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Giovanni Losavio
Lo “Sblocca Italia” contro Bagnoli. Due profili di illegittimità costituzionale
18 Ottobre 2014
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Un ulteriore commento all'art. 33 dello Sblocca Italia su Bagnoli che espropria la funzione amministrativa comunale di pianificazione territoriale.

Nessuno dei molteplici disparati “casi” contemplati nei 45 articoli di questo decreto “sblocca Italia” può dirsi “straordinario”e investito “di necessità e urgenza”, come è stato con attenzione in altra sede osservato. Un’eccezione pregiudiziale di legittimità costituzionale che travolge l’intero provvedimento.

Se può essere riconosciuto come “caso” – ci torneremo subito - il “comprensorio di Bagnoli – Coroglio” considerato nell’undicesimo (e nei due consecutivi finali) comma dell’art.33, di “caso” non si può certo parlare per quanto dispongono i precedenti dieci commi che dettano la disciplina generale delle aree di rilevante interesse nazionale ai fini della bonifica ambientale. Una disciplina innovativa che va ad integrare quella del testo unico dell’ambiente (che nell’art. 252 prevede i “siti di interesse nazionale” individuati secondo specifici criteri di selezione assai restrittivi, attribuendo l’identificazione e la procedura di bonifica alla competenza del ministero dell’ambiente) e opererà dunque come corpo normativo a regime.

Scavalcate le attribuzioni del ministero dell’ambiente, l’art. 33 rimette la individuazione delle aree di rilevante interesse nazionale alla deliberazione del consiglio dei ministri (ma non indica alcun criterio che orienti la speciale selezione al riguardo, a differenza della stringente previsione dell’art.252 del testo unico) ed è al Governo attraverso i suoi commissari straordinari che spettano le funzioni amministrative del procedimento di bonifica ambientale “per assicurarne l’esercizio unitario” “sulla base dei principi di sussidiarietà e adeguatezza”. Certo può muoversi un rilievo di irragionevolezza nella adozione del modello del commissario straordinario per affrontare situazioni di fatto (deve necessariamente intendersi) bisognevoli di bonifica, non identificate però neppure per criteri generali. Ed è fondata pure la contestazione di merito su opportunità – efficacia di una formula organizzativa di esasperato accentramento, che riflette una considerazione negativa della idoneità al riguardo di regione ed enti locali. Ma se fosse superata, in ipotesi, la pregiudiziale del difetto del caso straordinario di necessità e urgenza e la disciplina di bonifica ambientale per aree dichiarate di interesse nazionale fosse introdotta attraverso l’iniziativa che spetta al Governo, con la presentazione alle camere di un disegno di legge, si tratterebbe tuttavia dell’esercizio di una potestà legislativa esclusiva dello Stato nella materia di “tutela dell’ambiente” secondo l’art. 117, comma 2, lettera s), Cost.

Ma la rottura dell’ordine costituzionale di attribuzione della potestà legislativa è operata dall’art. 33 là dove esso si propone di disciplinare, nelle medesime forme e contestualmente alla bonifica ambientale, “la rigenerazione urbana” delle aree che saranno dichiarate “di rilevante interesse nazionale”, costruendo un modello normativo speciale di pianificazione territoriale finalizzato, oltre al risanamento ambientale, “alla riconversione delle aree dismesse e dei beni immobili pubblici, al superamento del degrado urbanistico ed edilizio, alla dotazione dei servizi personali e reali e dei servizi a rete, alla garanzia della sicurezza urbana”.
Si tratta dunque di una dichiarata invasione nella potestà legislativa di “governo del territorio” che spetta alle regioni nella materia di legislazione concorrente, essendo riservata alla legislazione dello Stato la sola “determinazione dei principi fondamentali”(art. 117, comma 3, Cost.). L’art. 33 rifiuta di dettare principi fondamentali di orientamento e vincolo per la legislazione regionale e direttamente interviene per costruire uno speciale strumento di governo del territorio rigidamente accentrato e gestito da “commissario straordinario del governo” e “soggetto attuatore”, con i contenuti propri della pianificazione urbanistica, come “localizzazione delle opere infrastrutturali per il potenziamento della rete stradale e dei trasporti pubblici e le altre opere di urbanizzazione primaria e secondaria funzionale agli interventi pubblici e privati”, e perfino “la previsione urbanistico-edilizia degli interventi di demolizione e ricostruzione e di nuova edificazione e mutamento di destinazione d’uso dei beni immobili, comprensivi di eventuali premialità edificatorie”; “fermo restando il riconoscimento degli oneri costruttivi in favore delle amministrazioni interessate”. E, sigillo di chiusura del sistema, l’approvazione di un tale programma costituisce variante urbanistica automatica della vigente pianificazione.

L’insistita lettura dell’art.33 con la puntuale ripresa dei contenuti propri di questo anomalo modello di intervento statale ci è servita fin qui per non lasciar dubbi che non di determinazione di principi fondamentali nella materia di governo del territorio si tratta. E dunque è offesa la potestà legislativa delle regioni. Ma la considerazione di quei contenuti ci dice che insieme è offesa la titolarità di funzioni amministrative proprie di cui i Comuni sono titolari (art. 118, comma 2, Cost.). L’espresso richiamo (comma 2 dell’art. 33) alla esigenza di esercizio unitario della funzione, perciò avocata al più alto livello della amministrazione (al Governo dello Stato!), “sulla base dei principi di sussidiarietà e adeguatezza”, se mai possa valere per gli interventi di bonifica ambientale dagli inquinamenti, non può dare legittimo fondamento alla espropriazione della forse più qualificante, anzi fondante, attribuzione comunale di pianificazione territoriale, la potestà urbanistica, che ben può, e quindi deve, essere esercitata nei modi ordinari pure sulle aree oggetto di bonifica ambientale: rifiutata la tentazione di pagare la bonifica ambientale con la rivalutazione delle aree di risulta, attraverso le “premialità edificatorie” sinistramente evocate a strumento proprio dello speciale programma. Come se la rigenerazione urbana di vaste zone di sofferenza ambientale possa essere programmata nei modi dell’intervento speciale, protesi estranea al coerente disegno di generale pianificazione della complessiva città.

Veniamo infine al precipitato degli ultimi tre commi che l’art.33 dedica alle “aree comprese nel comprensorio Bagnoli – Caroglio” dichiarate con lo stesso provvedimento di rilevante interesse nazionale “per gli effetti di cui ai precedenti commi”, di immediata applicazione dunque per questo comprensorio. Anzi non è arbitrario riconoscere che tutto l’impalcato dell’articolo sia costruito in questa esclusiva funzione e che il modello generale dei primi dieci commi, rimesso a una attuazione libera da tempi stringenti (a contraddire l’urgenza!), sia destinato a rimanere altrimenti inerte. E quanto sia perverso il sistema è rivelato proprio da questa applicazione che giungerebbe a vanificare una stagione di virtuosa e ancora vigente pianificazione di quella essenziale parte dell’insediamento urbano, la cui rigenerazione urbana era stata responsabilmente programmata attraverso la conversione al verde (un grande parco di 120 ettari!), al servizio pubblico – cioè - di cui la città è dolorosamente carente.

Sull'art. 33 dello Sblocca-Italia, su eddyburg: Bagnoli negata

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