Sulla Repubblica del 19 novembre Mario Pirani ha attirato l'attenzione sull'assalto al paesaggio italiano, e sull'intreccio di norme e competenze che lo incoraggia. Per cercare una soluzione, auspicata sullo stesso giornale da Francesco Rutelli (15 novembre) con dure parole contro «i programmi di edificazione che possono irreversibilmente far male al Paese», è bene richiamare i "precedenti" del problema.

La tutela del paesaggio in Italia è più recente di quella del patrimonio culturale, ma si innesta sullo stesso tessuto etico, giuridico, civile e politico. Difesa dei monumenti e difesa del paesaggio si legano nel primo Novecento: un articolo di Corrado Ricci su Emporium (1905) mette insieme il tentativo di aprire una nuova porta nelle mura di Lucca (battuto da una campagna di opinione, che incluse Pascoli e D'Annunzio) e le minacciate distruzioni della cascata delle Marmore e della pineta di Ravenna, poco dopo protetta da apposita legge. Ma la prima legge sul paesaggio fu presentata nel 1920 da Benedetto Croce, ministro della Pubblica Istruzione nell'ultimo governo Giolitti.

La relazione Croce invoca «un argine alle devastazioni contro le caratteristiche più note e più amate del nostro suolo», perché la necessità di «difendere e mettere in valore le maggiori bellezze d'Italia, naturali e artistiche» risponde ad «alte ragioni morali e non meno importanti ragioni di pubblica economia». Il paesaggio «altro non è che la rappresentazione materiale e visibile della patria, coi suoi caratteri fisici particolari (...), formati e pervenuti a noi attraverso la lenta successione dei secoli». Si nasconde qui una citazione della formula di Ruskin, il paesaggio come «volto amato della Patria»; ma ancor più notevole è che Croce cercasse precedenti nella legislazione degli antichi Stati italiani, trovandoli nei «Rescritti Borbonici del 1841, 1842 e 1843», che «vietavano di alzare fabbriche, che togliessero amenità o veduta lungo Mergellina, Posillipo, Capodimonte». È sui principi della legge Croce (778/1922) che si fondò la legge Bottai 1497/1939 sulla «protezione delle bellezze naturali», non a caso emanata poco dopo la parallela legge 1089/1939 per la tutela del patrimonio culturale.

La legge Bottai fissa due strumenti per la tutela del paesaggio: l'identificazione delle aree protette «a causa del loro notevole interesse pubblico» e la redazione per cura del Ministero di «piani territoriali paesistici», da depositarsi nei singoli Comuni.

Questo sistema centralizzato non poteva resistere all'impetuoso sviluppo abitativo dopo la guerra. Già la legge urbanistica del 1942 aveva introdotto percorsi misti, aggiungendo ai «piani regolatori territoriali di coordinamento», in capo al Ministero dei Lavori Pubblici, i piani regolatori di iniziativa comunale, da approvarsi oltre che dai Lavori Pubblici, dagli Interni e dalla Pubblica Istruzione. L'art. 117 della Costituzione repubblicana (nella sua versione originaria) previde fra le potestà legislative delle Regioni anche l'urbanistica.

Questo passaggio di competenza avvenne tardi e lentamente, con leggi e decreti dal 1970 al 1977, lasciando allo Stato funzioni di indirizzo e coordinamento. In questo iter desultorio la materia urbanistica, che nella Costituzione e nelle leggi si riferiva solo a quanto coperto dalla legge del 1942, finì per ingoiare i «piani territoriali e paesistici» che la legge Bottai riservava alla tutela dello Stato. Il DPR 8/1972, presumibilmente oltrepassando i limiti della delega al governo, trasferì alle Regioni redazione e approvazione dei piani paesistici; il DPR 616/1977 attribuì alle Regioni «la disciplina dell'uso del territorio comprensiva di tutti gli aspetti conoscitivi, normativi e gestionali, nonché la protezione dell'ambiente».

Il peccato d'origine del sistema legislativo di epoca fascista, che aveva separato la materia paesaggistica da quella urbanistica senza prevedere alcun raccordo e anzi sottoponendole a regimi differenziati, finiva dunque col provocare una strisciante annessione del paesaggio all'urbanistica, ambito controllato da istanze locali e meno soggetto ai principi della tutela.

Ma lo spostamento del paesaggio in capo alle Regioni contrasta con l'art. 9 della Costituzione, che è fra i principi fondamentali dello Stato: «La Repubblica tutela il paesaggio e il patrimonio storico e artistico della Nazione». Esso riflette l'intimo legame fra tutela del paesaggio e tutela del patrimonio culturale, anticipando gli sviluppi del costituzionalismo europeo, secondo cui «il territorio dello Stato è reso unico dalla cultura specifica del Paese; va inteso come uno spazio culturale, non un factum brutum» (così Peter Hüberle), e la tutela in capo allo Stato ne rappresenta un valore primario e un elemento altamente simbolico.

L'art. 9 della Costituzione impedisce il trasferimento delle competenze sul paesaggio a Regioni ed enti locali. È per questo che nelle norme del 1972 e del 1977 la parola "paesaggio" è rimossa e sostituita con "ambiente" o "beni ambientali", senza precisare che cosa li distingua da "paesaggio" o "beni paesaggistici". L'istituzione (1975) del Ministero per i Beni Culturali e Ambientali presupponeva anzi la coincidenza delle due nozioni giuridiche, annientata però con l´istituzione del Ministero per l'Ambiente (1985). Questa incoerenza fu avvertita da Giovanni Urbani: l'istituzione del Ministero dell'Ambiente, egli scrisse allora, comporta «la rinuncia a una politica di tutela fondata sul rapporto organico tra beni culturali e ambientali»: meglio sarebbe stato (e sarebbe ancora) creare un unico ministero per i beni culturali, il paesaggio e l'ambiente.

È in questo quadro che si innestò la legge Galasso (431/1985), che impose alle Regioni sia l'immediata redazione (spesso disattesa) di piani paesistici o urbanistico-territoriali, sia un controllo sulla gestione delle aree vincolate, affidato ai poteri sostitutivi del Ministero (mai messi in atto). Di fatto, le Regioni hanno sub-delegato ai Comuni le competenze paesaggistiche, cancellando ogni unitarietà nella tutela del paesaggio. La crescita del fabbisogno e la diminuzione delle entrate ha spinto i Comuni a cercare nuovi introiti dagli oneri di urbanizzazione, «dilatando i permessi di lottizzazione e di costruzione per far cassa subito» (così Gilberto Muraro), e provocando un'ondata di cemento senza precedenti. La stessa nozione di paesaggio, nonostante l'art. 9 della Costituzione, è stata sepolta sotto norme che sovrappongono piani urbanistico-territoriali e piani territoriali paesistici, per giunta introducendo anche la nozione di "beni ambientali".

Ognun vede quanto sia incerto il confine fra paesaggio, territorio e urbanistica, ambiente. La riforma del Titolo V della Costituzione (2001) rimuove completamente la nozione di paesaggio, pur così importante nell´art. 9. Essa assegna alle Regioni il «governo del territorio» (competenze urbanistiche), e riserva allo Stato la potestà esclusiva di legislazione su «tutela dell´ambiente, dell'ecosistema e dei beni culturali», lasciando indeterminata la nozione di "beni ambientali" e dunque la delimitazione di competenze fra i due ministeri. Il Codice dei Beni Culturali e Paesaggistici (che Francesco Rutelli intende ora modificare secondo rigorosi principi di tutela e di pianificazione) ha ereditato questa vasta panoplia di problemi irrisolti.

Davanti allo scempio del paesaggio a cui assistiamo, sempre più chiara è la debolezza di questo sistema normativo. Non giova l'intrico di norme e competenze, che non chiarisce se "territorio", "ambiente" e "paesaggio", ambiti regolati da diverse normative e sotto diverse responsabilità, siano tre cose o una sola. Esiste un "territorio" senza paesaggio e senza ambiente? Esiste un "ambiente" senza territorio e senza paesaggio? Esiste un "paesaggio" senza territorio e senza ambiente? Eppure "paesaggio" e "ambiente" sono prevalentemente sul versante delle competenze statali (ma di due diversi ministeri), mentre il governo del territorio spetta a Regioni ed enti locali. Una ricomposizione normativa, per cui le tre Italie del paesaggio, del territorio e dell'ambiente ridiventino una sola, è al tempo stesso ardua e necessaria.

Il conflitto fra tutela paesaggistica e urbanizzazione si è intrecciato con quello fra Stato e Regioni e coi problemi della finanza comunale, provocando le ferite al paesaggio che sono sotto gli occhi di tutti, e che richiedono con urgenza quella leale intesa, che cento norme declamatorie dichiarano e mille fatti smentiscono ogni giorno. Come ha scritto Giacomo Vaciago, «il nostro "federalismo" invece di "specializzare" ciascun livello (...), coinvolge tutti e ciascuno in varie parti dei relativi processi decisionali ed esecutivi, aumentando così le probabilità di fallimento».

Abbiamo finito col porre al centro del sistema di quella che fu la tutela del paesaggio (materia fragile e cruciale) non la certezza della norma e delle responsabilità istituzionali e personali, bensì la perpetua conflittualità fra regole parziali, ora carenti ora ridondanti, privilegiando de facto gli interstizi dell'interpretazione, che per sua natura è soggetta a ideologismi, contingenze politiche, interessi speculativi e pressioni di parte. Benvenuta è perciò la sentenza della Corte Costituzionale del 7 novembre (nr. 367), che ribadisce la tutela sul paesaggio come «un valore primario ed assoluto, che rientra nella competenza esclusiva dello Stato», e dunque «precede e limita il governo del territorio».

Lo scontro fra normative incoerenti fra loro e fra le interpretazioni rese possibili dall'analisi giuridica formale non conduce in nessun luogo, se non all'ingorgo che sta travolgendo il paesaggio italiano. È ora di tornare a un'alta consapevolezza della dimensione storica, etica e civile della tutela del patrimonio culturale e del paesaggio, che l'art. 9 della Costituzione ha fissato con lungimiranza; è ora di ricordarsi, secondo una sentenza della Corte (341/1996) «che il paesaggio costituisce, nel nostro sistema costituzionale, un valore etico-culturale (...) nella cui realizzazione sono impegnate tutte le pubbliche amministrazioni, e in primo luogo lo Stato e le Regioni, in un vincolo reciproco di cooperazione leale».