Nel 1981 un gruppo di eminenti tecnici, adempiendo all’incarico affidatogli dal Ministro dei lavori pubblici, consegna al Ministro stesso uno “Studio di fattibilità e progetto di massima” per la “Difesa della laguna di Venezia dalle acque alte”. Il Ministro provvede a inoltrarlo, oltre che alla Commissione per la salvaguardia di Venezia e al Consiglio superiore dei lavori pubblici, anche al Comune di Venezia, intendendo acquisire il parere in merito degli enti locali interessati.
Nei mesi successivi si pronunciano la Commissione per la salvaguardia di Venezia, il Consiglio superiore dei lavori pubblici, il Consiglio comunale di Venezia e quello di Chioggia, tutti in termini non sfavorevoli, ma parimenti esprimendo osservazioni critiche, e richieste di più complessivi inquadramenti nonché dello svolgimento di ulteriori ricerche.
Intanto, da più parti, si è auspicato, al fine di ottenere una celere realizzazione degli interventi in laguna, che si proceda all’esecuzione delle opere attraverso l’istituto della “concessione”. In tale prospettiva si costituisce il Consorzio Venezia Nuova [1]. Il 18 dicembre 1982 viene stipulato tra il Magistrato alle acque di Venezia, per conto del Ministro dei lavori pubblici, e tale consorzio, una concessione, a seguito della quale il consorzio avrebbe dovuto provvedere ad attuare parte degli studi, delle ricerche, delle sperimentazioni richieste dal Consiglio superiore dei lavori pubblici, nonché a realizzare il tratto centrale del previsto sbarramento fisso alla bocca di porto di Lido. Il 15 luglio la Corte dei conti nega il visto di esecutività al decreto di approvazione della concessione, eccependo, sostanzialmente, che, ai sensi delle leggi vigenti, “le concessioni di sola costruzione possono essere affidate a trattativa privata […] soltanto quando ciò sia espressamente consentito da una norma speciale”, mentre ordinariamente è previsto che “l’affidamento avvenga previo esperimento di una qualche forma di gara”, e che “la concessione considerata non contempla l’esercizio delle opere da realizzare” e pertanto “e da ritenersi di sola costruzione”. La vicenda, che viene conosciuta soltanto a seguito dell’intervento della Corte dei conti, e grazie a esso, suscita nuove polemiche. In particolare, l’onorevole Bruno Visentini, presidente nazionale del PRI, scrive [2]: “a dieci anni dalla legge speciale di Venezia, i problemi della tutela fisica della città storica […] sono rimasti non risolti. Si parla ora di affidare in concessione a un consorzio di imprese […] il compito di realizzare quanto è necessario: iniziando, a quanto pare, da un incarico per ulteriori studi e progetti […] e continuando con l’incarico per la realizzazione delle opere […] Ma se si procedesse in questo modo si incorrerebbe in alcuni fondamentali errori di metodo e in alcune inammissibili elusioni di competenze decisionali.
"L’incarico non può avere per oggetto le scelte sull’avvenire della laguna […] Tali scelte spettano all’organo politico […] Sembra infine che gli ulteriori studi da effettuare, le ricerche da svolgere e le sperimentazioni da compiere […] nonché i controlli tecnico-scientifici sugli interventi […] non possano essere affidati al medesimo concessionario della realizzazione degli interventi, ma debbano essere attribuiti a soggetto diverso, che abbia grande autorità e sia capace di porsi in aperta dialettica con il concessionario”.
Le polemiche rimbalzano in seno alla IX Commissione della Camera dei deputati, che ha all’esame alcune proposte di risoluzione su Venezia, presentate dalla DC, dal PCI e dal PRI. Alla fine, il 27 ottobre 1983, la Commissione vota all’unanimità una risoluzione che, seppur elusiva circa il nodo dell’affidamento degli studi, delle sperimentazioni, e della realizzazione delle opere, impegna il Governo da un lato “a presentare entro tre mesi un rapporto globale sullo stato degli interventi per la salvaguardia di Venezia” e dall’altro “a definire, sentiti gli enti locali interessati, un programma unitario e globale degli interventi”.
Il Ministro dei lavori pubblici, il socialdemocratico Franco Nicolazzi (che circa un decennio appresso, all’epoca dell’inchiesta “Mani Pulite”, sarà condannato con sentenze passate in giudicato), non se ne dà per inteso, e men che mai si preoccupa delle critiche rivolte al tentato uso dell’istituto della concessione. Il 24 febbraio 1984, infatti, viene stipulata, tra il Magistrato alle acque di Venezia e il Consorzio Venezia Nuova, una seconda convenzione, aggiustata in maniera da superare le obiezioni formali mosse dalla Corte dei conti alla precedente, ma non dissimile da quest’ultima nei contenuti, e ancor meno nella “filosofia”; questa volta il relativo decreto è registrato, in data 10 marzo 1984.
Tra il febbraio e il luglio del 1984 si succede la presentazione alla Camera dei deputati di vari disegni di legge volti a integrare la legislazione speciale per Venezia: dapprima uno del PRI, quindi uno della DC, del PSI e del PSDI, infine uno del PCI. Il 3 ottobre 1984 la IX Commissione della Camera dei deputati, dopo vivaci alterchi e concitate mediazioni, giunge ad approvare all’unanimità, in sede legislativa, un testo che, approvato anche dalla competente commissione del Senato, sempre in sede legislativa, diviene la legge 29 novembre 1984, n.798.
Quanto agli obiettivi degli interventi sulla laguna, la nuova legge stabilisce che questi ultimi devono essere “volti al riequilibrio della laguna, all’arresto e all’inversione del processo di degrado del bacino lagunare e all’eliminazione delle cause che lo hanno provocato, all’attenuazione dei livelli delle maree in laguna, alla difesa con interventi localizzati delle insulae dei centri storici, e a porre al riparo gli insediamenti urbani lagunari dalle acque alte eccezionali, anche mediante interventi alle bocche di porto con sbarramenti manovrabili per la regolamentazione delle maree”.
E’ con ciò pienamente assunta, e puntualmente descritta, la “logica” che era stata espressa nei disegni di legge del PRI e del PCI, e sostenuta anche dal PLI.
In ordine alle modalità di realizzazione degli interventi si precede la costituzione di uno speciale Comitato, composto dal Presidente del consiglio, dai ministri interessati e dai rappresentanti della Regione del Veneto e degli enti locali territorialmente competenti sulla laguna, cui “è demandato l’indirizzo, il coordinamento, e il controllo”, ma che non è espressamente sancito debba, per assolvere i suoi compiti, preliminarmente definire quel “piano unitario e globale degli interventi” che era indicato nei disegni di legge del PRI e del PCI, ed era stato ripetutamente richiesto. La previsione del predetto Comitato, e i compiti, generali e specifici, che gli sono affidati, sono quindi soltanto la premessa logica e istituzionale dalla quale partire per ottenere la formazione di tale “piano unitario e globale”.
Per il resto viene normativamente fondata la possibilità di affidare la realizzazione degli interventi in concessione, ma non si definiscono i lineamenti di quest’ultima, limitandosi a prevedere che il Comitato di cui s’è detto si pronunci sulle connesse convenzioni, si demanda a un decreto del Ministro dei lavori pubblici la precisazione (seppure “sulla base delle convenzioni” decise dal Comitato) “delle modalità e delle forme di controllo sull’attuazione delle opere affidate in concessione”, e infine, e soprattutto, non solamente non si precisa che gli studi, le ricerche, le sperimentazioni debbono essere affidate a soggetti diversi dall’esecutore concessionario delle opere, ma si fa esplicita menzione della concessione “in forma unitaria” sia degli interventi che degli studi e delle progettazioni.
Il problema viene risollevato, un po’ di anni appresso, da Antonio Cederna, che era stato eletto alla Camera dei deputati, nelle liste del PCI, come indipendente di sinistra, nella X legislatura, iniziata il 2 luglio 1987 e terminata il 22 aprile 1992.
Egli, quando quasi volgeva al termine il suo mandato parlamentare, si convinse della necessità di un forte intervento di integrazione e di coordinamento della legislazione speciale per Venezia, e decise di presentare una propria proposta di legge rivolta a tal fine, la quale, sottoscritta anche da Ada Becchi e da Franco Bassanini (entrambi appartenenti, come Cederna, al gruppo della Sinistra indipendente), fu presentata il 2 aprile 1991.
Nella relazione illustrativa della proposta, premesso che il “faticato procedere delle azioni e degli interventi che, secondo la volontà del legislatore, avrebbero dovuto assicurare la salvaguardia di Venezia e della sua laguna […] è stato largamente insoddisfacente […], sicuramente e marcatamente, per quanto attiene alla tutela dell'integrità fisica […] del territorio lagunare”, si sostiene che “la ragione prima ed essenziale del procedere inceppato e sussultorio delle azioni e degli interventi dianzi detti […] risiede nel non compiutamente risolto confronto tra due approcci, due modelli, due logiche. Semplificando al massimo: tra una logica sostanzialmente meccanicistica, che tende a isolare i problemi (o tutt'al più a riconoscere tra essi nessi estremamente semplificati) e a dar loro soluzioni indipendenti e fortemente ingegneristiche, e una logica, per così dire, sistemica, che chiede di evidenziare le correlazioni tra tutte le dinamiche in atto, e quindi tra tutti i problemi da affrontare, e pertanto pretende una predefinizione globale, e costantemente ricalibrabile, di tutti gli interventi e le azioni da prevedersi, per collocarle in sequenze temporali che ne garantiscano ed esaltino le sinergie positive”.
Occorre quindi, prosegue la relazione, “chiarire quale sia il vero nodo da sciogliere: non procedimentale, ma di merito. Il che non nega affatto che sia necessario ridisegnare l'attuale meccanismo decisionale e operativo degli interventi e delle azioni per Venezia […]. Piuttosto, evidenzia come tale ridisegno, per essere efficace, non possa essere neutro, ma, al contrario, debba essere, finalmente, coerente e funzionale al pieno e incontrovertibile affermarsi dell'approccio sistemico ai problemi del territorio veneziano”. Inoltre, soggiunge, non si ritiene opportuno “inventare nuovi e straordinari soggetti (che tendono, di norma, a dare pessime prove)”, ma invece si reputa doversi “assumere come riferimento il modello ordinariamente configurato, per le autorità di bacino di rilievo nazionale, dalla legge 18 maggio 1989, n.183”, sulla “difesa del suolo”, della cui definizione Cederna era appena stato primario protagonista. Che è quello che fa la proposta di legge, istituendo l'autorità di bacino di rilievo nazionale della laguna di Venezia, indicandone l'ambito territoriale di competenza, e dettando, per essa, alcune disposizioni particolari.
Particolarmente rilevante risulta il fatto che, pur non escludendo che “sia le amministrazioni dello Stato che la Regione Veneto, che gli altri enti pubblici interessati, possano fare ricorso per la realizzazione di quanto rientri nelle rispettive competenze a concessioni a soggetti idonei sotto il profilo tecnico e imprenditoriale”, si afferma perentoriamente che “l'ambito del concedibile viene […] ristretto alla realizzazione di opere ed eventualmente alla loro gestione […], nella ferma convinzione che non possa né debba essere concessa (soprattutto dal momento in cui si costituisce un nuovo soggetto istituzionale dotato di propri robusti supporti scientifici, tecnici e operativi), in blocco e per di più allo stesso soggetto concessionario della realizzazione delle opere, l'effettuazione degli studi e delle ricerche preliminari e la progettazione (cioè, di fatto, la pianificazione e la programmazione degli interventi e delle azioni)”.
Per il vero, anche se la proposta di legge di Cederna per la salvaguardia di Venezia e della sua laguna non riuscì neppure a iniziare il suo iter parlamentare, il Parlamento nazionale, pochi anni appresso, decise almeno di superare radicalmente il sistema della "concessione unica", dello Stato al Consorzio Venezia Nuova, votando il comma 11 dell'articolo 12 della legge 24 dicembre 1993, n.527.
Ma questa è un’altra storia, che è già stata raccontata.
[1] Del quale, salvo errori od omissioni, inizialmente entrano a far parte (le cifre fra parentesi indicano la percentuale di partecipazione): Condotte d’acqua (20%); Impresit (20%); Fincosit (20%); Sacug (15%); Lodigiani (5%); Consorzio S.Marco-Furlanis, Grassetto, CIR, Maltauro, Cosma, Vittadello, Sacaim, Codelfa, CCC (15%); consorzio Rialto-Foccardi, Scuttari, Boscolo, Busetto, Ferrari, Cop. San Martino, Rossi (5%).
[2] Bruno Vicentini, Venezia: i “progettini” rinviano il salvataggio, nel Corriere della Sera del 26 ottobre 1983.