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Pierluigi Barbara; Mantini Giuliani
Riforma Lupi, vanno precisate le forme di accordo con i privati
6 Agosto 2005
La legge Lupi
Una interpretazione quasi autentica della Legge Lupi. Mantini (Margherita) sembra dire: “Questa legge è buono, ma noi la gestiremo meglio”. Da Edilizia e territorio, n. 30 del 1 agosto 2005

“Una prima analisi della riforma quadro approvata da un primo ramo del Parlamento evidenzia il grande spazio dato alla negoziazione con i privati. Questo diventa il principio guida che sostituisce quello della pianificazione imposta dall’alto. Ma vanno meglio definite le procedure.”

La riforma urbanistica approvata il 28 giugno 2005 dalla Camera in prima lettura è, a distanza di più di sessanta anni dalla legge urbanistica 17 agosto 1942, n. 1150, e dopo numerosi tentativi di riforma rimasti privi di esito nelle passate legislature, del primo testo di una nuova disciplina generale del governo del territorio, evidentemente ancora subordinata all’esame del secondo ramo del Parlamento ma già oggetto di acceso dibattito. Prima di esaminarne i contenuti, sembra opportuno ricordare che, essendo il «governo del territorio» materia di legislazione concorrente ai sensi dell’articolo 117, comma 3, della Costituzione, lo Stato è legittimato unicamente a porre una normativa quadro cui le Regioni devono conformarsi nell’esercizio della propria potestà: questa è la ragione per la quale la proposta di legge si compone di appena tredici articoli, che, almeno nelle intenzioni, dovrebbero codificare quei «principi » della disciplina degli usi del suolo a lungo ricercati dagli studiosi della materia.

La nozione di governo del territorio

La legge costituzionale 3/2001, nel modificare, tra l’altro, l’articolo 117 della Costituzione, ha sostituito il termine urbanistica con la locuzione governo del territorio, senza tuttavia darne una definizione. Il comma 2 dell’articolo 1 della proposta (A.C. 153 pubblicata sul n. 27/2005 di «Edilizia e Territorio ») tenta, quindi, di individuarne i contenuti includendovi: l’insieme delle attività conoscitive, valutative, regolative, di programmazione, di localizzazione e di attuazione degli interventi, nonché di vigilanza e controllo, volte a perseguire la tutela e la valorizzazione del territorio; la disciplina degli usi e delle trasformazioni dello stesso; la mobilità in relazione a obiettivi di sviluppo; l’urbanistica; l’edilizia; l’insieme dei programmi infrastrutturali; la difesa del suolo; la tutela del paesaggio e delle bellezze naturali; la cura degli interessi pubblici funzionalmente collegati a tali materie (disposizione di chiusura, che rievoca le teorie dei poteri impliciti). La lunga elencazione corrisponde a una concezione aggiornata della materia urbanistica, ormai divenuta funzione consistente nel mettere a sistema i diversi possibili usi e interessi incidenti sul territorio (Amorosino, Stella Richter), con particolare riguardo anche ai fattori economici e sociali. Di certo non sfugge la rilevanza dei riferimenti alla mobilità o alle infrastrutture, né la portata della scelta di comprendere nel governo del territorio «la tutela del paesaggio ». Al riguardo, tuttavia, non si può fare a meno di rilevare che il successivo comma 3 tradisce una certa approssimazione del legisla- tore: infatti, è palesemente contraddittorio riservare allo Stato la tutela del paesaggio (si noti, mai menzionato dall’articolo 117) se essa è da includere nella nozione di governo del territorio, oggetto di competenza regionale concorrente. Infine, ci si potrebbe chiedere quale significato debba ora essere attribuito al termine urbanistica, che potrebbe riguardare sia la pianificazione degli usi del suolo sia, in senso più ristretto ed etimologico, la disciplina dell’urbs, dei centri abitati (Breganze). Noi propendiamo per la sostituzione tout court dell’espressione urbanistica con quella, presente nella Costituzione, di governo del territorio. Non per demonizzare l’uso della prima quanto piuttosto per evidenziare la natura polisensa e, dunque, scientificamente poco rilevante della nozione, che si presta a usi promiscui o convenzionali.

Le altre definizioni e le abrogazioni

Secondo una tecnica di redazione legislativa ormai diffusa, l’articolo 2 della Pdl 153 contiene una lista di definizioni e l’articolo 13 l’indicazione delle leggi abrogate. Per quanto riguarda le definizioni, l’elenco è per certi aspetti incompleto (non vengono menzionati, tra l’altro, i programmi di intervento di cui all’articolo 3, gli strumenti di programmazione negoziata di cui all’articolo 4, la perequazione, la compensazione) e non privo di inesattezze. La lettera a), ad esempio, identifica la «pianificazione territoriale» con la pianificazione di area vasta «che ne definisce l’assetto per quanto riguarda le componenti territoriali fondamentali» (rievocazione dell’antica dizione «linee fondamentali di assetto del territorio» ma meno elegante), mentre la successiva lettera d) precisa, tautologicamente, che il «piano territoriale » è appunto l’esito documentale del processo di pianificazione territoriale. Le lettere e) e f) distinguono il piano strutturale («piano urbanistico con il quale vengono operate le scelte fondamentali di programmazione dell’assetto del territorio») dal piano operativo («piano urbanistico con il quale vengono attuate le previsioni del piano strutturale, con effetti conformativi del regime dei suoli»). In realtà, il piano strutturale dovrebbe rappresentare il documento strategico di governo del territorio (e la strategia non coincide con la programmazione, che presuppone già una fase operativa, di gestione della realizzazione concreta delle scelte compiute), rispetto al quale il piano operativo non ha alcun vincolo di attuazione ma solo di compatibilità. Piano strutturale, piano operativo e regolamentazione urbanistica ed edilizia costituiscono la pianificazione urbanistica (lettera b), vale a dire la pianificazione funzionale e morfologica del territorio che disciplina le modalità d’uso e di trasformazione: la confusione tra gli istituti è macroscopica, poiché altro è un regolamento (vera e propria fonte del diritto di rango secondario), altro un piano urbanistico. Infine, vengono introdotti i concetti di «dotazioni territoriali» (lettera g) e di «rinnovo urbano » (lettera h): quest’ultimo è definito come l’insieme coordinato degli interventi di conservazione, ristrutturazione, demolizione e ricostruzione di singoli edifici o di intere parti di insediamenti urbani, finalizzato alla rigenerazione, riqualificazione, riabilitazione (concetto di per sé estraneo al settore), nonché all’adeguamento dell’estetica urbana. Vi è da rilevare che la nuova nozione rischia di confliggere, con effetti asistematici, sulle tipologie di interventi sull’edificato che il Dpr 380/2001 (testo unico dell’edilizia) ha mutuato dalla tradizionale disciplina dell’articolo 31 della legge 457/1978 (non abrogata). Con riferimento alle abrogazioni (articolo 13), si deve rilevare, in primis, che il tentativo, frutto di emendamenti bipartisan accolti in Aula, è assolutamente coraggioso e opportuno. Nel merito, talune disposizioni di legge vengono immediatamente abrogate dall’entrata in vigore della riforma, altre «perdono efficacia» – e la differente terminologia non è senza rilievo – in quelle Regioni che approvino normative sul medesimo oggetto. Vengono, inoltre, modificati i testi unici dell’edilizia e delle espropriazioni: per l’esattezza, viene disciplinata la decadenza e la reiterazione dei vincoli preordinati all’esproprio (articolo 9, commi 3 e 4, del Dpr 327/2001) ( vedi box a lato) e viene stabilita – la regola del silenzio-assenso per i procedimenti di rilascio del permesso di costruire (articolo 20, comma 9, del Dpr 380/2001), con gli inevitabili effetti negativi che essa potrà comportare nel caso di interventi di trasformazione del territorio dannosi e irreversibili.

Le competenze dello Stato

La Pdl 153 stabilisce che le funzioni statali sono esercitate attraverso politiche generali e di settore (da attuare tramite programmi di intervento), aventi a oggetto la tutela e la valorizzazione dell’ambiente, l’assetto del territorio, la promozione dello sviluppo economico- sociale, il rinnovo urbano. Non sfugga che, mentre l’ambiente e lo sviluppo economico- sociale costituiscono macroaree di intervento, l’assetto del territorio e il rinnovo urbano possono anche riguardare interventi localizzati, puntuali, rispetto ai quali risulta più arduo sostenere l’esigenza di intervento del potere centrale. Quanto alle funzioni amministrative, preme ricordare che l’articolo 118 della Costituzione attribuisce le funzioni amministrative ai Comuni, salvo conferimento ai livelli superiori di governo «per assicurarne l’esercizio unitario», secondo criteri di sussidiarietà, differenziazione e adeguatezza. In base alla Pdl 153, sono quindi riservate alla competenza statale le funzioni (articolo 3, comma 4) riguardanti:

- l’identificazione delle linee fondamentali dell’assetto del territorio nazionale;

- la tutela dell’ambiente e dell’ecosistema e la difesa del suolo;

- l’articolazione delle reti infrastrutturali e delle opere di competenza statale, nonché (comma 5) quelle, connesse al governo del territorio, relative alla difesa e alle Forze armate, all’ordine pubblico e alla sicurezza,

alle componenti istituzionali del Corpo nazionale dei vigili del fuoco, alla Protezione civile con riguardo alla tutela dell’ambiente e dell’ecosistema (riferimento pleonastico, invero, alla luce di quanto già previsto dal comma 3).

Merita evidenziare che il comma 4 dell’articolo 3, a seguito dell’approvazione di un emendamento, riserva allo Stato anche le funzioni amministrative previste dal Dlgs 42/2004 (codice Urbani) relative alla tutela dei beni culturali, alla valorizzazione dei beni culturali di appartenenza statale nel rispetto del principio di leale collaborazione, all’individuazione in via concorrente dei beni paesaggistici, alla partecipazione alla gestione dei vincoli paesaggistici. L’articolo 4 del progetto in esame prevede, poi, «interventi speciali» dello Stato, il quale può predisporre programmi di intervento in determinati ambiti territoriali, da attuare «prioritariamente» con strumenti di programmazione negoziata, al fine di rimuovere condizioni di squilibrio territoriale, economico e sociale, promuovere la rilocalizzazione di insediamenti esposti al rischio di calamità naturali o dissesto idrogeologico e la riqualificazione di quelli danneggiati, superare situazioni di degrado ambientale o urbano.

Gli accordi con i privati

L’articolo 5 riguarda sia i rapporti tra soggetti pubblici sia i rapporti tra questi e i privati. Da un lato, esso prevede che il riparto di competenze tra i diversi soggetti pubblici, ma anche i rapporti con i cittadini, debba essere ispirato ai principi di sussidiarietà, differenziazione e adeguatezza (già enunciati dall’articolo 118 della Costituzione), secondo criteri di responsabilità e tutela dell’affidamento (comma 1), invocandosi più in generale quel principio di cooperazione e leale collaborazione tra lo Stato e le Regioni, più volte enunciato dalla Corte costituzionale e ora ribadito ai commi 2 e 7. Dall’altro, esso applica anche al governo del territorio il principio, per certi aspetti dirompente ma già codificato dalla legge 15/2005 di riforma del procedimento amministrativo, in virtù del quale «le funzioni amministrative sono esercitate in maniera semplificata, prioritariamente mediante l’adozione di atti negoziali in luogo di atti autoritativi» (comma 4). Tale disposizione deve essere coordinata con quella contenuta nell’articolo 8, comma 7, che ripete lo stesso principio per la pianificazione urbanistica. Per l’esattezza, si prevede che l’ente competente a pianificare «può concludere accordi con i soggetti privati […] per la formazione degli atti di pianificazione anche attraverso procedure di confronto concorrenziale, al fine di recepire proposte di interventi coerenti con gli obiettivi strategici individuati negli atti di pianificazione». In tale ipotesi, pertanto, l’accordo con il privato non riguarda la fase di attuazione del piano (come accade, ad esempio, per una convenzione di lottizzazione) ma propriamente quella della sua formazione: in altri termini, la fase di assunzione della decisione pubblica. In definitiva, se la pianificazione dall’alto era in passato considerata strumento privilegiato di governo del territorio, oggi un ruolo centrale viene assunto dai mezzi contrattuali: è bene ripetere che tale mutamento non nasce con la Pdl 153 ma è l’esito di un più profondo cambiamento impresso alla funzione pubblica ormai dall’inizio degli anni Novanta e già codificato nella legge generale sul procedimento. Peraltro, il tema della negoziazione pubblico-privato pone talune questioni fondamentali a tutt’oggi irrisolte: dalla individuazione di eventuali interessi non negoziabili alla garanzia della trasparenza e della pari opportunità di accesso alla negoziazione stessa all’individuazione dei soggetti responsabili della decisione pubblica e della sua implementazione. Salve le osservazioni che ci apprestiamo a effettuare in sede di conclusioni, un elemento positivo della Pdl 153 può essere ravvisato nel tentativo di delineare taluni principi, sebbene ancora allo stato grezzo, di tale nuova modalità funzionale con l’espresso richiamo del comma 1 al criterio della responsabilità e della tutela dell’affidamento, nonché con la successiva previsione (articolo 5, comma 6) per la quale le Regioni «assicurano l’attribuzione in capo alla sola amministrazione procedente della responsabilità delle determinazioni conclusive del procedimento», con ciò attribuendo anche un rilievo più pregnante al momento dell’iniziativa procedimentale. Analogamente l’articolo 5, comma 2, prevede che «nella definizione degli accordi di programma e degli atti equiparabili comunque denominati, sono stabilite le responsabilità e le modalità di attuazione, nonché le conseguenze in caso di inadempimento degli impegni assunti dai soggetti pubblici» e quanto mai opportuno appare il riferimento dell’articolo 8, comma 7, ai principi di imparzialità amministrativa, trasparenza, concorrenzialità (rectius, concorrenza), pubblicità e partecipazione al procedimento.

Pianificazione del territorio

La Pdl 153 abbandona il sistema di pianificazione a cascata che era stato introdotto dalla legge 1150/1942 e mutua dall’esperienza anglosassone la bipartizione tra strategic plan e structural plan (piano strategico e piano operativo), peraltro già presente in numerose leggi regionali. Il nuovo piano urbanistico, quindi, è lo strumento di disciplina complessiva del territorio comunale e si attua attraverso modalità strutturali e operative. Il piano strutturale – come definito dall’articolo 2 – non ha efficacia conformativa della proprietà, mentre gli atti di contenuto operativo, comunque denominati, disciplinano il regime dei suoli (articolo 6, commi 3 e 7). Merita, inoltre, segnalare la sopravvivenza di due strumenti sovracomunali: il piano territoriale di coordinamento (in passato tanto criticato), di regola di competenza delle Province e il piano urbanistico intercomunale, che è facoltà delle Regioni disciplinare e incentivare. Quanto ai contenuti del piano urbanistico, secondo l’articolo 8, comma 3, il piano urbanistico deve recepire i vincoli paesaggistici e culturali: invero, non si comprende perché restino escluse altre categorie di vincoli, pure rilevanti, come ad esempio i vincoli idrogeologici. Inoltre, nell’affermare che «il piano urbanistico privilegia il rinnovo urbano, la ristrutturazione, l’adeguamento del patrimonio immobiliare esistente» (articolo 8, comma 3), la Pdl 153 distingue tra aree destinate all’agricoltura (ed è lecito chiedersi se esse coincidano con le aree agricole), aree di pregio ambientale e aree urbanizzabili (articolo 8, comma 5). La nuova edificazione sulle prime due è limitata alle sole opere e infrastrutture pubbliche e ai servizi per l’agricoltura, l’agriturismo e l’ambiente; sulle aree urbanizzabili (dizione di per sé ambigua, che non permette di comprendere se esistano anche aree non urbanizzabili, riserve territoriali per così dire); gli interventi di «trasformazione » – e, ancora una volta, non è dato sapere se la trasformazione escluda la nuova edificazione – sono finalizzati, con formula di scarsa sostanza, «ad assicurare lo sviluppo sostenibile sul piano sociale, economico e ambientale». Insomma, un principio di risparmio del bene-territorio, da tempo maturato in ambito disciplinare, avrebbe potuto essere tradotto in una disposizione ben più vigorosa. Da ultimo, con riguardo alla disciplina dei rapporti tra livelli di piano, la logica del testo in esame appare quanto meno discutibile. Da un lato (articolo 6, comma 3), si prevede che il piano urbanistico «deve» ricomprendere e coordinare ogni disposizione o piano settoriale o territoriale incidente sul medesimo ambito. Dall’altro (articolo 8, comma 6), si afferma che il primo può modifica- re i piani territoriali o di settore, per garantire la coerenza del sistema e che la variante è automatica qualora sussista il consenso dell’ente titolare del piano modificato.

Formazione del piano urbanistico

Sebbene la Pdl 153 individui nel Comune l’ente preposto alla pianificazione urbanistica e titolare delle funzioni di governo del territorio, le competenze attribuite alla Regione sono sorprendentemente pervasive. A quest’ultima spetta, tra l’altro, definire le misure di salvaguardia (articolo 10) e stabilire forme di compensazione intercomunale, con riferimento ai «costi sociali generati dalla realizzazione di infrastrutture pubbliche che potrebbero causare squilibri economici o ambientali sul territorio» (articolo 6, comma 2): tale previsione è senza dubbio da salutare positivamente, pur nella sua genericità, e tuttavia resta incerto il coordinamento della stessa con la perequazione intercomunale di cui all’articolo 9, comma 7. Viene da chiedersi, cioè, se si tratti dell’ennesima svista redazionale (magari dovuta alla circostanza che l’articolo 6 è l’esito dell’approvazione di un emendamento), o se la riforma abbia effettivamente inteso configurare due istituti diversi come sembrerebbe suggerire l’oggetto dell’articolo 9 («compensazione e riequilibrio delle differenti opportunità riconosciute alle diverse realtà locali e degli oneri ambientali su quelle gravanti», quasi a riecheggiare un ideale di giustizia distributiva). Compete, inoltre, alla Regione la disciplina del procedimento di formazione e approvazione dei piani urbanistici e territoriali (articolo 8, comma 1). Non ci soffermeremo in questa sede su principi già acquisiti, dalla pubblicità alla partecipazione all’esame motivato delle osservazioni. Sembra, invece, più utile tentare di individuare le novità che la Pdl 153 intenderebbe apportare alla disciplina tradizionale e che possono essere raggruppate in tre categorie:

1) l’obbligo di motivazione delle scelte di piano in capo ai soggetti responsabili delle stesse (articolo 8, comma 3): è noto, infatti, che su tale obbligo è insorto un contrasto giurisprudenziale, con prevalenza dell’orientamento negativo fondato sulla natura discrezionale delle decisioni assunte in materia dall’amministrazione e sull’articolo 2, comma 2, della legge 241/1990;

2) la verifica di coerenza con gli strumenti di programmazione economica e con ogni disposizione o piano concernente il territorio (articolo 8, comma 4), che è la conseguenza della nozione ampia di «governo del territorio» che si è tentato di evidenziare in apertura;

3) la necessità che le Regioni prevedano termini perentori per la sostituzione delle previsioni urbanistiche decadute, annullate anche giudizialmente o revocate (articolo 8, comma 5), così impedendo vuoti di disciplina eccessivamente prolungati.

L’attuazione del piano: la perequazione e la compensazione

Poiché, evidentemente, la principale critica mossa al sistema di pianificazione del 1942 ha da sempre riguardato la sua scarsa efficacia in termini di attuazione delle previsioni di piano, il legislatore della riforma offre sul punto un ampio spettro di strumenti. In pratica, il piano urbanistico può essere attuato:

- con piano operativo;

- con intervento diretto, sulla base di progetti compatibili con gli obiettivi del piano strutturale;

- con sistemi perequativi e compensativi (articolo 9, commi 1 e 2).

Si noti che attuare le previsioni di piano sulla base di tali ultimi criteri è una mera facoltà («possono»). La perequazione, che si afferma nella pratica locale prima ancora che come istituto giuridico, consiste nell’attribuire diritti edificatori alle proprietà immobiliari, in percentuale dell’estensione o del valore di esse e indipendentemente dalla specifica destinazione d’uso. I diritti edificatori sono poi trasferibili e liberamente commerciabili, all’interno di un ambito territoriale (non definito dal legislatore) o tra diversi ambiti territoriali. L’obiezione mossa alla predetta formulazione dell’istituto è che, andando ad incidere sul diritto di proprietà, costituzionalmente riconosciuto e garantito, il legislatore statale non può non disciplinarne in dettaglio criteri e presupposti, anche al fine di determinarne i meccanismi di opponibilità ai terzi ovvero la tutela di questi ultimi (P. Urbani). L’articolo 9, comma 2, prevede, invece, che siano le Regioni a stabilire criteri e modalità perequativi e compensativi. Allo stesso modo, è arduo valutare positivamente la previsione del successivo comma 4, che autorizza una sorta di bonus in termini di incrementabilità dei diritti edificatori già attribuiti dai piani vigenti, anch’esso rimesso alle scelte della Regione. Alla compensazione, invece, quale alternativa sia alla perequazione («su terreni non ricompresi negli ambiti oggetto di attuazione perequativa») sia all’indennità di esproprio, si riferisce, sebbene non sia detto espressamente, il comma 5. Essa può consistere:

- nel trasferimento dei diritti edificatori di pertinenza dell’area su altra area di disponibilità dello stesso proprietario;

- nella permuta dell’area con altra di proprietà dell’ente preposto alla pianificazione;

- nella realizzazione diretta degli interventi di interesse pubblico o generale, previa stipula di convenzione con l’amministrazione per la gestione di servizi (una sorta di baratto aree-servizi pubblici, che suscita qualche

perplessità in tema di tutela della concorrenza).

I nuovi standard

Il Dm 1444/1968, che individua, secondo un criterio quantitativo, gli spazi da destinare al verde, alle infrastrutture, ai servizi, a utilità collettive in genere è stato oggetto di critiche per aver imposto, a livello normativo, l’osservanza di regole che dovrebbero invece essere rimesse alle buone pratiche. È stato anche notato che gli standard quantitativi sono rimasti sostanzialmente inattuati e che la riserva di determinati spazi a finalità di interesse generale comporta l’ulteriore consumo del bene territorio. Per «assicurare il passaggio da una infrastrutturazione virtuale a una attrezzatura reale del territorio» (Portaluri), quindi, anche a fronte di una rinnovata domanda di servizi da parte della collettività, la Pdl 153 prevede standard urbanistici di natura qualitativa (o prestazionale), anche in questo caso codificando quanto già in parte recepito nella pratica locale (basti pensare al piano dei servizi configurato dalla legge 12/2005 della Regione Lombardia). Per l’esattezza, spetta al piano urbanistico:

a) documentare lo stato dei servizi esistenti in base a parametri di utilizzazione;

b) precisare le scelte relative alla politica dei servizi;

c) garantire la dotazione necessaria di attrezzature e servizi pubblici e di interesse pubblico o generale.

La prestazione di tali servizi potrà poi avvenire anche in concreto, senza connessione con le aree o gli immobili, e con il concorso dei soggetti privati, tanto che il successivo articolo 8, comma 8, parla di «piani convenzionali stipulati con soggetti privati e accordi di programma», che favoriscano appunto il recupero delle dotazioni territoriali. L’obiezione che può essere facilmente sollevata nei confronti della disposizione in commento è che essa lascia irrisolto il problema della soglia minima di dotazioni territoriali da garantire indifferentemente a tutti i cittadini sul territorio nazionale (P. Urbani), poiché la clausola di salvezza di quanto stabilito dall’articolo 117, comma 2, lettera m), della Costituzione (livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali) è una mera formula di stile.

L’attività edilizia

Il progetto di riforma (pur con i correttivi ottenuti in sede di votazione degli emendamenti) tende ad attribuire alle Regioni il ruolo di nuovo epicentro del governo del territorio. Spetta, infatti, a queste ultime individuare le attività di trasformazione non aventi rilevanti effetti urbanistici e non soggette a titolo abilitativo, nonché le categorie di opere e i presupposti urbanistici in base ai quali la Dia può sostituire il permesso di costruire (fermo il regime sanzionatorio previsto per la concessione edilizia dalle leggi statali vigenti). La nozione di «rilevanti effetti urbanistici ed edilizi», cui viene subordinata la necessità di ottenere il titolo abilitativo, è ambigua ed è ovvio che, se la determinazione di tale soglia di rilevanza viene rimessa agli enti territoriali, senza alcuna indicazione in merito da parte del legislatore statale, lo stesso tipo di trasformazione sarà assoggettato a trattamenti giuridici diversi da Regione a Regione. Non sfugga, poi, che, ai sensi dell’articolo 8, comma 1, spetterà a tale ente anche l’individuazione dell’attività edilizia consentita in assenza di piano urbanistico o nelle more dell’approvazione del piano operativo. Resta, invece, ai Comuni il tradizionale potere di vigilanza e di controllo sulle trasformazioni edilizie, mentre la previsione delle relative sanzioni è di competenza del legislatore statale, salva la facoltà delle Regioni di imporre sanzioni amministrative di varia natura

– reale, ripristinatoria, pecuniaria, interdittiva

– «nei confronti dei responsabili degli abusi più gravi» (di nuovo, la determinazione della «maggior gravità» non sarà univoca).

La fiscalità urbanistica

L’utilizzo della disciplina fiscale in materia di governo del territorio rappresenta senza dubbio una delle novità maggiormente significative del progetto di riforma ma non sfruttata in tutte le sue potenzialità. Attraverso tale strumento, possono astrattamente essere perseguite varie finalità di politica urbana (a partire dalla redistribuzione dei vantaggi e svantaggi derivanti, rispettivamente, dalle esternalità positive e negative della pianificazione) ma scopo principale dell’articolo 12 – incisivamente modificato in sede di prima approvazione – sembra incentivare l’attuazione delle previsioni di piano: basti pensare alla perequazione e alla libera commerciabilità dei diritti edificatori, che sarebbe evidentemente compromessa da un carico fiscale eccessivo sulle compravendite. La Pdl 153 non pone una disciplina diretta della materia in parola ma sceglie il metodo della delega legislativa (verosimilmente per ragioni di copertura finanziaria), istituendo, dal 2006, un fondo per gli interventi di fiscalità urbanistica presso il ministero delle Infrastrutture e dei trasporti. Il fulcro della disposizione è quindi costituito da quei «principi e criteri direttivi», elencati al comma 2 in cinque lettere, che il Governo dovrà rispettare nella redazione dei decreti delegati. Essi possono essere raggruppati in due categorie, comunque riguardanti misure incentivanti o premiali (mai disincentivanti):

- agevolazioni relative alle imposte sul valore aggiunto, di registro, ipotecarie e catastali, sui trasferimenti di immobili o di diritti edificatori;

- misure di perequazione fiscale intercomunale e, in dettaglio, «possibilità» (mera facoltà, quindi) di redistribuire il gettito derivante dall’imposta comunale sugli immobili (Ici) tra quei Comuni che abbiano formato un consorzio per la localizzazione di attrezzature di interesse sovracomunale, volte alla realizzazione di aree per insediamenti produttivi di beni e servizi (in base alla partecipazione delle singole amministrazioni al consorzio stesso).

Rispetto alle precedenti versioni, è stata soppressa la previsione sia di agevolazioni relative all’imposta sul reddito sia di vantaggi di natura contabile (esigibilità delle imposte in esercizi successivi) sia di un regime speciale per i progetti di recupero e riqualificazione dei centri urbani. Inoltre, la forza della misura incentivante sembra inevitabilmente compromessa laddove si ammette la futura «possibilità di rideterminazione, anche in riduzione, delle agevolazioni» (articolo 12, comma 2, lettera d): privare il destinatario del beneficio fiscale di ogni certezza sulla sua entità e durata nel tempo significa indebolire la funzione del beneficio stesso. L’articolo 12 nel suo complesso ha il sapore di una promessa che non sarà mantenuta.

Conclusioni

Il progetto di riforma ha senz’altro il merito di proporre dei principi fondamentali in una materia, come il governo del territorio, da anni alla ricerca di una nuova cornice normativa, adeguata ai mutamenti di fatto già intervenuti nelle pratiche e nella legislazione regionale. Il testo approvato dalla Camera dei deputati tradisce alcune imprecisioni, che speriamo di aver contribuito a evidenziare, e soffre di certe ambiguità che è bene qui riassumere. In primo luogo, se la negoziazione – come anticipato nel commento all’articolo 5 – deve essere assunta a modalità privilegiata di esercizio della funzione pubblica di governo del territorio, sarà necessario determinare, almeno in sede di pianificazione strutturale, le regole secondo le quali essa deve svolgersi. Merita qui riassumere che la Pdl 153 parla espressamente di accordi pubblico-privato almeno in tre diversi momenti di eccezionale rilevanza pratica:

a) all’articolo 5, con riferimento, in generale, all’esercizio delle funzioni amministrative;

b) all’articolo 8, comma 7, con riguardo alla formazione dei piani urbanistici;

c) agli articoli 7 e 8, comma 8, in merito alle dotazioni territoriali.

In secondo luogo, appare criticabile sia la generalizzazione del silenzio-assenso in sede di procedimento di rilascio del permesso di costruire sia i riferimenti confusi e sparpagliati alla tutela del paesaggio, non sufficientemente apprezzato nella sua dimensione di risorsa irripetibile del Paese. Da ultimo, a dispetto dei miglioramenti ottenuti in sede di approvazione degli emendamenti, la Pdl attribuisce un potere eccessivo alle Regioni (con una sorta di neocentralismo), a scapito di città metropolitane, Province e Comuni: laddove, peraltro, ancora non è risolta la sovrapposizione tra Città metropolitane e Province. In conclusione, molto deve ancora essere fatto perché il testo della riforma nazionale del governo del territorio possa essere considerato adeguato alle esigenze della materia e agli interessi del Paese che hanno nella valorizzazione del territorio e nella qualità dello sviluppo edilizio e infrastrutturale un asset fondamentale anche sul piano economico.

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