LE LEGGI

Da Galli a Ronchi, la gestione for profit

di Ugo Mattei

Nelle scorse settimane si è sviluppata una polemica fra quanti tramite il referendum intendono difendere l'acqua come bene comune e chi invece ritiene sufficiente la sua attuale collocazione come bene pubblico, facente parte del cosiddetto demanio idrico. Infatti l'attuale normativa sullo stato giuridico dell'acqua contenuta nel Codice Civile e nella legge Galli del 1994 prevede che l'acqua sia un bene pubblico di natura demaniale. Ai sensi di quest'ultima, «tutte le acque superficiali e sotterranee, ancorché non estratte dal sottosuolo, sono pubbliche e costituiscono una risorsa che è salvaguardata ed utilizzata secondo criteri di solidarietà». La stessa legge inoltre stabilisce che «qualsiasi uso delle acque è effettuato salvaguardando le aspettative e i diritti delle generazioni future a fruire di un integro patrimonio ambientale. Gli usi delle acque sono indirizzati al risparmio e al rinnovo delle risorse per non pregiudicare il patrimonio idrico». Tale enfasi testuale è mantenuta dal decreto Ronchi che prevede (art. 15): «Piena ed esclusiva proprietà pubblica delle risorse idriche il cui governo spetta esclusivamente alle istituzioni pubbliche». Secondo questa posizione, ripetuta da Ronchi anche al manifesto il 28 aprile, il decreto, approvato senza discussione parlamentare lo scorso novembre, non riguarda il bene acqua ma solo la gestione del servizio idrico. Che vogliono i referendari? L'acqua è e resta pubblica, il governo rende obbligatoria soltanto la gestione privata del servizio idrico, sostiene il ministro che ci accusa di menzogna e mistificazione mediatica.

Di fronte ad un tale scenario, il giurista incontra diversi interessanti spunti di riflessione. Innanzitutto, la legge Galli sopra citata costituisce un esempio quasi di scuola di quel conflitto fra declamazioni e regole operazionali che i giuristi più avvertiti hanno da tempo imparato a smascherare soprattutto grazie all' insegnamento del maestro torinese Rodolfo Sacco. Infatti è proprio la stessa legge Galli, in contraddizione con la retorica solidaristica ed ecologista dei suoi articoli di apertura, che inaugura nel nostro paese (in pieno periodo di privatizzazioni per «entrare in Europa»), tramite i suoi successivi articoli (oggetto a loro volta del prossimo referendum) la gestione privata for profit dell'acqua. Così facendo essa ha reso possibile, per la prima volta in Italia, assegnare in gestione ai privati un monopolio naturale, quel servizio idrico tramite il quale l'acqua arriva ai nostri rubinetti. Il giurista osserverà ancora (e lo ha fatto Rodotà proprio martedì 27 sulla prima del manifesto ) come a partire da un famoso libro di Berle e Means, la proprietà formale conta assai poco, mentre sono i manager, ossia i gestori, ad avere il pieno potere. Poco importa che l'acqua resti parte del demanio pubblico quando sarà la logica del profitto a fissarne i prezzi e a decidere sul se e sul come degli investimenti necessari per la sua gestione. Se deve farsi spazio per una certa percentuale di profitto dalla gestione del monopolio sulla rete idrica (addirittura garantito al 7% da un'altra disposizione oggetto di referendum) è logicamente impossibile che questi soldi non vengano reperiti o risparmiando sugli investimenti o aumentando le tariffe. E la storia della gestione privata dell'acqua, da Cochabamba (dove da poco si è festeggiato, con un meeting internazionale, il decennale della storica vittoria contro la multinazionale Bechtel che costò la presidenza a Sanchez de Lozada) a Parigi (dove a partire dal gennaio 2010 si è ripubblicizzato il servizio idrico) passando da Aprilia (dove la ripubblicizzazione è stata decisa proprio la scorsa settimana, anche se Acqualatina non vuole riconsegnare le chiavi dell'acquedotto al comune), realtà nelle quali, dopo molte lotte, gli utenti vessati sono riusciti a far invertire la rotta della privatizzazione, dà una conferma storica alla logica di cui sopra.

Del resto anche le sorgenti da cui sgorga l'acqua minerale sono demaniali e la loro acqua resta formalmente pubblica. Tuttavia esse vengono date in concessione a prezzi irrisori a società private, spesso multinazionali, che con enormi profitti (testimoniati fra l'altro dalla pubblicità arrembante) imbottigliano e distribuiscono l'acqua minerale privatizzando di fatto il prodotto della sorgente e scaricando sulla collettività i costi del riciclaggio della plastica e quelli dell'inquinamento dei camion che trasportano le bottiglie.

Queste considerazioni di buon senso stanno spingendo la cultura giuridica internazionale verso l'elaborazione della categoria del «bene comune» diverso tanto dal bene oggetto di proprietà privata quanto da quello oggetto di proprietà pubblica. Secondo la sua più autorevole concettualizzazione, elaborata dalla Commissione Rodotà a seguito di un lungo lavoro condotto all'Accademia Nazionale dei Lincei, e ora oggetto di proposta di legge delega presentata in Senato, i beni comuni «esprimono utilità funzionali all' esercizio dei diritti fondamentali nonché al libero sviluppo della persona. I beni comuni devono essere tutelati e salvaguardati dall'ordinamento giuridico, anche a beneficio delle generazioni future e ne deve essere garantita in ogni caso la fruizione collettiva, nei limiti e secondo le modalità fissati dalla legge... essi sono collocati fuori commercio. Alla tutela giurisdizionale dei diritti connessi alla salvaguardia e alla fruizione dei beni comuni ha accesso chiunque». L'ampio coinvolgimento che sta derivando dalla campagna di raccolta delle firme iniziata a tambur battente nel weekend del 25 aprile potrebbe rendere finalmente oggetto di discussione pubblica questioni che dietro all'apparenza tecnica celano scelte politiche drammaticamente urgenti. Come vogliamo usare le nostre ricchezze comuni superando sia la logica del profitto privato che quella, altrettanto obsoleta, della demanialità (poco importa se statale o federale)?

L'EUROPA

La leggenda dell'obbligo di privatizzare

Alberto Lucarelli

Adifferenza da quanto afferma la legge Ronchi, il processo di privatizzazione in Italia è indotto da una ben determinata strategia economico-finanziaria e non è imposto da vincoli europei giuridico-economici. Stati membri ed enti locali sono liberi di individuare servizi di interesse generale e servizi di interesse economico generale che intendano gestire direttamente, ovvero non in forza ai principi di competitività e concorrenza. In particolare va chiarito che è compatibile con il diritto comunitario che la gestione dei servizi di interesse economico generale e servizi di interesse generale avvenga attraverso un soggetto di diritto pubblico, estranei alle regole del diritto societario. Il diritto comunitario non obbliga alla gara e pertanto un comune può liberamente decidere di esercitare, attraverso un soggetto di diritto pubblico - e non una società pubblica- tali servizi sulla base dei principi costituzionali (artt. 5, 43, 114, 117), dei propri statuti e del proprio potere regolamentare. Come sta avvenendo diffusamente in molte realtà locali francesi, fra queste Parigi, i comuni stanno affidando, direttamente senza gara, la gestione dei servizi idrici ad imprese di diritto pubblico. I comuni, in base a specifiche disposizioni del trattato, possono decidere di non procedere con gara.

L'orientamento complessivo della Corte di Giustizia tende a conservare il principio dell'affidamento diretto senza gara a soggetti di diritto pubblico, a condizione che ciò sia legittimato da esigenze precise e riferibili al perseguimento dell'interesse generale, alla salvaguardia di beni sociali, alla tutela di obiettivi extra-economici, di carattere sociale, ambientale e culturale. Per procedere in tal senso è sufficiente che la scelta politica dell'affidamento diretto, senza gara, sia proporzionale al raggiungimento delle esigenze di carattere generale e che si dimostri che ricorrano i presupposti per il ricorso a tale scelta. La dimensione politica dei comuni, riconosciuta dalla Costituzione, attribuisce loro il potere di affermare e dimostrare che la gara e la concorrenza impediscono di raggiungere la missione loro affidata. In tal senso, va ricordato che con l'attuale art. 14 del trattato europeo si riconosce l'importanza dei servizi di interesse economico generale nell'ambito dei valori comuni dell'Unione europea e si stabilisce che gli Stati membri debbano provvedere affinché tale servizi funzionino in base a principi e condizioni che consentano loro di assolvere i relativi compiti. In sostanza, la regola della concorrenza, anche per i servizi di interesse economico generale non avrebbe valore assoluto, ma risulterebbe limitata dal raggiungimento dei fini sociali e dal rispetto dei valori fondanti l'Unione quali sviluppo armonioso, equilibrato e sostenibile delle attività economiche, solidarietà, elevato livello dell'occupazione e protezione dell'ambiente, della salute e dei consumatori. Il diritto comunitario, delinea uno Stato non soltanto regolatore, ma altresì in grado di gestire l'attività produttiva, in particolare negli ambiti in cui è alto l'impatto sociale. L'obiettivo e la garanzia di raggiungere livelli specifici di servizi, che tengano conto di una variegata dimensione sociale, consentono legittimamente di derogare alla regola della concorrenza e quindi alla gara, attribuendo poteri esclusivi ad un determinato soggetto di diritto pubblico. In questo senso all'utente destinatario del servizio tende a sostituirsi la figura del cittadino, titolare di diritti fondamentali (diritti universali di cittadinanza).

Si tratta di settori che possono essere individuati in autonomia dagli Stati membri e dagli enti locali e che, come affermato dalla commissione europea, si differenziano dai servizi ordinari per il fatto che le autorità pubbliche possono ritenere che debbano essere garantiti al di fuori delle regole del mercato. La nozione di «coesione sociale» in ambito europeo, applicata ai servizi di interesse economico generale, non solo costituisce un limite ed un freno al partito bipartisan dei privatizzatori, ma impone altresì una rivalutazione dell'art. 43 della Costituzione. Questo favorevole quadro normativo europeo consente ed incentiva deroghe alla gara ed alla regola della concorrenza, ogni qualvolta si ritenga che siano messi in discussione i principi fondanti dello Stato sociale. Inoltre, l'art. 43 della Costituzione riacquista tutta la sua forza, in particolare come modello e fondamento di gestione alternativa dei servizi pubblici essenziali. Un modello che dovrà essere studiato, definito ed enfatizzato nei prossimi anni: il governo pubblico partecipato dei beni comuni, fondato sull'universalità dei diritti e sul principio di eguaglianza sostanziale, e su quella solidarietà sociale che non può prescindere dall'azione dei pubblici poteri. In conclusione è possibile affermare che l'impresa pubblica, soggetto di diritto pubblico, al di fuori di qualsivoglia forma di competizione e gara, è compatibile con il diritto comunitario e ha pieno titolo di cittadinanza nel nostro ordinamento. La legge Ronchi che obbliga i comuni a scegliere attraverso gara il proprio gestore, snaturandone autorità, ruolo e funzioni, va ritenuta in contrasto con l'assetto normativo comunitario e costituzionale. La gara non è né un principio comunitario, né un principio costituzionale, ma una semplice regola, e come tale, ogni qualvolta si ritenga che rappresenti soltanto la base per una manovra speculativa e finanziaria e non sia invece in armonia con gli obiettivi economico-sociali di un territorio e di una comunità, essa è legittimamente derogabile da parte degli enti locali attraverso un affidamento diretto ad un soggetto di diritto pubblico.

PER ORIENTARSI

Si firma per tre quesiti. Il primo ha lo scopo di fermare la privatizzazione dell'acqua , impedendo che venga mercificata. Molti comuni italiani hanno già scelto la strada della privatizzazione e questo ha significato un aumento del costo dell'acqua senza un miglioramento del servizio. Il secondo quesito è consequenziale: favorire la ripubblicizzazione del servizio idrico . Se il referendum passasse si impedirebbe il ricorso alle gare e all'affidamento della gestione dell'acqua a società di capitali. Si sosterrebbe così la gestione dell'acqua attraverso enti di diritto pubblico con la partecipazione dei cittadini e delle comunità locali. Il terzo intende eliminare la possibilità di fare profitti sull'acqua. SUL WEB Per sapere dove si può firmare basta cliccare su www.acquabenecomune.org. Basta cliccare sulla regione di appartenenza per vedere nella propria città dove si possono trovare i banchetti. Ovviamente si può firmare anche negli uffici comunali. Sul sito del manifesto www.ilmanifesto.it) c'è una sezione dedicata all'acqua bene comune, con articoli di archivio, documenti e un video «ad acqua armata». Il sito ufficiale del comitato referendario è www.siacquapubblica.it. Un altro sito di riferimento è quello del Contratto mondiale dell'acqua www.contrattoacqua.it). Fondamentale, se ci si appassiona all'argomento, una visita al sito del comitato di Aprilia, primo comune d'Italia a ripubblicizzare l'acqua grazie alla battaglia dei cittadini (www.acquaprilia.altervista.org.

LA PROPRIETÀ

Forma pubblica e sostanza di mercato

Gaetano Azzariti

Strana l'accusa di ideologismo rivolta dal ministro Ronchi al Forum italiano dei movimenti per l'acqua che ha promosso i referendum sulla questione quanto mai pragmatica della gestione delle risorse idriche. Si può ovviamente dissentire nel merito, ma negare che esso riguardi le modalità concrete di usare le risorse essenziali per la vita delle persone con immediate ripercussioni sulla qualità del vivere quotidiano appare francamente curioso. Tanto più se a contrastare la battaglia per un uso diverso dei beni comuni (l'acqua, ma non solo) si contrappone un'interpretazione del diritto quanto mai datata, trincerandosi dietro un nominalismo ormai del tutto privo di ogni riscontro con la realtà dei fatti. Nessun giurista, infatti, crede più alla leggenda della sufficienza dell'imputazione formale della proprietà. Il fatto che il decreto Ronchi conservi la proprietà delle risorse idriche in capo alle istituzioni pubbliche, ma assegni in via ordinaria la gestione del servizio di erogazione a imprenditori o società in qualunque forma costituite, incluse le società a partecipazione mista, individuati mediante procedure competitive, ha un effetto giuridico immediato e non mascherabile: il passaggio della cura del bene materiale oggetto della gestione (del suo sfruttamento economico e delle conseguenti decisioni strategiche relative al servizio) dal soggetto formalmente proprietario a quello materialmente in grado di utilizzarlo. D'altronde, il fatto che si pensi ad un'Autorità di controllo nazionale dimostra della necessità di istituire un ente che, non potendo certo sostituirsi ai privati nelle decisioni in merito allo sfruttamento economico e all'amministrazione generale del servizio, almeno impedisca possibili comportamenti speculativi. Dunque, com'è per la borsa e i titoli azionari, o per il mercato e le merci in genere, si assegna ad autorità amministrative il compito di sovrintendere la libera attività dei soggetti privati che operano nella finanza o nel commercio, senza perciò che nessuno ponga in dubbio che le logiche siano quelle economiche e di profitto, senza che nessuno avanzi la pretesa che siano i controllori a decidere sui controllati. Questa è oggi la regola per la «gestione» dei beni privati, dove è frequente la scissione tra proprietà formale e controllo della risorsa. Può essere questa la regola anche per i beni comuni, per quei beni essenziali alla sopravvivenza del genere umano, che si pongono a fondamento del suo possibile sviluppo? È questa semplicemente e concretamente la domanda che il Forum italiano dei movimenti per l'acqua pone.

Nulla di ideologico, solo una scelta di civiltà. È ben vero - come sottolinea con vigore il ministro Ronchi - che la gestione pubblica può dare luogo a sprechi, inefficienze, lotte di potere e occupazione abusiva di poltrone; sebbene, a non voler essere «ideologici», bisognerebbe riconoscere che simmetriche distorsioni sono riscontrabili anche nel privato, le cui commistioni perverse con il sistema dei poteri sono purtroppo sempre più frequenti e particolarmente intense nel settore dei servizi essenziali per la comunità. E allora la soluzione va ricercata altrove: non nella semplice contrapposizione tra la formale pubblicizzazione del bene e la sostanziale privatizzazione del servizio, bensì nella sfida a pensare un nuovo statuto disciplinare dei beni comuni al servizio dei diritti fondamentali delle persone. Una questione strategica, dunque, che certamente non può esaurirsi nella richiesta di abrogare alcune norme di legge mediante referendum, ma che propone di tornare a riflettere sul modello di sviluppo, sull'uso delle risorse, sull'idea che i beni comuni si debbano porre al servizio dei diritti fondamentali e non invece diventare strumento per produrre ricchezza privata. La questione che si pone va ben oltre la stessa vicenda specifica - pur fondamentale - della gestione dell'acqua, riguarda la richiesta di individuare alcuni settori del vivere civile da sottrarre alle regole del mercato. I beni comuni materiali (l'acqua, i servizi pubblici in generale), quelli immateriali (la ricerca, il sapere, l'università), insomma tutti quei beni necessari alle esigenze primarie della persona e al suo sviluppo, non possono essere trattati come semplici merci, poiché essi devono garantire i diritti inviolabili dell'uomo, e dunque sul loro valore di scambio deve prevalere il loro valore d'uso. Questo è il punto essenziale.

D'altronde, è la nostra Costituzione ad imporre un limite allo sfruttamento economico delle risorse se queste rischiano di ledere la sicurezza, la libertà e la dignità umana. Spetta a noi ribadirlo nei concreti ambiti di vita sociale, l'acqua è certamente uno di questi. Partendo da un'esigenza primaria per la vita di ciascuno, com'è il diritto all'acqua, possono allora superarsi vecchie concezioni che oggi vanno per la maggiore e che vinceranno fin tanto che continueremo a credere che siano il contrario di ciò che sono: mascheramenti di visioni conservatrici prodotti da falsa coscienza. È ora che la cultura di sinistra convinca se stessa di non essere il vecchio, ma di poter rappresentare un nuovo mondo possibile. Riflettere sui beni comuni può essere un inizio.

L’AUTHORITY

Perché si tratterebbe di un ente inutile

Luca Nivarra

Sostiene Ronchi: «La chiave del dibattito è piuttosto quella di individuare controllori efficienti con poteri reali. In questo senso sarebbe quanto mai opportuna un'Autorità di controllo a livello nazionale». Frutto stantio del neoliberismo in salsa italiana, il mantra «pubblico o privato per me pari sono», recitato dal ministro Ronchi sul manifesto del 28 aprile, esprime un punto di vista ideologico almeno quanto quello che egli imputa ai suoi interlocutori. Dietro la riproposizione di un autentico luogo comune, si nasconde, infatti, un occultamento tutto ideologico, appunto, della realtà. Va osservato, intanto, che l'equivalenza tra «pubblico» e «privato» ha, nell'ambito in cui essa viene elettivamente praticata, cioè nel diritto dell'Unione Europea, una netta impronta pragmatica. Infatti, il legislatore comunitario, dettando regole destinate a trovare ingresso in ordinamenti giuridici tra loro eterogenei, privilegia un approccio che guarda alla sostanza economica piuttosto che alla forma giuridica. In altri termini, nella prospettiva dell'Ue, non è importante che un'impresa sia pubblica o privata: ciò che conta è che essa sia assoggettata al medesimo trattamento normativo e, in particolare, alla disciplina antitrust (salvo talune eccezioni), posto che la promozione della concorrenza rappresenta uno degli obiettivi primari della stessa Unione. L'equivalenza tra «pubblico» e «privato» di matrice comunitaria dunque è, sotto il profilo politico, del tutto neutra, lasciando i singoli Stati membri liberi di scegliere l' uno o l'altro modello purché vengano rispettate le condizioni proprie di un mercato concorrenziale.

Sicché, trincerarsi dietro l'Europa per giustificare una scelta che la stessa Europa non ci impone affatto, è, a dir poco, arbitrario. Proseguendo nel ragionamento, dobbiamo ricordare che, storicamente, l'osservanza delle regole antitrust , oltre che ai giudici ordinari, è stata affidata ad agenzie pubbliche che costituiscono il prototipo delle Autorità indipendenti (per es., nel diritto statunitense, la Ftc, nel diritto italiano, l'Agcm). L'istituzione di un'Autorità indipendente, poi, può aver luogo anche in presenza di monopoli naturali, là dove, quindi, non potendosi dispiegare una competizione tra imprese, l'unico operatore del settore va sottoposto a controllo per evitare abusi a danno di utenti e consumatori (questo, per es., è quanto avvenuto nel settore del gas e dell'energia elettrica con l n. 481/95 che, appunto, nel dettare norme per la concorrenza e la regolazione dei servizi di pubblica utilità, ha previsto un'apposita Autorità). È chiaro che, quando auspica l'istituzione di un'Autorità di controllo per il settore idrico, il Ministro Ronchi ha in mente il modello dell'agenzia regolatoria sulla falsariga di quella già operante negli ambiti disciplinati dalla l. n.481/1995.

Si consideri allora che l'acqua è un bene sui generis , finalizzato al soddisfacimento di bisogni più che fondamentali. Non a caso, in base all'art. 144 co. 2 del Codice dell'Ambiente, essa «va tutelata ed utilizzata secondo criteri di solidarietà ; qualsiasi suo uso è effettuato salvaguardando le aspettative ed i diritti delle generazioni future a fruire di un integro patrimonio ambientale»: e disposizioni di tenore analogo si ritrovano in molte dichiarazioni internazionali. Dunque, l'acqua è un «bene comune», nel significato introdotto dalla Commissione Rodotà e, in quanto tale, sottratta ad un'istanza come il profitto. Se è così (ed è così, sebbene l'art. 23 bis della legge 133/08 oggetto del primo quesito referendario, includa quello idrico tra i servizi pubblici locali di rilevanza economica), l'istituzione dell'ennesima Autorithy sarebbe o inutile o ingannevole. Inutile perché, se si vuole preservare la destinazione dell'acqua al soddisfacimento di bisogni irriducibili al mercato e al profitto, i compiti di un'ipotetica Autorità andrebbero oltre l'ambito puramente regolatorio entro il quale si muovono le tradizionali agenzie di controllo: in altri termini, essa finirebbe, a causa della inevitabile invasività della sua azione, per indossare i panni del vero gestore del servizio, sicché di gran lunga preferibile appare la soluzione, preconizzata dal referendum, che affida il servizio medesimo ad un'azienda di diritto speciale. Ovvero, come è realistico attendersi, del tutto ingannevole perché, in ragione della particolare natura del bene acqua e della qualità degli interessi coinvolti, il gestore del servizio, mosso da un intento lucrativo, finirebbe per sottoporre il regolatore ad una pressione così forte da renderlo innocuo. Insomma, è venuto il momento di voltare pagina e liberarsi dell'effetto di incantamento delle tante formule magiche che il neoliberismo (e le sue varianti «riformiste») ha profuso a piene mani. E, tuttavia, deve esser chiaro che il «pubblico» al quale restituire la gestione di beni e servizi fondamentali per la collettività non può essere quello opaco e, a sua volta, «privatizzato» che ormai sperimentiamo da molti anni: ma questo è il grande tema della rinascita della democrazia italiana.

Gli autori degli articoli

Gaetano Azzariti È ordinario di Diritto Costituzionale alla Sapienza di Roma. Luca Nivarra È ordinario di Diritto civile all'Università di Palermo. Ugo Mattei È professore di Diritto civile all'università di Torino e di diritto comparato all'università della California. È coordinatore dell'International University College di Torino. Alberto Lucarelli È ordinario di Diritto pubblico all'Università Federico II di Napoli.