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Maria Pia Guermandi
La cultura del paesaggio fra eccellenza giuridica e inerzia amministrativa
7 Marzo 2011
Il paesaggio e noi
Analisi critica di un secolo di tutela del paesaggio, intervento in “Musei e paesaggio”, Provincia di Ravenna, Ravenna, 2011 (m.p.g.)

Perchè parlare di paesaggio

L’obiettivo di questo contributo era quello di tracciare una cornice storica, seppur forzatamente sommaria, delle normative di tutela del paesaggio con alcuni riferimenti a quelle di ambito regionale. Può apparire un tema tangenziale rispetto alla relazione sulla quale si incardinava il seminario, musei e paesaggio, quali elementi fondanti del nostro patrimonio culturale. Eppure, come si è cercato di evidenziare in questa pur rapida analisi, attraverso la prospettiva giuridica si sottolineano aspetti e criticità che si rivelano importanti per meglio comprendere l’assetto attuale del nostro sistema della tutela nel suo complesso e soprattutto le sfide che si trova a sostenere in questa fase storica.

Al di là dell’ovvia considerazione che musei e paesaggio costituiscono nel nostro paese un’endiadi inscindibile, compendiata nel nesso “museo diffuso”, meno scontata, ma ugualmente determinante appare l’analogia insita nella sempre maggiore pressione sociale, economica e politica assieme che entrambi si trovano a dover fronteggiare, con accelerazione crescente in questi ultimi anni.

Se per i musei è in atto un ripensamento radicale delle modalità di gestione che investe le finalità dell’istituzione stessa, il paesaggio si trova a dover convivere con fenomeni di sfruttamento del territorio per finalità economiche o sociali (edilizie, produttive, infrastrutturali) che ne minano progressivamente e senza ritorno la presunta intangibilità di bene culturale.

In sostanza questo primo decennio del terzo millennio ha visto in Italia riaccendersi il contrasto fra tutela e sviluppo, con modalità nuove nell’asprezza e nella intensità; per quanto riguarda il paesaggio questo fenomeno ha condotto ad un confronto quasi sempre lacerante con operazioni di trasformazione territoriale, mentre per quanto riguarda i musei, lo stravolgimento di senso e di ruolo cui sono sottoposti si colloca nella stessa direzione di uno sfruttamento commerciale a fini turistici sempre più esasperato e prevaricante nei confronti delle ragioni culturali e scientifiche.

La direzione generale per la valorizzazione recentemente istituita dal Ministero ha d’altro canto come obiettivo principale ed esplicitamente enunciato, la “messa a reddito” del nostro patrimonio culturale, obiettivo perseguito soprattutto attraverso la creazione a ciclo continuo di eventi e mostre. I nostri musei, per i quali si pensa ormai esclusivamente, a livello ministeriale, ad un’utenza di tipo turistico, sono quindi sempre più scenografie per eventi di vario tipo o depositi di lusso finalizzati ad alimentare il meccanismo ormai frenetico delle mostre temporanee.

Eppure, a livello giuridico, la nostra è una storia di eccellenze, nel senso che la legislazione di tutela del patrimonio culturale, oltre a risalire, come noto, per lo meno all’epoca rinascimentale nelle sue prime formulazioni, anche per quanto riguarda epoche più recenti, dagli inizi del secolo scorso in poi, ha saputo elaborare sistemi normativi di grande coerenza ed efficacia, spesso presi a modello da altre legislazioni nazionali; l’Italia è la prima e tra i pochissimi paesi moderni ad avere inserito fra i principi fondamentali della propria Costituzione, la tutela del patrimonio storico artistico e del paesaggio, riconoscendone quindi le caratteristiche di valori fondanti dell’identità nazionale.

Ripercorrere la storia della legislazione di tutela, del paesaggio in particolare, significa però confrontarsi con una compresenza spesso frustrante fra eccellenza giuridica e inerzia amministrativa. Frustrante e proprio per questo altrettanto significativa tanto da rappresentare probabilmente l’elemento più significativo dell’attuale momento storico-politico in questo ambito e il nodo da affrontare per arrivare a strumenti di tutela del paesaggio più efficaci.

Il quadro che si presenta in questa sede, costituito da una serie di richiami storico-legislativi e da alcune suggestioni a commento, considera nel loro insieme le normative statali e quelle regionali; di queste ultime si richiamano, come previsto, i provvedimenti legislativi emanati dalla Regione Emilia Romagna, anche se occorre sottolineare che il loro carattere esemplificativo è in questo ambito limitato poiché la produzione legislativa regionale, come si cercherà di sottolineare, è caratterizzata da una marcata disomogeneità a livello di metodo e di finalità perseguite e quindi di risultati ottenuti.

L’inizio della storia: da Benedetto Croce a Concetto Marchesi

Per quanto riguarda il paesaggio, la tradizione legislativa deve essere fatta risalire, come prima elaborazione compiuta, alla legge n. 778 del 1922, la così detta legge Croce che, in pochi sintetici articoli, decretava l’inserimento - e quindi la loro salvaguardia - delle “bellezze naturali” nel patrimonio culturale nazionale; nella relazione alla legge, di due anni precedente, Croce sottolinea come “Il paesaggio è la rappresentazione materiale e visibile della Patria con le sue campagne, le sue foreste, le sue pianure, i suoi fiumi, le sue rive, con gli aspetti molteplici e vari del suo suolo […]” rilevandone, quindi, accanto al valore estetico, anche quello identitario. Ma soprattutto introduce per le bellezze naturali quel carattere di “pubblica utilità” che vale a superare persino il diritto alla proprietà privata.

Da tali principi si svilupperà la legge 1497 del 1939, emanata da Giuseppe Bottai che, pur se con ben altra articolazione, dalla legge del 1922 erediterà comunque la filosofia largamente estetizzante (il paesaggio da tutelare è solo quello esteticamente pregevole), ma nella quale viene ribadito il carattere di “interesse pubblico” delle “bellezze naturali” (art.1) quale motivazione prima della legge stessa. Nellarelazione al disegno di legge, Bottai evidenzia la lacuna legislativa fino a quel momento presente per quanto riguarda i piani paesaggistici che, per la prima volta nel nostro ordinamento, con la 1497 vengono introdotti nella facoltà del ministro (art. 5).

Allo spirito della Bottai si ispira peraltro lo stesso testo costituzionale, il cui art. 9, che si deve principalmente a Concetto Marchesi, pone in capo alla Repubblica, nel suo essere costitutivo di Stato, regioni, province e comuni, la tutela del paesaggio e del patrimonio storico artistico della Nazione. La sua collocazione nel ristretto novero dei principi fondamentali della Carta, ne ribadisce l’importanza dal punto di vista della definizione dell’identità nazionale: con una innovazione linguistica non trascurabile, ma destinata a svilupparsi, nelle sue potenzialità semantiche, con molto ritardo, nell’art. 9 si parla non più di “bellezze naturali”, ma di “paesaggio”.

Sarà solo con la legge “ponte” del 1967 che tale espressione sarà introdotta nella legislazione ordinaria, peraltro di ambito urbanistico. La legge “ponte” (e la successiva l. 1187/1968) costituì d’altronde il tentativo di trovare un coordinamento fra pianificazione urbanistica e pianificazione urbanistica, fino a quel momento disgiunte, introducendo gli organi preposti alla tutela paesaggistica nei procedimenti di elaborazione degli strumenti urbanistici.

Per quanto riguarda i piani paesistici introdotti dalla 1497, scarse e poco efficaci furono le elaborazioni fino al 1972, quando, con la nascita delle Regioni e il trasferimento di competenze legislative e amministrative, la possibilità di legiferare in merito ai piani territoriali paesistici venne trasferita agli enti regionali (Dpr. 8/1972). Con esiti del tutto deludenti: la pianificazione paesaggistica continuò ad essere totalmente trascurata.

Dalle Regioni all’Europa: la legge Galasso e la Convenzione europea

Per interrompere una lunga inerzia politica e legislativa in materia di pianificazione del paesaggio occorrerà giungere alla legge 431 del 1985, la cosiddetta Galasso, che per larga parte rappresenta la cornice legislativa entro la quale ci muoviamo tuttora, dal momento che l'adeguamento al successivo Codice dei beni culturali e del paesaggio è ancora un processo largamente in itinere.

La legge Galasso, che sostituisce il precedente decreto ministeriale del 21 settembre 1984, a firma del sottosegretario per i Beni culturali e ambientali Giuseppe Galasso, viene introdotta lo stesso anno del condono edilizio emanato dal governo Craxi; la legge cercava di fornire una risposta efficace ed immediatamente operativa a quei fenomeni di degrado territoriale, intensificatisi dall’inizio del decennio, contro i quali era venuta crescendo la denuncia del mondo dell’ambientalismo e di gruppi di intellettuali, fra i quali occorre ricordare soprattutto Italia Nostra e Antonio Cederna. Nella Galasso, come sappiamo, si introduceva il vincolo ope legis per “le zone del territorio nazionale ricadenti in fasce territoriali che seguono le grandi linee di articolazione del suolo e delle coste e che costituiscono di per se stesse, nella loro struttura naturale, il primo e irrinunciabile patrimonio di bellezze naturali e di insieme dello stesso territorio nazionale”. All’art. 1 bis si richiamavano quindi le Regioni a sottoporre “a specifica normativa d'uso e di valorizzazione ambientale il relativo territorio, mediante la redazione di piani paesistici o di piani urbanistico-territoriali con specifica considerazione dei valori paesistici e ambientali da approvare entro il 31 dicembre 1986”.

Praticamente in una sola notte, dal 7 all’8 agosto 1985, il territorio nazionale tutelato, in virtù della Galasso, passava dal 18% al 47%, da 53.713 a141.751 chilometri quadrati.

L’obbligo stabilito dalla Galasso, fu però in buona misura disatteso da parte delle Regioni: sia per quanto riguarda i tempi (quasi tutte arrivarono in ritardo, per alcune il Ministero dovette esercitare i poteri sostitutivi), sia per quanto riguarda i contenuti. Nella maggioranza dei casi, infatti, gli enti regionali tesero ad assorbire le valenze della pianificazione paesistica all’interno della pianificazione territoriale e/o urbanistica: in pochissimi casi il piano paesistico fu concepito come figura pianificatoria autonoma. Tale impostazione, d'altro canto, non era contraddetta dalla legge che ammette esplicitamente piani che affrontino contestualmente la tutela e la trasformazione del territorio, ma è di per sè significativa di un atteggiamento di resistenza culturale a considerare il proprio territorio esclusivamente a partire dai valori paesaggistici e in definitiva ad assumere il paesaggio come invariante, un prius rispetto ad ogni trasformazione ammissibile, prima che come risorsa economica, parte di un processo di trasformazione territoriale in quanto esso stesso elemento di accumulazione.

Oltre a questo, un buon numero dei piani paesistici si limitò esclusivamente ai beni vincolati, fornendo quindi una lettura e protezione del territorio a macchia di leopardo. Questa linea di indirizzo ha comportato fra l'altro, quale negativa conseguenza, una inadeguata interrelazione tra elementi territoriali strettamente connessi, ad esempio, fra un fiume e il relativo bacino idrografico o tra i parchi e le aree contermini.

Infine, quale ulteriore elemento di debolezza, mentre, per effetto della Galasso, l'estensione del territorio nazionale vincolata triplicò da un giorno all'altro, a questo ampliamento non corrispose un adeguamento delle soprintendenze chiamate ad esercitare tale tutela sul territorio: né per quanto riguarda il numero, né le risorse e neppure le competenze. A tutt'oggi, in Italia, le Soprintendenze per i beni architettonici e paesaggistici contano appena una trentina di uffici.

Pur con questi limiti la 431ha rappresentato indubbiamente un ampliamento, sul piano della tutela, decisivo e fondamentale, operando, al contempo, un’evoluzione del concetto stesso di tutela, da una concezione soggettiva ad una maggiormente oggettiva dei beni paesaggistici includendo anche aspetti naturali ed ecologici, da una concezione estetizzante a una strutturale.

Anche sotto il profilo operativo, inoltre, almeno per decennio la Galasso ha costituito lo sprone, per un discreto numero di Regioni, verso un impegno alla programmazione e pianificazione di area vasta, pur con tutte le diversità caso per caso e con esiti assai diversi. In questa sede conviene ricordare, ad esempio, l’esperienza della regione Emilia Romagna che seppur in ritardo, elaborò un buon piano territoriale – paesistico: nello scorcio degli anni ’80, il PTPR dell’Emilia Romagna rappresentò certamente un punto di avanzamento della cultura ambientalista in Italia. Frutto di una discussione scientifica, politica, culturale in senso ampio, appassionata ed allargata, costituì, per almeno per un decennio, un punto di riferimento e di maturazione critica rispetto alle politiche di governo del territorio e come tale fu apprezzato, fra gli altri, da Antonio Cederna, anche perché, fra gli altri suoi meriti, costituiva il risultato concepito, coordinato ed elaborato dalle strutture interne di un'amministrazione pubblica.

Gli anni ’90 rappresentano sul piano dell’elaborazione teorico-scientifica un momento di grandissimo fermento: si moltiplicano gli approcci alla lettura e le interpretazioni del paesaggio si arricchiscono di contributi multidisciplinari, anche se raramente interdisciplinari in senso compiuto. Sul piano dell'elaborazione legislativa a livello europeo, il risultato di questa discussione culturale sarà la Convenzione europea del paesaggio, aperta alla firma dal Consiglio d’Europa nell’ottobre del 2000, a Firenze.

La Convenzione rappresenta indubbiamente un’evoluzione decisiva del concetto di paesaggio, a partire dalla sua estensione a tutto il territorio e a tutti i tipi di paesaggio; attraverso la Convenzione è sicuramente stato favorito quel passaggio da “bene paesaggistico” a "paesaggio" da realizzare attraverso processi di interpretazione, sensibilizzazione, formazione, per mettere in grado l’intera popolazione di riconoscere i valori del proprio ambiente di vita, di apprezzarne il significato e condividere la responsabilità della tutela. Anche per merito della riflessione operata da questo documento, sostanzialmente, ci si allontana da un approccio riduzionistico al paesaggio inteso come la mera sommatoria di tutti gli oggetti estetico-culturali o naturalistici di pregio, mentre si sviluppa una specifica attenzione alle molteplici relazioni che il paesaggio contiene ed esprime.

La Convenzione, infine, sancisce il riconoscimento delle funzioni di interesse generale del paesaggio, sul piano culturale, ecologico, ambientale e sociale, ma anche come risorsa favorevole all’attività economica.

Al di là di tali elementi interpretativi di indubbia valenza positiva presenti nella Convenzione, tale documento è però divenuto, soprattutto nell’ultimo lustro, oggetto di una sopravvalutazione non priva di opportunismi: se tutto il territorio è paesaggio, allora andrà gestito con strumenti diversi da quelli della tutela, inapplicabili alla globalità del territorio stesso. In realtà la convenzione non ha un carattere prescrittivo e rappresenta piuttosto un documento di riflessione culturale, pur importante.

Ma non esente da critiche anche sotto questo profilo, a partire da quella definizione di paesaggio che sembra limitarne la dimensione a quella esclusivamente percettiva, soggettiva quindi e in quanto tale staturiamente ambigua, a rischio di derive relativiste che già si intravvedono e potenzialmente aliena da ogni forma di descrizione, prescrizione e finanche interpretazione scientifica o storica. Se il paesaggio sul quale agiamo è solo quello percepito e quindi visibile, infatti, è impossibile operarvi quel processo di conoscenza fondato sulla ricostruzione storica dei rapporti sociali che, nel corso del tempo, lo hanno prodotto: ciò significa quindi precludere, in sostanza, quella “cognizione” che Lucio Gambi poneva come obiettivo di ogni seria politica territoriale.

Il Codice: uno strumento in mezzo al guado

Il Codice dei beni culturali e del paesaggio, emanato nel 2004 con successivi emendamenti del 2006 e del 2008, trova la sua prima ragion d’essere nella necessità di un adeguamento legislativo, anche nell’ambito del patrimonio culturale, al mutato quadro costituzionale venutosi a creare con la riforma del titolo V della Costituzione. Riforma, come si sa, per certi versi dirompente per la successiva vicenda dei rapporti interistituzionali, che in tutta la materia del Codice ha introdotto più di un elemento di confusione destinato a sfociare, come è puntualmente avvenuto, in una sorta di microconflittualità strisciante fra Stato da un lato e Regioni-enti locali dall’altro, e che ha caratterizzato anche la successiva discussione avviata sulla redazione del codice stesso.

Ma per la parte terza relativa al paesaggio, in particolare per quanto riguarda gli emendamenti introdotti nella versione del 2008, il gruppo di lavoro creato dal Ministero e coordinato da Salvatore Settis è partito anche dalla constatazione di un arretramento quasi generalizzato delle funzioni di programmazione su vasta area da parte delle regioni, atteggiamento politico e amministrativo assieme che ha, in molti casi, accelerato in modo sempre meno arginabile, progressivi fenomeni di degrado territoriale. E dal tentativo di circoscrivere un eccesso di delega che, in questo come in altri campi, ha prodotto una sovrapposizione e frammentazione di poteri decisionali tra Regioni, Province e Comuni, spesso a danno della trasparenza, della legalità e dell’interesse collettivo.

Con l'arrivo del Codice è cambiato anche il rapporto Stato-Regioni. Mentre nella Galasso erano le Regioni, autonomamente, che provvedevano alla redazione dei piani paesistici, dal Codice in poi vi è una nuova assunzione di responsabilità da parte dello Stato, da subito contestata dalle Regioni e all'origine di un vero e proprio conflitto istituzionale cui hanno posto soluzione alcune sentenze della Corte Costituzionale. In particolare la n. 367/2007, nella quale la Corte, ribadendo il “valore primario e assoluto” del paesaggio, ne ha posto in capo allo Stato la tutela che, in ogni caso, “precede e comunque costituisce un limite agli altri interessi pubblici”.

L'impegno dello Stato si estrinseca soprattutto in due passaggi: il Ministero ha il compito di individuare le linee fondamentali dell'assetto del territorio nazionale per quanto riguarda la tutela del paesaggio con finalità di indirizzo della pianificazione (art.145), mentre le Regioni e il Ministero per i beni e le attività culturali sono chiamati a stipulare intese per l'elaborazione congiunta dei piani paesaggistici per quanto riguarda le aree tutelate (art. 135). Il compito delle Regioni, che pure, nella versione vigente del Codice, rimane fondamentale, è quello di sottoporre a specifica normativa d'uso il territorio approvando piani paesaggistici concernenti l'intero territorio regionale (art. 135), disciplinando i procedimenti di pianificazione paesaggistica (art. 144), e disciplinando il procedimento di conformazione ed adeguamento degli strumenti urbanistici alle previsioni della pianificazione paesaggistica (art. 145), che - lo ricordiamo - secondo il Codice viene ad essere al livello più alto della scala gerarchica, cioè superiore a ogni altra pianificazione.

Nel sistema delineato dal testo legislativo, le regioni rimangono lo snodo istituzionale decisivo, in quanto impegnate sui due versanti, sia nei confronti dello Stato che nei rapporti con gli enti locali. Ad esse spetterebbe, come ricordato, la disciplina dell'iniziativa degli altri enti pubblici nell'organizzazione del territorio, poiché se, soprattutto in questo ambito, il principio dell'autorità viene sempre più sostituito da quello ispirato ad una responsabilità condivisa e partecipativa, questa tendenza non dovrebbe far derogare dall'azione regolatrice la pubblica amministrazione, in quanto unica a poter rappresentare bisogni ed esigenze dell'intera collettività.

Una vivace discussione ha accompagnato l’intera vicenda dell’elaborazione del Codice: da parte della Conferenza unificata delle Regioni è stato lamentato, nel metodo, il mancato coinvolgimento delle Regioni stesse nel procedimento di adeguamento e, nel merito, come sopra richiamato, il tentativo di riappropriazione, da parte degli organi centrali dello Stato, di competenze precedentemente delegate all'ambito regionale.

Più in generale si è rimproverato al Codice di aver tradito, almeno in certa misura, lo spirito della Convenzione di Firenze, per ricollegarsi - con quello che è stato giudicato un arretramento concettuale – alla tradizione legislativa precedente. Sempre sul piano dei contenuti, è stato poi sottolineato da più parti come i richiami, pur presenti nel Codice, allo sviluppo sostenibile non rappresentano in realtà un reale avanzamento concettuale e metodologico, né comportano alcun preciso o nuovo impegno per l'elaborazione dei piani paesaggistici e finiscono con l'essere quasi solo una verniciatura lessicale, un dovuto, scontato omaggio al “mantra” del momento.

Oltre a tali aspetti, le critiche hanno investito anche quella che è la definizione degli strumenti di piano, cui si rimprovera l’assenza di innovazione, mentre da un documento come questo ci si attendeva che fossero ereditate almeno alcune delle recenti acquisizioni metodologiche relative alla pianificazione del paesaggio stesso.

Sono poi state rilevate talune sfasature culturali, e ambiguità, laddove il Codice avrebbe dovuto stabilire regole e paletti certi: nei tempi e nelle modalità in particolare.

Ma soprattutto sono state sottolineate discrasie e contraddizioni, ad esempio laddove, nell’ultima versione, l’operazione di copianificazione è stata limitata solo alle aree tutelate: se da un lato il ministero è chiamato a individuare le linee fondamentali dell’assetto del territorio nazionale per quanto riguarda la tutela del paesaggio, la pianificazione paesaggistica vera e propria di cui può occuparsi il medesimo ministero comprende solo i beni vincolati, e ne risulta quindi artificiosamente circoscritta.

Pur con taluni limiti, in ogni caso, il testo del Codice rappresenta una buona mediazione fra le istanze diverse degli operatori pubblici sul territorio, ponendosi in una linea di continuità culturale con la legislazione precedente, Bottai e Galasso in particolare, ma operando, allo stesso tempo, un’evoluzione positiva del concetto di tutela. A partire dall’affermazione del primato del piano paesaggistico quale strumento di gestione attiva delle politiche per il paesaggio, e dalla considerazione del paesaggio stesso come elemento fondante del territorio nella sua interezza e unicità. Il Codice sancisce inoltre il superamento definitivo, nella nostra legislazione, dell’originaria concezione estetica collegando, fra l’altro, le politiche di conservazione a quelle dello sviluppo sostenibile.

In sintesi, il Codice rappresenta un’operazione di grande valore culturale, potenzialmente in grado di far evolvere quelle attuali in forme alte di tutela che includano non solo prescrizioni vincolistiche, pure necessarissime e da mantenere nella loro prescrittività e cogenza, ma anche ricerca e diffusione delle conoscenze, formazione delle coscienze, consapevolezza dei valori.

Potenzialmente, appunto. Purtroppo, ad oltre due anni dall’approvazione definitiva, il Codice appare confinato, per quello che riguarda la parte paesaggistica, in un limbo difficilmente giustificabile solo con motivazioni di carattere organizzativo o amministrativo, mentre il quadro legislativo e istituzionale nazionale è stato caratterizzato, in quest’ultimo anno specialmente, da una instabilità e contraddittorietà tali da frapporre ostacoli sempre più pesanti all’efficacia operativa del Codice stesso.

Oggi: il paesaggio minacciato

Evidenti risultano i ritardi da parte sia dello Stato che delle regioni. Per parte ministeriale, le linee fondamentali dell’assetto del territorio nazionale ai fini della tutela del paesaggio previste nell’art. 145, sono restate finora una pura dichiarazione d’intenti e tale compito, seppur mai esplicitamente rinnegato, nell’attuale situazione di collasso organizzativo e di irrilevanza politica del Ministero Beni Culturali appare a dir poco velleitario.

Apparentemente arbitro della partita, il Ministero, sfibrato da anni di riduzione delle risorse finanziarie, di riorganizzazioni spesso fra loro contraddittorie e comunque incoerenti rispetto ai compiti prescritti dal Codice, da ultima la cancellazione di una Direzione Generale autonoma sul Paesaggio, sembra aver ridotto il proprio intervento, a livello centrale, ad un mero ruolo di segreteria ammnistrativa, mentre gli organi periferici procedono in ordine sparso e con grandi difficoltà determinate non solo dalla scarsità delle risorse a disposizione, quanto soprattutto ad una inadeguatezza, eccezioni personali a parte, a livello di competenze di pianificazione. Tali lacune non testimoniano solo dell’attuale crisi vissuta dal Ministero nel suo complesso, ma rappresentano un vero e proprio tradimento dello spirito del Codice che, per la prima volta nella storia del nostro sistema normativo, chiamava a confrontarsi sullo stesso piano, quello della copianificazione, anche gli organismi deputati a rappresentare le istanze della tutela.

Se in questa situazione diviene quasi utopistica l’elaborazione, a livello centrale, non solo delle linee guida sull’assetto del territorio nel suo complesso, ma anche di quella unitarietà di regole e metodologie, di procedure e codici di comportamento e di indirizzo scientificamente mirati che, sola, potrebbe consentire una reale omogeneità di obiettivi e di risultati, ugualmente relegata alla dimensione della ipotesi futuribile appare l’organizzazione sul territorio di un sistema costante di monitoraggio e di verifica del raggiungimento di tali risultati.

Nessuna legge, per quanto giuridicamente “perfetta”, ha qualche speranza di efficacia laddove la struttura chiamata a renderla operativa si trovi di fatto in una situazione di paralisi e di impotenza.

In maniera speculare, d’altronde, le Regioni stanno procedendo all’adeguamento della propria legislazione ai sensi del Codice con estrema lentezza. Come si è avuto modo di sottolineare in questi pur rapidi cenni, l’intera storia delle politiche regionali sul territorio non depone a favore di una particolare sensibilità delle amministrazioni pubbliche nei confronti della pianificazione paesaggistica e anche in questa fase, l’operazione di copianificazione sta incontrando difficoltà di ogni tipo, conseguenza non ultima e inevitabile del vero e proprio abbandono di tali pratiche perseguito a livello regionale.

Eppure il ruolo delle regioni sarebbe determinante in materia di costruzione partecipata delle politiche per il territorio, per contrastare, tramite il piano paesistico regionale, i fenomeni negativi che interessano negli ultimi anni i nostri paesaggi. Ad esempio l’espansione esponenziale di fenomeni contemporanei di abbandono e di sovrautilizzo per controbilanciare i quali solo strumenti regionali di indirizzo, di coordinamento e orientamento delle politiche settoriali e di equilibrio fra conservazione e trasformazione potrebbero produrre risultati. È d'altro canto solo a livello regionale che sarebbe possibile promuovere l'integrazione tra esigenze del paesaggio e politiche di spesa settoriali (agricoltura, turismo, ecc.) e promuovere adeguati, aggiornabili ed estesi sistemi unitari di conoscenza, di sperimentazione e di formazione.

Come detto, l’attività normativa delle amministrazioni regionali in questi ultimi anni, a parte alcuni episodi isolati, va invece in tutt’altra direzione: appare cresciuta la difficoltà nei confronti di operazioni di strategia territoriale su area vasta e quindi a ripensare il proprio territorio in termini complessivi non collegati esclusivamente a modelli di sviluppo a senso unico.

In generale la disciplina del paesaggio rimane invischiata nel sistema della pianificazione territoriale, costruita secondo un sistema a cascata che termina a livello comunale, al quale ultimo è peraltro riconosciuta, in molti casi, un’autonomia ampia, quando non amplissima.

Nè lasciano ben sperare le prime operazioni collegate alla copianificazione ai sensi del Codice. La Regione Emilia Romagna, ad esempio, ha approvato da circa un anno la L. n. 23/2009 destinata a dettare norme in materia di tutela e valorizzazione del paesaggio e come primo, introduttivo passaggio all’accordo di copianificazione ancora da stipulare con il Ministero. Il testo, pur migliorato anche in seguito alla puntuale analisi critica svolta dalla sezione regionale di Italia Nostra, quando non risulta meramente ripetitivo della disciplina del Codice, manifesta nel complesso la rinuncia a proporre regole prescrittive o anche solo definitorie cogenti, sancendo che il piano che risulterà dal processo di copianificazione dovrà tutt’al più stabilire “prescrizioni generali di tutela” e definire, ad esempio, “i criteri per l’apposizione, la verifica e l’aggiornamento dei vincoli paesaggistici”, anzichè apporli esso stesso. Nel piano, così come descritto nella legge regionale, manca un’esauriente e prescrittiva rappresentazione cartografica e soprattutto esso risulta in definitiva costituito dall’insieme dei piani di coordinamento provinciale e anzi dal mosaico dei piani strutturali comunali.

Genericità delle prescrizioni di tutela e rinuncia alla pianificazione di area vasta appaiono d’altronde gli elementi ricorrenti per quanto riguarda la copianificazione paesaggistica a livello regionale, almeno da quanto è possibile rilevare dalle documentazioni disponibili.

Complessivamente si potrebbe commentare che anche per il Codice possa valere ciò che Giuseppe Galasso affermò, a distanza di anni, a proposito dell’applicazione della 431/1985, e cioè che la legge aveva preceduto la coscienza collettiva lasciando pericolosamente aperti il problema dell’educazione alla tutela e dell’addestramento della pubblica ammnistrazione.

Ma l’operazione di copianificazione è fortemente insidiata nei risultati anche da elementi di contesto esterni. L’ultimo anno ha difatti conosciuto un accavallarsi di provvedimenti legislativi, frammentari e scollegati che, anche quando non direttamente incidenti sul paesaggio, possono svuotare di senso alcune delle innovazioni introdotte dal Codice.

Oltre ai sempre nefasti provvedimenti di condono o sanatoria edilizia, ormai non più etichettabili come episodici, il complesso insieme di norme che ricade nell’alveo della così detta “semplificazione amministrativa”, ha prodotto o rischiato di produrre (a parte avventurosi salvataggi dell’ultima ora) effetti deflagranti per il sistema delle tutele: citiamo per tutti il nuovo regolamento di semplificazione dell’autorizzazione paesaggistica, secondo il quale si opera una vera e propria distorsione del ruolo delle soprintendenze e la S.C.I.A., l’autocertificazione destinata a sostituire la D.I.A. e per fortuna esclusa, poco prima dell’approvazione parlamentare, per quanto riguarda le aree vincolate.

Ma soprattutto preoccupano, per le sorti della copianificazione paesaggistica e del nostro paesaggio in generale, l’atteggiamento politico complessivo assunto dall’attuale classe di governo a partire dal Ministro dei Beni e le attività culturali in carica che, ad esempio, in sede di audizione parlamentare, ha addirittura connotato negativamente “l’eccessiva ampiezza delle aree sottoposte a vincolo” per effetto della legge Galasso e ha invocato “principi di ragionevolezza e proporzionalità” per l’individuazione di “un punto di equilibrio che coniughi le esigenze della tutela del patrimonio culturale e paesaggistico con quelle dell’alleggerimento del peso dei controlli burocratici”. Come evidente, si tratta di un’inversione a 180° rispetto ai principi costituzionalmente sanciti e sopra ricordati, che non sta mancando di provocare effetti sempre più evidenti sul quadro complessivo dell’esercizio delle attività di tutela.

Eppure a livello di settori sempre più ampi del mondo culturale, dell’associazionismo e fra gli operatori che sul territorio si occupano a vario livello di tematiche territoriali, sempre più chiara è la consapevolezza che sia necessario un cambio di passo per uscire dallo stallo e che tale opportunità vada cercata innanzitutto in un diverso atteggiamento cooperativo tra le varie componenti della Repubblica. Sempre più evidente è la necessità di costruire un concetto di federalismo fortemente ripensato rispetto alla vulgata attuale e che si innesti in una riflessione ad ampio raggio, una sorta di rifondazione della politica culturale, capace di innescare un processo di confronto paritario con quella economica e non velleitariamente superiore nel dettato normativo, quanto regolarmente perdente in re.

Le sfide che ci troviamo di fronte sono di grande difficoltà: il paesaggio che cerchiamo di tutelare oggi rimanda ad un modello economico locale, artigianale e familiare oggi in declino anche se ha prodotto risultati straordinari, sia del paesaggio urbano, sia di quello rurale non solo per bellezza, armonia e diversità culturale, ma anche per equilibrio nell’uso del suolo e delle risorse ambientali: un paesaggio naturalmente sostenibile, senza bisogno di dichiararlo.

Di fronte all’attuale crisi economica globale da più parti è stata quindi avanzata la proposta di fare del territorio e dei paesaggi le basi di un grande cantiere di manutenzione ambientale e di mantenimento e gestione-valorizzazione di patrimoni insediativi e rurali. Al di là della volontà politica, uno dei primi limiti culturali a un’impresa di questo genere, risiede nella mancanza, in Italia, di documentazioni scientifiche, aggiornate e su vasta area, sui principali fenomeni di degrado territoriale quali consumo di suolo e abusivismo, come pure sull’evoluzione storica del paesaggio stesso: primo fondamentale strumento per la costruzione di qualsiasi operazione di pianificazione territoriale.

Ce lo aveva già insegnato Gambi: occorre “conoscere per agire politicamente” e per agire politicamente (cioè pianificare) sul paesaggio, occorre acquisirne quella “cognizione discretamente matura” che è frutto di studio, ricognizione, analisi e sintesi ripetuta e consolidata nel tempo.

Non è un caso, d’altronde, che Lucio Gambi, pur partito da posizioni di severa critica nei confronti della Galasso da lui, grandissimo studioso del territorio, giudicata troppo rigida e schematica, abbia accompagnato la vicenda del Piano Territoriale Paesistico degli anni ’80 e, soprattutto, sia fra i protagonisti della fondazione dell’Istituto Beni Culturali, da lui, primo presidente dell’Istituto, interpretato come imprescindibile strumento di conoscenza del territorio al servizio della programmazione regionale, non solo culturale.

Nella sua vicenda ultratrentennale l’Istituto ha svolto un ruolo di ricognizione del territorio nelle sue valenze culturali, forse con difficoltà in certi casi, ma con una sostanziale continuità che è all’origine di un patrimonio documentale assolutamente unico, fra le regioni italiane, per ampiezza, estensione cronologica (che si colloca ben oltre l’arco di vita dell’Istituto stesso, grazie all’opera di ricerca e di acquisizione di fondi storici) e varietà multimediale. L’Istituto naturalmente partecipò a pieno titolo alla vicenda della redazione del PTPR, mentre attualmente la citata legge regionale n.23/2009 gli assegna, nel processo di adeguamento del Piano al Codice, un ruolo del tutto marginale, forse non per caso.

Eppure nelle sfide che affrontiamo oggi, quali, ad esempio, la crisi del paesaggio agrario e i diffusi processi di omologazione dei paesaggi legati a forme di urbanizzazione estensiva che dissolvono il confine tra urbano e rurale e che tendono a ridurre sempre più il ruolo del paesaggio come elemento di riconoscimento identitario, solo una conoscenza consapevole e aggiornata potrebbe essere lo strumento decisivo per migliorare la nostra capacità di interpretare e pianificare il territorio, anche al di là della conservazione e restauro dei paesaggi ereditati: ricostruendo il processo che ha portato alla formazione dei paesaggi stessi e riconoscendo i meccanismi economici e socio-culturali che ne influenzano la costruzione.

Il nostro paesaggio è un bene comune fragilissimo che si può salvare solo attraverso un'azione collettiva condivisa dalla grande maggioranza della comunità che lo ha in custodia, ma tale azione, se vuole perseguire un'opera di tutela duratura ed efficace nel tempo, non può che essere il risultato di una lenta, faticosa, ma tenace, ma aperta operazione di coinvolgimento culturale.

A conclusione di questa sintesi, propongo, a illustrazione di alcuni dei fenomeni che caratterizzano in questa fase le politiche sul paesaggio, un caso esemplare. Come molti ricorderanno, nell’estate del 2006, si avviò sulla stampa un acceso dibattito attorno ad una lottizzazione edilizia sorta accanto al centro storico di Monticchiello, una frazione del comune di Pienza, in provincia di Siena, collocata in Val d’Orcia, territorio inserito dall’Unesco nella lista mondiale dei siti patrimonio dell’umanità.

Tale episodio, che vide l’intervento anche dell’allora Ministro dei beni Culturali Rutelli nel tentativo di ridimensionare l’area delle costruzioni, è assai significativo almeno per tre aspetti: la pressione alla mercificazione cui è attualmente sottoposto il nostro territorio, la debolezza complessiva dell’attuale sistema delle tutele, il presidio costituito dalla società civile.

·La lottizzazione aveva sfruttato la posizione di assoluto pregio ambientale riconosciuta al luogo, tanto che la vendita delle villette era stata pubblicizzata sfruttando il richiamo dell’inserimento nella lista Unesco, utilizzato come un vero e proprio marchio di qualità.

·Non si trattò in alcun modo di un abuso, nel senso che tutte le prescrizioni delle allora vigenti normative di tutela furono rispettate e la Soprintendenza concesse le autorizzazioni necessarie.

·Anche grazie alla capacità comunicativa di alcuni dei personaggi coinvolti (primo fra tutti Alberto Asor Rosa che lanciò il caso) Monticchiello acquistò un livello di “popolarità” impensabile in anni passati, quando episodi di questo tipo erano relegati tutt’al più nelle cronache locali: indice inequivocabile della centralità che il tema del paesaggio nel suo insieme ha assunto nell’attuale fase politica, ritrovandosi al centro delle attenzioni come elemento di snodo dal punto di vista economico e quindi divenuto oggetto di interessi fortissimi e contrastanti che sottendono a visioni diverse e spesso inconciliabili non solo del nostro patrimonio culturale, ma del concetto di sviluppo e, in definitiva, del nostro futuro.

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