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Giovanni Losavio
Un passaggio difficile per il nostro paesaggio
7 Gennaio 2010
Il paesaggio e noi
Analisi delle criticità – molte e complesse - del nuovo regime di autorizzazione paesaggistica voluto dal Codice dei bb.cc. e del paesaggio. Scritto per eddyburg, 7 gennaio 2010 (m.p.g.)

Con il 31 dicembre 2009 è dunque cessato il regime transitorio della autorizzazione paesaggistica ed è scaduto il temine dato alle regioni per l’adeguamento dei piani paesaggistici alla nuova disciplina del codice dei beni culturali e del paesaggio.

1. L’art.156 del “codice”assegna alle regioni il compito di verificare la rispondenza dei piani paesaggistici alla più stringente disciplina dettata al riguardo dall’art.143 e di provvedere al conseguente adeguamento. E se la regione non abbia in quel termine adempiuto, “il ministero provvede in via sostitutiva”. L’adempimento poteva essere attuato in accordo tra regione e ministero, essendo quindi rimessa alla relativa intesa la determinazione dei termini di completamento per verifica e adeguamento e per la conclusiva approvazione della regione. E il secondo comma dell’art. 156 dava al ministero (che però non vi ha provveduto) il compito di predisporre entro 180 giorni, in accordo con la conferenza stato – regioni, lo schema generale di quell’intesa. Secondo il dato riferito dal Sole – XXIV Ore, solo otto regioni hanno stipulato la specifica intesa. Italia Nostra aveva espresso riserve sulla norma che non prescriveva come necessaria la copianificazione anche per l’essenziale fase dell’adeguamento dei vigenti piani paesaggistici alla nuova disciplina. Ma poiché nessuna regione è stata capace di provvedere autonomamente nel termine, né è pensabile che il ministero sia in grado (per carenza di mezzi e di energie professionali) di provvedere in via sostitutiva, per tutte le regioni (anche per quelle che non hanno stipulato la preliminare intesa) in pratica diverrà ineludibile la copianificazione pure per la fase dell’adeguamento dei piani paesaggistici vigenti.

2. Quanto al ruolo della soprintendenza nel procedimento per il rilascio della autorizzazione paesaggistica si deve registrare la essenziale innovazione operante appunto dal primo gennaio 2010. Non più il potere successivo di annullamento della autorizzazione regionale (per motivi di legittimità, che però comprendono la verifica della adeguatezza della motivazione), ma una competenza consultiva interna al procedimento, essendo il parere dato al riguardo non solo obbligatorio ma vincolante nel merito. Con l’espressione del comma 8 dell’art. 146 (che riflette il proposito di indulgere alla rivendicazione delle regioni, fatta valere nella sede della conclusiva revisione del “codice”) si è inteso restringere l’ambito del potere consultivo del soprintendente, il cui apprezzamento è dunque limitato alla “compatibilità paesaggistica del progettato intervento nel suo complesso ed alla conformità dello stesso alle disposizioni contenute nel piano paesaggistico”.

Formulazione dettata dalla preoccupazione di escludere l’esercizio di una incontrollabile discrezionalità, ma che non sembra espressione della consapevolezza che il piano paesaggistico, se corrisponde al vincolante modello dell’art. 143, deve dettare specifiche prescrizioni. La soprintendenza è dunque tenuta a dare il suo parere entro quarantacinque giorni, termine che in realtà non sarà agevole osservare per le fragili strutture organizzative e operative di quell’ufficio; e “l’amministrazione competente” (la regione o l’ente delegato) se pure si sia avvalsa della facoltà di indire una conferenza dei servizi, in ogni caso provvede decorsi sessanta giorni dalla ricezione degli atti da parte della soprintendenza.

Non si conosce se le soprintendenze si siano attrezzate per far fronte alla nuova competenza o se già si siano rassegnate a lasciar trascorrere nella più parte dei casi gli assegnati quarantacinque giorni, con l’effetto del silenzio assenso (o ad adeguarsi pedissequamente alla valutazione espressa nella relazione tecnica illustrativa trasmessa dalla “amministrazione” con la richiesta di parere); così come nella quasi generalità dei casi fino ad oggi le soprintendenze hanno lasciato trascorrere il termine di sessanta giorni, rinunciando ad esercitare la facoltà di annullamento delle rilasciate autorizzazioni. Un’ultima considerazione: il regime del parere vincolante delle soprintendenze è destinato a protrarsi nel tempo, perché quella consulenza diverrà liberamente apprezzabile (obbligatoria ancora, ma non più vincolante) soltanto quando i piani paesaggistici saranno stati adeguati alla nuova disciplina; gli strumenti urbanistici a loro volta saranno stati adeguati ai piani paesaggistici così adeguati; infine il ministero, su richiesta della regione, avrà verificato il positivo adeguamento.

3. Nell’ultima revisione del Codice si è inteso presidiare con più efficaci garanzie (art. 146) l’esercizio del potere regionale di delega agli enti locali della funzione autorizzatoria in materia di paesaggio e l’art. 159 in sede di prima attuazione ha onerato le regioni di verificare la sussistenza nei “soggetti” già delegati dei requisiti di organizzazione funzionale e di competenza tecnico-scientifica prescritti dall’art. 146, comma 6, “apportando le eventuali necessarie modificazioni all’assetto della funzione delegata”. E per tale adempimento il termine indicato al 31 dicembre 2008 era stato prorogato al 30 giugno 2009 dal D.L.30 dicembre 2008, n.207. Per quanto è dato conoscere, tutte le regioni sono rimaste inadempienti a quella impegnativa verifica (che comporta una valutazione in concreto per ogni specifico ufficio) e dunque già si è prodotto il previsto effetto automatico della decadenza delle deleghe (“il mancato adempimento, da parte delle regioni, di quanto prescritto […] determina la decadenze delle deleghe in essere alla data del 31 dicembre 2009”), con il risultato del generale “ritorno” alla regione dell’esercizio del potere autorizzatorio.

Non è noto (ma tutto induce ad escluderlo) se le regioni abbiano registrato questa conseguenza, provvedendo in concreto a revocare le deleghe date ad enti locali la cui competenza tecnico scientifica non ha verificato e se abbiano predisposto adeguate strutture organizzative per far fronte in proprio al nuovo assai gravoso compito. Né il ministero si è preoccupato di pretendere l’osservanza di quella decadenza, disponendo innanzitutto che fossero annullate dalle soprintendenze per incompetenza le autorizzazioni tuttavia rilasciate da enti ormai privi di potere al riguardo per decadenza dalla delega. Certamente le soprintendenze, cui saranno richiesti i pareri vincolanti (nel nuovo regime entrato in vigore con il primo gennaio 2010) sul rilascio delle autorizzazioni paesaggistiche, sono tenute, se il procedimento sia rimasto incardinato presso l’ente locale delegato, ad accertarne la competenza, confermata soltanto nella ipotesi in cui la regione abbia in concreto verificato tempestivamente ( entro il 30 giugno 2009) la sussistenza dei requisiti di adeguatezza organizzativa e tecnico-scientifica voluti dall’art. 146.

Una considerazione conclusiva. Non è arbitrario affermare che né il ministero, né le regioni si sono attrezzati per rispondere responsabilmente agli impegnativi adempimenti imposti dalla messa a regime della disciplina della terza parte del codice dei beni culturali e del paesaggio.

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