercato, la cattedrale, il palazzo civico. Senza l’esistenza di una comunità, di valori sociali condivisi, la città si dissolve nell’anarchia[3].
Gli ultimi tre secoli del Secondo millennio sono quelli che hanno visto la piena affermazione della città come luogo dell’insediamento umano. Le città si sono moltiplicate e ingrandite, il loro peso si è accresciuto a dismisura. Ma il punto cruciale è che, parallelamente alle gigantesche trasformazioni quantitative e all’esplosione della potenziale domanda urbana, c’è stata una grave trasformazione nel sistema dei valori e delle regole. Si sono affievoliti, fino a diventare quasi marginali, i valori, le ragioni e le regole della collettività, della comunità in quanto tale, e hanno viceversa assunto uno schiacciante predominio le ragioni e le regole dell’individualismo.
Ristabilire, nel concreto, i valori della comunità è quindi il primo obiettivo che bisogna proporsi per avviarsi, nel Terzo millennio, lungo una strada che consenta di restituire all’insediamento dell’uomo la sua funzionalità e la sua bellezza. Lavorare in questa direzione significa affrontare problemi nodali della città di oggi: quello del traffico, in primo luogo. Si tratta infatti di affrontare quell’aspetto della crisi della città che definisco “il paradosso del traffico”.
Tutti si rendono conto (per quanto assuefatti dall’abitudine) che muoversi, spostarsi è diventato oggi un tormento, un’angosciosa perdita di tempo, un’assurda dissipazione di risorse pubbliche e private, un ingiustificato spreco di spazio e di energia, una preoccupante fonte d’inquinamento. Ma non tutti riflettono sul fatto che città è stata storicamente il luogo degli incontri e delle relazioni, dei rapporti tra persone e gruppi diversi.
Ricostruire una città umana significa allora, in primo luogo, affrontare il problema del traffico adottando tutte quelle misure che consentano di eliminare congestione, spreco di tempo e d’energia. Significa allora restituire alle piazze la loro funzione originaria di luogo dell’incontro, dello scambio d’esperienze e di messaggi, di comunicazione e di convivenza. Significa restituire ai marciapiedi la loro funzione di luogo dello spostamento piacevole, della passeggiata, della ricreazione. Significa rendere accessibili, e raggiungibili in condizioni di sicurezza per i deboli come per i forti, i luoghi della vita collettiva e quelli della vita privata.
Si lavorerà in questa direzione nei prossimi anni? Se sarà così, la città del Terzo millennio potrà essere, di nuovo, una città per gli uomini.
La città è il luogo della complessità: è il luogo nel quale le differenti funzioni, le differenti “utilità”, le differenti occasioni di lavoro si sovrappongono e si mescolano. Il luogo nel quale i differenti ceti, i differenti mestieri, le differenti funzioni sociali, le differenti età, etnie, abitudini, culture si mescolano e scambiano i reciproci insegnamenti. In questo senso la città è stata (e continua a essere) il luogo della libertà e della crescita personale: delle molteplici possibilità per tutti.
Questo requisito (il requisito della complessità) è contraddetto e negato da due ordini di operazioni. Da un lato, l’artificiosa semplificazione della città in zone caratterizzate ciascuna da una sola funzione: l’abitazione, la produzione, la direzionalità, il commercio. Dall’altro lato, l’introduzione delle barriere della segregazione economica, sociale ed etnica.
Eliminare le cause di queste vere e proprie deformazioni della città non è semplice. Nei piani regolatori, e nelle concrete politiche urbane, si cerca di mescolare funzioni diverse, di evitare da un lato i “quartieri dormitorio”, dall’altro lato le aree destinate esclusivamente alle attività lavorative. E in alcune realtà si tenta, da parte delle amministrazioni comunali più avvedute, di condizionare le politiche immobiliari per garantire la compresenza di ceti sociali e gruppi culturali diversi, ottenendo a volte risultati convincenti.
Se si sarà capaci di lavorare in queste direzioni, la città del Terzo millennio potrà essere di nuovo la città di tutti gli uomini; altrimenti, i nostri eredi saranno condannati a vivere nel coacervo di mondi diversi, l’un verso l’altro barricato e armato.
Nell’ultimo mezzo secolo la natura è stata devastata come mai era successo. Per dare un’idea di ciò che è avvenuto, basta riflettere sul fatto che in Italia, in soli cinquant’anni, si è urbanizzata una superficie pari a nove volte la superficie che era stata urbanizzata nei millenni della nostra storia. La città ha divorato l’ambiente: ha portato vicino all’esaurimento risorse preziose per la vita, dissipando riserve che si credevano inesauribili. Per fortuna, prima che si arrivasse alla catastrofe definitiva, la saggezza di osservatori attenti ha illuminato la coscienza popolare. Un nuovo comandamento è stato foggiato: è necessario che lo sviluppo sia “sostenibile”, ed è necessario che anche la città sia “sostenibile”. Che cosa vuol dire?
L’espressione “sviluppo sostenibile” fu coniata dalla Commissione mondiale per l'ambiente e lo sviluppo, presieduta da Gro Harlem Brundtland. Nel rapporto che è noto appunto con il nome della statista norvegese, si definisce sviluppo sostenibile “uno sviluppo che soddisfi i bisogni del presente senza compromettere la capacità delle generazioni future di soddisfare i propri" [4].Il contrario dunque, dello sviluppo attuale, il quale divora risorse non sostituibili, o sostituibili a costi elevatissimi, per soddisfare (spesso malamente) i bisogni (spesso falsi) del presente.
Ma applicare quella definizione all'ambiente urbano, e parlare di città sostenibile, significa introdurre nella definizione della Brundtland una correzione, non poco significativa. Credo infatti che non possiamo proporci soltanto di non "compromettere la capacità delle generazioni future di soddisfare i propri bisogni" urbani. Non possiamo cioè limitarci a non peggiorare le attuali qualità urbane; dobbiamo decisamente proporci di migliorarle. Affermo questo non solo per una ragione teorica e di principio, ma anche per una ragione storica e pratica. Non solo perché ogni civiltà ha aggiunto qualcosa a quelle che la hanno preceduta, e quindi anche noi dobbiamo rendere più qualità di quanta ne abbiamo ricevuta. Anche perché la condizione delle nostre città, e il trend della trasformazione che su di esse opera, è tale da indurci a operare con energia e con tempestività in modo assolutamente controtendenza per evitare che dalla città scompaia ogni residua qualità ed essa si riduca a un mero agglomerato di oggetti e di persone.
L’impegno per restituire alla città quella “sostenibilità” che caratterizzava le città delle epoche più felici della storia è quindi un impegno essenziale per ottenere, nel Terzo millennio, una città per tutti gli uomini di oggi e di domani.
Come ottenere, però, che la città del Terzo millennio raggiunga davvero i requisiti necessari, e non si trasformi in un’immonda accozzaglia di oggetti sgradevoli e ostili? Come ottenere che il pianeta non si trasformi – per adoperare le parole di Antonio Cederna – in “una repellente crosta di cemento e asfalto”? Il metodo è noto, sperimentati ne sono gli strumenti: la pianificazione urbanistica. Essa – per adoperare ancora le parole di Cederna – “è un’operazione di interesse collettivo, che mira a impedire che il vantaggio dei pochi si trasformi in danno ai molti, in condizioni di vita faticosa e malsana per la comunità”[5].
La moderna pianificazione urbanistica è nata, all’inizio del XIX secolo, quando ci si è resi conto che la maggiore complessità delle esigenze, la ricchezza delle possibilità, le contraddizioni implicite negli interessi in campo, rendevano necessario un intervento regolatore dell’autorità democratica, che definisse in che modo procedere in quell’incessante opera di successione delle trasformazioni fisiche e funzionali del territorio in cui consiste il processo di urbanizzazione.
Il primo piano regolatore moderno può essere considerato quello che, nel 1811, i cittadini di New York pretesero dai loro governanti. È una storia emblematica, che ricordo spesso perché esprime con immediatezza la necessità della pianificazione urbanistica per un governo del territorio orientato al bene comune.
All’inizio del XIX secolo New York aveva raggiunto 60mila abitanti, ed era in continua espansione. La dinamica delle trasformazioni faceva sì che, nel giro di pochi anni, le aree lottizzate per la residenza si riempivano di fabbriche e magazzini. Le strade erano percorse promiscuamente dai pedoni residenti e dai carri che dalle fabbriche di tessuti si dirigevano verso le terre colonizzate all’Ovest. I valori immobiliari erano fortemente instabili: l’intrusione delle fabbriche nelle zone originariamente residenziali ne abbassava il valore, provocava disastri agli investitori.
Così non andava bene, per il vispo mercato della nascente American Civilisation. Senza un po’ di regole certe il mercato sarebbe impazzito, la vita economica e quella sociale sarebbero diventate insostenibili. È sulla base di queste esigenze, e di una vivissima pressione dal basso, che il governo cittadino decise di incaricare una commissione di redigere il Piano regolatore: quello che ancora oggi determina la forma della città. Il piano regolatore nasce insomma perché il mercato ne ha bisogno: negli USA, nel primo decennio del XIX secolo. (Meno di mezzo secolo dopo si accorsero che la città non può essere fatta solo di edifici e strade, annullarono l’edificabilità di centocinquanta isolati e progettarono e costruirono il Central Park.)
L’economia liberista sapeva risolvere un sacco di problemi: sapeva produrre merci in grande abbondanza, sapeva promuovere lo sviluppo tecnologico in maniera mai prima sognata, sapeva dare lavoro a masse sterminate d’operai, e sapeva soddisfare (e sviluppare) le esigenze di consumo di masse altrettanto estese. Sapeva perciò ridurre le condizioni di miseria e carestia, rigettandole ai margini della società; sapeva risolvere le tensioni sociali, che incessantemente sviluppava, spostando verso i salari quote non rilevanti dei profitti e riducendo di quantità modeste le spinte espansive. Se la legge spietata della concorrenza gettava sul lastrico famiglie di produttori schiacciate dai prezzi decrescenti, altrettante famiglie erano premiate dall’arricchimento dello sviluppo.
Ma era un’economia basata su sul principio della più dispiegata libertà individuale nel dominio dell’economia e dell’organizzazione sociale: più l’iniziativa individuale era priva di freni, più sapeva tirare, tanto più si perseguiva, attraverso il massimo benessere individuale, il massimo benessere per la società. In alcuni campi però – questo cominciarono a comprendere i liberali del XIX secolo – la libera iniziativa conduceva all’anarchia: occorreva uno sguardo d’insieme, una capacità di padroneggiare dinamiche complesse, di portare a sintesi interessi contrastanti, che la spontaneità del mercato non poteva possedere. Occorreva un intervento regolatore. Nella città, occorreva un piano regolatore che decidesse dove e quando, secondo quali regole, con quali quantità e funzioni procedere in quella complessa serie di operazioni in cui consiste il processo di urbanizzazione.
Le esigenze di governo delle trasformazioni urbane non sono certo venute meno oggi, né è presumibile che lo diverranno nei prossimi decenni: anzi. L’aumento della complessità delle relazioni, la crescita del benessere e l’esaurirsi delle risorse naturali, l’accresciuta mobilità di tutte le grandezze in gioco, tutto ciò renderà ancora più necessaria la definizione, strategica e al tempo stesso programmatica e operativa, delle regole per la trasformazione del territorio: della pianificazione urbanistica. Di una pianificazione espressione di una volontà della cittadinanza che sia definita con il metodo e gli strumenti della democrazia; una pianificazione che sappia garantire che la molteplicità degli interventi e delle iniziative, la pluralità dei soggetti e degli interessi, agiscano e confluiscano in un unico disegno, finalizzato all’interesse di tutti: dei cittadini presenti, come di quelli che verranno.
[1] Murasaki , Storia diGenji il Principe splendente, Einaudi 1957.
[2] Italo Calvino, Le città invisibili, Einaudi; “Le città continue. 2:”
[3] Questi, e altri temi toccati in questo scritto sono trattati più ampiamente in: E. Salzano, Fondamenti di urbanistica, Laterza, Roma.Bari, 1998.
[4] Il Rapporto è pubblicato integralmente in: Il futuro di noi tutti, Bompiani, 1988.
[5] Antonio Cederna, I Vandali in casa, Etas Compton, Roma
No society, no culture, no civilization can live without the consciousness of its history. The roots of our life, and of our capacity to be active and responsible members of mankind, are in our history: they are in the history of our civilization, of our country, of our City and our family. Without our roots we become as sterile as uprooted trees.
And no society, no culture, no civilization can progress unless it cares for its posterity: for men and women, for coming generations, for the civilizations that will appear in our universe after us, and will live, utilize and enjoy it as we will have left it.
Therefore I think that we must consider, first of all, the livable City as a link between the past and the future: the livable City respects the imprint of history (our roots), and respects those who are not born yet (our posterity).
A livable City is a City that preserves the signs (the sites, the buildings, the layouts) of history. It preserves the historical centers and the castles, the cathedrals and the palaces of the lords and of the City powers, surely. But it also preserves and restores the common houses lived in by common people (what we call “edilizia minore” or “edilizia di base”), which can testify to a rich and wise culture of living and building, and the traces of the historic design of the city, the narrow streets and the neighborhoods square, the traditional relationship between the house and private open space, and private space and community space and public space, and indoors and outdoors.
A livable City is also a City that fights against any waste of the natural resources and that we must leave intact for the humankind, id est for our posterity. In the livable City all the care of planners and designers, all the care of technicians and administrators - and first of all the care of citizens - is applied to use the minimum resources of earth and water and energy: resources that, as now we know, are limited and cannot be reconstituted. Therefore a livable City it also a “sustainable city”: a City that satisfies the needs of the present inhabitants without reducing the capacity of the future generation to satisfy their needs.
History tells us that in a City social and physical elements are strictly tied together. As the home is the expression and the instrument of family life, in the same way, the City is the expression of social life, and the tool for well being and progress of the community.
It is not possible to separate, in the city, social elements and physical elements: it is only possible to distinguish them.
In the livable City both social and physical elements must collaborate for the well being and the progress of the community, and of the individual persons as members of the community.
1. A livable City has no boundaries: it is open to the whole world, and it has no ghettos nor segregated areas.
The City was born, in the history of our civilization, as the site where people became free and equal. The City was transformed as the site where social and economic differences, as well as ethnic and religious ones, created barriers and confined and constituted sharply defined ghettos. In the livable City policies for public services and those for house rent must collaborate with town planning in order to abolish the constraint of boundaries and the disease of segregation.
2. A livable City is marked by the complexity of its functions and by the richness of the interpersonal exchanges it fosters.
The City is traditionally the site of exchanges and of the larger scores of opportunities. The historical centers (where they have not been reduced in tourist Disneylands) tell us how livable is the City where the different functions live together: inhabiting, working, shopping, meeting, recreation, health care. With the rigid application of functional zoning modern town planning menaces to destroy the complexity of the city, and to implement more and more traffic.
3. A livable City is a City where the town planners are able to manage the complexity and the dynamics so that it does not degenerate into congestion and anxiety.
If they are not carefully managed, complexity of functions and dynamics of life can transform the richness of exchanges in to chaos. Congestion of traffic and anxiety in individual lives are more and more characteristics of urban life, exspecially in the bigger cities. Only a wise policy of town planning can enable the public administrators to manage urban development to increase the livability of the city.
4. A livable City has a good relationship with its site and with the environment.
The City is part of the balance between nature and history, between the action and culture of man, and the forces and rhythms of nature. The design of the City (in new developments as well as in restoration of the ancient settlements) must demonstrate the respect and place value on the characteristics of sites and care for the environment.
5. A livable City is the home of the community.
In its golden ages the identity of the City is strictly tied to the prevalence of the interests of the whole community over the interests of groups and individuals. A livable City is not merely an agglomeration of houses: in its organization, as well as in its stones and spaces it must show its reality as home of a community.
6. A livable City is a City where common spaces are the centers of social life and the foci of the entire community.
We will see better tomorrow this point. Today I will only say that a livable City must be built up, or restored, as a continuous network - from the central areas up to the more distant settlements -- where pedestrian paths and bicycle-paths bind together all the sites of social quality and of the community life.
7. And finally, a livable City is not built for the appearance and the glory of architects and City managers, but for the well-being of the citizens.
Town design and town planning are not the result of the imagination and the work of one person (a Genius or a Hero), but the result of a dialectic and the produce of group work, where the different competencies and the different responsibilities (those of the Technicians, the Administrators, the Politicians) systematically collaborate. Only in that way the City can really be, as in its golden ages, the home of the community.
Molti sono gli interrogativi che in termini di vincoli urbanistici vorremmo chiarire; ad esempio: i vincoli posti, secondo il diritto italiano, dagli strumenti urbanistici decadono dopo un certo periodo di tempo? Se un Comune volesse tutelare un’area di pregio non ancora acquisita, deve scendere a patti con il proprietario concedendogli una quota di edificabilità, anche altrove? Il proprietario fondiario cui il piano regolatore ha attribuito una certa edificabilità, può pretendere un indenizzo dal Comune che ne ha modificato la destinazione d’uso, eliminando o riducendo fortemente l’edificabilità? Ed inoltre è necessario per “ragioni di diritto” compensare il proprietario la cui area non sia più edificabile come inizialmente previsto? Numerosi urbanisti ed amministratori che da essi si lasciano convincere tendono a dare a queste domande una risposta positiva.
È facile dimostrare invece che, sulla base del diritto vigente oggi in Italia, “compensazioni” e “perequazioni” possono essere suggerite da opportunità politiche, ma non sono affatto la conseguenza obbligata di norme perverse, che tutelino troppo profondamente gli interessi dei proprietari a dispetto degli interessi generali. All’interno di questo discorso è necessario distinguere due tipi di vincoli alla libera disponibilità della proprietà immobiliare: i vincoli ricognitivi e i vincoli funzionali o urbanistici ( vedasi scheda sui vincoli allegata all’articolo ) La pianificazione (regionale, provinciale, comunale) può imporre vincoli dell’uno e dell’altro tipo. Ma mentre per quelli “urbanistici” il vincolo non può essere imposto senza un interesse pubblico che lo motivi, e non può essere protratto senza indennizzo al di là di un termine ragionevole, per i vincoli “ricognitivi” non è necessario nessun indennizzo, perché il vincolo è “coessenziale” al bene.
La questione dei vincoli urbanistici fu posta per la prima volta in termini compiuti dalla Corte costituzionale nel 1968. La tesi che la Corte costituzionale argomenta nella sentenza 55/1968 può essere sintetizzata come segue. Il piano regolatore generale, una volta approvato, ha vigore a tempo indeterminato; anche i vincoli di destinazione di zona per uso pubblico sono validi a tempo indeterminato e sono immediatamente operativi. Però al vincolo di piano non segue necessariamente l’atto concreto dell’espropriazione, e quindi del pagamento di una indennità: il vincolo ha validità a tempo indeterminato, e ugualmente indeterminato è il momento nel quale il comune avrà l’intenzione e la possibilità di realizzare l’opera prevista. Viene così a determinarsi “un distacco tra l’operatività immediata dei vincoli previsti dal piano regolatore generale ed il conseguimento del risultato finale”. Questo, sostiene la Corte, è costituzionalmente illegittimo.
Tuttavia la sentenza suggerisce anche il possibile riparo quando afferma che il legislatore potrebbe porre limitazioni pesantissime alla proprietà a queste tre condizioni: che la norma sia stabilita in relazione a tutte le proprietà appartenenti a una determinata “categoria di beni”, senza discrezionalità; che questo derivi da una esigenza d’interesse generale; che la limitazione non annulli il valore economico del bene. In caso contrario la limitazione è legittima, ma va indennizzata.
Contrariamente a quanto indicato dalla Corte il legislatore stabilì un sistema di proroghe e di validità a tempo determinato dei vincoli urbanistici (quelli ricognitivi non furono mai messi in discussione). Molti comuni, non riuscendo ad avviare le procedure di acquisizione delle aree entro i termini, rinnovarono i vincoli decaduti con nuovi provvedimenti urbanistici con il risultato che a qualche comune andò bene, ad altri meno.
Finalmente, nell’inerzia del legislatore, la Corte intervenne con una nuova sentenza, la n. 179 del 1999. In essa si afferma che i vincoli urbanistici “assumono certamente carattere patologico quando vi sia una indefinita reiterazione o una proroga sine die o all’infinito”. Ma nello stesso tempo la sentenza stabilisce in quali casi la reiterazione del vincolo non sia “patologica”, e quindi non sia criticabile per incostituzionalità. In sintesi tra i vincoli che “restano al di fuori dell'ambito dell'indennizzabilità ..... (sono ) .. compresi i vincoli ambientali-paesistici , i vincoli derivanti da limiti non ablatori posti normalmente nella pianificazione urbanistica, i vincoli ... derivanti da destinazioni realizzabili anche attraverso l'iniziativa privata in regime di economia di mercato, i vincoli che non superano sotto il profilo quantitativo la normale tollerabilità e i vincoli non eccedenti la durata (periodo di franchigia) ritenuta ragionevolmente sopportabile”.
Esemplificando, se un comune attraverso un nuovo documento urbanistico modifica la primitiva destinazione a zona d’espansione o comunque di edificazione di una particolare area, già indicata nel piano regolatore, prevedendo utilizzazioni diverse ( esempio zona agricola), il proprietario ha diritto a qualche forma di risarcimento o d’indennizzo? Esiste un “diritto all’edificabilità” che una volta ottenuto appartenga al proprietario?
La giurisprudenza afferma che l’interesse pubblico - espresso dalle amministrazioni legittimate a compiere gli atti amministrativi - prevale sull’interesse dei privati. L’unica attenzione che legislazione e giurisprudenza costantemente pongono è che l’atto con il quale si comprimono i legittimi interessi dei proprietari sia adeguatamente motivato e che la compressione del legittimo interesse (cioè il danno materiale subito) sia adeguatamente indennizzata.
In altri termini non esiste alcun “diritto all’edificabilità” del proprietario, anche se in precedenza gratificato da una previsione edificatoria, poi cancellata e se, sulla base della suddetta previsione, aveva ottenuto l’approvazione convenzionata di un piano di lottizzazione e aveva stipulato con il comune i relativi atti.In sintesi il quadro generale evidenzia che:
non esiste impedimento giuridico a modificare le previsioni del piano regolatore comunale vigente, ove sia necessario, senza che ciò comporti alcun obbligo di indennizzo o compenso al proprietario che abbia avuto una riduzione della utilizzabilità urbanistica della sua area;
non esiste impedimento giuridico ( anzi esiste una sollecitazione da parte del giudice costituzionale) alla individuazione, da parte dei Comuni, di aree da sottoporre a tutela per motivi connessi ai valori culturali, archeologici, storici, paesaggistici (con specifico riferimento al paesaggio agrario) o a situazioni di fragilità e di rischio, su cui imporre un vincolo ricognitivo; non esiste impedimento giuridico a sottoporre a vincolo urbanistico aree già sottoposte a vincolo ricognitivo, ove le ragioni del vincolo lo consentano e compatibilmente con le trasformazioni e le utilizzazioni coerenti con tali ragioni;
non esiste obbligo a indennizzare i proprietari di aree, destinate a svolgere una funzione di pubblica utilità, per la quale la normativa urbanistica comunale preveda la gestione economica da parte del proprietario delle attrezzature e degli impianti di cui si ipotizza la realizzazione.
Ove sia necessario sottoporre a vincoli urbanistici di tipo espropriativo immobili che non ricadano nei due casi precedenti, e che non siano neppure acquisibili mediante le normali procedure della lottizzazione convenzionata praticata dal 1967, l’indennità espropriativa non deve compensare ipotesi di edificabilità diverse da quelle che le leggi in materia dispongono. A meno che il Comune non sia così sciocco da promettere edificabilità diffuse e “spalmate” su gran parte del territorio comunale.
Il testo integrale della relazione è leggibile e scaricabile qui
La pianificazione d’area vasta, nel nostro paese, non nasce nel 1990. Non nasce con la legge 142, “Nuove norme sull’ordinamento degli enti locali”. Nasce molto prima, sia come esperienze concrete sia come esigenza, dibattito, sperimentazione e ricerca di soluzioni giuste: soluzioni, cioè, culturalmente fondate, amministrativamente valide, politicamente praticabili. Se si vuole comprendere lo stato attuale della pianificazione d’area vasta, i suoi problemi, le sue difficoltà e i suoi successi, è della sua storia che occorre avere consapevolezza.
Della pianificazione d’area vasta si cominciò a parlare e a discutere, e a lavorare, in quello strano decennio del XX secolo (grosso modo dalla fine degli anni Venti all’inizio dei Quaranta) che separa tra loro la grande crisi esplosa a Wall Street e la Seconda guerra mondiale. E si cominciò a farlo non solo negli USA e in Gran Bretagna, ma anche in Italia.
Tra le esperienze italiane vorrei ricordare la bonifica delle Paludi pontine e la conseguente realizzazione di città e paesi, di canali, strade e ferrovie, di zone industriali e di parchi. Tra gli istituti amministrativamente validi (quegli istituti giuridicamente fondati che quasi sempre seguono le esperienze pratiche e tentano di generalizzarne gli esiti) vorrei ricordare due delle figure pianificatorie introdotte dalla legge 1150 del 1942: il piano intercomunale in primo luogo, che avrebbe dovuto consentire di governare le trasformazioni territoriali nelle aree più dense, e il piano territoriale di coordinamento, che avrebbe dovuto consentire il governo delle realtà più ampie: quelle che dalla dimensione dell’intercomunalità si allargano a quella, appunto della “area vasta”.
Perché per mezzo secolo la pianificazione d’area vasta non è stata praticata se non eccezionalmente? Le ragioni di fondo sono ormai acquisite alla storiografia urbanistica. Concluso, nel 1945, il periodo bellico, la necessità di ricostruire le infrastrutture, il patrimonio edilizio e gli apparati produttivi (questi ultimi, fortunatamente, in gran parte salvati dagli operai) non si utilizzò – come invece fecero altri paesi europei – il metodo e gli strumenti della pianificazione: si abbandonò invece quest’ultima, abbandonando la ricostruzione, e il successivo sviluppo, alla logica del più brutale spontaneismo.
E quando lo sviluppo di forze produttive moderne fece riemergere l’esigenza della razionalità dell’assetto urbano, l’unica pianificazione che venne rilanciata fu quella a livello locale. Del resto, l’unico adeguamento legislativo che era stato compiuto (oltre all’introduzione di provvedimenti che consentissero di derogare alla pianificazione) era stata la sostituzione dei termini del lessico fascista (Podestà, Camera dei fasci e delle Corporazioni, Casa del Fascio ecc.) con quelli del lessico democratico (Sindaco, Parlamento, servizi pubblici ecc.)
Alcuni generosi tentativi compiuti negli anni Cinquanta (il piano del canavese promosso da Adriano Olivetti, quello piemontese del gruppo coordinato da Giovanni Astengo, il manuale per la pianificazione regionale commissionato dal Ministero dei Llpp ad Astengo) restano isolati episodi. È solo nel corso degli anni Settanta che si tenta di riprendere, in modo generalizzato, la sperimentazione di una dimensione d’area vasta nella pianificazione.
Molte sono le soluzioni tentate. Superate le resistenze dei partiti di centro (e in particolare della DC), timorosi di un “potere rosso” nell’area centrale della Penisola, si sono finalmente istituite le regioni (istituto cui gli urbanisti hanno sempre dato notevole rilievo): è da esse che finalmente verrà, si spera, un quadro certo e razionale sull’assetto del territorio, una disciplina che darà coerenza d’insieme alle politiche urbanistiche e a quelle, infrastrutturali e localizzative, che spettano allo Stato: alcune regioni lavorano e producono i primi piani urbanistici regionali, o piani territoriali di coordinamento, o piani territoriali regionali (Governo e Parlamento si guardano bene dal coordinare alcunché), altre lavorano male, o non lavorano affatto: amministrano il giorno per giorno, distribuiscono a pioggia le risorse di cui dispongono.
Ci si rende conto subito che il livello regionale della pianificazione d’area vasta non è sufficiente: troppo ampia è la forbice tra le decisioni che la Regione può governare con efficacia, e quelle proprie del livello comunale. Occorre un “livello intermedio” della pianificazione. Si sperimentano varie strade: quelle che fu tentata più a lungo, è quella dei “comprensori”: enti elettivi di secondo grado (i membri dei consigli comprensoriali vengono eletti dai consiglieri comunali), oppure emanazione delle regioni, oppure – nei casi istituzionalmente più perversi – costituiti a mezzadria tra regione e comuni. Leggi regionali (Piemonte, Emilia-Romagna, Veneto), a volte coraggiose, precisano caratteristiche, poteri, competenze dei comprensori. Ma l’esperienza dura pochi anni. Né più a lungo dura quella del “comprensorio speciale” previsto dalla legge per Venezia.
Perché il fallimento? Una ragione sostanziale fu individuata nel fatto che i comprensori non avevano poteri propri. I soggetti che componevano gli rogani decisionali non erano investiti direttamente dall’elettorato, ma rappresentavano in primo luogo il comune, o la regione, che li aveva eletti come “suoi” rappresentanti nei governi comprensoriali. Poiché gli interessi dei diversi livelli possono essere, e spesso sono, in contraddizione tra loro (con buona pace dei fautori della concertazione ad ogni costo), i contrasti interni provocavano la paralisi di ogni decisione. Fu negli anni Settanta che emerse la posizione più ragionevole: a ogni livello di pianificazione deve corrispondere un livello di governo autorevole, e perciò eletto direttamente dai cittadini.
Fu così che matura, negli anni successivi, la proposta di attribuire potere di pianificazione del “livello intermedio” alle province. Nate sulla scia dell’ordinamento statuale napoleonico come emanazione dei poteri del governo nazionale, trasformate in organi elettivi e articolazioni dell’ordinamento repubblicano con la Costituzione del 1948, le province avevano però poteri debolissimi: caccia e pesca, assistenza psichiatrica, scuole superiori, strade di livello intermedio, e pochissimo altro. Dopo un lungo dibattito, è nel 1990 che, con la legge 142, si assegna alle province il ruolo e le competenze in merito alla pianificazione d’area vasta.
Poiché in Italia, dal 1948, la competenza in materia urbanistica è attribuita alle regioni, è a questa che la legge 142/1990 ha affidato il compito di definire obiettivi, contenuti, procedure, risorse per la formazione della pianificazione provinciale. Alcune regioni hanno legiferato, altre no. Tra le regioni renitenti è allineata anche la Campania.
Ma la pianificazione del territorio non è un ornamento, né l’adempimento di una prescrizione legislativa: la pianificazione del territorio, in una realtà moderna, è una necessità. Soprattutto là dove vi sono risorse ambientali e culturali ingenti, potenziale fonti di sviluppo ma soggette a rischi di degrado, dove l’organizzazione del territorio pone problemi complessi che i singoli comuni non possono risolvere da soli, dove la contraddizione tra aree a sviluppo intensivo e aree caratterizzate da fragilità economica e sociale minaccia di accentuarsi. Per questa ragione, nelle more di un provvedimento regionale, i reggitori della Provincia di Salerno decidono di partire da soli. Nel 1995 il processo si avvia, con un documento d’indirizzo della Giunta provinciale approvato dall’intero Consiglio.
Il documento definisce la pianificazione come “un processo sistematico e continuo di programmazione e gestione del territorio”, volto a “indirizzare le politiche comunali e coordinarle per creare le condizioni di una migliore organizzazione e assetto del territorio che, partendo dalla tutela e valorizzazione delle risorse ambientali e culturali, consente di far interagire tra loro le diverse componenti che concorrono allo sviluppo socio-economico sostenibile dell’area”.
L’iter di formazione del Piano territoriale è visto come “un processo unitario nel quale i diversi soggetti intervengono per determinare, nell’ambito delle loro competenze, un unico sistema di scelte”. Ove la collaborazione tra tali soggetti non consentisse, su determinati punti, di giungere “ad una convergenza d’intenti”, si assumeranno comunque le decisioni necessarie “la cui responsabilità ricadrà sull’ente al quale la legge affida competenze superiori”[1].
Quest’ultima affermazione tocca un punto di grande rilievo. La pianificazione d’area vasta interviene, nel nostro paese, quando si è già consolidata (dove più, dove meno) una prassi di pianificazione come prerogativa dei comuni, e una prassi di decisioni sul territorio (le grandi infrastrutture, i finanziamenti per le grandi opere pubbliche, l’approvazione dei piani) affidata allo Stato (e, negli ultimi decenni, in parte alle regioni). È tra questi due livelli, quello statuale (e regionale) e quello comunale, che deve inserirsi la pianificazione d’area vasta provinciale. Essa deve perciò guadagnarsi sul campo i galloni: dimostrarsi utile ai comuni, dimostrarsi efficace e autorevole alla regione e allo stato.
Sul fronte “a monte” la situazione non è certo brillante. Se il Parlamento nazionale ha legiferato sin dal 1990, quello regionale della Campania ha brillato per la sua inerzia. Non solo non esiste una legge urbanistica che attribuisca contenuti, poteri e procedure alla pianificazione provinciale, ma addirittura si è stabilito che alla Provincia è sottratto perfino il potere di approvare i piani comunali della grande maggioranza dei comuni[2]. Vedremo nei prossimi mesi, benché l’alba della nuova Giunta non sembri molto felice[3]
Sul fronte “a valle” la Provincia di Salerno sta conquistando il suo ruolo con una serie di azioni le quali, se a volte corrono il rischio di un eccessivo empirismo, concorrono comunque efficacemente ad affermare il ruolo pratico della Provincia nell’affrontare, e condurre a proposte convincenti e condivise, situazioni territoriali o di settore che i comuni non possono affrontare da soli, e la cui soluzione contribuisce invece a risolvere conflitti nell’uso delle risorse e a migliorare il livello di servizio di ampie zone del territorio provinciale.
Ma dietro queste pratiche si cela una questione più complessa, alla quale la frase citata del documento della Giunta provinciale direttamente si riferisce: Quali sono le “competenze superiori” che la legge affida alla pianificazione provinciale; o meglio, in assenza di una legge chiara, sulla base di quale principio può individuare il discrimine tra competenze provinciali e comunali nella pianificazione?
Il principio al quale ci si po’ riferire è quello “di sussidiarietà”. Poiché se ne parla spesso a sproposito, vediamolo nella sua interpretazione più autorevole. Esso è stato definito compiutamente nell’articolo 3b degli Accordi di Mastricht (che regolano i rapporti tra l’Unione europea e gli stati membri): “Nei campi che non ricadono nella sua esclusiva competenza la Comunità interviene, in accordo con il principio di sussidiarietà, solo se, e fino a dove, gli obiettivi delle azioni proposte non possono essere sufficientemente raggiunti dagli Stati membri e, a causa della loro scala o dei loro effetti, possono essere raggiunti meglio dalla Comunità”.
Sulla base di questo principio, sono allora di competenza della pianificazione provinciale quegli interventi, e quelle azioni, che “a causa della loro scala o dei loro effetti” possono essere compresi e governati meglio al livello territoriale della Provincia che a quello del singolo comune.
È chiaro quindi che “appartengono” alla pianificazione d’area vasta provinciale due grandi campi di decisione. Da un lato, quelli che attengono ai sistemi ambientali: alla tutela e all’uso delle risorse naturali e culturali, al paesaggio, alla tutela del suolo e dell’acqua e agli interventi volti alla prevenzione dei rischi. Dall’altro lato, quelli che riguardano la grande attrezzatura del territorio visto come sistema insediativo: come insieme di infrastrutture, attrezzature, servizi, centri i quali sono funzionali non alla vita di questa o quella unità di vicinato, di questo o quel comune, ma del sistema insediativo provinciale nel suo complesso.
È tenendo conto del contesto e dei criteri indicati nelle righe che precedono che si è operato per giungere alla bozza di Piano territoriale di coordinamento provinciale, che la scheda qui accanto illustra nel suo procedimento di formazione e nella sintesi dei suoi contenuti. Poiché peraltro al termine di “pianificazione territoriale” si danno spesso significati molto diversi,opportuno precisare, nel concludere queste note, l’idea di pianificazione cui si è fatto riferimento nel costruire il PTC salernitano.
Intendo per “pianificazione” un’azione, continua e sistematica, condotta dall’ente elettivo rappresentativo della volontà generale dei cittadini, volta a conferire coerenza, nello spazio e nel tempo, alle trasformazioni fisiche e funzionali del territorio, in vista di un determinato sistema di obiettivi socialmente condivisi. Ciascuno dei termini che ho adoperato meriterebbe di essere discusso. Dall’analisi di ciascuno di essi si potrebbero trarre indicazioni operative. Alcuni rinviano a questioni ancora aperte: penso all’interesse generale, e penso alla condivisione sociale: due questioni sulle quali una contaminazione della nostra disciplina con le scienze politiche, e della nostra tradizione pianificatoria nazionale con le esperienze e tradizioni europee ed americane potrebbe risultare feconda.
E preferisco parlare di “pianificazione” anziché di “piano” perché ritengo che ciò che serve per governare il territorio non è un documento elaborato una volta per tutte, singolare, magari accattivante come un bell’oggetto (e come tale pubblicato su patinate riviste), e neppure una serie o una congerie di piani, ma una pianificazione: un’attività continua, costante e sistematica, che esprima nel tempo la capacità di governare le “scelte politiche tecnicamente assistite” in cui (come afferma Francesco Indovina) si esprime la pianificazione territoriale e urbana, a tutte le scale e i livelli.
Vorrei concludere sottolineando che puntare alla “pianificazione” anziché al “fare un piano” significa anche assegnare un’importanza particolare alla costituzione di una struttura capace di assistere tecnicamente la politica nel governo del territorio: un Ufficio del piano, adeguatamente attrezzato, efficace, autorevole, e di un apparato tecnico capace di costruire, aggiornare e gestire il crescente patrimonio informativo necessario per un avveduto governo del territorio – un Sistema informativo territoriale. Il difficile percorso della formazione di questi due strumenti è perciò parte costitutiva della costruzione della pianificazione territoriale nella provincia di Salerno.
[1] Il documento di indirizzi individua i principali obiettivi cui la pianificazione territoriale è chiamata a fornire idonee soluzioni. Ci si limita in questa sede a sintetizzare i più rilevanti:
1.il ruolo della questione ambientale, individuato nel porre le risorse ambientali “non come vincolo allo sviluppo ma come parametro implicito di qualificazione”;
2.“valorizzazione del sistema dei beni e delle risorse storiche e paesistiche-ambientali per il loro valore intrinseco e per la loro stessa potenzialità economica”, da considerare come “condizione primaria” per gli altri sistemi;
3.il ruolo della pianificazione territoriale “nella determinazione dei criteri di organizzazione degli insediamenti urbani, la localizzazione dei servizi e delle attrezzature di livello sovracomunale, la funzionalità del sistema della mobilità” deve essere finalizzato al miglioramento della qualità del sistema insediativo;
4.assunzione dell’obbiettivo del superamento della “attuale distinzione tra aree forti e aree marginali”, puntanto sd un “modello insediativo pluricentrico sul territorio che miri a correggere la spontanea aggregazione di funzioni ed insediamenti attorno al capoluogo e ai centri maggiori”;
5.riqualificazione e articolazione dell’offerta turistica basata sull’esaltazione della differenza dei siti e assunzione di nuove strategie per il rafforzamento, la razionalizzazione e la riconversione ecologica delle funzioni industriali, commerciali, turistiche e industriali;
6.soluzione del problema della mobilità attraverso una visione integrata delle diverse reti e modalità, e affrontando anche la questione della localizzazione sul territorio delle funzioni generatrici di domanda di traffico;
7.definizione di norme, indirizzi e direttive per la riqualificazione delle aree già urbanizzate e abitate, aumentandola dotazione di verde e di servizi, stmolando il recupero della permeabilità dei suoli, aumentando il grado di ossigenazione, utilizzando i corsi d’acqua previo disinquinamento e rinaturalizzazione ecc..
[2]Infatti i PRG dei capoluoghi di provincia sono approvati dalla regione, quelli dei comuni compresi nelle Comunità montane da queste ultime.
[3] Si veda in proposito l’articolo di Luigi Scano, su questo stesso numero.
Il dibattito è andato molto al di là dell'episodio fiorentino della Fiat-Fondiaria. Aveva ragione chi sosteneva che il gesto compiuto a Firenze dalla segreteria nazionale del Pci voleva essere un segnale così forte e chiaro da poter essere compreso ovunque. La critica del Pci era rivolta a un modo distorto, fuorviante e rischioso di concepire e praticare il rapporto tra pubblico e privato nelle trasformazioni del territorio. Un modo, però, che era ed è ancora molto diffuso. E' per questo che, a partire dall'episodio di Firenze ma andando molto al di là di esso, si sta di nuovo discutendo di urbanistica in molte città italiane, e innanzitutto nel Pci. L'argomento delle discussione è l'urbanistica contrattata: una pratica che il nuovo corso del Pci non ritiene corretta.
Ma che cos'è l'urbanistica contrattata? Quando un termine proprio del gergo d'una disciplina specialistica viene adoperato nel linguaggio politico, è facile che nell'uso si incorra in equivoci, errori, incomprensioni. Non è perciò ozioso domandarsi che cosa sia realmente l'urbanistica` contrattata e perché il Pci non sia d'accordo nell'utilizzarla.
L'urbanistica contrattata si manifesta ogni volta che l'iniziativa delle decisioni sull'assetto del territorio non viene presa per l'autonoma determinazione degli enti che istituzionalmente esprimono gli interessi della collettività, ma Ÿper la pressione diretta, o con il determinante condizionamento, di chi detiene il possesso di consistenti beni immobiliari. Quando insomma comanda la proprietà, e non il Comune.
E poiché il potere di decidere sull'assetto del territorio spetta, almeno formalmente, ai Comuni, ecco che, quando i proprietari vogliono incidere in modo sostanziale sulle decisioni comunali, devono contrattare le scelte con i rappresentanti di quegli enti.
L'urbanistica contrattata é una prassi che nasce in anni lontani. Basta ricordare alcuni episodi degli anni '50 e '60, entrati ormai nella letteratura. Il sacco di Napoli, illustrato da Francesco Rosi nel suo film Le mani sulla città. Quello di Roma, denunciato dagli "Amici dell'Espresso" e in dagato da Italo Insolera e Piero Della Seta. E quello di Agrigento, che fornì a Mario Alicata l'argomento per il suo ultimo appassionato discorso parlamentare.
Da quegli anni, però, molte cose sono cambiate. Oggi non siamo di fronte a speculazioni selvagge, a rozze colate di cemento. Oggi i promotori delle operazioni di urbanistica contrattata avanzano proposte non prive di apparente dignità. Presentano prodotti accattivanti per la qualità formale degli oggetti (disegni e plastici) in cui si manifestano e per gli autori che li firmano. I loro collaboratori non sono anonimi geometri, ma architetti di fama e cattedratici di prestigio. Questo induce a esprimere giudizi positivi quanti dimenticano una verità non discutibile: che, cioè,la qualità della città non è la somma delle qualità delle sue architetture. E' qualcos'altro.
La qualità urbana è qualità d'insieme. Non si può quindi ambire di raggiungerla se non si tenta di governare insieme lediverse parti che compongono la città e ai suoi diversi aspetti: da quelli formali a quelli funzionali. E' per questo che la qualità é raggiungibile solo mediante quella tecnica che si chiama pianificazione urbanistica: una tecnica, un metodo, una procedura che considerano la città (il territorio urbanizzato) come un sistema, e che ne vogliono governare le trasformazioni valutando gli effetti che ogni intervento esercita sull'insieme. L'urbanistica contrattata non va bene perché è la fuga dalla pianificazione, la sua elusione. E la qualità delle architetture proposte (dei disegni esibiti) è solo l'orpello che nasconde la distruzione della possibile qualità urbanistica.
Anche sull'altro versante della contrattazione, quello degli amministratori, le cose sono cambiate dagli anni dei Lauro e dei Cioccetti. Allora, gli amministratori pubblici delle città guastate dalla speculazione erano strutturalmente subordinati agli interessi economici. Più che contrattare, i sindaci corrotti prendevano ordini dai veri padroni delle città.
Oggi i legami sono più complessi. Oggi, se gli amministratori cercano la scorciatoia dell'intesa sottobanco con la proprietà, è spesso perché non hanno fiducia nelle vigenti regole del governo del territorio, e neppure nella possibilità di sostituirle con regole nuove e più efficaci. Ed é anche perché l'impegno severo e costante, necessario per costruire
una politica della pianificazione, paga meno, e meno rapidamente, dell'accordo raggiunto con un potentato economico per realizzare un'opera vistosa. Si tratta comunque di un atteggiamento che non solo rende gli amministratori esposti al sospetto, e al rischio, della corruzione, ma è anche rinunciatario rispetto ai reali interessi collettivi di qualità e funzionalità urbana.
Non aiuterebbe però a comprendere, e quindi ad agire nella direzione giusta, limitarsi a denunciare un simile atteggiamento ogni volta che si manifesta. Occorre invece riflettere sulle sue cause. E allora appare evidente che esso è in primo luogo l'effetto di quella decennale campagna per la deregulation urbanistica, promossa dallo schieramento moderato ma tollerata dalla sinistra, che ha contrassegnato il decennio trascorso: una campagna che ha distrutto certezze senza costruire alternative, ha screditato strumenti invecchiati ma sperimentati senza ad essi sostituire strumenti nuovi, e ha perfino lasciato spegnere la tensione per una riforma legislativa.
E' un atteggiamento che, oggi, può essere superato solo con un forte impegno politico e culturale che sappia intrecciare la ripresa dell'iniziativa legislativa con le concrete ver- tenze ed esperienze locali. Sul primo terreno d'impegno, la forza del Pci pò essere determinante per sbloccare finalmente l'angosciosa vicenda degli espropri e dei vincoli urbanistici, e per dare all'Italiauna moderna legge sul regime degli immobili (aree od edifici). Ma è anche sul terreno delle mille realtà locali che si misurerà la capacità dei comunisti di fornire risposte adeguate alla crisi delle città: una crisi che è il prodotto di errori culturali e politici, di pigre miopie e di fughe impazienti dalla reale corposità dei problemi, e non di una perversa fatalità determinata da ingovernabili eventi.
Edoardo Salzano
Una mutazione gigantesca, formata dalla somma di trasformazioni diffuse e capillari, investe il territorio italiano.
Trasformazioni che partono dalla città. Sprawl urbano, città “sguaiatamente sdraiata” sulla campagna, fu la prima denominazione del fenomeno quando si manifestò nel mondo anglosassone. Villettopoli, insediamento disperso, oppure città diffusa, città esplosa, viene denominata oggi in Italia, dai critici più severi o da quanti credono scorgervi i segni di una nuova civiltà urbana. In ogni caso, una marmellata di case e ville e villette e tuguri, mescolati a capannoni e capannoncini, arterie variamente intrecciate e piazzali, shopping centers e rutilanti outlet factories. Le nuove forme informi di quella “repellente crosta di cemento e asfalto” di cui s’indignava Antonio Cederna, che via via cancella la natura e la storia, le testimonianze impresse nel nostro territorio, nella sua forma, nel suo paesaggio.
E partono anche da fuori, dal territorio extraurbano, dove la natura lavora meno disturbata dall’azione superba (e spesso squallida) dell’uomo: si manifesta nelle distese coperte dalle selve e dai boschi, dalla macchia e dai pascoli, dalle campagne coltivate nelle pianure o sulle coste terrazzate o sulle ordinate colline. Là dove le trasformazioni non sono minori e non hanno minore incidenza sul futuro dell’uomo, sulla sua vita, sulla sua sicurezza: sui modi della sopravvivenza di quel vasto deposito di risorse naturali (la terra, l’acqua,la vegetazione e la fauna, la biodiversità, l’energia solare imprigionata dalle masse vegetali) e di memoria e bellezza (i mille paesaggi che compongono la variegata facies della nostra Penisola).
Pochi indagano, misurano, valutano queste trasformazioni, offrendo così informazioni attendibili e sicure a chi deve governare. E pochi dalle informazioni disponibili traggono valutazioni, propongono politiche, suggeriscono azioni. Tra i pochi, Antonio di Gennaro. Questo libretto è un ulteriore testimonianza del suo lavoro e della sua utilità. Lo ha scritto con Francesco Innamorato, con cui da anni esplora, impiegando metodi rigorosi e intuizioni audaci, tecnologie raffinate e appassionate escursioni, i territori rurali delle sue regioni. A cominciare dalla Campania. cui è dedicato questo volume.
Tra tutti gli studi che indagano sulle trasformazioni urbane e territoriali questo lavoro si segnala per due caratteristiche.
In primo luogo, assume come soggetto della sua indagine il territorio. Da mero supporto delle utilizzazioni urbane, delle nuove forme della città, del modo in cui gli uomini soddisfano le loro esigenze di abitazione, movimento, ricreazione, lavoro, oppure delle attività del settore agro-silvo-pastorale e della vita e consistenza delle aziende volte alla produzione, il territorio diventa il protagonista essenziale dell’indagine: la sua storia, la sua forma, la sua bellezza sono il valore implicito nell’analisi.
In secondo luogo, e di conseguenza, attribuisce grande rilievo allo strumento della cartografia: cioè della rappresentazione fedele del territorio. In altre occasioni di Gennaro ha polemizzato con quanti ritengano di poter studiare il territorio, i suoi usi, le sue trasformazioni facendo ricorso unicamente ai moduli descrittivi forniti dalla lettura storica, dalle fonti statistiche, dalla interpretazione economica. In questo, come in altri suoi lavori, conferma come l’uso corretto dello strumento cartografico sia essenziale per comprendere realmente che cosa sul territorio avviene, che cosa lo minaccia, che azioni possono salvarlo.
La Casa delle libertà sta lavorando a una legge urbanistica coerente con gli interessi del proprio blocco sociale. Per comprenderne la natura basta considerarne due elementi.
Il primo è l’abbandono del principio secondo il quale tutto il territorio nazionale deve essere governato mediante atti di pianificazione assunti dagli enti territoriali elettivi. Secondo la proposta le regioni possono invece individuare a loro piacimento sia “gli ambiti territoriali da pianificare”, sia “l’ente competente alla pianificazione”.
Ma la scelta più significativa è la sostituzione, agli “atti autoritativi” (che costituiscono la prassi della pianificazione urbana e territoriale come atto di governo pubblico del territorio), di “atti negoziali” tra i soggetti istituzionali e i “soggetti interessati”. Nella concreta situazione italiana, ciò significa l’esplicito ingresso, tra le autorità formali della pianificazione, degli interessi della proprietà immobiliare: è evidente infatti che sono questi “soggetti interessati” che hanno la forza di esprimere la propria volontà, i loro progetti di “valorizzazione”, e di promuovere e condizionare le scelte sul territorio.
Questa impostazione è talmente distante da quella non solo della sinistra, ma anche di una corretta tradizione liberale europea, da risultare incomprensibile che, a sinistra e al centro, vi sia ancora chi si attarda in una logica di emendamenti e che addirittura si applauda al ribaltamento della gerarchia tra interesse pubblico e interesse privato (immobiliare). Come fa l’INU, che in un suo documento dichiara di condividere senz'altro che la funzione di governo del territorio “possa essere svolta anche con la partecipazione e il contributo diretto di soggetti privati”.
Intendiamoci. Negare l’impostazione del rapporto pubblico/privato sotteso all’impostazione della Casa delle libertà non significa affatto negare la “contrattazione” (quella esplicita, non quella sottobanco, giustamente perseguita dalla giustizia). Essa fa parte della pianificazione classica almeno a partire dal 1967. Significa, però che la contrattazione con gli interessi privati avviene nel quadro, e in attuazione e verifica, di un sistema di scelte del territorio autonomamente stabilito dal potere pubblico democratico.
Questo rapporto tra pubblico e privato comporta almeno due vantaggi. Il primo è che il potere di decidere è, nella forma e nella sostanza, nelle mani di chi è stato eletto per decidere ed esprime l’intera comunità (nei modi, certo imperfetti ma oggi non sostituibili, della democrazia rappresentativa). Il secondo è che si evita il profondo danno di avere l’assetto della città determinati dal succedersi, giustapporsi e magari contraddirsi di una congerie di decisioni spezzettate, dovute alla promozione di questo e di quello e di quell’altro promotore immobiliare. Non è questa la ragione per cui, agli albori del XIX secolo, fu inventata l’urbanistica moderna?
E’ un sistema, quello della pianificazione, che funziona bene? Certo che no. Da molti decenni si propongono le modifiche necessarie. Ma i risultati sono stati raggiunti solo in parte molto modesta. Anche perché sia la politica che la cultura urbanistica hanno cominciato ad occuparsi d’altro e a inseguire la destra.
Sugli stessi argomenti:
Eddytoriale 36 del 21 gennaio 2004
Eddytoriale 38 del 2 marzo 2004
Eddytoriale 39 del 13 marzo 2004
COMMIATO
Per vent'anni ho scritto gli editoriali di questa rivista senza firmarli. Esprimevano la posizione della rivista e, salvo sporadiche eccezioni e rari errori, quella dell'Istituto. L'editoriale di questo numero ha invece la mia firma. Esprime la mia posizione e valutazione personale. E' un mio dovere, visto che é un editoriale di commiato e perciò anche di rendiconto presentato, in prima persona, da chi ha avuto la responsabilità della conduzione (e prima ancora della fondazione) della rivista. Ed é un mio diritto, visto che chiudo, con questo numero, una esperienza ventennale: una esperienza che mi ha dato molto, e mi ha preso altrettanto. Una esperienza della quale sono grato a quanti me l'hanno consentita, e soprattutto a quanti con me hanno collaborato, traendone molti oneri e pochi onori.
I lettori più attenti di Urbanistica informazioni lo sanno: erano alcuni anni che si parlava di modificare l'assetto delle attività editoriali dell'Inu, e io stesso avevo preparato da tempo un nuovo progetto, che avrebbe dovuto vedere una diversa caratterizzazione di questa stessa rivista, e un mio diverso impegno. Ma la rottura é stata precipitosa. Senza che gli organi dell'Inu potessero discutere il progetto editoriale e dargli corpo, il Consiglio direttivo ha deciso, a maggioranza, di annullare "tutti gli incarichi di direzione e redazionali, centrali e regionali".
Perché questo é avvenuto? Credo che la ragione sia, in qualche misura, legata alla stessa storia della rivista. Alla storia della rivista, e alla storia dell'Inu. Più precisamente, al fatto che nell'Inu ha prevalso una posizione culturale che, per semplicità, definirò "di destra".
Una posizione che non sopportava il fatto che su questa rivista ci si fosse sempre nettamente, recisamente schierati contro alcune cose, e a favore di altre.
Contro l'urbanistica contrattata, contro il riconoscimento e il consolidamento dell'appartenenza privata dell'edificabilità, contro la decadenza degli istituti del potere pubblico e la sostituzione ad essi di tecnostrutture private, piccole o grandi. E a favore di un regime degli immobili basato sul primato degli interessi collettivi, a favore d'una visione dell'urbanista come figura che esplica una funzione d'interesse pubblico, a favore d'una pianificazione che affermi la priorità della coerenza sulla flessibilità, del piano sul progetto, del duraturo sull'effimero. Cercherò, nelle note qui accanto, di argomentare quest'affermazione
Edoardo Salzano
VENT'ANNNI DI URBANISTICA INFORMAZIONI
La nascita di Urbanistica informazioni é legata a una fase cruciale della vita dell'Inu: a una fase in cui era grandemente incerta la stessa capacità dell'Istituto di sopravvivere. Alla fine del 1968, al Congresso nazionale di Napoli, la contestazione studentesca aveva dissolto il vecchio Inu. Si tentava di avviare una nuova fase della vita dell'Inu, con elementi di continuità ma anche con rilevanti elementi di discontinuità con il passato. Attorno a Edoardo Detti, eletto Presidente nel 1970, si riunisce un gruppetto di soci che avvia la ricostruzione dell'Istituto: tra i vecchi leader, solo Luigi Piccinato, Vincenzo Cabianca e Alessandro Tutino affiancano il nuovo presidente.
Gli interlocutori principali non sono più i Baroni e i Ministri, le autorità accademiche e quelle governative. Essi vengono scelti nelle forze di base e nei poteri locali; i comitati di quartiere, i comuni e le neonate regioni, i sindacati dei lavoratori e le associazioni più combattive che lottano per la casa, per i servizi, per il verde. Se le ragioni dell'urbanistica vogliono affermarsi, esse devono diventare patrimonio delle parti più attive e combattive della società: soltanto così si potranno compiere progressi anche sul terreno delle istituzioni.Parallelamente, si compie un consistente sforzo culturale per comprendere meglio le regole che di fatto determinano i processi di trasformazione urbana e territoriale. La critica alla speculazione fondiaria ed edilizia diventa più ferma, ma soprattutto più precisa. Si pone attenzione particolare agli esiti sociali delle operazioni e delle politiche urbanistiche. Si scoprono e si indagano le leggi dello "sfruttamento capitalistico del territorio"; a questo tema è dedicato il XIII Congresso nazionale, che significativamente si tiene nella sede della Cgil (il sindacato "rosso" dei lavoratori) ad Ariccia, presso Roma.
La ricostruzione dell'Inu dopo il '68
Fu in quegli anni, all'inizio del 1971, che Detti, colpito da un mio articolo sull' Unità in cui polemizzavo con una operazione "di destra" in corso nella Sezione campana, mi chiese di occuparmi della stampa. Così nacque la proposta di una rivista che rendesse l'Inu presente nella società e nell'immediatezza degli avvenimenti che incidevano sul territorio
Il progetto iniziale, per la verità, era diverso da quello che poi é stato attuato. Volevamo fare un mensile in collaborazione con altre organizzazioni culturali e sociali. Ma dopo un anno di tentativi, non si riuscì a raggiungere una decisione operativa. Si decise allora che l'Inu sarebbe partito da solo. Si era convinti che l'Inu rinnovato, finalmente liberato dalle collusioni con il Potere e con l'Accademia, aveva bisogno d'una voce, sia pure modesta, utilizzabile per ricostituire una base associativa e per radicarsi nella società civile. E non si riteneva opportuno riprendere la gestione di Urbanistica, in quegli anni affidata a Giovanni Astengo: sia per la pesante situazione di deficit che già caratterizzava la rivista ufficiale dell'Inu, sia, e soprattutto, per rispetto al suo direttore e alle sue fatiche.
Urbanistica informazioni per essere nella società
Così, all'inizio del 1972, uscì il primo numero di Urbanistica informazioni, stampato a Torino, nella stessa tipografia dove veniva stampata Urbanistica. In tutta la prima fase l'artigianalità era massima. Io stesso feci il progetto grafico. Con Vezio De Lucia costruivamo l'impaginazione incollando le bozze dei pezzi, che in grandissima parte scrivevamo noi stessi. Giulio Tamburini, Valeria Erba, Sandro Dal Piaz, Laura Falconi Ferrari, Felicia Bottino, Giusa Marcialis, Luigi Falco, Antonino Trupiano erano, nella fase iniziale, i collaboratori più assidui. Solo le iniziali, tra parentesi, siglavano gli articoli: volevamo evitare ogni personalizzazione. Non v'era personale retribuito. Le spese (poche) erano direttamente a carico dell'Istituto, i cui soci erano duecento: la rivista serviva anche per far conoscere l'Inu, aumentarne la base associativa. La rivista era semplice, severa, povera; tentava di non essere, né apparire, sciatta. Tutto era affidato alla ricchezza informativa, al contenuto, alla scrittura (tagliavamo e correggevamo impietosamente, a volte riscrivendo da capo).
Non ricordo la tiratura, che era comunque tra le 2 mila e le 3 mila copie, né il costo. La contabilità dell'Inu, e conseguentemente quella della rivista, era tenuta alla buona. Neppure c'erano archivi organizzati. A quei tempi, e per molti anni ancora, erano cose che non ci potevamo permettere: ci rimettevamo di nostro, a volte non solo il tempo.
Fin dall'inizio si impostò una struttura sostanziale della rivista che rimase immutata nelle sue linee essenziali, che furono - nelle differenti versioni ed edizioni - modificate e arricchite ma non stravolte.
Quattro erano le componenti essenziali di ogni fascicolo: gli editoriali; una parte informativa, formata da numerosi pezzi brevi (via via, nel tempo, diventarono ahimè meno numerosi e più lunghi); le cronache dell'Inu, che rappresentavano l'apporto ufficiale dell'Istituto; i dossier monografici, che col tempo diventarono una componente essenziale della rivista e, oltre a ciò, diedero luogo ai Quaderni.
In tutto il primo periodo (fino al 1978) gli interventi esterni, i veri e propri "articoli" firmati, erano eccezionali. Ma si aprì un dibattito, avviato da un intervento critico di Sandro Tutino il quale rilevava l'assenza di voci che esprimessero opinioni diverse da quelle della redazione o esplicitamente (come negli editoriali) oppure implicitamente (nella selezione e titolazione dei pezzi informativi). Da allora si promosse programmaticamente la ricerca di contributi diversi, che furono sollecitati sia aprendo dibattiti su determinati temi individuati dalla redazione, sia sollecitando l'espressione di "opinioni" che fossero chiaramente espresse come tali
Mentre la "struttura sostanziale" della rivista si è modificata gradualmente, la sua struttura formale ha conosciuto invece due cambiamenti di rilievo. Il primo ha coinciso con il mio trasferimento da Roma (dove la rivista veniva redatta e, dopo i primissimi numeri, anche stampata) a Venezia, e con la ricerca di qualche elemento di maggiore professionalità e di un carattere più strutturato e "ricco". Il secondo ha coinciso con la ripresa, da parte dell'Istituto, del possesso di Urbanistica, e con la volontà di avvicinare la grafica delle due riviste per dare un'immagine unitaria delle pubblicazioni dell'Inu.
Il primo cambiamento avvenne alla fine del 1976. Il progetto grafico fu disegnato da uno specialista. L'obiettivo era quello di rendere la rivista più visibile, data la discreta fortuna della vendita nelle librerie specializzate, che con grande fatica si era riusciti ad avviare. Il secondo cambiamento avvenne nel 1985, in occasione della nuova edizione di Urbanistica, ripresa in gestione dall'Istituto che ne affidò la direzione a Bernardo Secchi e l'edizione alla Franco Angeli. Per la grafica ci rivolgemmo allora alla stessa specialista che aveva disegnato la nuova veste di Urbanistica. I mutamenti più significativi di sostanza che corrisposero alla nuova forma sono stati l'aumento del numero delle pagine, l'ampliamento degli editoriali, la stabilizzazione delle "opinioni" e l'introduzione della rubrica "Anto-logia".
Il tentativo di unificazione formale e l'aumento di peso di Urbanistica informazioni rese però le due riviste troppo simili. Dopo un paio di annate si decise quindi di "impoverire" la rivista bimestrale. Tenendo conto anche dell' accresciuta offerta di materiale derivante dal consolidarsi dei "dossier", si iniziò la pubblicazione dei Quaderni monografici.
Un bilancio
Un bilancio della funzione sociale della rivista andrebbe commisurato innanzitutto al suo primo obiettivo: aiutare la ripresa organizzativa dell'Inu, far conoscere l'Istituto e diffondere la sua cultura, fornire ai soci un servizio che ne motivasse l'appartenenza. A me sembra che questo obiettivo sia stato raggiunto in misura abbastanza soddisfacente, come testimonia l'andamento di quel significativo "termometro" che é il numero dei soci: questi erano crollati a 231 nel 1979, erano diventati più di 1300 dieci anni dopo.
Il secondo obiettivo era quello di informare, nel modo il più possibile ampio, e "tendenzioso": in piena sintonia, dunque, con la rinnovata cultura dell'Inu, e con l'intento di contribuire all'affermazione (e, quando occorreva, alla difesa) del metodo e della prassi della pianificazione, del primato degli interessi collettivi e del ruolo degli istituti della democrazia. Strettamente connesso con questo obiettivo era quello di intervenire, per denunciare e proporre in relazione a quei medesimi intenti, ispirati a quello medesima cultura.
Abbiamo raggiunto questi obiettivi? Non posso essere io a dichiararlo. Posso però ricordare alcuni temi sui quali il nostro intervento è stato utile, sia perché anticipatore di altri, o addirittura unico, sia perché su quei temi la situazione si è modificata, forse anche per il nostro contributo.
Mi riferisco ai temi dell'intervento sul territorio delle grandi centrali del capitale privato, cooperativo e pubblico (un tema che abbiamo sollevato, con argomentate denunce, all'inizio degli anni '70, che abbiamo seguito nel corso degli anni, ma che é apparso in tutta la sua gravità solo in questi mesi, in occasione di Tangentopoli), del decentramento politico e amministrativo dei comuni e più in generale, dell'ordinamento amministrativo dello Stato (la nuova legge sulle autonomie locali é stata il risultato anche del nostro lavoro), dell'abusivismo edilizio e urbanistico, del recupero edilizio e, più tardi, della riqualificazione urbana, della tutela delle qualità del territorio e della pianificazione paesistica (siamo stati tra i pochi a stimolare un'applicazione corretta della cosiddetta Legge Galasso, e gli unici a documentarne l'attuazione).
Mi riferisco infine alla costante attenzione che abbiamo rivolto alla questione della riforma urbanistica, sul duplice versante del regime degli immobili e dei principi della pianificazione. E alla simmetrica denuncia che abbiamo fatto, ben prima che si parlasse di Tangentopoli, delle pratiche nefaste della "urbanistica contrattata", documentate nella loro consistenza e illustrate nelle loro conseguenze sull'assetto del territorio, sul sistema dei poteri e sulla moralità pubblica.
In relazione a questi temi, come alle concrete vicende della pianificazione a tutti i livelli, i fascicoli di Urbanisticainformazioni rimangono un archivio utile molto al di là della contingenza. Mentre le pagine sparse della Antologia possono, se proseguite, costituire un rilevante e aggiornato "fondo" della cultura urbanistica italiana e un non irrilevante strumento di formazione culturale delle nuove generazioni, e i "dossier" e i "Quaderni", "inventati" e curati in particolare da Filippo Ciccone, costituiscono ormai uno strumento di lavoro per chiunque operi nel campo dell'urbanistica.
Urbanistica informazioni e la cultura dell'Inu
Fino all'inizio degli anni '80 c'era consonanza piena tra le posizioni espresse da Urbanistica informazioni e quelle dell'Inu. Nel corso degli anni successivi cominciarono a registrarsi segni di differenza e di contrasto. Sul loro manifestarsi ha indubbiamente inciso la fase che attraversiamo.
Gli anni '80 sono infatti anni difficili per l'urbanistica italiana. Se il decennio precedente è stato quello nel quale (pur sotto l'infuriare del terrorismo rosso e delle "stragi di Stato") si sono strappati alcuni pezzi di riforma, gli anni '80 sono stati caratterizzati dalla stabilizzazione conservatrice e da una vera "controriforma urbanistica", i cui cardini sono stati lo smantellamento della legislazione riformatrice, l'utilizzazione di tutte le possibili situazioni d'emergenza (vere o inventate) per derogare rispetto agli strumenti e alle procedure della pianificazione, la legittimazione dell'abusivismo edilizio e urbanistico, il progressivo abbandono del principio della priorità dell'interesse generale a vantaggio della prassi dell'attribuzione di un valore salvifico a tutti gli interessi particolari, individuali, locali, privati. La "urbanistica contrattata" é l'espressione più compiuta e matura della nuova tendenza imperante.In quegli stessi anni si modificava la base associativa dell'Inu, e il suo mondo culturale di riferimento. Il "fare urbanistica", che una volta era appannaggio di una coraggiosa pattuglia di anticipatori, era ormai divenuto un'attività svolta da molte centinaia di tecnici, amministratori, ricercatori. Ciò provocava il confluire nell'Istituto di una pluralità di tensioni, di moventi, di interessi culturali, di aspettative professionali e accademiche. Ne nasceva lo stemperarsi graduale della capacità d'intervenire con tempestività e chiarezza sui fatti esterni, la difficoltà ad esprimere posizioni precise sulle stesse questioni di più diretto interesse degli urbanisti, e infine l'appannarsi di una "cultura dell'Inu" come tale riconoscibile.
Con tutte le approssimazioni e semplificazioni inevitabili quando si vuole costringere in poche righe l'illustrazione di una situazione complessa e dinamica, mi sembra che le posizioni, le linee, le tendenze che si sono manifestate all'inizio degli anni '80 possano essere ricondotte (almeno per quanto riguarda la loro incidenza più diretta sulla situazione dell'Inu) a due soltanto: quali che siano le sfumature e le articolazioni con cui ciascuna di esse concretamente si presenta.
Da una parte, quelle posizioni nelle quali è palese ed esplicita la continuità con la tradizione culturale dell'Istituto nei suoi cardini fondamentali: la prevalenza dell'interesse collettivo su quello particolare nelle soluzioni urbanistiche, il carattere strutturalmente pubblico del ruolo dell'urbanista, la stretta integrazione tra aspetti tecnici e aspetti politici, la priorità del momento della pianificazione rispetto a quelli esecutivi, progettuali, architettonici.
Dall'altra parte, le posizioni tendenti di fatto a proporre, e a praticare, una sorta di neutralità tecnica e culturale, di vera e propria indifferenza, dell'urbanista e della sua operazione professionale rispetto alle vicende e alle regole della politica, a privilegiare (se non ad esclusivizzare) vuoi gli aspetti, più che di analisi, di descrizione della realtà, vuoi, e soprattutto, gli aspetti formali, progettuali, morfologici delle trasformazioni urbane, quasi disinteressandosi dei concreti processi di trasformazione territoriale e del loro carattere complessivo. E' quella posizione che Luigi Scano ha definito di "afasia avalutativa", nella quale l'Inu é scivolato sempre di più nel corso degli ultimi anni.
"Complicità oggettive"
Ricordo un editoriale su Urbanistica informazioni del 1982, dove apertamente polemizzavo con quanti (anche nel mondo degli urbanisti) retrospettivamente irridevano agli sforzi di sistemazione tecnico-disciplinare che erano stati compiuti dai padri dell'urbanistica italiana negli anni '50, alle battaglie culturali e all'impegno professionale degli urbanisti che avevano tentato (a volte riuscendovi) di salvare le città italiane con la pianificazione. Una irrisione apparentemente volta al passato, ma in realtà finalizzata a colpire bersagli del presente.
Tira un vento di critica liquidatoria, scrivevo. Ma non si può ignorare che una simile critica esprime una "complicità oggettiva" (questo era il titolo dell'articolo) con la linea controriformista della maggioranza di governo e con la "deregulation" legislativa, Il patrimonio di elaborazioni e iniziative dell'urbanistica italiana, concludevo, deve essere assunto criticamente e, come ogni patrimonio culturale, pretende d'essere superato: non liquidato però, non negato attraverso un rientro dell'urbanistica nel ventre dell' architettura, attraverso l'enfatizzazione del momento individuale del progetto contro il momento collettivo del piano.
All'interno dell'Inu il confronto tra la posizione più critica e quella più difensiva della pianificazione ebbe il suo punto di partenza in una serie di iniziative volte programmaticamente alla "verifica dell'efficacia degli strumenti urbanistici", che culminarono nel Congresso di Genova del 1983. Parve allora ad alcuni che la difesa delle ragioni dell'urbanistica, e del piano, impedisse di porre nel dovuto rilievo la necessità di un rinnovamento dei metodi e degli strumenti della pianificazione. Altri individuavano invece, in una critica troppo unilaterale ai limiti e agli errori della pianificazione tradizionale, una pericolosa tendenza alla liquidazione dell'intero patrimonio culturale dell'urbanistica italiana.
Un mutamentodel patrimonio genetico
Riflettendoci a distanza di anni, mi rendo conto che da tempo si era avviato un vero e proprio mutamento del patrimonio genetico dell'Inu, riflesso e conseguenza del riverberarsi di concreti scontri d'interessi.
Il primo segnale fu forse costituito, verso la fine degli anni '70, dalla proposta di convertire l'Inu in una sorta di centro erogatore di servizi professionali. La proposta non fu accettata, perché si riteneva sbagliato introdurre nell'Inu, dove il lavoro dei membri degli organismi dirigenti era sempre stato volontario e gratuito, interessi di carattere venale e professionale, che avrebbero tra l'altro comportato una riduzione della libertà critica verso quei committenti cui ci si legava economicamente.Un secondo segnale fu costituito dall'incapacità di riprendere e completare la piattaforma di riforma del regime degli immobili, che era stata messa a punto negli anni tra il 1980 e il 1983 da una commissione coordinata da Luigi Scano. Essa era stata presentata alle organizzazioni sindacali, con grande interesse da parte dei loro dirigenti. Avrebbe dovuto essere precisata in alcuni punti di carattere strettamente tecnico (la definizione delle distinzione tra le "trasformazioni aventi rilevanza urbanistica" e le altre): le incertezze finirono per prevalere sull'esigenza di completare la proposta per rilanciarla con forza tra le formazioni politiche e sociali. Quella incapacità probabilmente non rivelava difficoltà tecniche, ma il disagio di proseguire lungo una linea di riforma che conduceva allo scontro aperto con i nuovi interessi immobiliari.
L'episodio più rilevante e significativo riguarda il tentativo di organizzare il XIX Congresso dell'Inu, che si è svolto a Milano nel 1990, come "congresso a tesi". L'intenzione era quella di far emergere, con la massima chiarezza ossibile, le diverse posizioni che nell'Istituto esistevano ma che non riuscivano a manifestarsi in modo compiuto. Solo dal confronto tra posizioni chiare, sostenevo, può nascere un dibattito fruttuoso al termine del quale, se possibile, emerga una sintesi, oppure si organizzi il pluralismo nelle forme della democrazia. Non bisogna temere di esprimere anche tesi contrapposte, se questo può aiutare a chiarire, a comprendere, a confrontare.
Per sollecitare il lavoro in questa direzione, presentai io stesso alcune tesi, sui punti nodali (quali il regime degli immobili, il rapporto pubblico-privato, il ruolo dell'urbanista). E quando altri presentarono tesi nelle quali non riconoscevo le mie posizioni, formulai e illustrai serenamente tesi alternative. Il tentativo di giungere a un compromesso ad ogni costo impedì un fruttuoso dibattito. La linea che prevalse fu quella di stemperare, annebbiare, smussare. Annegare ogni dissenso in un generico unanimismo sembrava essere diventato l'obettivo dominante.
In questa logica, vi furono perfino tentativi di espungere dalle tesi, che avevo presentato come base di discussione al congresso, riferimenti ad alcune situazioni concrete, utili per illustrare le tendenze in atto nella grandi città italiane (Milano, Firenze, Napoli, Roma) e le nuove forme della speculazione. Guarda caso, si trattava degli esempi più vistosi di quella "urbanistica contrattata" che finirà poi sulle prime pagine dei giornali e nelle aule giudiziarie. E significativamente, qualche anno dopo, all'Assemblea nazionale dei soci tenuta a Firenze il 30 maggio 1992, gli stessi che volevano anni prima censurare i riferimenti alle situazioni scandalose si opponevano all'approvazione di un ordine del giorno sui fatti di corruzione politico-urbanistica di Milano.
"Destra", "centro", "sinistra"
Negli ultimissimi anni, più d'un episodio ha reso evidenti due cose. La prima: all'interno dell'Inu si sono manifestati schieramenti, facilmente riconducibili alle classiche definizioni di "destra", "centro" e "sinistra". La seconda: la crisi degli organi dirigenti deriva dal fatto che queste diverse posizioni non si riconoscono in quanto tali, in quanto "diverse", e quindi non si apre tra loro una dialettica, un confronto esplicito, chiaro nei suoi termini e nei suoi sviluppi, che conduca a scelte definite.
Gli schieramenti non sono in alcun modo riconducibili a quelli tra forze politiche: non sono le tessere di partito che contano (esse sono distribuite tra gli schieramenti) ma le posizioni culturali. E il discrimine tra "destra" e "sinistra" é rappresentato da atteggiamenti diversi su alcune questioni di fondo, che sarà utile riepilogare.
Secondo una "parte", é giusto condannare senza mezzi termini la prassi che lega le scelte della pianificazione all'accordo preventivo con questo o quell'altro proprietario immobiliare, e che privilegia la ricerca di intese tra amministratore pubblico e privato proprietario non nella fase di attuazione delle scelte, ma in quella della loro definizione. La posizione di Urbanistica informazioni su questo punto é stata sempre molto rigorosa: siamo arrivati, nel 1986, a chiedere l'attenzione della Corte costituzionale. Ma secondo l'altra "parte" l'"urbanistica contrattata" é invece una strada obbligata per "rendere efficace il piano", per "farsi carico delle ragioni dell'economia" : di un'economia, per la verità, intesa in un modo abbastanza arcaico.
Sulla questione del regime degli immobili, quella medesima "parte" che ha il suo riferimento in Urbanistica informazioni ritiene giusto restar ancorati (come la rivista ha fatto nei venti anni della sua vita) agli obbiettivi della indifferenza alle destinazioni dei piani dei proprietari (tutti, quelli inclusi nelle zone suscettibili di trasformazioni e quelli esclusi), della non appartenenza privata del diritto a operare trasformazioni aventi rilevanza urbanistica, della non appropriazione da parte dei proprietari dei benefici derivanti dalle decisioni della collettività. L'altra "parte", invece, ritiene che si può e si deve riconoscere una determinata edificabilità minima (un plafond di edificabilità) a tutti i proprietari i cui beni siano inclusi in quelli trasformabili, e trattare per ottenere le aree da destinare alle utilizzazioni pubbliche operando trasferimenti di edificabilità.
Un altro punto nodale riguarda il ruolo dell'urbanista. Io resto convinto che la funzione della pianificazione urbanistica é (come alcuni di noi sostenevano nelle tesi presentate al Congresso di Milano) eminentemente di interesse pubblico, e quindi l'urbanista, in quanto responsabile tecnico degli atti di pianificazione, "é costitutivamente una figura pubblica ed esplica un ruolo pubblico" sia quando é un funzionario pubblico sia quando collabora come libero professionista. A questa posizione si contrappongono invece quanti ritengono che l'urbanista debba essere una figura professionale caratterizzata dalla "neutralità" e da una tecnicità al servizio di chiunque: in piena sintonia con quell'Inu "afasico e avalutativo" cui accennavo.
Altri punti di dissenso tra "sinistra" e "destra" certamente ci sono. Mi sembra che quelli che ho enunciato siano però sufficienti per comprendere come sia veramente drammatico che un istituto culturale, quale l'Inu é, non sia riuscito negli ultimi anni a far emergere in modo esplicito e argomentato, riconoscibile e comprensibile anche al di fuori della stretta cerchia degli organi dirigenti, le reali posizioni.
La speranza é che queste note di commiato, se certamente sono il prodotto di una sconfitta di quella posizione che ho definito di "sinistra", consentano almeno l'avvio di una discussione aperta, di un confronto chiaro, che si concluda poi al prossimo Congresso nazionale dell'Inu, che dovrà tenersi a Palermo entro pochi mesi.
Edoardo Salzano
LA CACCIATA DI VEZIO DE LUCIA
Il Ministro per i Llpp, Giovanni Prandini, sta procedendo a un'energica azione di "pulizia" nel dicastero che gli é stato temporaneamente affidato. Nel quadro di questa più ampia operazione Vezio De Lucia é stato rimosso dal suo incarico di Direttore generale al coordinamento territoriale. La motivazione ufficiosa é costituita dal fatto che le "opi nioni" di De Lucia sarebbero "contrastanti con quelle del Governo", cioé del Ministro.
La notizia é molto preoccupante, per l'urbanistica italiana ma anche per ragioni più complessive.
De Lucia é indubbiamente uno dei più preparati e autore voli urbanisti italiani: non lo diciamo tenendo presenti gli incarichi di rilievo che ha svolto nell'Inu, ma soprattutto ricordando la sua energica azione svolta sia all'interno del Ministero (dai tempi di Giacomo Mancini, Michele Martuscelli, Fabrizio Giovenale e Marcello Vittorini, fino a oggi), che al servizio di altre amministrazioni (come il Commissariato per la ricostruzione di Napoli e il Comprenso rio di Venezia). Che a De Lucia fosse affidata l'unica dire zione generale che si occupa di pianificazione territoriale e urbanistica, l'unico punto di riferimento per le politiche territoriali delle regioni e per le politiche di settore delle amministrazioni centrali, era un elemento di fiducia per molti: certamente, per chi ha a cuore le sorti del territorio italiano.
Ma De Lucia é anche un uomo che crede nello Stato e nel l'amministrazione pubblica come agli unici "padroni" che, in una società moderna, meritino di essere "serviti" da chi fa l'urbanista. E' proprio questa convinzione profonda che lo spinse ormai molti anni sono trascorsi ad abbandonare una lucrosa carriera in un'azienda privata per arruolarsi negli scomodi ranghi della pubblica amministrazione.
Davvero suicida, e per più d'una ragione, merita d'esser definito un governo che decide di privare lo Stato d'un simile qualificato, efficace e fedele servitore. Chi percorre simili strade porta un contributo rilevante alla degradazio ne dello Stato e delle sue strutture. Sono strade, sono ten denze (vogliamo annotarlo in questi giorni in cui così facilmente ci si riempie la bocca di richiami all'Europa) di segno opposto a quella perseguita dalle grandi democrazie europee, le quali si adoperano per reclutare funzionari qua lificati contendendoli all'industria privata, e chiedendo ad essi fedeltà alle istituzioni, e non a questo o a quell' altro padrino politico. Episodi come quello cui ci riferiamo ci confermano che a quelle democrazie riusciamo a fingere d'esser vicini solo arrampicandoci sulle statistiche dei dati più materiali.
Ma all'episodio di cui ci stiamo occupando é sottesa un' altra questione che travalica la persona di Vezio De Lucia. Crediamo che sia la prima volta che un alto funzionario dello Stato, cui é stata attribuita una funzione non di generica amministrazione, ma strettamente coerente con la sua specifica professionalità, sia rimosso dal suo incarico sen za che gli sia addebitato, né addebitabile, alcuno specifico errore di valutazione o di comportamento. E ci sembra si gnificativo che l'unica ragione per la rimozione sia la "di vergenza d'opinioni" con il Governo.
Questo é il punto. Questo governo (stavamo per scrivere "questo regime") non tollera che al servizio dello Stato vi sia chi ha autonomia di giudizio e di valutazione, chi non é uno yesman. Nei confronti di costoro non é necessario neppure un pretesto. Bisogna toglierli di mezzo, semplicemente
"Il caso di Milano scrive Campos Venuti nell'introdurre il dossier di questo numero é quello più rappresentativo della deregulation urbanistica italiana". Nella metropoli lombarda "la deregulation urbanistica e l'urbanistica contrattata si sono manifestate più esplicite che altrove", e "il 'non piano' é stato apertamente teorizzato". L'esempio é stato presto seguito; la teoria é divenuta prassi in molte città, é quasi diventata un costume. Ricordiamo i casi più significativi, come promemoria per i nostri lettori. Firenze. Una società privata compra un complesso di aree nella piana a nord-ovest di Firenze: una zona che da decenni é considerata strategica non solo per lo sviluppo della città e per il decongestionamento del centro, ma anche per la riorganizzazione dell'intero comprensorio Firenze-PratoPistoia. Il Comune con una mano sta elaborando una variante generale del Prg, ma con l'altra mano dà il via libera a un progetto di valorizzazione immobiliare del l'area nord-ovest presentato dalla società proprietaria, la Fondiaria (a cui si aggiunge un progetto di valorizzazione immobiliare della Fiat). Insomma, mentre si sta definendo il progetto complessivo dell'assetto della citta, si approva un piano (formalmente, una variante di Prg) redatto in funzione e su misura delle esigenze di valorizzazione immobiliare (una volta si diceva speculazione) di due società private
Napoli. Grandi interessi economici raggruppati sottola sigla del "Regno del possibile" propongono al Comune di delegare ad una società per azioni privata, appositamente costituita, la progettazione e la gestione del recupero di quasi 70mila alloggi nel centro storico, inclusi gli oltre 5mila di proprietà dello stesso Comune, da conferire in pro prietà alla s.p.a. Le forme sono certamente ammodernate rispetto a quelle descritte da Francesco Rosi nel film "Le mani sulla città", ma il contenuto sostanziale é identico. Roma. L'Italstat acquisisce il possesso di una parte con sistente delle aree su cui dovrebbe sorgere il nuovo Sistema direzionale orientale. Su questa base, si propone come capofila di un pool di imprese (a capitale privato,pubblico e cooperativo) che vorrebbe sostituirsi al Comune nella pianificazione, progettazione e realizzazione di un sistema strategico per la trasformazione della città.
Trieste. Il Consiglio comunale di Duino Aurisina, un comune limitrofo al capoluogo giuliano,adotta (e la Regione rapidamente approva) una variante di Prg elaborata direttamente dai privati interessati: cioé da quella società Finsepol che come la Fondiaria a Firenze, come l'Italstat a Roma, come Berlusconi e Ligresti a Milano aveva previamen te acquistato le aree non per esercitarvi un'attività produttiva, ma proprio per compiere una operazione di "valorizzazione immobiliare" (come oggi pudicamente si dice). Un'operazione che, naturalmente, aumenta le cubature rispetto a quelle già consentite dal permissivo Prg vigente, e privatizza uno dai rarissimi lembi non asfaltatì né cementificati della costa giuliana, la splendida Baia di Sistiana.
L'elencazione potrebbe proseguire a lungo. Invitiamo anzi i lettori a segnalarci i casi analoghi, perché la documentazione possa arricchirsi. E invitiamo a intervenire nel dibattito sull'"urbanistica contrattata" anche chi non é d' accordo con la nostra tesi, che vogliamo qui sinteticamente ricordare.
Noi riteniamo che l'"urbanistica contrattata" sia un dan no grave almeno per tre ordini di ragioni. In primo luogo, perché trasforma l'assetto urbano e territoriale per singoli pezzi, impedendo qualsiasi controllo d'insieme sulle con seguenze delle singole trasformazioni e sugli effetti che esse inducono. In secondo luogo, perché distorce profondamente il rapporto tra gli interessi generali espressi dalla pianificazione, e specifici interessi economici di specifi ci operatori, rendendo questi ultimi leader anziché strumen ti attuatori del processo di trasformazione territoriale. In terzo luogo, perché riduce fortemente la trasparenza del processo delle decisioni e aumenta la discrezionalità dei singoli amministratori e delle segreterie dei partiti a discapito del potere delle istituzioni elettive.
DI NUOVO IL GOVERNO
CONTRO LA PIANIFICAZEIONE
Come in Emilia-Romagna (dove fortunatamente il Tar ha accordato la sospensiva alla "bocciatura" governativa del Piano paesistico), come in Sardegna (dove il Consiglio regionale ha riapprovato la legge "bocciata") così in Calabria: anche in questa Regione il Commissario di Governo ha respinto una legge regionale che, nelle more della formazione dei piani paesistici, definisce i contenuti della pianificazione regionale in coerenza con la legge 431/1895 e introduce alcune salvaguardie su determinate, e calibrate, componenti ter ritoriali.
Nel prossimo numero informeremo con ampiezza del contenuto della legge, di quello della pronuncia governativa e degli atti che la Regione avrà compiuto in merito. Qui vogliamo osservare soltanto che la posizione del governo é così contraddittoria, così contrastante con tutta la legislazione e la giurisprudenza vigenti, eppure così devastante nei suoi effetti, che se ne può trarre una sola conclusione. Il Governo é il più tenace e rozzo avversario della pianificazio ne regionale, dell'attuazione della legge 431/1985, e di ogni tentativo di tutelare l'ambiente attraverso la pianificazione e l'esercizio delle competenze costituzionali delle regioni.
Le immotivate bocciature delle leggi urbanistiche di tutela dell'Emilia-Romagna, della Sardegna, e oggi della Calabria appaiono così atti separati posti in essere dai diversi Commissari di Governo competenti (solo territorialmente, beninteso), ma collegati da un unico disegno, che non esitiamo a definire criminoso. A questo disegno la Regione Calabria può contrapporsi in un unico modo: riapprovando la legge così com'é.
Dal volume: Piano Urbanistico Territoriale dell'Area Sorretnino-Amalfitana, a cura di Italia Nostra, Consiglio regionale delle sezioni della Campania e dell'Istituto di studi filosofici, Napoli 2007 *
Nel descrivere la costiera amalfitana potevamo constatare, nel redigere il Piano territoriale di coordinamento della provincia di Salerno[1], che in quel territorio “il paesaggio storico insediativo ed agricolo conserva inalterati i suoi principali connotati, grazie anche alla rigorosa disciplina di tutela che si attua con il Piano urbanistico territoriale dell’area sorrentino-amalfitana”. In quell’area il nostro compito era facilitato. In effetti, quel piano indicava con grande precisione “le linee per realizzare il consolidamento e la conservazione della caratterizzazione insediativa, ambientale, socio-economica dell’area”.
Perciò, nel PTCP di Salerno abbiamo accolto senza riserve, nella sua interezza, il PUT dell’area sorrentino-amalfitana (ovviamente per la parte che ricadeva nel territorio salernitano) e abbiamo proposto “il coordinamento delle iniziative relative al territorio della provincia di Salerno con quelle inerenti le zone ricadenti nella provincia di Napoli, sia per le evidenti connessioni ambientali e funzionali che per le relazioni che hanno connesso storicamente i processi di evoluzione territoriale e socio-economica dell’area sorrentino-amalfitana”.
A differenza del PTCP di Salerno il PUT ha l’efficacia, insieme, di piano urbanistico e territoriale e di piano paesaggistico. La tutela del paesaggio può quindi prolungarsi e divenire operativa proprio attraverso la sua saldatura con le prescrizioni di carattere urbanistico (l’organizzazione delle diverse parti e componenti del sistema insediativo, le caratteristiche fisiche e funzionali degli edifici e degli altri manufatti) e quelle di carattere territoriale (la grande organizzazione del sistema cinematica e degli altri elementi territoriali alla scala di area vasta). Solo così è possibile tutelare la conformazione di un paesaggio nel quale l’intervento dell’uomo è stato profondo e costitutivo.
Questa natura del PUT, cui è affidata la sua virtuale efficacia, non può essere trascurata nel discutere sul “che fare” nel nuovo assetto degli strumenti di pianificazione introdotti dalla nuova legge urbanistica regionale. Se si volesse effettivamente “superare” il PUT con il piani provinciali di Salerno e Napoli, e si volesse al tempo stesso raggiungere il medesimo livello di tutela, occorrerebbe conferire ai piani provinciali contenuti e livello di dettaglio analoghi a quelli del PUT. Non solo, ma bisognerebbe risolvere il problema del coordinamento delle previsioni e degli interventi sull’uno e sull’altro lato del confine tra le province: un coordinamento che nel PUT è affidato all’unico piano, mentre nella prassi dei “ccordinamenti” e delle “intese” è affidato all’effimera liturgia dei “tavoli” e delle “conferenze”.
Il PUT rivendica con chiarezza il “ruolo prioritario della salvaguardia paesaggistica e ambientale”[2]. Le altre componenti del territorio, gli altri aspetti della sua conformazione fisica e funzionale sono disciplinati e progettati perché solo così, solo dettando regole precise alle azioni trasformative dell’uomo, si può ottenere una efficace tutela del paesaggio. Gli elaborati arrivano a decisioni e precetti di grande dettaglio: assumono la conformazione di una manualistica, di una guida attenta a chi deve operare offrendo puntuali indicazioni sulle stereometrie, sui materiali, sulle tecniche costruttive: su tutto ciò che concorre a determinare la forma della terra. Le proposte di riorganizzazione degli elementi funzionali del territorio (come il progetto di nuova configurazione del sistema della mobilità) e l’attenzione agli aspetti economici della sua utilizzazione (come l’attenzione alle esigenze della produzione agricola) sono finalizzate alla ricostituzione delle condizioni che consentano di conservare, ai nostri giorni, l’assetto territoriale peculiare di quei paesaggi.
Il grande merito del PUT è l’aver consentito di conservare sostanzialmente intatto uno dei paesaggi più belli e più interessanti del mondo: un paesaggio che testimonia i risultati eccezionali che si possono raggiungere quando tra il dato originario della natura e il lavoro e la cultura dell’uomo si raggiunge una sintesi creativa. Le condizioni materiali e culturali che consentirono, in molte parti del nostro paese di raggiungere (in misura maggiore o minore) risultati analoghi non esistono più. È difficile prevedere quando potranno essere ricostituite. Per farlo, occorrerà liberare la società contemporanea di credenze, miti e poteri che oggi appaiono fortemente radicati: l’ideologia della crescita indefinita di tutte le grandezze materiali, quella della modernizzazione come valore in sè, la prassi della riduzione d’ogni bene a merce e d’ogni valore a moneta, l’impegno nella cancellazione delle differenze (quelle biologiche come quelle culturali, quelle delle abitudini come quelle dei materiali) mediante l’omologazione ai modelli dettati dai poteri globali.
Un percorso lungo e aspro sarà necessario. Esili (sebbene crescenti) sono le forze che hanno consapevolezza della necessità di un’alternativa allo sviluppo in atto,e perciò la perseguono; fortissime, invece, quelle che non vedono altro orizzonte che la prosecuzione acritica delle tendenze. Anche per questo squilibrio, e per l’incapacità dei “modernizzatori” di concepire soluzioni diverse da quelle che rompono la continuità con il migliore passato, la conservazione deve essere oggi l’imperativo dominante: perché è necessario in se, e perchè possa essere testimoniata la possibilità di raggiungere, in un domani, risultati simili a quelli che i nostri antenati ci permettono oggi di ammirare.
Una conservazione che non sia l’alternativa allo “sviluppo”, ma la base per un altro sviluppo. Uno sviluppo che non cancelli il valor d’uso riducendo ogni bene a merce, ma metta in risalto la qualità dei beni disponibili. Che “valorizzi” nel senso di esaltare e amorevolmente curare, proteggere, restaurare, porre in evidenza il valore intrinseco presente nelle cose che il passato ci ha lasciato: dai paesaggi agli usi, dai sapori agli oggetti, dalle architetture ai mestieri. Che protegga le differenze e le individualità, difendendole dall’omologazione e dall’appiattimento.
Percorrere questo cammino è una scommessa per il futuro. Raccoglierla è perciò quello che ci si aspetterebbe da un ceto politico consapevole dell’abisso che sempre più si sta aprendo tra le sue pratiche e la società. Un abisso che può essere riempito solo dalla capacità di aprire la prospettiva di un futuro diverso. Si vogliono forse mobilitare le speranze per una Penisola sorrentino-amalfitana che diventi simile a Rapallo o ai Colli Aminei, o alla paccottiglia degli insediamenti turistici che si vedono nei cataloghi della agenzie di viaggi, oppure si vuole conservare e restaurare un territorio incomparabile, unico al mondo, riscattarlo nella sua unicità?
Questa è la scommessa. E il PUT precisa accuratamente le condizioni che devono realizzarsi, i percorsi che devono essere seguiti, per vincerla. Chiamano tutti in causa poteri che sono più alti di quelli delle singole amministrazioni comunali, che sono più generali dei singoli uffici dello stato. Sono soprattutto i poteri della Regione. È essa che ha compiuto il primo passo: la benemerita approvazione nel 1987 - quindici anni dopo aver fatto proprie le Ipotesi di assetto territoriale del Comitato regionale per la programmazione economica - del PUT, è ad essa che spetta il dovere di compiere i passi successivi.
Mi riferisco al sostegno alle attività agricole e silvo-pastorali tipiche del versante sorrentino, di quello amalfitano e della conca di Agevola e dei Lattari. Attività essenziali per il loro valore intrinseco e per il loro insostituibile ruolo ai fini della tutela del valore paesaggistico e della difesa del’integrità fisica del suolo. Mi riferisco al sistema cinematico, in cui le previsioni del piano (l’asse infrastrutturale dorsale di alimentazione del “pettine” di percorsi monti-costa e degli itinerari vallivi) sono essenziali per un corretto assestamento del turismo, per la vitalità quotidiana dei centri urbani e per la protezione dei paesaggi oggi più minacciati.
E mi riferisco alla gestione della tutela, della difesa dei beni culturali, architettonici, paesaggistici riconosciuti. Non si può mancar di sottolineare a questo proposito le parole del documento illustrativo del piano[3]: “Anche un notevole incremento del personale” addetto alla tutela dei beni culturali e paesaggistici non basterebbe a soddisfare l’esigenza di proteggere la ricchezza del territorio. I danni maggiori, e le peggiori devastazioni, hanno la loro causa principale nella “assenza di reale impegno di tutte le autorità pubbliche alle quali competeva la difesa del bene comune […] nell’enorme influenza negativa che i caotici interventi del capi tale privato hanno esercitato, e tuttora esercitano, sull’ambiente umano”, nella “sfiducia, così largamente diffusa nella pubblica opinione [che] è stata ed è purtroppo motivata dai numerosi e gravi crimini, urbanistici ed edilizi, che sono restati impuniti o, peggio ancora, colpiti da sanzioni talmente lievi e trascurabili da aver già costituito una previsione di spesa nel calcolo degli imprevisti”.
Parole scritte vent’anni fa, cui poco ci sarebbe da aggiungere. E non di positivo.
[1] Ho partecipato alla redazione del Piano territoriale di coordinamento della Provincia di Salerno. Il lavoro è iniziato nel 1996 e si è concluso con l’approvazione del piano nel 2004.
[2] Regione Campania, Assessorato all’urbanistica e all’assetto del territorio, Piano territoriale di coordinamento e Piano paesistico dell’area sorrentino-amalfitana – Proposta, Napoli s.d., p. 12.
[3] Regione Campania cit., pp. 108-109.
* Il volume ripubblica il testo integrale del PUT, una serie di contributi di R. Di Leo, V. De Lucia, E. Salzano, A di Gennaro, B. Rossi Doria, M. De Cunzo, L, De Falco e un testo di Luigi Scano
Pianificazione
Scritto per la rubrica “Glossario” de I frutti di Demetra, bollettino di storia e ambiente, n. 5/2005, marzo 2005. Tratta, molto sinteticamente, della pianificazione territoriale e urbanistica e della pianificazione strategica
La moderna pianificazione nasce sostanzialmente quando l’affermazione del sistema capitalistico di produzione, e il parallelo affermarsi della borghesia, si trovano a fare i conti con alcune contraddizioni nel funzionamento della città: contraddizioni che la spontaneità del mercato - rivelatasi decisiva per sviluppare la produzione - non solo non riusciva a risolvere ma anzi aggravava.
Oggi generalmente si intende per pianificazione territoriale ed urbanistica il metodo, e l’insieme degli strumenti, capaci di garantire - in funzione di determinati obiettivi - coerenza, nello spazio e nel tempo, alle trasformazioni territoriali, ragionevole flessibilità alle scelte che tali trasformazioni determinano o condizionano, trasparenza del processo di formazione delle scelte e delle loro motivazioni. Le trasformazioni territoriali oggetto della pianificazione sono quelle, sia fisiche che funzionali, suscettibili (singolarmente o nel loro insieme) di provocare o indurre modificazioni significative nell’assetto dell’ambito territoriale considerato, e di essere promosse, condizionate o controllate dai soggetti titolari della pianificazione. Dove per trasformazioni fisiche si intendono quelle che comunque modifichino la struttura o la forma di parti significative del territorio, e per trasformazioni funzionali quelle che modifichino gli usi cui le singole porzioni del territorio sono adibite e le relazioni che le connettono.
Gli obiettivi posti alla pianificazione variano in relazione al contesto storico. Tutti i possibili sistemi di obiettivi oggi formulabili ne contengono comunque due: il funzionamento efficiente del sistema insediativo, e la tutela dell’integrità fisica e dell’identità culturale del territorio. I primi riguardano le condizioni relative alle esigenze dell’abitazione e dei connessi servizi, della produzione e dei relativi servizi, della mobilità e dei trasporti delle merci, persone ed energia ecc. I secondi riguardano la tutela e la valorizzazione (due finalità strettamente connesse) delle qualità culturali, storiche, naturali dell’ambiente, la prevenzione dei rischi e la riduzione delle pericolosità, la salvaguardia delle risorse e il loro accorto impiego e così via.
Naturalmente i diversi obiettivi possono essere tra loro concorrenti: in certe situazioni, raggiungere l’uno può voler dire non poter raggiungere l’altro, o raggiungerlo in modo solo parziale, oppure raggiungerlo in tempi dilazionati. L’articolazione degli obiettivi, la loro qualificazione in termini dei ceti sociali cui l’uno o l’altro obiettivo procurano vantaggi o perdite, e in termini di priorità temporali e di prezzi economici che per raggiungere l’uno e l’altro devono essere pagati (e da chi), dovrebbe essere una operazione fondamentale per poter effettuare in modo consapevole le scelte della pianificazione. In questa valutazione sta forse la chiave del passaggio dalla pianificazione come attività tecnica al governo del territorio come attività politica.
Uno dei compiti della definizione di un metodo e un meccanismo di pianificazione è comunque quello di consentire che la determinazione degli obbiettivi sia compiuta dai soggetti giusti, con procedure certe e trasparenti. Questa è la ragione per cui in Italia la pianificazione è sempre stata (fino alle recentissime rotture costituzionali) competenza specifica ed essenziale degli istituti elettivi di primo grado, nei quali si esplica nel nostro paese la democrazia; e anche la ragione per cui, nell’ambito delle istituzioni elettive, le scelte di maggior respiro (quelle relativa agli strumenti di pianificazione generale, dai piani regolatori comunali a quelli territoriali provinciali e regionali) sono state di competenza degli organismi consiliari, nei quali sono rappresentate anche le minoranze (scelta contraddetta da recentissime, e improvvide, leggi regionali, come quella della Campania).
La pianificazione territoriale e urbanistica nei termini in cui l’ho ora sintetizzata è soggetta in Italia a tensioni, che si esprimono sia in tentativi di adeguamento alle nuove esigenze e ai nuovi strumenti che è possibile impiegare, sia a tentativi di radicale stravolgimento.
Tra i primi collocherei gli sforzi che molte regioni hanno fatto, soprattutto tra il 1995 e il 2000, per introdurre nella legislazione urbanistica procedure e strumenti volti a privilegiare la considerazione degli aspetti ambientali e culturali, ad aggiornare sistematicamente le scelte sul territorio sulla base del ruolo rilevante dei quadri conoscitivi e del monitoraggio degli effetti, a snellire le procedure conservando, e anzi rafforzando, il carattere democratico e la trasparenza del processo delle decisioni.
Tra i secondi porrei in grande evidenza i tentativi compiuti (e malauguratamente vicini a cogliere l’obiettivo, se passa la cosiddetta Legge Lupi) di sostituire all’urbanistica “autoritativa” o “regolativa”, cioè tradotta in regole d’azione sul territorio stabilite dai poteri pubblici espressi dalle istituzioni democratiche, l’urbanistica “negoziata” con i poteri economici dominanti nei differenti contesti territoriali; quindi, in Italia, soprattutto con la proprietà immobiliare e con gli interessi finanziari ad essa legati.
In una posizione intermedia porrei i tentativi, di introdurre, prevalentemente accanto o indipendentemente dalle procedure tradizionali di pianificazione, procedure e strumenti definiti di “pianificazione strategica”. Su questa vale la pena di soffermarsi.
In Italia spesso si usano i termini a sproposito, e quindi si deforma il significato, il contenuto e l’obiettivo in relazione al quale quei termini sono stati coniati. Anche per questo è utilissima una rubrica, come “Glossario”, che si preoccupa di stabilire il senso delle parole. Che Bossi adoperi il termine “sussidiarietà” in modo radicalmente diverso da Jacques Delors, suo inventore, non stupisce, ma che anche nella sinistra si sia adoperato quel termine per dire “privato è meglio” sconcerta. Che sostenibilità significhi nel linguaggio corrente “bisogna voler bene all’ambiente” scandalizza solo quei pochi che conoscono la definizione ufficiale di “sviluppo sostenibile” coniata dalla Commissione Brundtland dell’ONU, che pochi ricordano nel suo severo significato reale. Così vale per la parola “strategia”. Perciò, vorrei partire dal significato letterale del termine.
Sappiamo che è un termine relativo all’arte militare: ce lo ricordano tutti i dizionari. Sappiamo che si oppone all’altro termine dell’arte militare, la tattica. La strategia è finalizzata al lungo periodo, all’intera condotta della guerra; la sua missione è raggiungere il fine ultimo. La tattica è finalizzata al breve periodo, a quel determinato e specifico episodio che è una parte, un segmento di quell’evento più vasto che è il campo della strategia. La strategia è la guerra, la tattica è la scaramuccia, la battaglia, la ritirata. Per vincere una guerra (strategia) si può anche perdere una battaglia o ordinare una ritirata (tattica).
Nel campo del territorio e del suo governo la strategia ha allora a che fare in primo luogo con il concetto di lunga durata, di prospettiva, di ampio respiro, di futuro. E assumere una prospettiva di lunga durata in un campo di decisioni diverso da quello militare (dove vige un regime monocratico) comporta la necessità di assicurare alle decisioni un consenso ampio, che vada al di là delle oscillazioni della politica e quindi possa garantire la continuità del processo. Ecco allora che, dove si opera in un ambito caratterizzato da un regime democratico, il concetto di strategia deve arricchirsi di quello di consenso: deve fare i conti con il sistema delle istituzioni, nelle quali il consenso oggi si esprime.
Ulteriore segno dell’italiana confusione dei significati, da noi per pianificazione strategica si indicano cose molto diverse tra loro, e anzi opposte. Da un lato (e così vorrebbe un impiego corretto del termine “strategia”) si allude alla definizione di una prospettiva di lungo periodo che, per avere qualche speranza di tradursi in prassi, deve necessariamente essere fondata su una larga condivisione. Ma dall’altra parte (e molto spesso nella pratica) pianificazione strategica significa esattamente il contrario: significa invitare attorno al “tavolo” tutti gli attori disponibili e costruire con loro una sorta di elenco delle cose che si vorrebbero o potrebbero fare. Nulla di strategico, quindi, ma una mera raccolta tattica di opportunità di breve periodo. Nessun aiuto alla costruzione di una vera strategia, capace di dare prospettiva alla pianificazione ordinaria e alla sua attuazione, ma rinuncia a qualsiasi capacità di governo delle trasformazioni
Eppure, se correttamente adoperata la pianificazione strategica potrebbe dare un sostegno serio a un governo del territorio che volesse (appunto) essere strategico: impegnare cioè in una visione e in un progetto di lungo periodo l’insieme delle realtà sociali presenti sul territorio. Se così volesse essere, un piano strategico dovrebbe allora avere tra i suoi contenuti proprio la traduzione della strategia (del progetto di società) in un efficace sistema di regole, coerenti con quella strategia, trasparentemente definite, capaci di costituire le premesse e i binari di una conseguente successione di azioni volte alle concrete trasformazioni del territorio. Allora si potrebbe sottrarre la pianificazione ordinaria ai suoi limiti e adoperarla come sempre avrebbe dovuto essere: come lo strumento (uno degli strumenti) di una volontà politica determinata e lungimirante. E si potrebbe, insieme a quelli della pianificazione ordinaria, adoperare altri strumenti capaci di rendere operativa la strategia, nell’ambito delle regole definite: magari non più quelli “innovativi”, ma altri già presenti nella panoplia delle pratiche amministrative ordinarie e negli impegni dei bilanci pubblici e privati.
Una simile prospettiva è praticabile. Ma per concretarla occorre, soprattutto nel Mezzogiorno, che si manifesti una nuova capacità dei cittadini di organizzare la propria partecipazione alla vita istituzionale. Bisogna che i cittadini comprendano che lo stato (la regione, i comuni) non sono né una maledizione esterna né un dio a cui rivolgersi in preghiera, ma il prodotto di una costruzione collettiva. Bisogna ricordarlo nell’agire politico quotidiano, che troppo spesso oscilla tra la tolleranza per i comportamenti deviati dei politici, e dall’attesa di soluzioni salvifiche, a mere manifestazioni di protesta. Forse solo alla capacità di agire “dal basso”, come cittadini e non più come sudditi, nella pratica delle istituzioni e impadronendosi di esse e delle loro regole, che è legata la possibilità della formazione di un ceto politico all’altezza dei problemi e delle potenzialità: poiché non è solo agli strumenti della pianificazione, ma anche alla mano che li adopera che occorre in primo luogo guardare.
Edoardo Salzano, 27 febbraio 2005
È vero quello che molti hanno detto. I crolli delle case (a Foggia come a Roma), le frane e le colate di fango e l’esondazione dei fiumi e dei torrenti (in Campania e in Sicilia come in Liguria e in Piemonte) non testimoniano solo né tanto la fragilità dei nostri territori. Essi disvelano ogni anno, e più volte all’anno, i gravissimi guasti che alcuni dissennati decenni di rapine e di saccheggi hanno provocato: dagli anni forsennati di una ricostruzione postbellica all’insegna dell’ ognuno si arrangi come può , a quelli del boom dell’edilizia e dell’automobile. Ha ragione Franco Botta, quando sull’ Unità di ieri scrive: “L’arte dell’arrangiarsi ha consentito agli interessi miopi e speculativi di avere campo libero, e tutto questo ha prodotto città che sono invivibili e fragili”.
Non da oggi questo avviene. Non da oggi le case crollano e le montagne vengono giù a pezzi e le alluvioni travolgono paesi e città. Il guaio è che a questi eventi ci siamo assuefatti. Fanno parte della routine, ormai: ci si commuove per un po’, si accusano i soliti ignoti, e poi si dimentica, senza neppure provare a cambiare qualcosa nei meccanismi che di quei drammi sono all’origine.
Una volta non era così, giova ricordarlo. Giova ricordare quello che accadde, per esempio, nel 1966, all’indomani del crollo di Agrigento (decine di palazzi crollarono in una notte, miracolosamente senza vittime), e delle alluvioni dell’Arno e dell’eccezionale alta marea di Venezia (sorella acqua minacciò di affogare due gioielli della civiltà mondiale). L’opinione pubblica insorse, il Parlamento denunciò, discusse, e subito legiferò. Venne approvata (nel 1967) una legge urbanistica: non “la riforma”, ma alcune norme semplici e razionali. Si rafforzarono le regole di controllo dell’uso del territorio, si impose la pianificazione urbanistica ai comuni diventati complici dell’”arte di arrangiarsi” a danno della collettività, si disciplinarono le lottizzazioni dei terreni imponendo standard di spazi pubblici e perequazione tra i proprietari.
Poi vennero (nel 1970) le regioni, cui la Costituzione affidava importanti compiti di governo del territorio. Con esse, emersero con evidenza le differenze nei comportamenti pubblici delle diverse parti del paese: in alcune regioni (poche) si fecero delle buone leggi e si provò a pianificare l’uso del territorio e delle sue risorse, nelle altre ci si limitò a sommare i difetti della miopia dello stato centralistico con quelli della permissività delle amministrazioni locali.
Negli stessi anni si sviluppò (grazie anche al maggiore benessere) una nuova attenzione all’ambiente, al paesaggio, alla qualità della vita. Ciò provocò, dopo anni di dibattiti e di lavoro, alcune leggi positive: sulla difesa del suolo e delle acque, sulle zone protette, sul paesaggio. Leggi che davano strumenti per un governo del territorio le cui regole fossero ispirate alla prevenzione dei rischi, alla tutela delle risorse naturali, alla salvaguardia dei patrimoni della storia e del paesaggio.
Ma negli stessi decenni maturarono tendenze di segno opposto. L a compiacenza verso l’abusivismo, e addirittura la sua legalizzazione con i condoni. Lo svuotamento dei tentativi delle pianificazioni regionali, l’ insabbiamento delle leggi di tutela, l’allargamento delle deroghe concesse per ogni evento “eccezionale”: dalle alghe in Adriatico ai Mondiali di calcio. Mentre la crescente fragilità del territorio, devastato da decenni di spreco, avrebbe chiesto regole più rigorose, controlli più accurati, impiego delle risorse più mirato, pianificazione del territorio più generalizzata e penetrante, la moda (e gli interessi emergenti) spingevano nella direzione opposta: verso la deregolamentazione, anzi, verso il disprezzo di ogni regola, e la sostituzione ad esse del’ autocertificazione. (Sapete che una Regione ha introdotto l’ autocertificazione, cioè la dichiarazione unilaterale dell’ interessato, alla concessione edilizia anche in caso di costruzioni del tutto nuove?).
Sembrava che la scoperta e la denuncia di Tangentopoli, la rivelazione dei nessi tra il sistema della corruzione e quello della deregolamentazione urbanistica e dell’elusione dei controlli, aprissero una stagione nuova. Le indagini e i processi avviati dalle preture di Mani pulite sembravano aver aperto la strada alla riscossa di una politica capace di restituire centralità all’interesse collettivo (delle generazioni presenti e di quelle future). Sembrava che la riduzione dell’ingerenza dello stato (e dei partiti) dalla gestione delle aziende e dell’economia potesse aumentare l’efficienza dello stato nella sua autorità di costruttore e custode delle regole valide per tutti, e delle infrastrutture essenziali per la vita delle aziende e delle famiglie (il suolo e la città sono una di quelle essenziali).
Molti di noi pensano che così non siano andate le cose. E allora alcuni sono sollecitati, dal crollo di Foggia, a una conclusione amara. Piangere per i morti di Foggia sembra naturale. Lo è, se in un animo alberga la pietà. Dati i tempi, e il segno che in essi sembra prevalere, sarebbe forse più saggio rassegnarsi a convivere con i lutti del territorio.
Avevamo scherzato nel numero scorso di questa rivista, inducendo il lettore ad attribuire al Presidente del Consiglio italiano (che, mentre scrivevamo, non era stato ancora designato dal Presidente della Repubblica), le frasi molto decise, a favore dell'urbanistica e della pianificazione che il prémier francese, Bérégovoy, aveva da poco pronunciato. La nostra ironia si é rivelata profetica. Infatti il Presidente del Consiglio della nostra Repubblica, l'on. Giuliano Amato, ha inserito nelle sue dichiarazioni programmatiche una frase nella quale solennemente il Governo si impegna a riformare le norme che riguardano "regime giuridico dei suoli e indennità di esproprio". E' la prima volta che capita, dopo moltissimi anni: forse bisogna tornare con la memoria ai governi dei primi anni '60 per trovare l'urbanistica tra le questioni prioritarie che un governo dichiara di voler affrontare.
Poco importa che la frase pronunciata dall'on Amato sia ripresa testualmente dal documento che il leader del Pds, l'on. Occhetto, aveva illustrato a nome del suo partito al Presidente della Repubblica nel corso delle consultazioni per la formazione del Governo. Il fatto che il premiér abbia accolto, nel suo programma, un tema proposto da un leader dell'opposizione adoperando le sue stesse parole rafforza semmai l'importanza politica della dichiarazione.
E poco importa rilevare che promettere adempimenti legislativi su un tema particolare (regime degli immobili) può sembrare riduttivo rispetto al più ampio impegno di Bérégovoy, il quale, come il lettore ricorderà, ha dichiarato a Mulhouse di voler fare "della pianificazione territoriale una vera priorità nazionale". E in effetti nel nostro paese (ancor più nella vicina Repubblica) la questione del regime immobiliare é il vero nodo sul quale s'infrangono, o restano insabbiate, i tentativi della pianificazione.
Interessa invece sottolineare le ragioni per cui Amato si é sentito sollecitato ad assumere quell'impegno. Per Bérégovoy, l'interesse per gli attrezzi dell'urbanistica nasce dalla consapevolezza che la pianificazione é uno strumento indispensabile alla Francia per reggere vittoriosamente alla concorrenza europea. Per il nostro prémier, risolvere la questione del regime immobiliare é necessario, come egli stesso ha affermato, "per consentire alle amministrazioni locali di superare definitivamente la pratica dell'urbanistica contrattata". Per la Francia, insomma, il rilancio dell'urbanistica serve per guardare al futuro, per vincere, per andare avanti. Per l'Italia, il ritorno all'urbanistica serve per difendersi dalla melma della corruzione politica ed economica. Per la Francia, l'urbanistica é un treno per l'Europa; per l'Italia, una corda afferrata per tentar d'uscire dalla palude di Tangentopoli.
Resta comunque il fatto, per noi rilevante, che si é ricominciato, ai massimi livelli di governo del paese, a parlar d'urbanistica. E resta il fatto che é la prima volta che il termine "urbanistica contrattata" entra nel linguaggio politico ai livelli più rappresentativi, e che la "pratica" che quel termine esprime viene additata come qualcosa da contrastare. Era necessario un trauma per giungere a tanto: il trauma determinato dal fatto che non solo faccendieri e palazzinari, ma anche costruttori seri, presidenti e amministratori delegati di prestigiose società, e soprattutto assessori, sindaci, dirigenti politici influenti, deputati, e perfino potenti ministri ed ex ministri, sono stati acchiappati, da un pugno di magistrati coraggiosi, nella rete del codice penale. Era necessario, insomma, che esplodesse Tangentopoli.
I nostri lettori sanno bene che cos'è l'urbanistica contrattata. Molte volte infatti, su queste pagine, abbiamo documentato e denunciato sia singoli episodi, sia le più complessive politiche di cui l'urbanistica contrattata é l'espressione. Gioverà tuttavia tornare sulla questione, approfittando dell'impietoso fascio di luce che su di essa ha gettato lo scandalo di Tangentopoli per riaprire la riflessione.
In sintesi, l'"urbanistica contrattata" é la sostituzione, a un sistemadiregole valide ergaomnes, definite dagli strumenti della pianificazione urbanistica, della contrattazionediretta delle operazioni di trasformazione urbana tra i soggetti che hanno il potere di decidere: dove le regole urbanistiche si caratterizzano per la loro complessità, in gran parte dovuta al sistema di garanzie che esse costituiscono, e la contrattazione per la sua discrezionalità. Essa di fatto si manifesta ogni volta che l'iniziativa delle decisioni sull'assetto del territorio non viene presa per l'autonoma determinazione degli enti che istituzionalmente esprimono gli interessi della collettività, ma per la pressione diretta, o con il determinante condizionamento, di chi detiene il possesso di consistenti beni immobiliari. Quando insomma comanda la proprietà, e non il Comune. Ma poiché il potere di decidere sull'assetto del territorio spetta, almeno formalmente, ai Comuni, ecco che, quando i proprietari vogliono incidere in modo sostanziale sulle scelte sul territorio (quali aree rendere edificabili, per che cosa, quanto, ecc.), essi devono contrattare le scelte con i rappresentanti di quegli enti.
L'urbanistica contrattata é allora in primo luogo il trionfo della discrezionalità. Ma perché una prassi discrezionale possa affermarsi, é necessario che il sistema di regole cui essa si sostituisce venga preliminarmente screditato. Il tentativo, largamente riuscito, di screditare la pianificazione urbanistica é infatti il filo rosso che percorre gli anni dell'urbanistica contrattata. Si é cominciato con il condono dell'abusivismo, varato nel 1984 a conclusione di un quinquennio ricco di tensioni e di colpi di scena.
Nella strada che conduce a Tangentopoli il condono dell'abusivismo é stato un momento decisivo proprio perché ha costituito la testa d'ariete per smantellare l'edificio della pianificazione. E infatti, per poter condonare così estesamente come allora si tentò (riuscendovi in larga misura) gli interventi posti in essere contro la pianificazione urbanistica, occorreva sostenere che la colpa dell'abusivismo sta proprio nella pianificazione. E' proprio questo ciò che avvenne, nel corso del primo quinquennio degli anni '80.
Molti lettori lo ricorderanno. In quegli anni si attribuiscono all'urbanistica le peggiori nefandezze. Gli urbanisti sono dei "giacobini". L'urbanistica é un insieme di "lacci e lacciuoli" che frena ogni sviluppo. E l'abusivismo é nato e si é sviluppato per effetto della pianificazione e delle sue "rigidezze". (Nessuno dei numerosi propagandisti di questi slogan spiegò mai per quale misteriosa ragione l'abusivismo era praticamente sconosciuto proprio in quelle zone del paese dove si era consolidata una "cultura della pianificazione")..
Nel commentare a caldo, nella primavera del 1985, la conclusione della vicenda potevamo legittimamente osservare, sul n.80 di questa rivista, che la questione del condono edilizio aveva provocato in Italia l'emergere di una vera e propria "cultura dell'abusivismo condonato" Una parte consistente dell'opinione pubblica era giunta ormai a considerare l'abusivismo come qualcosa che non é un vero e proprio reato, ma una infrazione che, in un modo o nell'altro, può essere sanata senza neppure pagare un prezzo troppo elevato. Del resto, al tema del condono si era intrecciato, fino a saldarvisi, il tema della deregulation, consolidando così la convinzione che l'origine dell'abusivismo risiede nell'impraticabilità della pianificazione urbanistica. "Sicché - scrivevamo - in definitiva l'abusivismo appariva come qualcosa di assimilabile a una disubbidienza civile nei confronti di regole ingiustificate e ingiuste: regole che, appunto, ci si proponeva di smantellare (e non di modificare e sostituire), completando l'oggettiva delegittimazione (mediante le deroghe e le deleghe) della pianificazione urbanistica".
Alla delegittimazione culturale, sociale e politica dell'urbanistica si é accompagnata (come su queste pagine abbiamo puntualmente registrato) la costruzione di un vero e proprio sistema di strumenti idonei a rimpiazzare le regole date del governo del territorio con procedure di supporto alle operazioni, d'interesse smaccatamente privatistico, che scacciavano la pianificazione, così come, secondo gli economisti, "la moneta cattiva caccia la moneta buona". Si trattava delle deroghe e della sempre più ampia estensione della loro portata, delle infinite e incontrollate varianti agli strumenti urbanistici frettolosamente formate ad hoc per ogni occasione (migliaia a Firenze, per una decina di milioni di metri cubi a Milano), dell'impiego sempre più esteso dello strumento della concessione (cioè della delega ad aziende private di poteri pubblici), della formazione di consorzi di aziende (in un sapiente mix di capitale publico, spesso capofila, privato, e cooperativo rosso, bianco e rosa) come attrezzo utile per garantire un ampio consenso.
E' attraverso questo sistema di strumenti che si é costruita Tangentopoli. E' solo ripristinando gli strumenti della pianificazione urbanistica (di una pianificazione all'altezza dei problemi, delle esigenze e delle possibilità di oggi) che Tangentopoli potrà essere distrutta. Ma é un'azione allora che, prima ancora che sul piano della legislazione, dovrà essere condotta su quello della cultura politica. Occorre insomma, in primo luogo, un impegno politico straordinario per ricostituire le regole del governo del territorio: per ripristinare e rinnovare ciò nei terribili anni '80 é stato distrutto da una lobby estesa e articolata, avvolta da una rete di complicità che ha coinvolto pressoché tutti
In altri termini, solo se la politica assumerà di nuovo piena consapevolezza dell'indispensabilità del metodo della pianificazione territoriale e urbane potranno poi, da questa convinzione, scaturire leggi adeguate e (quello che più é mancato anche nei periodi di sufficiente produzione legislativa) una loro coerente applicazione.
All'inizio dell'XI legislatura, é stata presentata alla Camera, dai deputati Enrico Testa, Sauro Turroni ed altri, una proposta di legge volta a dare risposte, transitorie ma immediate, ai tre più gravi nodi che stanno ponendo ostacoli quasi insormontabili alla pratica di un corretto ed efficace governo del territorio. E cioè a quello della determinazione delle indennità di espropriazione, a quello dell'efficacia e della durata dei cosiddetti vincoliurbanistici, ed infine a quello dell'adeguamento automatico dei contributi afferenti le concessioni edificatorie. Un provvedimento redatto secondo le linee che erano emerse al convegno dell'Inu tenuto a Firenze nel ... scorso.
In sede di conversione in legge del decreto-legge n. 333/1992 ("Misure urgenti per il risanamento della finanza pubblica") l'on. Botta ha un emendamento (accolto dal Governo ed approvato) mediante il quale si é stabilito che. "fino all'emanazione di un'organica disciplina per tutte le espropriazioni", l'indennità di espropriazione per le aree edificabili è determinata a norma della legge di Napoli (n. 2892/1885), "sostituendo in ogni caso ai fitti coacervati dell'ultimo decennio il reddito dominicale rivalutato di cui agli articoli 24 e seguenti del testo unico delle imposte sui redditi", e riducendo l'importo così determinato del 40 per cento. Torneremo nel prossimo numero su questo provvedimento, per illustrarlo esaurientemente e chiarirne non solo i limiti (anche al confronto con la proposta Testa-Turroni), ma anche gli errori. Qui vogliamo limitarci a osservare che un risultato, quanto meno, si é raggiunto. Si é infatti tolto ai fautori dell'urbanistica contrattata l'alibi che ne sorreggeva le argomentazioni. Quanto volte, infatti, si é detto che bisognava ricorrere all'accordo con i proprietari, condizionando a questo accordo preventivo le scelte della pianificazione, sol perché altrimenti non era possibile acquisire le aree necessarie per le esigenze collettive!
Adesso l'espropriazione per pubblica utilità é di nuovo possibile, e a prezzi contenuti. Non c'è più alcuna ragione, e neppure alcun alibi, per adoperare la prassi dell'urbanistica contrattata.
Ha vinto la ragione. La pressione dei cittadini veneziani e del Comune, l'appello dell'opinione pubblica internazionale e della cultura europea e mondiale, il solenne monito del Parlamento europeo, hanno infine prevalso. Il Parlamento della Repubblica è riuscito a far sentire la sua voce e il suo peso. E il Governo dopo aver dato l'impressione di non saper far altro che giocare allo scaricabarile, ha avuto un soprassalto di buon senso e di dignità: ha ritirato la candidatura di Venezia per l'Esposizione universale del 2000.
Ricordiamo tutti la vicenda. L'idea di fare a Venezia una Expo era stata lanciata da Gianni De Michelis nell'autunno 1984, alla vigilia della campagna elettorale per le amministrative. Le reazioni di una parte consistente dell'opinione pubblica veneziana e italiana furono immediate, ma De Michelis avviò una poderosa e ben oliata macchina di conquista del consenso. Costituì un consorzio per la promozione dell'Expo di cui facevano parte le maggiori firme dell'industria, si assicurò l'appoggio di prestigiosi esponenti della cultura, costruì una solida piattaforma d'intesa con i dorotei veneti fingendo d'allargare l'impatto dell'Expo all'intero Veneto. Con procedure discutibili, una "prenotazione" ufficiale per l'Expo del 2000 approdò al Bureau international des expositions (Bie), il quale svolse l'istruttoria preliminare.
Sembrava che i giochi fossero fatti.Mentre lavoravano i promotori dell'Expo, lavoravano però anche quanti erano convinti che la proposta sarebbe stata una rovina per Venezia. Si accumularono materiali di conoscenza e di analisi che consentirono di comprendere (e di far comprendere) in che modo l'Expo avrebbe influito sui problemi di Venezia. Divenne chiarissimo che gli effetti sarebbero stati dirompenti: non tanto sulle "pietre" della città, quanto sul delicato equilibrio tra struttura fisica e struttura sociale, tra le preziose forme della città e la società che le abita. Questo equilibrio è già minacciato da un non governato turismo di massa, che modifica giorno per giorno l'assetto sociale ed economico delle città: influisce sul mercato immobiliare, sulla qualità del commercio, sui prezzi delle merci, sui modi di fruizione della città e dei suoi servizi.
Ciò che si è finalmente compreso è che realizzare una Expo nell'area di gravitazione di Venezia avrebbe comportato una poderosa accelerazione dei nefasti processi già in atto.Questa accelerazione è stata scongiurata. Adesso, dopo aver perso cinque anni a contrastare una proposta sbagliata, si può ricominciare a lavorare per risolvere i problemi, ma nella direzione opposta: per governare il turismo, anziché per esaltarlo, per difendere le attività ordinarie della città, per costruire le ragioni, e le occasioni, di uno sviluppo economico e sociale non effimero. pubblicato su L'Unità del 13.6.1990.
Ho due ragioni per essere contrario alla costruzione dell’auditorium a Ravello: 1) l’intervento è illegittimo, e battersi per ottenerlo significa avallare la pericolosissima teoria e prassi secondo cui se una legge ostacola ciò che voglio fare, beh, abroghiamola o scavalchiamola; 2) è sbagliato perché non ha senso modificare un paesaggio già perfetto di per sé, che non ha bisogno d’aggiunte.
La prima ragione mi sembra la più grave. Che l’intervento sia in contrasto con la legge regionale 35 (1987), che ha approvato il piano urbanistico territoriale della Costiera in attuazione alla legge Galasso, non è questione di cui si possa dubitare. Lo ha spiegato con molta chiarezza Alessandro Dal Piaz sul Corriere del Mezzogiorno del 14 gennaio 2004. E se qualcuno di quelli che hanno dato il parere favorevole avesse letto il testo della legge regionale e quello del Put non staremmo a questo punto. Del resto, già in una precedente occasione il Tar aveva rilevato che la previsione dell’auditorium è in contrasto con la legge: con l’ordinanza 1350 del 5 luglio 2000, «ritenuto che sussiste il contrasto con il Put» , il Tar sospese la delibera commissariale di adozione del Prg.
Salvatore Settis scriveva su la Repubblica del 23 gennaio: « Chi studierà la svalutazione delle istituzioni? » . E osservava che « l’Italia di questi anni è un eccellente laboratorio d’indagine per chi voglia cimentarsi col tema; specialmente per chi voglia studiare come possano essere le istituzioni a svalutare se stesse, e utilizzando meccanismi istituzionali » .
Questo di Ravello è proprio un caso tipico dell’anomalia italiana descritta da Settis: la Regione promuove un Accordo di programma per tentar di annullare, in un singolo caso, una legge che, viceversa, dovrebbe essere uguale per tutti.
Mi sembra molto grave, e mi dispiace molto che persone come Paolo Sylos Labini e Nicola Cacace, Massimo Cacciari e Franco Barbagallo, Giovanni Valentini e Giorgio Ruffolo — e tanti altri — non se ne siano accorti. So che il clima generale è questo, che la tendenza a privilegiare l’interesse specifico rispetto alla legge è forte, ma a maggior ragione mi preoccupa che nessuno — tra i difensori dell’auditorium — si sia reso conto che anche in questo caso la difesa della legalità deve essere la prima preoccupazione.
Ho parlato e parlo di auditorium, e non di progetto di Niemeyer, perché il progetto non è di Niemeyer. La questione non è di grande rilievo, ma ha avuto un peso strumentale. Non credo che 165 intellettuali si sarebbero spesi per un appello se si fosse trattato di difendere, che so, un progetto dell’architetto Rosa Zeccato. Eppure, stanno difendendo proprio il progetto di Rosa Zeccato, ispirato da uno schizzo di un architetto che, sia pure famoso ( e bravo a costruire nuove città nel deserto), a Ravello non ha mai messo piede. Ce lo dice candidamente il sindaco di Ravello, in un suo ampio intervento sul Corriere del Mezzogiorno del 15 gennaio.
Che il progetto sia di Niemeyer o dell’architetto Zeccato ( che immagino bravissima) a me peraltro poco importa.
Sul merito del progetto per me il punto è un altro. Io sono convinto che non tutte le parti del territorio della nostra civilissima Italia abbiano bisogno di essere trasformate con l’aggiunta di nuovi oggetti. E a me sembra che Ravello abbia una qualità che non tollera né aggiunte né sottrazioni ( salvo forse quelle poche opere abusive che qui o là s’intravedono).
Vogliamo Niemeyer? Benissimo. Ha costruito a Segrate, chiamiamolo a fare un progetto a Scampìa o a Nola o a Soccavo, se la legge e i piani lo consentono. Ma lasciamo in pace Ravello, e per i concerti utilizziamo Villa Rufolo, Villa Cimbrone, e magari San Giovanni del Toro.
Ascoltati gli interventi di quanti sono intervenuti alla trasmissione della Rai Ambiente Italia ( ieri pomeriggio, ndr),
devo dire che le mie preoccupazioni sono aumentate. Non mi hanno convinto le difese della bellezza dell’oggetto, perché non è questo che conta: non stiamo parlando di un quadro attaccato a un muro. Né mi hanno convinto le teorizzazioni di chi sostiene ancora oggi ( come si sosteneva cinquant’anni fa a proposito dei centri storici) che dappertutto si può trasformare a condizione che la trasformazione sia « bella » . Mi ha preoccupato il fatto che il tentativo di scavalcare la legge ( perché è questo che si è fatto) sia stato ridotto dal rappresentante di Legambiente a una questione di « prob lemi legali » , come se si trattasse di un affare di condominio o di eredità. Mi ha preoccupato che si sia addirittura proposto al Consiglio regionale ( come ha fatto il direttore del Wwf) di fare una legge eccezionale per Niemeyer. Dopo il « Lodo Schifani » siamo al « Lodo Benedetto » ? Il paesaggio non si salva se si avalla la teoria secondo la quale la legalità è qualcosa che si può aggiustare, come certi giudici disonesti, pagati da certi avvocati malfattori, aggiustavano certi processi.
Edoardo Salzano
IL PASTICCIO URBANISTICO NON E' PASSATO
Tristi questi tempi. Bisogna gioire del fatto che una legge, partita con l'ottima intenzione del legislatore di regalare al paese la riforma del regime degli immobili (o almeno del regime dei suoli) che aspettiamo da un quarto di secolo, sia restata impaniata nella precoce fine della legislatura. Ce ne dispiace per tutti quelli che, alla Camera e al Senato, con molta buona volontà e molto impegno, si sono adoperati per discuterla, correggerla, verificarla. Ce ne dispiace meno per quegli urbanisti che, fin quasi alle ultime battute, hanno lavorato perchè in qualche modo venisse approvata. Ma ne siamo lieti per le città e il territorio, e per il loro governo.
Quella legge (non abbiamo mai mancato di dirlo e di dimostrarlo) era un pasticcio. Era sbagliata fin dall'inizio, fin dall'originaria impostazione del sen. Cutrera. Ma era allora, quattro anni fa, un meccanismo correttamente basato su un principio perverso (quello della "spalmatura", dell'attribuzione a ogni proprietà fondiaria di un diritto di edificabilità), sebbene temperato dal riconoscimento della non edificabilità delle aree di oggettivo interesse paesaggistico. Via via era diventata un pasticcio che avrebbe seppellito ogni residua possibilità di governo del territorio mediante la pianificazione.
Nel numero scorso di questa rivista abbiamo pubblicato un ampio e documentatissimo dossier di Maurizio Coppo, i cui argomenti sono stati decisivi per indurre i parlamentari del Pds a "togliere la legislativa" (cioè a ritirare l'autorizzazione alla maggioranza a votare la legge direttamente in Commissione), e per sollecitare i deputati della Sinistra indipendente e della Lista verde a praticare in Aula un robusto filibustering l'ultimo giorno di validità parlamentare. Vogliamo ricordare un paio di dati di fatto illustrati nella ricerca di Coppo, perchè in essi sono le ragioni della nostra odierna soddisfazione per lo scampato pericolo.
I più gravi vizi sostanziali della proposta di legge erano in due aspetti: quello economico e quello urbanistico.
Per quanto riguarda il primo aspetto, è dimostrato innanzitutto che la variazione del rapporto tra valori dell'indennizzo e valori di mercato sarebbe elevatissima (dal 10 al 250 per cento). Ciò contraddirebbe pesantemente il principio di equità, cui la Corte costituzionale è particolarmente legata, e inoltre obbligherebbe i comuni ad esborsi elevatissimi nella situazioni sopravvalutate e a subire contenziosi infiniti in quelle sottovalutate.
In secondo luogo, nella maggior parte dei comuni gli introiti derivanti dai contributi di maggiore edificazione sarebbero stati tali da non compensare nemmeno gli indennizzi per l'acquisizione delle aree occorenti per gli standard urbanistici necessari per i nuovi insediati. Lungi dal risolvere positivamente i problemi della gestione urbanistica dei comuni, la legge li avrebbe addirittura aggravati.
Dall'analisi di Coppo appare evidente che nessuna correzione del sistema previsto dalla legge avrebbe potuto emendarne i vizi che danno luogo a risultati così scoraggianti. Ma ancor più evidente è il vizio di fondo della proposta se se ne esaminano gli aspetti urbanistici: le perverse ricadute sulla pianificazione urbana e territoriale.
"Data la diretta relazione tra indici fondiari, valori degli indennizzi e valori dei contributi per la maggiore utilizzazione fondiaria, le scelte urbanistiche determinerebbero, anche più che nella situazione attuale, pesantissime implicazioni d'ordine economico; tali implicazioni renderebbero da un lato la pianificazione urbanistica oltremodo complessa e dall'altro la sua gestione ancor più conflittuale di quella attuale".
Con buona pace per chi pensa (come noi pensiamo) che obiettivo di una riforma deve essere quello di tendere verso "l'indifferenza dei proprietari alle destinazioni dei piani", per adoperare l'espressione di Aldo Moro all'epoca del primo governo di centro-sinistra.
Alla soddisfazione per lo scampato pericolo vogliamo aggiungere la speranza che il Parlamento che eleggeremo sia più maturodi quello appena sciolto, e meglio capace di affrontare, e finalmente risolvere, il problema sotteso al pasticcio urbanistico della X legislatura.
La prima sezione della Cassazione civile ha pronunciato una sentenza d'importanza capitale (21 ottobre 1991, n.11133). Ancora più importante oggi, dopo il definitivo arenarsi della legge sul regime dei suoli.
La Cassazione ha infatti decretato che, in caso di esproprio di un'area per la quale uno strumento urbanistico formato a norma di legge prevede un vincolo di inedificabilità, l'indennità espropriativa non deve essere riferita ai valori di mercato conseguenti dalla potenzialità edificatoria, perchè l'edificabilità di quell'area è stata legittimamente cancellata.
Il compenso dovuto dal proprietario può invece tener conto delle utilizzazioni legittime in atto o possibili quali, esemplifica la sentenza, quelle per parcheggio, oppure per l'installazione di chioschi o di altre strutture mobili. (La sentenza è pubblicata e commentata sul Corriere giuridico, n.1/1992, con un acuto commento di Antonio Catalano).
Il fatto più rilevante è che la sentenza non si riferisce ai vincoli cosiddetti "ricognitivi" (quelli cioè derivanti dalla "ricognizione", e dalla puntuale individuazione, di beni appartenenti a categorie vincolate da una legge, come ad esempio i beni culturali o le emergenze naturalistiche). Essa si riferisce,nella fattispecie, a un vincolo cemeteriale, con argomentazioni che sono immediatamente e quasi meccanicamente estensibili a tutti i vincoli derivanti da leggi, e più in generale sono riferibili a qualsiasi vincolo posto dallo strumento urbanistico.
Singolare è infine che il Consiglio di Stato abbia fatto riferimento a un criterio di valutazione dell'indennità (quello basato sul valore derivante dalla utilizzazione legittima in atto) che è esattamente quello previsto dalla proposta di legge di riforma del regime degli immobili Cervati-Scano che l'Inu elaborò tra 1l 1979 e il 1983.
UN NEONATO, UN ALBERO,
QUATTRO AUTOMOBILI
Lo stesso giorno, il 28 gennaio 1992, sono uscite sui giornali due notizie, che la stampa non ha collegato.
Gli onorevoli Rutelli e ... hanno presentato una proposta legislativa che prevede l'obbligo che in ogni comune si metta a dimora, per ogni nuovo nato, un nuovo albero. Una proposta sacrosanta. Nell'ultimo secolo abbiamo così pesantemente impoverito il potenziale biologico del nostro pianeta, ne abbiamo così radicalmente compromesso e indebolito la capacità di rigenerazione, che ogni iniziativa volta ad aumentare, sia pur di poco, sia pur solo quasi simbolicamente, la produzione di ossigeno, è la benvenuta: va sostenuta, difesa, attuata.
L'altra notizia, nei titoli dei giorali, è anch'essa riferita ai neonati. Non si tratta di una promessa, ma di una realtà. Anzi, di una statistica. A Roma, ogni giorno, per un bambino che nasce vengono immatricolate quasi quattro automobili (per la precisione, 3,8).
Un bambino, un albero, quattro automobili. Così non ce la faremo mai. Se la motorizzazione privata prosegue con i ritmi attuali si potrà anche aumentare il numero di alberi da piantare per ogni nuovo nato. Non si troverà più posto per piantarli. Così come già, da molto tempo, nelle città non si trova più posto per passeggiare, poichè le strade i marciapiedi le piazze i viali sono otturati dall'orrida lamiera.
Dio sa se siamo teneri con le Regioni. Non abbiamo mancato di criticarne le inerzie, le pigrizie, il burocratismo. Non abbiamo mancato di denunciare il boicottaggio che gran parte di esse hanno esercitato nei confronti di quelle poche leggi di riforma che il Parlamento ha prodotto: dalla "legge Galasso" (in quante regioni vigono piani efficienti ed efficaci formati "con specifica considerazione dei valori paesistici e ambientali"?) alla nuova legge sull'ordinamento degli enti locali (sul fallimento della speranza dell'istituzione delle città metropolitana occorrerebbe pronunciare un'invettiva, non scrivere un articolo). E abbiamo anche sostenuto che il "nuovo regionalismo", di cui tanti parlano e che sembra dover contrassegnare la fase politica che si aprirà dopo le elezioni, ha senso se ha la sua premessa in una seria autocritica del modo (inerte, pigro, burocratico) in cui le regioni hanno fino ad ora funzionato.
Ciò detto, e confermato, noi non siamo perchè si facciano surrettiziamente passi indietro rispetto ai traguardi raggiunti.
Noi non siamo perchè si stravolgano le regole che esistono senza neppure riconoscerlo, surrettiziamente. Noi non siamo perchè alle regioni, quali che siano gli errori in cui sono incorse, si sottraggano clandestinamente i poteri e le competenze che la Costituzione ha affidato loro (bene o male che le esercitino).
Eppure, è proprio questo che è stato fatto non solo dagli onorevoli Botta e Ferrarini, firmatari della legge sull'intervento pubblico nell'edilizia residenziale, ma anche dal Parlamento che, a larga maggioranza, l'ha recentemente approvata.
E' una legge che disciplina cose che al Parlamento nazionale non spettano più, da quando è diventato operativo quell'articolo della Costituzione che attribuisce alle regioni la competenza legislativa in materia di urbanistica: come quando inventa nome, contenuto, finalità e procedure di un un nuovo piano urbanistico "progetto integrato d'intervento"). Con buona pace, tra l'altro, di quanti predicano la semplificazione, delegificazione, snellimento ecc. E' una legge che contraddice perfino una recentissima legge, come dicono gli esperti, di "rango subcostituzionale", quale è la legge 142/1990, poichè sottrae ai comuni la facoltà di approvare la neonata figura pianificatoria.
Si può dire tutto degli onorevoli Botta (DC) e Ferrarini (PSI);non che siano inesperti della disciplina che regola il settore (il primo, del resto è stato fino a ieri presidente della Commissione Ambiente della Camera, e il secondo era sottosegretario ai Llpp), e neppure che siano degli eversori.
Nemmeno si può dire che quello appena dissolto sia stato un Parlamento antiregionalista. Se allora le cose sono andate così, vuol dire davvero che la nebbia che grava sulle istituzioni è fitta come mai non è stata.
IN LIQUIDAZIONE
IL MEGLIO DI UN SECOLO
Fu agli inizi del secolo, dalla tradizione laburista e socialdemocratica della solidarietà operaia, che nacquero in Italia gli Istituti delle case popolari. Fu allora che iniziò, e poi via via si sviluppò, la storia dell'intervento pubblico nell'edilizia volto a consentire l'esercizio del diritto a un tetto per le classi e i soggetti meno abbienti. Nel tempo, si comprese sempre meglio che la finalità dell'edilizia residenziale pubblica non era solo, e neppure prevalentemente, quella di assistere (più o meno temporaneamente) le categorie sociali deboli.
Il ruolo dell'edilizia residenziale pubblica non era solo assistenziale, era anche strategico. Era un ruolo di possibile orientamento del mercato privato: ne avrebbe potuto condizionare (solo che si fosse provveduto a riformare le attuali strutture, portando a conclusione le iniziative legislative da tempo avviate) le tipologie, i sistemi costruttivi, i prezzi. Era un ruolo di possibile guida dello sviluppo urbano e della riorganizzazione della città: ruolo decisivo oggi, che la riqualificazione è divenuta obiettivo centrale e il risanamento urbanistico dei complessi pubblici (spesso a cerniera tra le aree centrali e i quartieri delle nuove periferie) potrebbe diventare davvero determinante. Ed era poi, soprattutto negli ultimi anni, la garanzia almeno oggettiva della presenza di uno stock di alloggi da assegnare in affitto: strumento essenziale dunque, in una società moderna, per una sufficiente mobilità dei soggetti sul territorio.
Tutto questo l'improvvida miopia dei governanti e l'opaca distrazione dei legislatori ha voluto cancellare, con i provvedimenti per la liquidazione del patrimonio pubblico (sia quello residenziale che quello demaniale) approvati mentre nel Palazzo risuonavano, sterili e devastanti, le "picconate". Chissà se c'è qualcuno che si è reso conto che, con quei provvedimenti, si liquidava il meglio di un secolo di Stato sociale.
Venezia, 1 febbraio 1992
Chissà dov'era il ministro Prandini negli ultimi trent'anni, chissà di che si occupava. Certo non seguiva, neppure con un occhio distratto, i faticosi tentativi di varare, all'inizio degli anni '60, una riforma urbanistica, nè gli sforzi di approdare almeno, come poi si approdò, a una razionalizzazione degli strumenti di governo del territorio.
Chissà dov'era quando, all'inizio del decennio successivo, i limiti della riforma tentata e le carenze della razionalizzazione raggiunta esplosero con violenza e condussero al l'introduzione di qualche ulteriore elemento di razionalità e di modernizzazione nella legislazione per l'urbanistica e per la casa. E chissà dov'era e a che cosa pensava quando le regioni, in quei medesimi anni, quasi avendo compreso la centralità del problema del governo del territorio, cercavano di ricondurre alla logica di quella razionalità e di modernizzazione i loro codici e comportamenti.
In tutto quel vasto arco di anni, l'attuale ministro per i Lavori pubblici evidentemente non seguiva neppure come cittadino il dibattito sul governo del territorio. Non parteci pava perciò ai sentimenti di indignazione, o anche semplicemente di addolorato stupore, che scuotevano uomini d'ogni partito, autorevoli od oscuri, per gli scempi di Agrigento o il sacco di Napoli, la devastazione delle coste o il degrado dei centri storici e dei vecchi quartieri. Non condivideva la convinzione che accomunava persone diverse per posizione culturale, per milizia politica, per condizione sociale. La convinzione cioè che il territorio, questa risorsa che è di tutti, si può tutelare nell'interesse comune solo mediante una pianificazione efficace: rigorosa perchè equanime, trasparente perchè democratica, realistica perchè calibrata sui bisogni e sulle possibilità.
In quegli anni negli anni di Giacomo Mancini e di Ugo La Malfa, di Aldo Natoli e di Leone Cattani, di Aldo Moro e di Fiorentino Sullo, di Mario Alicata e di Alberto Todros. di Michele Achilli e di Lorenzo Natali, e poi in quelli di Pie tro Bucalossi e di Pietro Padula, di Guido Alborghetti e di Achille Cutrera, l'attuale Ministro dei Lavori pubblici sta va altrove, e pensava ad altro. Non sappiamo dov'era, non sappiamo a che cosa pensava.
Sappiamo però (più precisamente, immaginiamo) dove stava ne gli anni che vennero poi. Negli anni in cui cominciò e si sviluppò quella che venne definita "deregulation". Allora, egli doveva seguire con attenzione quel che facevano i suoi predecessori e i loro alleati. Quelli insomma che, articolati in un ampio "partito trasversale" cominciavano a smantellare, con sapiente gradualità, quel complesso di strumenti che si era venuti costruendo (con limiti ed errori, ma camminando nella direzione giusta ed arricchendo le possibilità dell'azione collettiva) negli anni del centrosinistra e in quelli della solidarietà nazionale.
2Maestro di Prandini è stato certamente Franco Nicolazzi; ma quanto l'allievo abbia superato il maestro. lo testimonia con evidenza il suo più recente prodotto: lo "Schema di disegno di legge recante disposizioni in materia di edilizia residenziale".L'Inu sta elaborando uno specifico documento di analisi puntuale del testo proposto dal Ministro. Qui vo gliamo limitarci a porre in evidenza alcuni punti particolaremente rilevatori, e rilevanti.
Sorvoliamo sulla riduzione delle quantità di spazi pubblici e di verde, che il ministro preconizza e decreta perchè (si legge sulla Relazione) i comuni hanno calcolato gli standard "in misura eccessiva, rapportati cioè a popolazione te orica e non alla popolazione effettiva" (sic). Sorvoliamo, oltre che sulla grammatica, sull'aumento delle cubature con sentito nei centri storici e nelle zone di completamento (il massimo passa dai 5 mc/mq attuali a 7 mc/mq) e nelle zo ne agricole (dai 300 mc/ha attuali a 650 mc/ha). Sorvoliamo insomma sui dati quantitativi. Anche se non si può mancar di esprimere sconcerto per il fatto che, dopo anni di maturazione di una sensibilità ambientalistica, e dopo che sembrava unanime il riconoscimento che la fase espansiva e quantitativa è, piaccia o non piaccia, dietro le nostre spalle, c'è chi viene oggi a proporre di aumentare, in modo quasi indiscriminato, l'entità dell'edificazione rispetto ai valori stabiliti vent'anni fa!
Ma più che questa incredibile arretratezza culturale, ci preoccupano due aspetti più strutturali del disegno di legge: lo scardinamento definitivo del metodo e degli strumenti della pianificazione urbanistica; l'abbandono di ogni tentativo di assicurare al potere pubblico locale la possibilità di condurre una strategia delle trasformazioni urbane e una politica delle aree autonome rispetto alla spe culazione immobiliare.
3Se passasse il disegno di Prandini la pianificazione urbani
stica sarebbe totalmente svuotata. Con un piano di lottizzazione o un piano particolareggiato (cioè con un'operazione comunque limitata a un pezzo del territorio comunale) si potrebbero variare "l'altezza (degli edifici), la distanza dei confini, gli allineamenti su fronti stradali, i rapporti di copertura, le percentuali di destinazione d'uso, l'in dice volumetrico virtuale, la distanza dalle sedi stradali" (art.15). Insomma, tutto.
E se qualche comune si incaponisse a non approvare piani esecutivi totalmente difformi rispetto al piano generale? Se la facoltà di trasgredire e di derogare non fosse esercitata? Ecco allora un altro modo per scardinare la pianificazione. Si stabilisce "che le modifiche di destinazione d'uso dei fabbricati o di parte di essi non comportano richiesta di alcuna autorizzazione o concessione"(art.17).
Una liberalizzazione totale, quale neppure ai tempi della discussione della legge sul condono edilizio era stata pro posta. Questo significa che si può trasformare un convento in un albergo, un quartiere residenziale in un quartiere di uffici, un gruppo di fattorie in una zona industriale,senza che il Comune possa obiettare alcunchè; con quali effetti sulla rete dei servizi e sul sistema dei trasporti, e con quali pesanti e ingovernabili modificazioni del funzionamen to dell'intero sistema urbano, è facile immaginare.
Perchè non dire più chiaramente che il piano generale (e cioè l'unico strumento finora inventato per dare una coerenza d'insieme alle trasformazioni urbane) è soppresso? Per ipocrisia? O perchè non si è capaci di vedere le conseguenze delle proprie proposte? Forse, più semplicemente, perchè non si vogliono suscitare reazioni corporative, e quindi si è disposti a tollerare che si prosegua a far piani,anche se ormai non servirebbero più a nulla.
4L'ente locale, quindi, è espropriato del suo diritto-dovere di guidare le trasformazioni territoriali. Ma a vantaggio di chi? Qui è il secondo aspetto nodale del disegno di Prandini. Questo prevede la formazione di "Programmi integrati di riassetto urbano", cui dedica l'intero quarto titolo del la legge. Esigenza giusta, da decenni sollevata, quella di rendere possibile l'esecuzione integrata delle opere e degli interventi necessari per l'urbanizzazione, o per la ristrutturazione urbanistica, o per il risanamento di interi pezzi di città. I "programmi integrati" di Prandini, però, non sono l'attuazione efficace delle scelte d'insieme, non sono lo strumento della strategia territoriale del comune. Sono l'alternativa ad essa, la sua vanificazione in termini di possibili contenuti e in termini di effettivi poteri.
Secondo Prandini i "progetti integrati" possono essere defi niti, "oltre che dagli organi competenti in materia urbanistico/edilizia anche da operatori pubblici e privati" (art. 21). Hanno "valore di piani particolareggiati" (art.20), e quindi nella logica, e nel lessico, di Prandini possono modificare integralmente le previsioni del piano regolatore generale. Non bastasse il già citato art.15, uno specifico articolo precisa che, "nel caso in cui il programma integrato non sia conforme alle previsioni degli strumenti urba nistici", alle norme e ai regolamenti, "l'approvazione dello stesso costituisce adozione di variante di detti strumenti"(art.21). E naturalmente (!) il programma integrato non richiede il preventivo insserimento nel programma pluriennale di attuazione" (art.21).
E se poi i programmi "riguardino immobili o aree (Prandini crede che le aree siano "mobili" n.d.r.) oggetto di vinco li"? Se qualche autorità dovesse opporre obiezioni per moti vi di salvaguardia ambientale o di tutela culturale o di rischio idrogeologico? La soluzione è presto trovata, con una saggia utilizzazione dei tempi della burocrazia italiana. I programmi vengono trasmessi "all'ente competente per la gestione del vincolo, il quale deve motivatamente pronunciarsi entro 40 giorni dal ricevimento; la mancata pronuncia equivale all'autorizzazione, al nulla osta od al parere favovorevole che siano all'uopo richiesti" (art.21).
Ma la prudenza non è mai troppa, Se un gruppo di imprenditori, o di proprietari di aree, o magari un'Italstat o una Fondiaria, oppure (come è più probabile) un consorzio che comprenda imprenditori e speculatori, multinazionali variamente tinteggiate e aziende locali) dovessero trovarsi di fronte un soprintendente o un geologo di Stato o un funzionario regionale svelti ad esprimere un parere "motivatamente" negativo?
Ecco la soluzione. "Nel caso di pareri negativi e/o discordanti la Giunta interessata o il diretto interessato (il corsivo è nostro n.d.r.) trasmette al Presidente della Giunta regionale copia del programma integrato". Il Presidente convoca entro 15 giorni una riunione con i rappresentanti di tutti gli enti interessati; chi non c'è, è come se avesse dato parere favorevole. Se il Presidente della Giunta regionale non provvede, provvede in sua vece il Ministro dei Lavori pubblici,
E se fosse il Comune ad opporsi, o ad essere almeno perlesso e desideroso di verifiche? Presto fatto. "Qualora la giunta comunale non si pronunci sul programma integrato di riassetto urbano entro 60 giorni dalla presentazione, il diretto interessato può richiedere al Presidente della Giunta regionale (...) che sul programma stesso si pronunci la Giunta regionale (...)". Se neanche la Giunta regionale si esprime, ecco che subentra, e "provvede in via sostitutiva", l'onnipotente ministro dei Lavori pubblici (art.21).
Il potere, insomma, passa dal pubblico al privato, e quel che resta nelle mani del pubblico si trasferisce dai consigli alle giunte, dal comune alla regione, dalla regione al governo centrale. Lo scardinamento dei metodi e degli strumenti per il governo del territorio si completa con lo svuotamento dei poteri pubblici locali. Questo, almeno, è quanto risulta a una lettura cui sia sfuggita una "norma fina le" del seguente tenore: "Le precedenti norme non si applicano perchè sono solo la provocazione di un ministro distratto". Purtroppo questa norma è solo implicita.
23.11.1989
Sono molti i temi che alimentano la discussione e le cronache di questi giorni. Temi che ruotano attorno ai nodi della trasformazione del territorio, della richiesta di partecipazione dal basso nelle scelte di governo, che non riconoscono alla politica un elemento di efficacia nella mediazione all’interno di processi democratici; della scelta da parte del movimento ambientalista se collocarsi tra istanze di salvaguardia e di conservazione o se invece provare a misurarsi in un processo di trasformazione in chiave ecologica e quindi interloquire con la controparte che di volta in volta si pone di fronte, ora istituzionale ora del mercato. Sul ruolo stesso della politica nei processi di trasformazione della società.
A partire da questi temi abbiamo chiesto una riflessione a Edoardo Salzano, urbanista con una lunga esperienza dell’amministrazione pubblica sia per i ruoli di consulenza nella pianficazione, sia come amministratore lui stesso.
Partecipazione, trasformazione del territorio, politica che, dopo aver abdicato ai tecnici, si riprende il suo ruolo ma con una scarsa capacità di leggere il futuro. Proviamo a dipanare questa matassa?
«La prima cosa da dire è che la partecipazione è una componente essenziale della democrazia ma che spesso oggi il ricorso alla partecipazione, l’enfasi che vi viene messa e la ricerca affannosa della partecipazione da una parte e l’utilizzo strumentale della partecipazione dall’altra, sono tutti sintomi della crisi della democrazia. Il meccanismo della partecipazione dovrebbe essere interno ad un sistema democratico funzionante. Il nostro sistema democratico ormai non funziona più. Ci sono molti libri su questo tema che condivido e che rappresentano molto chiaramente gli elementi di crisi della democrazia attuale».
Volendoli riassumere?
«Utilizzerei le parole di Luciano Canfora per farlo, che a mio avviso sono molto eloquenti: “impoverimento dell´efficacia legislativa dei parlamenti, accresciuto potere degli organismi tecnici e finanziari, diffusione capillare della cultura della ricchezza, o meglio del mito e della idolatria della ricchezza attraverso un sistema mediatico totalmente pervasivo”. La partecipazione è utilissima, ma è una supplenza temporanea a qualcosa che non c’è e dovrebbe esserci».
E volendo affrontare in questa chiave almeno un corno delle tematiche in discussione, per esempio il tema della trasformazione del territorio?
«Partiamo dal caso Asor Rosa. Grazie alla capacità di forare lo schermo e il turbamento che ha causato l’accostamento del termine ecomostro ad un territorio come quello della Val d’Orcia si è scatenato un polverone proprio in Toscana, che è la regione dove il territorio è mantenuto meglio. L’attenzione alla Toscana fa dimenticare tutto il resto del territorio italiano dove succede molto di peggio. Guardiamo cosa succede a Napoli, giriamo il Lazio, la Calabria, il Veneto le coste della Liguria. Sta succedendo molto di peggio. Quello che avviene in Toscana scandalizza perché avviene proprio lì. Ma chiediamoci perché non ci si accorge dove succede di peggio e perchè quando Soru interviene con politiche molto rigide sul paesaggio è considerato come un pazzo dai suoi colleghi amministratori.
Si continua parlare dello sviluppo del territorio che è un aberrazione secondo me. E questa osservazione me l’ha suggerita la proposta di legge urbanistica presentata recentemente dai Ds. Lì si parla di sviluppo del territorio.
Ma sviluppo del territorio significa lottizzazioni, copertura del territorio con una serie di costruzioni che servono soltanto a chi le fa e non rispondono minimamente al fabbisogno del territorio ma solo alle società immobiliari. Nessuno si accorge che tutte le risorse che vanno in quella direzione, vengono tolte all’industria. La Pirelli o la Fiat che investono nelle società immobiliari, ad esempio, significa che destinano risorse in investimenti più lucrosi anzichè in ricerca e innovazione produttiva.
La facilità con la quale sono remunerati gli investimenti immobiliari è una delle cause della nostra crisi economica e che questo abbia una qualche parentela con lo sviluppo economico è una grave mistificazione. Non credo che tutti i politici siano stupidi ma l’errore è quello di non vedere al di là del proprio naso. Con un effimero risultato in termini sviluppo economico. Che significa invece produrre fichi laddove sono particolarmente buoni o inventare sistemi innovativi per produrre autobus, tanto per fare qualche esempio».
Quindi lei crede che lo sviluppo economico debba essere letto con la lente della sostenibilità?
«Lo sviluppo sostenibile è un termine che è stato stiracchiato e utilizzato da tutte le parti. Una volta, e mi riferisco all definizione del rapporto Brundtland, significava una cosa molto precisa che era già una mediazione. Un concetto globale che riguarda l’insieme delle risorse è stato poi trasformato in sostenibilità ambientale, economica e sociale con l’esigenza di trovare un equilibrio tra tutti e tre. Bisogna quindi adoperarlo con molta cautela. Io per quanto riguarda il territorio sono conservatore. Ogni riduzione della naturalità del territorio devono dimostrarmi che abbia un vera e provata necessità.
Riguardo ai politici che hanno abdicato ai tecnici, non mi trova consenziente. L’urbanistica l’hanno fatta i politici aiutati dai tecnici. A un certo punto la politica della pianificazione, che è a lungo respiro, è stata abbandonata per progetti più di impatto immediato nell’opinione pubblica. Ma il sindaco che affida la sua campagna elettorale ad un piano strutturale ha una visione di futuro, chi lo fa su progetto seppur apprezzabilissimo, ha una visione schiacciata sul presente. In questo sta la terza delle cause della crisi della democrazia. Una riduzione di ogni interesse collettivo ad un interesse individuale immediato, non c’è più un interesse globale, ma un individualismo esasperato».
L’ambientalismo può essere lo strumento utile a riportare il treno sui binari giusti? «L’ambientalismo è la grande carta da giocare perchè sul territorio si gioca il fatto che esistono obiettivi comuni, beni comuni da giocare insieme. E quel tanto di catastrofismo che c’è anche nell’ambientalismo più avanzato, aiuta e come. La partecipazione è una grande scuola per lavorare insieme e può sostituire quello che una volta era la scuola della fabbrica».
Ma deve confrontarsi con una trasformazione sostenibile o limitarsi al ruolo di testimonianza?
«Si confronta con una trasformazione sostenibile, ma deve sapere con cosa si confronta. Deve avere gli strumenti e le conoscenze giuste. Quando il comune fa i conti con i costruttori per la trasformazione immobiliare si fa ingannare con i conti che fanno gli altri. Riconosce a dismisura la rendita immobiliare.
Un ambientalismo che non ha gli strumenti tecnici per capire gli interessi diffusi e che si presenta così al tavolo della governance è sempre battuto. Deve imparare a fare i conti per potersi confrontare. altrimenti perde. E il suo primo interlocutore deve essere l’istituzione pubblica».
Occorre evitare – scrive Michelangelo Savino – che “ si creino irreparabili fratture tra il dibattito disciplinare e la pratica di pianificazione condotta avanti dalle amministrazioni, rendendo la riflessione teorico-disciplinare sulle prospettive dell’innovazione della nostra disciplina, un esercizio retorico e slegato dalla realtà”. Attenzione sacrosanta. Chiunque riesca a stare con un piede nei dibattiti che si svolgono nell’accademia e con un altro nelle prassi delle decisioni nelle amministrazioni sperimenta una divaricazione crescente.
Da una parte, sul versante accademico, si tende sempre più a immergersi nelle rarefatte atmosfere delle teorie costruite sulla lettura di altre teorie che a loro volta nascono dalla digestione di altre teorie. Ciò non conduce più vicino alla verità del reale, ma spinge a sfuggirle dirigendosi verso territori sempre più irreali e fatui, dilapidando così un patrimonio di intelligenze di di risorse materiali spesso consistente. Ma dall’altro lato, sul versante delle pratiche, si è sempre più spinti ad abbandonare la riflessione critica su ciò che si è fatto e l’attenzione a ciò che altrove si sperimenta e si propone, per rifugiarsi nella quotidianità e nell’emergenza, nella stanca ripetizione del deja vu e deja fait. Ciò rende lo sguardo sempre più miope, sempre più inadatto a comprendere (e quindi a trasformare) quella realtà immanente alla quale pure ci si vorrebbe dedicare.
Questa divaricazione tra riflessione e prassi è oggi pericolosa come non mai. Essa infatti isterilisce risorse e disperde potenzialità proprio in una fase nella quale la massima utilizzazione delle risorse disponibili è conditio sine qua non per evitare il rischio d’una decadenza irreversibile della nostra civiltà, fino al limite della sua scomparsa. Come sfuggirle? In primo luogo, rendendosi conto che una simile divaricazione esiste, che essa allontana tra loro mondi l’uno all’altro indispensabili, che essa deve essere superata: pena, la sterilità della riflessione e l’inefficacia dell’azione. Mi sembra che il taglio che il curatore ha dato a questo volume indichi una chiara presa di coscienza del problema. Il lettore si renderà conto facilmente che i materiali raccolti consentono di compiere qualche passo rilevante nella direzione giusta. Può forse aiutare nella stessa direzione tentar di delineare qualche punto fermo, sul quale chi è più impegnato nella riflessione e chi è più ripiegato sulla prassi potrebbero verificare convergenze potenzialmente utili. Nel mio ragionamento mi riferirò soprattutto alla situazione del Mezzogiorno, ma credo che esso possa valere anche per il resto del paese.
Il ruolo che l’ambiente fisico ha avuto nel condizionare lo sviluppo dell’economia, della società e delle istituzioni è stato analizzato con intelligenza, soprattutto (negli ultimi decenni) da Piero Bevilacqua e dai suoi allievi. Leggere alcune delle monografie del suo libro Tra natura e storia [1] aiuta a comprendere qualcosa che non sfugge a un’analisi anche empirica (ma non viziata dagli idola dell’industrialismo). Il destino economico, sociale e istituzionale del Mezzogiorno è legato alla capacità dei gruppi dirigenti di comprendere che, lì più ancora che altrove, l’ambiente (la sua ricchezza, la sua storicità, la sua bellezza espressa e quella esprimibile) sono, insieme all’intelligenza umana, l’unica base materiale dello sviluppo. E di comprenderlo non in termini meramente accademici, per poi agire in modo opposto a ciò che una comprensione finalizzata all’agire comporterebbe.
A me sembra indubbio che la situazione attuale e le sue prospettive rendano imperativa l’attenzione all’ambiente fisico come base del possibile sviluppo. La produzione manifatturiera generica è in evidente declino, non solo per l’imperizia e la rapacità degli attori determinanti. L’agricoltura generica (quella che produce beni fungibili) non ha alcun futuro, come diventerà palese in modo dirompente con il venir meno dei sussidi europei. A che cos’altro dunque può essere affidata una speranza di sviluppo nelle regioni del Mezzogiorno se non a un’intelligente applicazione della cultura e del lavoro dell’uomo ai dati della natura, nel rispetto e nella sapiente utilizzazione di ciò che l’innesto tra queste due risorse ha prodotto nel passato?
Molti segni in direzione di uno sviluppo simile già si vedono. Essi tralucono però negli interstizi delle politiche ufficiali (della destra come della sinistra), la quale nel suo complesso appare mossa da ispirazioni di segno opposto, obsolete, perdenti e distruttive. L’utilizzazione rapace di ciò che lavoro e natura hanno prodotto nei millenni trascorsi, la sostituzione dei paesaggi di consolidata bellezza con panorami dominati dal cemento e dall’asfalto, la utilizzazione idiota di terreni resi fertili da eventi geologici milionari per la localizzazione di gigantesche aree industriali (destinate a restar deserte di uomini e di attività) o addirittura per impianti di smaltimento dei rifiuti: questi sono gli eventi che ancor oggi si registrano.
Un siffatto modo di procedere non è solo in contrasto con ogni elementare responsabilità civile e culturale nei confronti del mondo attuale e delle generazioni future, ma è insano anche da un punto di vista esclusivamente economico. È infatti evidente a tutti che il turismo ha nel Mezzogiorno una enorme potenzialità di sviluppo proprio grazie alla possibilità di utilizzare il vastissimo patrimonio di natura, paesaggio, storia, arte, costumi, prodotti, intimamente legati al territorio e alla suo millenario processo di formazione. È utilizzando in modo durevole questo patrimonio immenso (ma quindi, in primo luogo, tutelandolo attraverso la conoscenza e la salvaguardia) che il Mezzogiorno può trovare una ragione di sviluppo alternativa rispetto alle produzioni manifatturiere ormai obsolete, o alle produzioni agricole generiche ormai indifendibili in territori come i nostri, oppure rispetto a quelle di un “turismo di quantità” dissipatore della sua stessa materia prima.
L’ubriacatura del “privato e bello”, l’apoteosi del “meno Stato e più mercato”, stanno passando di moda. I risultati che si volevano ottenere si sono rivelati illusori. Il mercato ha confermato la sua insufficienza a svolgere anche solo le funzioni regolatrici del valore di scambio senza una forte presenza pubblica, figuriamoci a tener conto della sempre più estesa domanda sociale di accrescere i valori d’uso.
Tuttavia il danno che la fortuna di quegli slogan ha provocato sono consistenti, soprattutto là dove – come nel Mezzogiorno – la debolezza dello Stato era diventata cronica ed era stata surrogata da un individualismo distruttore e da un familismo spesso criminoso. La questione alla quale generazioni di meridionalisti si erano dedicati (la costruzione nel Mezzogiorno di strumenti di una statualità moderna) mi sembra quindi oggi più centrale che mai. Il rafforzamento delle strutture pubbliche è quindi, oggi, problema prioritario. Senza un potere politico dotato di strumenti efficaci diventa impossibile guidare le forze dell’economia verso orizzonti coerenti con gli interessi generali; diventa impossibile scegliere tra impieghi produttivi e strategici delle risorse disponibili e impegni parassitari e miopi; diventa impossibile scegliere a quali risorse attribuire priorità, per quali loro utilizzazioni, in vista di quali interessi.
In questo quadro due questioni mi sembrano particolarmente rilevanti, entrambe sottese agli argomenti trattati in questo volume: la questione della legalità, la questione della pianificazione.
Perché un’amministrazione pubblica sia efficace, e perciò capace di incidere sulla realtà, essa deve essere rispettata. Può esserlo in due modi: può imporsi col ricatto del terrore (ed è il modo praticato dalla criminalità organizzata: da noi, mafia, camorra, ndrangheta); oppure può guadagnare il consenso dei cittadini. Quest’ultima strada richiede però alcune condizioni che l’amministrazione deve assicurare al cittadino (ricordando che questo temine è sostanzialmente diverso da quello di suddito).
La prima condizione è che al cittadino sia chiara la ragione di ciascuna delle regole che l’amministrazione lo impegna a rispettare. La seconda è che le regole siano rispettate da tutti, ugualmente rigorose per chi può violarle e per chi deve rispettarle. Perciò mi sembra che combattere il burocratismo (imperante in molta parte dell’amministrazione pubblica) sia un impegno civile, e che pratiche come la co-pianificazione e l’intesa interistituzionale siano da praticare largamente. Perciò, soprattutto, mi sembra che il rispetto della legalità sia nel Mezzogiorno un impegno d’onore ancor più necessario che in altre regioni d’Italia e d’Europa.
Ragioni confluenti, sebbene distinte, inducono a ritenere che la pianificazione sia uno metodo (più ancora che un insieme di strumenti) essenziale soprattutto nel Mezzogiorno. Non solo perchè la certezza delle procedure e la trasparenza delle decisioni (caratteristiche esenziali della buona pianificazione) sono connotati rilevanti di un’azione amministrativa tesa al ripristino della legalità. Ma anche perchè è evidente che essa potrebbe svolgere un ruolo decisivo come strumento di uno sviluppo basato – come non può non essere nelle regioni meridionali - su un’attenta considerazione delle risorse dell’ambiente. Sempre che essa sia, beninteso, una “buona pianificazione”.
Per meritare tale attributo essa dovrebbe essere il luogo nel quale tutte le scelte degli enti pubblici suscettibili di indurre trasformazioni territoriali (da quelle dello “sviluppo” a quelle della “tutela”) trovino la loro sintesi. Tanto per fare un esempio, i contenuti dei “piani operativi regionali” (POR), i programmi e i progetti di infrastrutture d’interesse regionale, le politiche regionali per l’abitazione, il turismo, l’agricoltura, dovrebbero trovare la loro coerenza – e la coerenza con le regole per il corretto impiego delle risorse culturali, paesaggistiche, naturali e con i relativi vincoli – in un atto di pianificazione unitario, sottoposto al vaglio del confronto pubblico, impegnativo nei suoi esiti prima di dar luogo a decisioni operative. È così che succede nel Mezzogiorno? Non mi sembra.
Una “buona pianificazione”, perciò utile ad affrontare i problemi del Mezzogiorno in coerenza con le tesi ra sostenute, dovrebbe avere nella lettura attenta (e sistematicamente aggiornata) delle risorse territoriali la base conoscitiva d’ogni decisione. Da tale lettura dovrebbe discendere un sistema non di “vincoli”, ma di definizione delle opportunità e delle condizioni che l’esigenza di non dissipare o degradare il valore delle risorse territoriali, pongono a ogni ipotizzabile trasformazione. Quante e quali sono le banche di dati sistematicamente aggiornate disponibili nelle regioni, nelle province (e nei comuni) del Mezzogiorno? Quanti sono i sistemi informativi territoriali vivi (cioè sistematicamente aggiornati) che possano sorreggere le scelte di localizzazione sistematiche (della pianificazione) o episodiche (dell’emergenza)? Non mi sembra che ci sia da rallegrarsi del bilancio.
Anche nel Mezzogiorno ha preso piede l’impiego di “nuovi strumenti” mediante i quali determinare le trasformazioni territoriali. Non più strumenti di “governo”, ma di “governance”. Non più piani regolatori generali o piani territoriali di coordinamento, ma patti territoriali, programmi di recupero urbano, programmi di riqualificazione urbana, i programmi di riqualificazione urbana e sviluppo sostenibile del territorio e così enumerando. E negli ultimi tempi, i piani strategici.
In termini generali, questi strumenti hanno un aspetto positivo e uno negativo. Il primo sta nel fatto che essi tendono a superare limiti oggettivi degli strumenti tradizionali, e in tal senso offrono possibilità aggiuntive. L’aspetto negativo sta nel fatto che invece tendono a essere utilizzati come alternativa alla pianificazione tradizionale. Questo è un errore gravissimo. Tutti quegli strumenti (con una sola eccezione) premiano le esigenze, le opportunità, le disponibilità del breve periodo, e offrono spazi consistenti agli interessi privati, in particolare a quelli più forti. Sono quindi utilmente impiegabili a due sole condizioni: che vi sia un rigoroso sistema di regole certe e forti sul territorio, mediante le quali siano garantite le prospettive di una utilizzazione durevole delle risorse disponibili, e quindi un efficace sistema di pianificazione; che il potere pubblico sia autorevole, qualificato, decisamente orientato a favorire la prevalenza degli interessi generali e la tutela degli interessi “deboli”.
Non mi sembra che queste due condizioni siano diffusamente presenti nel Mezzogiorno. Se è così (e dove è così, e finché è così), sostituire governance a government, affannarsi nella formazione di strumenti urbanistici “anomali” invece di quelli ordinari, altro non significa che premiare, una volta ancora, gli interessi forti e le opportunità di breve periodo rispetto a ogni altro interesse e opportunità. Nel concreto, nelle regioni del Mezzogiorno questo quindi significa privilegiare, una volta ancora, le utilizzazioni edilizie dei suoli e la valorizzazione della rendita fondiaria alle utilizzazioni coerenti con l’esigenza di uno sviluppo durevole e con l’opportunità di un pieno impiego delle risorse territoriali. Significa premiare e promuovere il consolidamento delle attività economiche parassitarie anziché lo sviluppo di quelle innovative e produttive nei settori dell’agricoltura di qualità e di sito, dei servizi alle persone e alle imprese, del turismo di conoscenza e di fruizione evoluta del territorio, delle produzioni avanzate ad alta intensità di intelligenza e a bassa intensità di consumo di territorio e di energia.
Diverso è il ragionamento per quanto riguarda la pianificazione strategica. Per la verità con questo termine si indicano cose molto diverse tra loro, e anzi opposte. Da un lato (e così vorrebbe un impiego corretto del termine “strategia”) si allude alla definizione di una prospettiva di lungo periodo che, per avere qualche speranza di tradursi in prassi, deve necessariamente essere fondata su una larga condivisione. Ma dall’altra parte (e molto spesso nella pratica italiana) pianificazione strategica significa esattamente il contrario: significa invitare attorno al “tavolo” tutti gli attori disponibili e costruire con loro una sorta di elenco delle cose che si vorrebbero o potrebbero fare. Nulla di strategico, quindi, ma una mera raccolta tattica di opportunità di breve periodo. Nessun aiuto alla costruzione di una vera strategia, capace di dare prospettiva alla pianificazione ordinaria e alla sua attuazione, ma rinuncia a qualsiasi capacità di governo delle trasformazioni
Eppure, se correttamente adoperata la pianificazione strategica potrebbe dare un sostegno serio a un governo del territorio che volesse (appunto) essere strategico: impegnare cioè in una visione e in un progetto di lungo periodo l’insieme delle realtà sociali presenti sul territorio. Se così volesse essere, un piano strategico dovrebbe allora avere tra i suoi contenuti proprio la traduzione della strategia (del progetto di società) in un efficace sistema di regole, coerenti con quella strategia, trasparentemente definite, capaci di costituire le premesse e i binari di una conseguente successione di azioni volte alle concrete trasformazioni del territorio. Allora si potrebbe sottrarre la pianificazione ordinaria ai suoi limiti e adoperarla come sempre avrebbe dovuto essere: come lo strumento (uno degli strumenti) di una volontà politica determinata e lungimirante. E si potrebbe, insieme a quelli della pianificazione ordinaria, adoperare altri strumenti capaci di rendere operativa la strategia, nell’ambito delle regole definite: magari non più quelli “anomali” prodotti a go-go dalla fertile fantasia derogatoria degli anni 90, ma altri già presenti nella panoplia delle pratiche amministrative ordinarie e negli impegni dei bilanci pubblici e privati.
Una simile prospettiva è praticabile. Ma per concretarla occorrere, soprattutto nel Mezzogiorno, che si manifesti una nuova capacità dei cittadini di organizzare la propria partecipazione alla vita istituzionale. Bisogna che i cittadini comprendano che lo stato (la regione, i comuni) non sono né una maledizione esterna né un dio a cui rivolgersi in preghiera, ma il prodotto di una costruzione collettiva. Bisogna ricordarlo quando si vota; ma soprattutto nell’agire politico quotidiano, che troppo spesso oscilla tra la tolleranza per i comportamenti deviati dei politici, e dall’attesa di soluzioni salvifiche, a mere manifestazioni di protesta. Forse è solo alla capacità di agire “dal basso”, come cittadini e non più come sudditi, che è legata la possibilità della formazione di un ceto politico all’altezza dei problemi e delle potenzialità: poiché non è solo agli strumenti, ma anche alla mano che li adopera che occorre in primo luogo guardare.
Edoardo Salzano
4 settembre 2004
[1] Piero Bevilacqua, Tra natura e storia, Donzelli, Roma 1966
La Laguna di Venezia è un bene prezioso dell’umanità. Pochi si rendono conto che quella di Venezia è l’unica laguna che è rimasta tale, sfuggendo al destino comune a tutte le lagune: trasformarsi in un pantano e poi in un campo, oppure diventare una baia marina. Questo destino è stato evitato alla Laguna di Venezia grazie al saggio impiego, per molti secoli, di tutte le risorse disponibili (politiche, amministrative, culturali, tecniche, finanziarie). Con l’Ottocento le cose sono cambiate. La tecnica non ha più assecondato e guidato la natura, l’ha contrastata e negata. La prospettiva temporale non è stata il lungo periodo, il domani, il futuro, ma l’oggi, l’immediato, il contingente. L’interesse dominante non è stato quello della comunità, ma quello dell’individuo (e naturalmente del più forte e più furbo).
Le stesse regole del governo del territorio (i piani urbanistici) hanno avuto il loro centro e il loro motore nella crescita dell’urbanizzato ed edificato, nella trasformazione della natura in cemento e asfalto, nell’espansione delle città. Solo da pochissimi decenni la pianificazione si è finalmente fatta carico anche delle esigenze della “altra parte” del nostro mondo: quella nella quale il lavoro dell’uomo si compone con la natura rispettandone le leggi e i ritmi. Sono nati così, accanto ai piani tradizionali (il PRG, il PTC) dei piani specialistici: orientati ad affrontare non l’insieme dei temi e degli obiettivi del governo del territorio, ma un particolare aspetto: i piani per la difesa delle acque e del suolo, i piani per la tutela del paesaggio, i piani per le aree protette. Questi piani non regolano tutti gli aspetti della vita dell’uomo sulla terra: solo quelli (e tutti quelli) che hanno a che fare con la loro specifica missione. Dettano legge solo per un aspetto, ma per quell’aspetto la loro legge non è appellabile, prevale su qualsiasi altra.
La costituzione del Parco della Laguna nord si pone in questa logica. Rispetto ad altri strumenti della pianificazione specialistica esso ha anche un’altra valenza: non è solo un Piano, è anche una Istituzione. Spesso l’urbanistica è fallita perché si è ridotta a documenti di carta, non tradotti in una gestione del reale. L’Istituzione garantisce che, per la Laguna, questo non avverrà. Essa garantisce che la tutela della Laguna diventi un fatto dinamico: un disegno che si traduce in azioni. In questa logica la prospettiva possibile è che il Parco della Laguna nord sia destinata a perdere il suo riferimento geografico: che diventi un modo nuovo (ma simile a quello del passato più lontano e sapiente) di governare l’insieme della Laguna.
Per affrontare le questioni poste da Gazzetta Ambiente occorre partire da lontano. Occorre innanzitutto definire l’oggetto attorno al quale ragioniamo: il paesaggio. A me preme allora ricordare che il paesaggio è il prodotto storico della cultura e del lavoro dell’uomo sulla natura. Nel paesaggio, nella forma del territorio così come ci appare, natura e storia si integrano variamente nelle varie parti del pianeta. Essi formano così tipi diversi di paesaggio (naturale, agrario, urbano), ciascuno dei quali è caratterizzato da genesi, caratteri, significati, utilità, problemi diversi. È proprio la loro genesi, caratterizzata dalla sintesi tra evento e sito, che definisce quindi l’identità dei luoghi: elemento costitutivo della stessa identità delle comunità, nazionali e locali, che quei luoghi abitano. Prodotto della storia, e identità dei luoghi e delle comunità: questi sono gli attributi del paesaggio che soprattutto mi interessano.
Non sto proponendo qui una particolare interpretazione del paesaggio. Se l’accentuazione del ruolo della storia nella formazione del paesaggio (e quindi nella comprensione dei suoi valori) è propria di alcuni rilevanti scuole di pensiero (da Emilio Sereni a Piero Bevilacqua, per rimanere in Italia), nella vicenda culturale italiana ed europea il paesaggio è stato oggetto di interpretazioni diverse: da quella estetica a quella storicistiche, dall’”archeologia del territorio” alla “ecologia del paesaggio”. Non credo però che si debba scegliere tra l’una o l’altra interpretazione. Non si tratta dell’espressione di posizioni antitetiche, ciascuna delle quali si contrapponga alle altre, ma della messa in luce di differenti punti di vista, ciascuno dei quali sottolinea uno degli aspetti del paesaggio, rivelandone la ricchezza e la complessità. Il paesaggio, la storia, l’uomo
Sottolineare, come mi sembra giusto fare, il ruolo della storia nella formazione del paesaggio (e quindi del suo valore) significa porre l’accento sul ruolo dell’uomo. Occorre allora riconoscere che l’intervento dell’uomo sulla natura ha avuto ed ha segni diversi. A volte (in certe epoche, in certe società, in certi luoghi) un ruolo positivo: ha costruito paesaggi (urbani, agrari, naturali anche) ai quali riconosciamo oggi valore d’insegnamento e valore estetico: con la semplice manutenzione, oppure con la formazione di nuovi paesaggi agrari, oppure con la creazione di opere integrate nel paesaggio preesistente, l’uomo ha aggiunto insomma valore alla forma della Terra.
Ma altre volte (con l’incuria e l’abbandono, con l’eliminazione dei segni del passato in nome del profitto immediato, con l’artificializzazione dissennata) ha sottratto valore e distrutto il patrimonio culturale e storico costituito dal paesaggio, ha ridotto la ricchezza della civiltà umana. Una domanda inquietante dobbiamo allora proporci.
È in grado la società di oggi, la cultura che essa esprime, di porsi nei confronti della natura e della costruzione del paesaggio nello stesso modo nel quale si sono posti gli uomini il cui prodotto oggi ammiriamo, e nel quale riconosciamo una componente essenziale della nostra identità? I paesaggi urbani e periurbani la devastazione delle campagne, la distruzione di ambienti naturali, realizzati in Italia nell’ultimo mezzo secolo, non lasciano dubbi in proposito, e invitano alla massima attenzione di fronte alla tentazione di “abbassare la guardia” dell’azione di tutela.
Per invertire la tendenza, per imparare di nuiovo a governare la natura senza negarla, occorre che la tutela del paesaggio diventi una priorità sociale. Perché ciò avvenga, è necessario rendere evidente a tutti quali sono le ragioni per cui è socialmente necessario tutelare e arricchire la qualità del paesaggio (dei paesaggi). Perché, insomma, il paesaggio serve?
In primo luogo, il paesaggio è memoria. Il paesaggio è un deposito di storia. In esso è rappresentato e testimoniato il nostro passato, il passato della nostra civiltà. Esso è dunque il fondamento della identità delle diverse comunità che abitano il pianeta (dalle nazionali alle locali). Esso serve (a noi, e alle generazioni future) perché è una insostituibile risorsa della civiltà, è la materia vitale che alimenta il futuro. Basterebbe questo a comprendere come una società che voglia esistere debba custodire il paesaggio come una propria risorsa primaria.
Ma il paesaggio è anche risorsa economica. Sempre più, nell’economia moderna, tendono ad accrescere il loro peso (fino a diventare dominanti) i settori legati alla produzione di “beni immateriali”, tra i quali i comparti legati alla ricreazione e al benessere fisico, al turismo, alla conoscenza e al godimento estetico assumono crescente rilievo. In moltissime aree dell’Italia (e dell’Europa) il paesaggio di qualità è luogo e condizione per produzioni enogastronomiche “di nicchia”, caratterizzate dalla qualità e dall’identità, fondamentali sia lo sviluppo economico e sociale delle aree coinvolte che per la conservazione di valori universali.
A proposito del ruolo economico del paesaggio nei prossimi decenni non va trascurato il peso che può avere per lo sviluppo dell’occupazione in molte regioni italiane un’azione di manutenzione del suolo, di riduzione dei rischi e dei costi del degrado ambientale, di avvio di un’azione di presidio ambientale. Si tratta di ricostituire e manutenere ambienti naturali distrutti dall’incuria dell’uomo (e minacciosi per la sopravvivenza nelle aree a valle del degrado), oppure ambienti caratterizzati da un assiduo rapporto di costruzione del paesaggio agrario.
Alla qualità del paesaggio è legata anche la qualità della vita: La bellezza dei panorami, l’armonia dei luoghi nei quali si svolge la sua vita sono essenziali per il benessere della donna e dell’uomo, del bambino e dell’anziano. Nell’epoca della globalizzazione, la concorrenza tra le regioni e le città assume sempre di più la qualità dell’ambiente (come componente della qualità della vita) come un valore economico da mettere in gioco nel “marketing urbano”. Ciò pone, una volta ancora, l’esigenza economica di migliorare la qualità del paesaggio anche là dove (come nelle periferie urbane) non si è stati capaci di creare qualità nuove, ma solo di distruggere quelle preesistenti.
Obiettivo primario è quello di conferire piena efficacia alla protezione e al godimento dei beni paesaggistici (di quelli esistenti e di quelli da realizzare) da parte delle generazioni presenti e future. La pianificazione territoriale e urbanistica, come insieme di metodi e strumenti volti ad assicurare coerenza alle trasformazioni del territorio garantendo trasparenza e partecipazione al processo delle decisioni, è l’ambito entro il quale tale obiettivo può essere raggiunto.
A me sembra particolarmente significativo, da questo punto di vista, il modo in cui la legge 431/1985 (la cosiddetta Legge Galasso) ha posto le premesse per innovare il sistema di pianificazione. La legge è stata attuata solo parzialmente, e spesso la sua attuazione è stata una elusione delle sue finalità. Ma l’esperienza di attuazione di quella legge (là dove un’attuazione positiva vi è stata) induce ad sottolineare, e a proporre alcuni indirizzi particolarmente significativi. Li enuncerò in termini molto sintetici:
La “attenta considerazione delle valenze paesistiche e ambientali”, che la legge 431 chiede alla pianificazione ordinaria perché abbia efficacia, deve diventare una costante nella pianificazione territoriale e urbanistica ordinaria, a tutti i livelli: nazionale, regionale, provinciale, comunale.
Più precisamente, la prima fase della pianificazione deve essere costituita dall’assidua ricognizione delle qualità naturali e storiche del territorio, come si tentò di fare nell’esperienza della Regione Emilia Romagna del 1985-86 e come hanno prescritto, in modi più o meno chiari, le nuove leggi urbanistiche della Toscana e della Liguria.
La ricognizione delle qualità del territorio deve condurre precettivamente all’individuazione delle trasformazioni fisiche ammissibili e delle utilizzazioni compatibili con le caratteristiche proprie di ogni unità di spazio, come condizionenon negoziabile per ogni decisione sulle trasformazione da promuovere o consentire;
La tutela attiva del paesaggio richiede che nel processo di pianificazione vengano integrati tutti gli strumenti disponibili: le politiche e le azioni di settore, gli incentivi finanziari, la partecipazione a programmi e progetti nazionali e sovranazionali, il ricorso all’imprenditoria privata. Questi strumenti non devono essere adoperati in contrasto alla pianificazione oppure come alternativa ad essa, ma - appunto - come suoi strumenti.
Sottolineare l’utilità della pianificazione (come mi sembra indispensabile) significa riconoscere la parzialità, e quindi l’insufficienza della protezione passiva costituita dai vincoli di tutela). Ma credo che il clima culturale e morale che stiamo attraversando (gli anni Ottanta non finiscono mai!) impongano al tempo stesso di ribadirne l’utilità. I vincoli, ancorché non sufficienti, sono utili sotto un duplice profilo. In primo luogo, il vincolo è necessario come difesa temporanea, in attesa che la pianificazione consenta di articolare le politiche, sia attive che passive, di tutela. In secondo luogo perché (come dimostra l’esperienza della legge 431/1985) il vincolo agisce strumentalmente come sollecitazione alla pianificazione, e quindi alla possibilità di una tutela più compiuta e di una fruizione dei beni paesaggistici che ne garantisca la conservazione.
Un ultimo punto vorrei brevemente toccare. La tutela e valorizzazione del paesaggio esprime una pluralità d’interessi collettivi: da quelli nazionali a quelli locali. Occorre evitare sia il rischio del conflitto paralizzante sia quello della negazione di uno o l’altro degli interessi coinvolti.
Il principio di sussidiarietà è il criterio utilizzabile per individuare a chi spetta la responsabilità della scelta in relazione agli oggetti e aspetti su cui occorre decidere.. Lo è, beninteso, se è assunto nella sua accezione corretta, quella elaborata nella recente cultura europea. Non il principio di sussidiarietà inteso come “tutto il potere alla periferia”, ma come riconoscimento del fatto che per ogni decisione c’è un livello giusto al quale quella decisione può essere presa efficacemente. Ma valga il testo ufficiale:
Nei campi che non ricadono nella sua esclusiva competenza la Comunità interviene, in accordo con il principio di sussidiarietà, solo se, e fino a dove, gli obiettivi delle azioni proposte non possono essere sufficientemente raggiunti dagli Stati membri e, a causa della loro scala o dei loro effetti, possono essere raggiunti meglio dalla Comunità [1],
È davvero difficile pensare che il paesaggio, essendo elemento fondamentale per la definizione dell’identità nazionale, non rientri pienamente nelle responsabilità (e delle competenze) dello Stato, essendo appunto questione che si pone a una scala nazionale.
Ma se gli organi centrali dello Stato hanno la responsabilità dell’azione di tutela, essi hanno anche quella di promuovere la concorrenza dei poteri nell’azione di tutela. Se la responsabilità primaria in materia di paesaggio spetta allo Stato, anche i livelli di governo regionale e locale sono legittimati (credo d’averlo argomentato a sufficienza) a concorrere con esso nella azione di individuazione, definizione, tutela.
Come può esercitarsi la concorrenza nel campo della pianificazione territoriale e della tutela del paesaggio? Anche qui vi è un principio, e un istituto già introdotto nel nostro ordinamento, che possono aiutare. È il principio secondo il quale gli strumenti di pianificazione, laddove disciplinino beni dello Stato in termini tali da incidere sulla loro finalizzazione, possono diventare efficaci soltanto previa "intesa" con lo stesso Stato. Questo principio, del resto, stato introdotto recentemente nell'ordinamento, seppure limitatamente alla pianificazione provinciale, dall'articolo 57 del decreto legislativo 112/1998, il quale stabilisce che:
la regione, con legge regionale, prevede che il piano territoriale di coordinamento provinciale [...] assuma il valore e gli effetti dei piani di tutela nei settori della protezione della natura, della tutela dell’ambiente, delle acque e della difesa del suolo e della tutela delle bellezze naturali, sempreché la definizione delle relative disposizioni avvenga nella forma di intese fra la provincia e le amministrazioni, anche statali, competenti.
Come propone l’associazione Polis, tale testo normativo può costituire, può essere esteso al di là del suo specifico contesto, e costituire un modello sulla cui base affrontare compiutamente la questione. È un modello, del resto, che è già stato più volte proposte e applicato in concrete esperienze di governo del territorio e può dar luogo, come è stato osservato, a utili semplificazioni e snellimenti delle procedure. Ciò che è nell’interesse di tutti.
[1] Trattato di Maastricht, art.3B.
Ho intenzione di fare della pianificazione territoriale, nella prospettiva della realizzazione dell'Europa, una vera priorità nazionale". Così ha affermato il nuovo Primo ministro della Repubblica. Ai deputati, sindaci, amministratori regionali e provinciali, urbanisti, geografi, storici riuniti per discutere "Le reti di città" era già sembrato una grande e rincuorante novità il fatto che il nuovo Presidente del Consiglio avesse scelto quell'occasione, quel tema, quella platea per parlare per la prima volta in pubblico: tanto più che gli organizzatori non l'avevano previsto né richiesto.
Il fatto é che il Primo ministro aveva piena consapevolezza di ciò che comportava, per il paese che gli toccava governare, "l'ingresso in Europa": per tanti anni sperato e ora, che era giunto, anche temuto. Come reggerà una realtà come la nostra alla concorrenza degli altri paesi? Ormai la concorrenza si vince o si perde a seconda di ciò che si riesce a mettere in campo sul terreno della qualità territoriale e urbana.
Se non abbiamo reti regionali e urbane dei trasporti collettivi che funzionano, se l'assistenza sanitaria e i servizi sociali sono così inadeguati, se la ricchezza di beni culturali è soffocata e negata dalle condizioni deplorevoli in cui li abbandoniamo, se la campagna è continuamente erosa dalla disseminazione delle case e casette, se la natura è devastata da ogni sorta di inquinamento, se le città si espandono a macchia d'olio e il turismo da rapina rovina le coste e i monti, se i fiumi sono ridotti a fognature civili e industriali, perché mai le aziende della produzione moderna e del terziario avanzato dovrebbero scegliere le nostre città per insediarsi? E perché i lavoratori europei e le loro famiglie dovrebbero frequentare i nostri lidi e i nostri monti, percorrere le nostre colline, nei sempre più frequenti periodi di tempo libero?
No, deve aver pensato il nuovo Primo ministro, così non può andare avanti. Corriamo un rischio grave, gravissimo: il rischio di diventare la periferia dell'Europa. Anzi, se si pensa a che cosa sono le periferie nelle lustre città di altre nazioni europee (la Germania, i Paesi Bassi, la Gran Bretagna), dell'Europa rischiamo di diventare il Bronx.
E su che cosa mai si può far leva per ottenere un assetto territoriale e urbano all'altezza di quello dei nostri concorrenti? Non sono un urbanista, si deve esser detto il Primo ministro, mi sono occupato più di finanza e di politica che di territorio, ma il mio buonsenso di statista mi dice che, per vincere, bisogna finalmente far decollare la pianificazione del territorio, a tutti i livelli. Su questo impegnerò tutte le energie del nuovo governo, lo prometto.
Lettore, stupisci? Non hai letto sui giornali di una dichiarazione così forte e così nuova come quella da cui siamo partiti? Forse ti sei sbagliato, non hai letto i giornali giusti. Quella dichiarazione non è stata pubblicata dai giornali italiani, ma da quelli francesi. Perché il Primo ministro che l'ha pronunciata non è il successore di Giulio Andreotti, ma quello della signora Cresson: é Pierre Bérégovoy, prémier della Repubblica di Francia. L'ha pronunciata a un convegno che si é tenuto a Mulhouse, in Alsazia, il 28 aprile scorso, organizzato dalla Delegazione per la pianificazione territoriale e l'azione urbana del governo francese.
Eravamo lì, l'abbiamo sentito. Abbiamo pensato all'Italia. Questa volta, senza nostalgia.
Città senza automobili
E' andato nella tana del lupo Carlo Ripa di Meana, il ministro europeo per l'Ambiente.te. Ha scelto Torino, la città della Fiat, per presentare in Italia il più recente prodotto del suo dicastero il documento dall'ambizioso titolo "Città senza automobili".
L'avvocato Agnelli era lì presente, a fare gli onori di casa. Si è mostrato signorilmente interessato, non pregiudizialmente ostile. Eppure ciò che la Commissione europea per l'ambiente si propone (lo avevamo già letto nel "Libro verde per l'ambiente urbano") è qualcosa che deve stridere alle orecchie degli uomini che hanno costruito le loro fortune, e la loro potenza, sull'assoluta, e quasi divinizzata, indispensabilità dell'automobile. Lo slogan di Ripa di Meana è infatti: "l'automobile deve diventare un'opzione". Basta pensare a ciò che è oggi, nelle città italiane, la mobilità per rendersi conto del carattere rivoluzionario di quest'affermazione.
L'avvocato Agnelli ha sollevato una questione, ed espresso una perplessità. Non dimentichiamo, ha detto, che l'automobile é anche "uno strumento di libertà". Ragioniamo pure sull'ipotesi di avere "città senza automobili", ha aggiunto, ma prima bisogna che mi spieghiate che cosa intendete per aree urbane.
Non sappiamo se qualcuno ha risposto all'autorevole industriale. Noi vogliamo provarci. A noi sembra che la risposta stia proprio in quello slogan "l'automobile deve diventare un'opzione". Le città potranno essere senza automobili in quelle loro parti in cui il sistema delle convenienze nella scelta del mezzo di trasporto più opportuno (in termini di velocità, comodità, prezzo) sarà reso tale da indura la grande maggioranza degli utenti a preferire l'opzione del trasporto collettivo. Le aree urbane quindi discendono da un progetto: un progetto urbanistico, particolarmente preciso nella definizione del sistema della mobilità, ed accompagnato da adeguate e coerenti politiche finanziarie e tariffarie.
In questo quadro, interventi volti a rendere più costoso rispetto ai livelli attuali l'uso del mezzo individuale é altrettanto legittimo (dal punto di vista dell' "automobile come libertà") quanto gli interventi nel campo delle tariffe dei mezzi collettivi. Avranno un significato pienamente "liberale" se i loro proventi, oltre a scoraggiare l'impiego dell'automobile, aiuteranno a realizzare un sistema di trasporto collettivo efficace.
Certo è, però, che rendere le "città senza automobili" richiede uno sforzo molto consistente per la realizzazione di servizi collettivi di trasporto efficienti. Uno sforzo, in primo luogo, di coordinamento. Si può mai pensare, in un paese appena appena evoluto, che Ferrovie, metropolitane, autobus e parcheggi vadano ciascuno per conto suo? L'integrazione dei modi del trasporto é una necessità assoluta.
E uno sforzo, in secondo luogo, finanziario. Dove attingere per gli investimenti (in conto capitale e in conto per le spese correnti) che sono necessari? Varie ipotesi sono state formulate. Ma a noi non sembra che si riesca a fare quanto è necessario se non si rinuncia all'illusione di poter fare, contemporaneamente tutto: in particolare, per poter dare priorità, insieme, alla realizzazione di reti urbane e regionali efficienti e alla prestigiosa alta velocità. Governare è, in primo luogo, scegliere.
Attenti a Metropolis
Un patrimonio di 16mila-21mila miliardi, che "con gli opportuni investimenti" può arrivare a valere 60mila miliardi di lire. Con queste cifre i giornali danno notizia della costituzione di Metropolis, la società cui l'Ente Ferrovie affiderà il compito di riqualificare e valorizzare il patrimonio ferroviario.
Ci si domanda se la costituzione di un'apposita struttura finalizzata alle operazioni immobiliari non renderà più aggressiva la tendenza delle Ferrovie di partecipare in grande scala alla nuova speculazione sulla città. Su questa tendenza l'ente diretto da Lorenzo Necci si era già mosso con una certa grinta innovativa. Architetti prestigiosi hanno studiato i nodi ferroviari delle maggiori città italiane, e in più d'una sono state configurate operazioni di nuova edificazione dei vastissimi piazzali ferroviari obsoleti e delle stazioni ferroviarie che sarebbe opportuno trasferire. Solo a Roma, si parla di una proposta dell'Ente Ferrovie (con il quale, evidentemente, il Comune è interessato ad avere un buon rapporto) per la costruzione di 8 milioni di metri cubi.
Saremo dei "vetero urbanisti", ma a noi piacerebbe che il destino di queste aree fosse determinato dagli interessi della città, e non da quello di un' azienda per quanto prestigiosa e utile nella sua attività primaria. E ci piacerebbe anche che l'Alta velocità (e gli altri programmi di adeguamento della rete del ferro e del servizio collettivo del trasporto) non fosse finanziato da una più potente speculazione fondiaria.
LA "DAZIONE AMBIENTALE"
Non vogliamo assolvere né i corruttori né, tanto meno, i concussori. Tuttavia ci sembra che la "dazione ambientale" (per usare il brutto ma efficace neologismo del giudice Di Pietro) induca a guardare un pò al di là della morale e del codice. A guardare, appunto, all'"ambiente" in cui la "dazione", lo scambio dell'"obolo" contro la compiacenza amministrativa, ha potuto così ampiamente e perversamente allignare.
Scrivevamo su queste pagine, ancora nel 1986, rivolti in quell'occasione ai senatori che stavano discutendo le proposte in materia di riforma urbanistica: "Siamo convinti, e non da oggi, che l'attuale regime degli immobili sia una delle cause più gravi della pubblica corrizione. Se é da un atto discrezionale dell'amministrazione che discende il fatto che un immobile (...) vale 10 e il vicino vale 10mila, é facile comprendere che l'humus sul quale nasce la corruzione é fecondato dal più fertile dei concimi" (n.86). Sempre su queste pagine, commentando il bilancio di un trentennio di Corte costituzionale e denunciando l'affermarsi della prassi dell'"urbanistica contrattata", scrivevamo ancora: "Non ci stanchiamo di sottolineare il potenziale di corruzione che simili procedure contengono. La mancanza di riferimenti certi, chiari e costanti nella determinazione dei valori immobiliari é la matrice della discrezionalità più sfrenata, del soggettivismo più devastante, delle tentazioni più turpi" (n.87).
Dell'"urbanistica contrattata" Milano è stata la culla. Nel presentare il dossier che questa rivista ha dedicato all'urbanistica milanese Campos Venuti ha scritto che "il caso di Milano é quello più rappresentativo della deregulation urbanistica italiana" e che, nella metropoli lombarda "la deregulation urbanistica e l'urbanistica contrattata si sono manifestate più esplicite che altrove", al punto che "il non piano è stato apertamente teorizzato" (n.107). Nello stesso numero, ricordando che Milano non è sola (richiamavamo alla memoria dei lettori gli altri casi di Napoli e Trieste, Roma e Firenze), ribadivamo in queste Note le ragioni della nostra preoccupazione per il dilagare dell'"urbanistica contrattata". Tra queste, il fatto che essa "riduce fortemente la strasparenza del processo delle decisioni e aumenta la discrezionalità dei singoli amministratori e delle segreterie dei partiti a discapito del potere delle istituzioni".
Il giudice Di Pietro, e quanti con lui hanno collaborato, hanno insomma sollevato il coperchio d'una pentola di cui era facile avvertire il tanfo. Benemerita é certo la loro azione, ma non è sufficiente. Basta a restituire fiducia nella prevalenza del codice penale sugli interessi personali, di cordata e di partito, e non è poco. Ma non basta, da sola, a sterilizzare l'ambiente della "dazione".
Occorrono anche altri interventi, altre iniziative tenacemente costruite e gestite, altre strategie e altre incursioni, in campi che hanno a che fare con codici diversi da quelli impugnati dal coraggioso magistrato: i codici della politica, dell'amministrazione, dell'urbanistica infine.
Occorre la capacità di trasferire la conclamata volontà di trasparenza in un sistema di regole non derogabili, non soggette a "variante". E oltre alle regole che riguardano (e che devono impedire) l'invadenza dei partiti negli organismi di gestione, oltre a quelle che riconducano la politica da una parte, l'amministrazione dall'altra, all'interno dei loro impegnativi campi di responsabilità, occorrono le nuove regole per il governo del territorio, per l'urbanistica. Occorre insomma ripristinare la legittimità, e valorizzare il ruolo, della pianificazione territoriale e urbana.
Questa, la pianificazione, è stata accusata d'essere un insieme di "lacci e lacciuoli"; rispettarli, avrebbe forse evitato a qualcuno le manette.
VIVA L'AUSTRIA!
"Viva l'Austria, nemica dei Tir": particolarmente indovinato il titolo con il quale Repubblica (23 settembre) ha sintetizzato il commento di Antonio Cederna ai fatti del Brennero. Moltissimi italiani hanno infatti compreso che la fermezza con la quale, al di là dei confini, si difendeva il territorio dal sovraccarico di gas di scarico, rumore, usura e degrado provocati dall'invasione dei Tir era più utile per l'obiettivo di un più razionale sistema dei trasporti in Italia dell'infinit di convegni, articoli, denuncie, inchieste, proteste, promesse che si sono fin qui succeduti.
La questione dei trasporti é davvero emblematica, nel nostro paese, del fallimento d'una classe dirigente: bravissima in tante cose, non sempre futili, ma assolutamente incapace di affrontare in termini moderni il rapporto della societ con il territorio.
L'aggrovigliato nodo dei trasporti strangola l'economia: il suo costo grava sul prezzo finale delle merci per un'incidenza del 20 %: più dell'Iva. Le città sono rese invivibili, le relazioni umane ostacolate, il tempo dissipato nell'inutile (o almeno ampiamente sovrabbondante) lunghezza dei percorsi. Il territorio é devastato, sia per l'intrecciarsi barocco dei nastri d'asfalto, sia dall'escavo di ghiaia e cal care necessario (si fa per dire) per la costruzione di sempre più "arditi" manufatti, testimonianze di un impiego socialmente ed economicamente ozioso dell' "italico genio". La salute é resa più precaria per le miriadi di malanni connessi alla "via italiana alla mobilit": da quelli definitivi degli incidenti mortali, a quelli permanenti dello stress e delle malattie polmonari. Il futuro é reso più incerto e rischioso per i danni permanenti all'ambiente: gli attentati alla stabilit dei versanti e all'assetto idrologico,l'accu mulo nell'aria, nell'acqua e sulla terra di sostanze inquinanti.
Abbiamo scelto, per trasportare le merci, il vettore più costoso, più dissipatore d'energia, più inquinante. Abbiamo abbandonato l'impiego di quelle grandi vie d'acqua che rendono eccezionale la nostra penisola, e che hanno prodotto, nei secoli da cui siamo nati, le fortune storiche di Roma e di Palermo, di Napoli e di Ravenna,di Venezia e di Genova, di Pisa e di Amalfi (e insomma dell'intero paese): i nostri mari, da quando é divenuto pericoloso o sgradevole tuffarvisi, sono ormai impiegati solo come argomento di qualche canzonetta, e come ornamento retorico per qualche discorso. Abbiamo cancellato, dalle strade delle nostre citt, gli economici tram per lasciar campo ai veicoli della dominante motorizzazione individuale.
E cogliamo ogni occasione per proseguire su questa strada dissennata. Le Olimpiadi e i Mondiali di calcio, i periodi di boom e quelli di crisi, ogni occasione é buona per costruire nuove strade, per accrescere la dipendenza della mobilit dal vettore dimostratamente più nefasto: meno "moderno", anche, ciò che dovrebbe far nascere qualche soprassalto di coerenza in quei "decisori" che hanno eretto la modernit in valore supremo.
La vicenda del Brennero é davvero una bruciante sconfitta, per tutti coloro che, avendone il potere, non hanno affrontato il problema della mobilit con la lungimiranza e con il coraggio che richiedeva, che non hanno saputo sottrarsi al ricatto dell'emergenza continua (deus ex machina della recente storia italiana), né a quello dei potentati dell'automobile, del cemento, della gomma e dell'asfalto.
Qualcuno, rievocando altre vicende per l'Italia più fauste accadute ai confini con l'Austria, ha detto che gli autotrasportatori, di fronte alla fermezza del ministro Streicher, inutilmente blandito dal suo omologo Bernini, "hanno ridisceso in disordine e senza speranza le valli che avevano risalito in orgogliosa sicurezza". Agli occhi dell' opinione pubblica, gli autotrasportatori non erano soli nella fuga e nella disfatta: li guidavano gli uomini che, da quasi mezzo secolo, occupano il Palazzo.
LE SORPRESE DELLA "FINANZIARIA"
E' una calza della Befana piena di carbone, la Finanziaria di quest'anno. Il pezzo più grosso dal nostro punto di vista é certamente costituito dal disegno di legge per la casa. Scardina molto più di quando abbia fatto l'intera fase della deregulation, di cui costituisce l'apoteosi. Ottomila miliardi sottratti alla programmazione ordinaria, e distribuiti con procedure che consentono la massima discrezionalit agli organi ministeriali. Per realizzare 50 mila alloggi destinati, di fatto, al "libero mercato" (ma in gran parte pagato dai contributi Gescal). Naturalmente, su aree scelte in deroga a qualunque piano regolatore, piano per l'edilizia economica popolare, normativa urbanistica.
Insomma, un capovolgimento radicale dell'intero sistema dell'intervento pubblico nell'edilizia residenziale, senza peraltro sostituire ad esso nulla se non il semplice ritorno al passato: a quel passato di disordine insediativo, di premio alla speculazione, di incentivo all'"arraffa-arraffa" che ha provocato danni di cui ancor oggi paghiamo i prezzi.
Ma nell'epifanica calza della Finanziaria c'é anche qualche caramella. Consideriamo tale la proposta, avanzata dal ministro Formica, di unificare in un'unica imposta quelle che oggi incidono sul patrimonio immobiliare, destinandone i proventi ai comuni e, soprattutto, collegando le indennit di esproprio ai valori dichiarati. Non sarebbe male se, chi su altri tavolo discute le proposte sul regime degli immobili, cogliesse la buona occasione. L'Inu sostiene da decenni che occorre stabilire un unico sistema di valori degli immobili (aree ed edifici), che valga in qualunque rapporto tra pubblico e privato. L'unificazione dell'imposta immobiliare e delle indennit espropriative può essere un passo importante in questa direzione: un passo, del resto, che gi nei primi decenni del secolo governanti non estremisti, come Giovanni Giolitti, avevano ritenuto essenziale.
IL TERRITORIO DELL'URBANISTICA
"Il territorio dell'urbanistica": questo il titolo, ancora provvisorio, che il Consiglio direttivo nazionale dell'Inu ha scelto per il 19o Congresso dell'Istituto. Ha una valenza molteplice. Evoca l'oggetto del nostro lavoro e del nostro interesse; forse é la parola che più spesso adoperiamo, fuori dal privato. Esprime la propensione a legare i nostri ragionamenti a qualcosa di concreto, di stabile: qualcosa che sia soggetto alle trasformazioni della vita, ma non alle mode della vanit. E soprattutto indica la volont di comprendere meglio qual'é il campo che dobbiamo occupare (quali sono le sue coordinate, i suoi confini, la sua forma e consistenza, le sue asperit e le sue delizie),e qual'é il modo nel quale oggi dobbiamo occuparlo. nel quale oggi dobbiamo occuparlo.
Del campo dell'urbanistica sappiamo gi molto. Sappiamo che occupa il medesimo spazio occupato dalla societ in cui viviamo. Sappiamo che gli intrecci tra l'urbanistica e la societ sono così essenziali da non poter essere recisi senza negare l'urbanistica; ma sappiamo anche che essi sono così complessi da esigere sempre (e forse oggi più che ieri) lo sforzo di comprendere qual'é l'ambito dell'autonomia della nostra disciplina, della nostra "funzione", del nostro punto di vista.
E sappiamo anche che il modo della nostra operazione é quello volto a vedere lo spazio fisico della vita della società come sede di una serie di eventi suscettibili di trasformare la sua consistenza fisica e il suo assetto funzionale; eventi che possono essere dominati ove se ne sappia comprendere il carattere complesso e sistemico, e definire una coerenza, attraverso quella specifica procedura che chiamiamo pianificazione territoriale e urbana.
Nel nostro 19° Congresso cercheremo di ragionare collettivamente su come sia oggi necessario adeguare gli strumenti del governo del territorio (della pianificazione) alle nuove esigenze e alle nuove possibilit, traendo tutto il frutto possibile dalle esperienze parziali che sono state compiute in questi anni in più parti d'Italia, molte delle quali sono state illustrate e discusse nella 2a Rassegna urbanistica nazionale. E svilupperemo questo ragionamento collettivo gi in queste settimane, con i seminari preparatori che si terranno a Perugia e a Modena.
La base del congresso non sar questa volta costituita da una o più relazioni, ma da un documento aperto, che i partecipanti al Congresso saranno chiamati a discutere, ad emendare, a votare: un documento a tesi, elaborato in modo da favorire il dibattito e il confronto. Questa decisione non ha una ragione organizzativa, ma nasce da una valutazione della presente situazione dell'Inu.
Siamo convinti che l'Istituto, negli ultimi anni, sia molto cambiato. Da un organismo culturale molto coeso e compatto, dotato di una propria linea nella quale tutto il quadro attivo si riconosceva (e che era facilmente riconoscibile dall'esterno), siamo diventati un insieme molto pluralista, dove convivono posizioni diverse, su determinati punti anche alternative: é probabilmente una mutazione legata al fatto che, oggi, nell'Inu esiste un'ampia articolazione organizzativa, e una ricchezza di presenze favorita dalla vitalita di moltissime sezioni attive.
Le diverse posizioni presenti nell'Inu, espressione di quelle che esistono nel mondo che dentro l'Istituto si riflette, devono esprimersi con la massima chiarezza, perché tra esse nasca un fruttuoso confronto. A favorire una siffatta espressione saranno volte le tesi; per stimolare il confronto, e per avviare la costruzione di una sintesi, sar organizzato il Congresso. Oltre al territorio dell'urbanistica, esso servir dunque a definire e investigare il territorio dell'Inu.