Secondo contributo dell’Istituto nazionale di Urbanistica alla definizione del testo di legge sul governo del territorio in discussione presso la VIII Commissione parlamentare

Anche a seguito della riunione del Consiglio direttivo nazionale dell’Istituto tenutasi il 21 febbraio scorso, l’Inu non ha ritenuto di predisporre per l’audizione odierna un ulteriore documento, rinviando senz’altro per l’impostazione e i temi generali al documento inviato alla Commissione stessa nell’ottobre 2003, a seguito della precedente audizione [allegato].

In questa fase l’Inu intende pertanto limitarsi a indicare e suggerire, come sempre con spirito di collaborazione e di servizio, alcune modifiche puntuali al testo esaminato che si ritengono migliorative, e che solo in qualche caso possono essere considerate sostanziali dal punto di vista concettuale.

L’Inu tuttavia intende anche manifestare apprezzamento per alcuni miglioramenti già riscontrabili nella versione più recente della proposta di legge, rispetto alle precedenti, esortando quindi la Commissione a procedere il più celermente possibile nei lavori, in modo da rendere possibile l’approvazione di questa riforma entro la fine della corrente legislatura.

Inutile ricordare infatti che tale riforma è attesa ormai da molti decenni, e che essa appare oggi più che mai necessaria, non solo a seguito della riscrittura del Titolo V della Costituzione, ma anche, e più in generale, a seguito del processo di sviluppo delle autonomie territoriali e amministrative avviato già dai primi anni Novanta, e oggi realmente e diffusamente in corso. Processo che come è noto riguarda anzitutto le Regioni ma, è bene non dimenticarlo, anche Province, Comuni e le future Città metropolitane.

In questo senso, e anche al fine di meglio comprendere alcune delle modifiche puntuali suggerite in questa sede al testo della proposta di legge, l’Inu ritiene utile formulare alcune osservazioni a carattere generale, che meglio specificano e motivano quanto già fatto presente alla Commissione in precedenza con il documento dell'ottobre 2003.

1. Piano “urbanistico” e pianificazione.

L'Inu osserva che, sebbene giustamente ispirato e intitolato al “governo del territorio”, il disegno di legge in discussione restituisce nel suo insieme una visione alquanto asfittica della materia, qui limitata di fatto e sostanzialmente alla “urbanistica” in senso stretto, ovvero alla disciplina, fino ad oggi incarnata dal piano comunale, finalizzata prevalentemente a determinare la edificabilità dei suoli e a gestire le conseguenti attività urbanizzative ed edilizie. È ben vero questa concezione è ormai diffusamente radicata nel Paese, come conseguenza diretta della “urbanistica” che si è effettivamente praticata in Italia per molti decenni, sulla falsariga della legge 1150/1942, e in quasi totale carenza di altre forme di pianificazione. Tuttavia, proprio una recente sentenza della Corte Costituzionale, che scioglie inequivocabilmente alcuni dubbi sorti in merito, chiarisce senz’altro che la “urbanistica” fa parte del “governo del territorio”, ma proprio per questo “far parte” evidentemente non lo esaurisce.

E d’altronde è proprio questa natura più ampia del “governo del territorio”, rispetto alla “urbanistica” tradizionalmente intesa, che giustifica, legittima e richiede necessariamente una legislazione statale di principi e di indirizzi.

Dal punto di vista pratico, si segnala inoltre che fin dai primi anni Novanta, a seguito della legge 142/1990, e più in generale della stessa evoluzione delle singole discipline legislative regionali, anche nel nostro Paese si sono sviluppate forme di pianificazione territoriale, a cominciare da quelle messe in capo alle Province dalla stessa legge 142/1990, fino a diverse esperienze di livello regionale. Tali pianificazioni “territoriali”, di carattere “generale” e non “settoriale” o “specialistico” (questi ultimi già considerati, o almeno allusi dalla proposta di legge in discussione), non hanno ovviamente (e per ragioni tecniche non possono avere) carattere “urbanistico”, per come sopra definito. Tali pianificazioni “generali” mirano invece a definire gli assetti territoriali in “area vasta”, contemperando gli aspetti infrastrutturali e insediativi con quelli ambientali e anche di tutela del paesaggio e dei beni culturali territoriali.

In particolare, i piani territoriali provinciali ex lege 142/1990 sono di fatto quasi sempre improntati a una ricomposizione organica delle cosiddette “tutele separate”, e quindi – “conformando il territorio”, ma non i diritti di proprietà – costituiscono un indispensabile quadro di riferimento sia per le pianificazioni comunali, in particolare per i Comuni minori, sia per i progetti di infrastrutture e, soprattutto, per le relative valutazioni. Obiettivo questo della ricomposizione, se non della reductio ad unum, che giustamente assume e persegue anche la proposta di legge in discussione, seppure facendone carico al “piano urbanistico” locale.

2. Sussidiarietà.

L'Inu condivide pienamente il fatto che la proposta di legge sia basata essa stessa sul principio di sussidiarietà che si sforza poi di introdurre nelle pratiche di governo del territorio, e la cui attuazione costituirebbe più in generale una vera e importante innovazione nel sistema amministrativo nazionale, fino ad ora in gran parte basato su concetti supinamente ereditati da precedenti concezioni dello Stato e della società.

Anche in accordo con gli indirizzi della Unione europea, tuttavia, il principio di sussidiarietà deve essere necessariamente esteso dal rapporto tra Stato e Regioni anche agli altri Enti territoriali e alla stessa cittadinanza. Si osserva invece che la proposta di legge in discussione, mentre appare molto attenta – per certi aspetti fin troppo (v. in seguito) – al rapporto Stato/Regioni, non offre specifici indirizzi, e tanto meno “garanzie” sul rapporto Regioni/Enti territoriali, e tratta forse in maniera ancora parziale il rapporto tra amministrazione pubblica nel suo insieme e cittadinanza.

Come è noto l'Inu sostiene da tempo che nella materia “governo del territorio”, in quanto materia “concorrente” e per la sua stessa natura, lo Stato non può emanare legittimamente altro che una legge di principi e di indirizzi, ma se ciò vale sul piano legislativo nei confronti delle Regioni, non vale invece per quanto di diretta ed esclusiva competenza statale, laddove lo Stato deve invece assumere impegni più definiti, o almeno stabilire tempi e modalità di definizione dei relativi provvedimenti, da assumere auspicabilmente di concerto con Regioni ed Enti locali. Così ad esempio per la definizione dei cosiddetti “requisiti minimi”, e in genere per garantire un omogeneo trattamento dei diritti di cittadinanza sull'intero territorio nazionale.

E spetta senz'altro allo Stato inverare il principio di sussidiarietà prevedendo ove opportuno, o addirittura necessario, “norme argine” per così dire, a tutela di tale principio e a garanzia della sua applicazione anche nei rapporti tra Regioni ed Enti locali. L'esperienza dell'ultima decennio, infatti, rivela fin troppo chiaramente la tendenza di alcune amministrazioni regionali ad arroccarsi sui poteri a vario titoli acquisiti, a danno o comunque con forti limitazioni delle autonomie locali.

Fermo restando che il “governo del territorio” è essenzialmente una funzione pubblica, e che quindi le pratiche di programmazione e pianificazione che lo inverano sono fortemente legate e dipendenti da tale funzione, anche in termini di legittimità sostanziale, l'Inu condivide senz'altro che tale funzione possa essere svolta anche con la partecipazione e il contributo diretto di soggetti privati, singoli o variamente aggregati (cosiddetta “sussidiarietà orizzontale”), sia con modalità di partecipazione estesa, sia attraverso esplicite e trasparenti pratiche negoziali, che abbiano il fine di attuare gli obiettivi dell’amministrazione pubblica espressi dalla programmazione e dalla pianificazione, anche partecipando alla ulteriore definizione degli stessi, e con un ragionevole equilibrio tra interessi privati e appunto interessi pubblici.

Proprio per questa condivisione sostanziale del principio, l'Inu segnala tuttavia la necessità di guardare con la massima attenzione alle formulazioni presenti nella proposta di legge in discussione che riguardano questi aspetti, anche al fine di evitare per quanto possibile critiche pretestuose, ma soprattutto per non indurre eventuali comportamenti equivoci in fase di attuazione di questa ulteriore e fondamentale riforma della nostra amministrazione nazionale.

3. Abrogazioni

L'Inu raccomanda infine che sia introdotto un articolo aggiuntivo alla proposta di legge in discussione, che preveda esplicitamente e puntualmente l'abrogazione delle residue norme della legge 1150/1942 ancora oggi in vigore, e di tutte le leggi e norme da tale legge derivate e su di essa basate. Avendo ormai tutte le Regioni legiferato in materia, non vi è alcun rischio di un “vuoto legislativo”, mentre sarebbe incombente e del tutto prevedibile un incredibile mole di contenzioso amministrativo e giudiziario qualora tali norme restassero in vigore, o peggio qualora si dovesse definire a posteriori quali restino in vigore o meno. La inevitabile inerzia della burocrazia tecnica e amministrativa sarebbe inoltre sollecitata a perpetuarsi, con l'effetto di ritardare grandemente la effettiva attuazione del provvedimento ora in discussione, e forse anche di eroderne progressivamente la portata innovativa.