Le ragioni della tutela

Mi piace ricordare, come ho fatto altre volte, un’affermazione di Cederna della fine del 1964, contenuta in uno scritto per Il Mondo, poi riprodotto per volontà dello stesso Cederna, in Brandelli d'Italia, nel 1991. Scriveva Cederna, invocando la definizione di una "nuova legge urbanistica", ed auspicandola prossima, che essa avrebbe dovuto "garantire un'effettiva tutela dei centri storici e dei comprensori naturali", segnando "la fine, finalmente, della sporadica, occasionale, tardiva e fallita politica dei vincoli apposti dal Ministero dell'Istruzione: la tutela dell'ambiente urbano e naturale viene finalmente inclusa nella pianificazione, ne diventa una sua parte integrante e essenziale, centri storici e paesaggio e complessi naturali, da semplici apparenze che erano, diventano destinazioni di zona, con funzioni previste, nell'ambito di tutti gli sviluppi urbanistici".

A ben vedere, la stessa impostazione era presente nei lavori delle commissioni istituzionali che hanno operato, lungo quasi tutto l'arco degli anni '60, al fine di proporre una riforma dei sistemi di tutela dei beni culturali. La prima di esse, nota come "Commissione Franceschini", nelle sue proposte finali precisava, ad esempio, relativamente ai centri storici, che "ai fini operativi, la tutela dei centri storici si dovrà attuare mediante misure cautelari (quali la temporanea sospensione di attività edilizie ad essi inerenti), e definitivamente mediante piani regolatori", e che i "piani regolatori relativi ai centri storici dovranno avere riguardo ai centri medesimi nella loro interezza, e si ispireranno ai criteri di conservazione degli edifici nonché delle strutture viarie e delle caratteristiche costruttive, di consolidamento e restauro, di risanamento interno igienico-sanitario".

Nel complesso, è indubbio ed esplicito, e non limitato all'argomento dei centri storici, l'orientamento della Commissione volto a ricondurre gli obiettivi della tutela dei beni e dei valori culturali nell'ambito dell'ordinaria pianificazione urbanistica. Per converso, è altrettanto certo e palese il suo tentativo di disegnare dei percorsi logici, metodologici e procedimentali che rispettino, pure puntando a ricondurla all'unitarietà ed alle coerenze del processo di piano, la concorrenza dei poteri locali e statali in vista della finalità della tutela dei predetti beni e valori, sulla base dell'assunto per cui, essendo essi patrimonio dell'intera collettività nazionale, non sono attribuibili alla piena ed esclusiva disponibilità di istituzioni rappresentative soltanto di parti di tale collettività.

Vale la pena di rammentare che la seconda commissione, nota come "Commissione Papaldo", proponeva, tra l'altro, che alcuni beni culturali fossero dichiarati tali dalla legge, ed altri, descritti dalla stessa legge, fossero "beni culturali presunti" e come tali "assoggettati [...] al regime dei beni culturali proprio della loro categoria" finché non sia emessa una "dichiarazione negativa". Tra questi "beni culturali presunti" proponeva che fossero inclusi "i centri storici e i nuclei insediativi di carattere storico o artistico".

Ritengo che i principi e gli assunti fondativi delle elaborazioni delle commissioni "Franceschini" e "Papaldo" (e se volgiamo aggiungerle, le opinioni di Cederna) avessero, e conservino intatta, grande validità. Purtroppo se ne è fatto scarso, insufficiente, parziale e quindi distorto e distorcente, tesoro.

Soltanto alla metà degli anni '80, con la legge 431/1985, si introducono rilevanti innovazioni in materia di tutela del "paesaggio”, inteso come la ”forma del Paese”. Sotto due profili vengono ripresi assunti delle elaborazioni delle commissioni "Franceschini" e "Papaldo". Si vincolano beni ope legis, e almeno per alcune loro categorie si può parlare di "beni culturali presunti", in quanto per essi può essere emessa una sorta di "dichiarazione negativa". E si prende coscienza del fatto che può aversi efficace tutela di tali beni solamente attraverso la definizione, mediante strumenti di pianificazione, delle trasformazioni fisiche ammissibili e delle utilizzazioni compatibili, stabilendo che almeno relativamente ai beni "vincolati", ope legis o con specifici provvedimenti amministrativi, le Regioni devono dettare una disciplina "mediante la redazione di piani paesistici o di piani urbanistico-territoriali con specifica considerazione dei valori paesistici e ambientali". Purtroppo, è assai malamente risolta la questione della necessaria concorrenza dei poteri locali e statali in vista della finalità di tutela dei beni “vincolati”.

È bensì previsto l'esercizio di poteri statali che, seppure censurando l'improprietà delle formulazioni di legge, la Corte costituzionale ha stabilito possano interpretarsi come “sostitutivi”, nella formazione dei "piani paesistici", in caso di inadempienza regionale. Ma l'esercizio di tali poteri può conseguire soltanto dalla totale inattività regionale, ovvero, con qualche forzatura, da un adempimento regionale che sia, incontrovertibilmente, “elusivo” dell'obbligo posto in capo alle Regioni, cioè tale da non rispondere affatto alla finalità di tutela, se non da contraddirle. In altri termini, la concorrenza dei poteri non è definita nella forma piena dell'obbligo dell'intesa, tra i poteri medesimi, sui concreti contenuti dei previsti strumenti di pianificazione. Di fatto, ad oltre tredici anni dall'entrata in vigore della legge, delle regioni a "statuto ordinario", sei non hanno adempiuto affatto, due hanno adempiuto in termini assolutamente “elusivi”, cinque in termini parziali, lacunosi, comunque assai discutibili, e soltanto due in termini pieni. Lo Stato ha esercitato i poteri sostitutivi soltanto nei riguardi di una delle regionali totalmente inadempienti.

Nel disegno di legge recante "Norme per le città storiche", del quale ha parlato il senatore Chiarante, si prevede, tra l'altro, che i "centri, quartieri e siti storici", perimetrati dai comuni con l'assenso vincolante del competente Soprintendente per i beni ambientali e architettonici (oppure su proposta del Soprintendente in caso di inattività comunale), siano sottoposti alle disposizioni di cui alla legge 1 giugno 1939, n. 1089.

I "centri, quartieri e siti storici" verrebbero, insomma, unitariamente considerati "beni culturali" come proposto dalle commissioni per la riforma dei sistemi di tutela dei beni culturali degli anni '60. Rispetto a quelle elaborazioni, peraltro, manca pressoché totalmente la consapevolezza della necessità di ricondurre gli obiettivi della tutela dei beni e valori culturali nell'ambito dell'ordinaria pianificazione urbanistica, ma stabilendo per quest'ultima percorsi procedimentali che garantiscano la concorrenza dei poteri locali e statali. Nello schema del disegno di legge, infatti, manca ogni riferimento alla pianificazione dei "centri, quartieri e siti storici", nel contesto della più generale pianificazione del territorio, ma si tratta soltanto di non meglio identificabili "programmi per interventi a salvaguardia del patrimonio storico urbano", che dovrebbero essere approvati dai comuni, soltanto "sentiti" i competenti Soprintendenti. Ai quali ultimi competerebbe, invece, di autorizzare, caso per caso, le trasformazioni proposte su qualsiasi immobile ricadente nei "centri, quartieri e siti storici".

Credo, invece, fermamente, che sarebbe il caso di rilanciare con forza la “cultura” (e la pratica) della pianificazione, ed al contempo di sancire che, limitatamente ai beni e valori culturali, la vigenza degli strumenti di pianificazione urbanistica sia subordinata all'intesa dei poteri locali con i poteri statali preposti alla tutela dei medesimi beni e valori, rappresentativi degli interessi dell'intera collettività nazionale, dei quali i predetti beni e valori sono patrimonio (correttamente applicando il "principio della sussidiarietà", nei termini in cui è definito dalla "costituzione" europea, non nella sua mistificata versione italiota). Così facendo, tra l'altro, si risponderebbe positivamente ad alcune argomentazioni, di inconfutabile validità culturale, che hanno supportato il largo fronte di coloro che, all'apparire dello schema di legge recante "Norme per le città storiche", l'hanno aspramente criticato, e si lascerebbe coloro che volessero continuare a stracciarsi le vesti del tutto ignudi nel loro ruolo di vestali di quella bizzarria, anch'essa italiota, che è il "federalismo municipalistico".

Ad ogni buon conto, il principio per cui gli strumenti di pianificazione per quanto disciplinino beni (in senso patrimoniale-economico) dello Stato, in termini tali da incidere sulla loro finalizzazione, possano diventare efficaci soltanto previa "intesa" con lo stesso Stato, è stato da tempo chiarito dalla giurisprudenza della Corte costituzionale, ed è presente nel diritto positivo sia statale, con riferimento a specifici "oggetti", che di talune regioni, in termini più generali. Non pare quindi dovrebbe esservi alcun ostacolo concettuale, né di diritto costituzionale, stante anche l'articolo 9 della Costituzione, a estendere tale principio a quel ben più rilevante "patrimonio nazionale" che è costituito dai "beni culturali", ed in genere dai beni in cui si incarna e si manifesta l'”identità culturale” del Paese.

Ancora: negli strumenti di pianificazione, formati attraverso le “intese” di cui ho detto, potrebbe essere stabilito quali "oggetti", o per quali tipi di interventi, fosse ancor necessaria l'acquisizione dello speciale provvedimento abilitativo dell'autorità statale, o il mantenimento all'autorità statale del potere di annullamento dei provvedimenti abilitativi dell'autorità locale, e per quali “oggetti”, o per quali tipi di interventi, i provvedimenti abilitativi dell'autorità locale, verificando la conformità delle trasformazioni e utilizzazioni agli strumenti di pianificazione, possano assolvere pienamente le finalità di tutela. Propendo a ritenere che la prima fattispecie potrebbe risultare percentualmente minima. Ed ancora: anche la questione, recentemente riesplosa, dell'alienabilità di beni immobili degli enti locali, "beni culturali presunti" secondo la vecchia e tuttora vigente legislazione, potrebbe essere affrontata e risolta, assai meglio che con vaghi "regolamenti ministeriali", sulla base di strumenti di pianificazione formati attraverso le "intese" di cui ho detto, e pertanto in grado sia di emettere, per specifici immobili, delle "dichiarazioni negative", sia, eventualmente, di giudicare altri specifici immobili, pure considerabili "beni culturali", adeguatamente tutelati dalla stabilita disciplina delle trasformazioni fisiche ammissibili e delle utilizzazioni compatibili, anche nel venir meno della loro appartenenza al patrimonio (in senso economico) pubblico.

Peccato che, delle nuove proposte di legge organica in materia di urbanistica che sono state presentate o predisposte negli ultimi tempi, non una affronti il problema della concorrenza dei poteri statali e di quelli locali in vista delle finalità di tutela. Varrebbe la pena di richiamare con forza l'attenzione, su questo nodo, o snodo, problematico, delle forze politiche, dei gruppi parlamentari, dei ministri per i beni culturali e dell'ambiente. Confidando che la recente, e fortunata relativa "messa in sordina" dello smaniare "federalista", non comporti il perpetuarsi di un pluridecennale procedere frammentario, disordinato, a stop and go, complessivamente assai poco efficace, e di sicuro generalizzatamente deresponsabilizzante.