La lettura dell’articolo di Alberto Roccella, I cinquant’anni della legge sui piani per l’edilizia economica e popolare (17.04.2012), con l’accenno al prossimo settantesimo anniversario della legge urbanistica del 1942, mi permette di aggiungere qualche personale breve ricordo dei primi anni Sessanta sulla riforma che ancora stiamo aspettando. Quando, il 18 aprile 1962 fu approvata la legge 167, ministro dei lavori pubblici era Fiorentino Sullo, che puntava su un obiettivo ben più ambizioso, l’approvazione di una nuova legge urbanistica generale (per un’informazione esauriente invito alla rilettura di La proposta di Fiorentino Sullo e la sua sconfitta, di Edoardo Salzano, in eddyburg 12.08.07 – è lo stralcio di un capitolo del libro Fondamenti di urbanistica, Laterza 1998).
«La legge urbanistica nuova giungerà in ogni caso troppo tardi rispetto alla prima fase di sviluppo [dell’Italia], che può dirsi iniziata subito dopo il 1953 appena ultimata la ricostruzione. Se però dovessimo impiegare (come accadde per i contratti agrari fra il 1948 e il 1956) parecchi altri anni per definire legislativamente l’indirizzo urbanistico, tanto varrebbe non farne niente». Parole di Sullo, ormai ex ministro, nel libro Lo scandalo urbanistico, edito (Vallecchi 1964) dopo l’archiviazione del suo progetto di legge ma prima che il processo di svilimento dei temi fondamentali inerenti a una buona legislazione si compisse col secondo governo Moro, ministro dei lavori pubblici il socialista Giacomo Mancini.
Il 24-25 ottobre 1964 si svolgeva a Firenze il congresso dell’Istituto nazionale di urbanistica (Inu). Lo schema di legge governativo, nato dall’accordo estivo dei quattro partiti del centro-sinistra, cozzava contro la decisa opposizione di quegli urbanisti e di quei politici contrari a un provvedimento che non rispecchiasse la volontà di un’autentica riforma, espressa da almeno un quindicennio. Una mozione (prossima ai contenuti basilari, cui accenneremo, del progetto Sullo) che raccolse 196 voti contro i 124 di un documento qualunquista (invito all’Inu «ad affrancarsi dalle ipoteche politicistiche…») rappresentò un atto di viva unità fra architetti e urbanisti quali Samonà, Zevi, Quaroni, Piccinato, Astengo e parlamentari di diverse tendenze come Camillo Ripamonti (democristiano, presidente dell’Inu), Aldo Natoli (comunista), Riccardo Lombardi (sinistra socialista).
Nel 1962 era capo del governo Amintore Fanfani quando il ministro Sullo si dedicò all’elaborazione della sua proposta ispirandosi alle esperienze verificate in anni di pratica nei paesi europei (capitalisti) più evoluti del nostro e anche ricuperando gli studi già effettuati dall’Inu. Alcuni punti cardine del progetto si rivelarono particolarmente incisivi e, nei confronti delle consuetudini nazionali in materia, in grado di avviare quei processi realmente riformatori perché pertinenti agli interessi generali della collettività, e non, come si continuerà a ripetere nei decenni successivi sprezzando il tentativo di Sullo, «troppo» rivoluzionari:
- chiara strutturazione delle competenze delle regioni e degli enti locali in un conteso finalmente costituzionale che assegnasse ai piani urbanistici regionali un ruolo guida,
- coordinamento con la programmazione economica;
- esproprio generalizzato dei suoli urbani ( generalizzato non doveva confondersi con tutti);
- indennità di esproprio nelle aree di espansione delle città commisurata al valore dei terreni agricoli;
- istituzione del diritto di superficie, ossia cessione delle aree dopo l’esproprio e l’urbanizzazione secondo un titolo tale da impedire la formazione di nuove plusvalenze.
Insomma si trattava del primo tentativo di dotare l’ente pubblico di una strumentazione atta a controllare la dinamica urbana sottraendola all’enorme potere da sempre esercitato dalla proprietà fondiaria, dai costruttori edili e dagli alleati finanzieri. Per questo la contraddizione fra la vocazione riformatrice di Sullo e la tendenza moderata assunta dalla politica del centro-sinistra fra la fine del 1962 e l’inizio del 1963 si tradusse infine nell’offensiva dorotea della campagna elettorale per le elezioni del 28 aprile: il ministro fu sconfessato e il suo disegno accantonato.
Tuttavia nell’ambiente governativo non si poteva più sottrarsi all’impegno urbanistico. Si poteva però ridurlo al minimo e comunque rimandare i provvedimenti concreti. Così nel novembre del 1963, col primo governo Moro al quale parteciparono i socialisti, al ministro socialista dei lavori pubblici Giovanni Pieraccini fu assegnato il compito di rivedere il progetto Sullo, vale a dire addolcirlo, cancellargli l’impronta «di sinistra», in altre parole adeguarlo al debole compromesso su cui si basava la nuova alleanza. Sette mesi durò il governo Moro e non si riuscì a presentare alcuno schema di legge né al Consiglio dei ministri né tantomeno al parlamento. Da bozze ufficiose del nuovo testo si percepiva la netta deviazione moderata, benché, rispetto al successivo immediato sviluppo della controversia, ne sortisse che un peggio verso la proposta Sullo si sarebbe rivelata un meglio verso lo schema Mancini. Sette mesi durante i quali la destra economica ebbe buon gioco, sbandierando il pretesto della congiuntura e della nascente crisi edilizia – mentre per quasi quindici anni i padroni del settore edilizio avevano accumulato guadagni giganteschi – per scatenare una violenta campagna contro la regolamentazione urbanistica. Immediato fu l’allineamento dei burocrati ministeriali, pronti a smantellare i principi della riforma fino a sostituirla con uno schema contro-riformatore al quale gli architetti e urbanisti migliori, del resto tenuti a sostenere fermamente l’applicazione dei piani di zona comunali voluti dalla 167, furono del tutto estranei. Quando sopraggiunse la crisi di governo fu subito chiaro che insieme alla modificazione del programma generale e all’accantonamento del progetto economico di Antonio Giolitti anche la legge urbanistica sarebbe stata trattata col metodo centrista doroteo.
Nacque il nuovo testo Mancini del secondo governo Moro (Pieraccini era stato spostato al ministero del bilancio), in maniera semi-ufficiale ma sufficiente per mostrare la resa dei socialisti e provocare l’opposizione dell’Inu al congresso di Firenze. Il processo di smantellamento del progetto riformatore era ormai compiuto, il governo aveva accettato le pressioni e i ricatti delle immobiliari, dei grandi proprietari e dei mercanti di terreni. Il principio dell’esproprio dei suoli edificabili era demolito dalla casistica degli esoneri; le indennità si prevedevano commisurate a valori assai prossimi a quelli del libero mercato, modalità che, secondo la mozione vincente al congresso dell’Inu, avrebbe impedito «l’avocazione in mano pubblica delle plus-valenze» e avrebbe premiato «le rendite patologiche accumulate negli anni recenti»; e il rinvio sine die della definizione di un regime pubblicistico dei suoli ne avrebbe comunque reso illusoria l’applicazione in maniera uniforme sul territorio nazionale.
L’accentuazione della crisi edilizia nel 1965 spaventerà la Democrazia cristiana, tanto che organizzerà un convegno di partito sul tema (Bari, 10-11 luglio). È interessante ricordare che sarà questa l’occasione per sancire il distacco definitivo dei vertici democristiani da qualsiasi ipotesi di riforma urbanistica generale di tipo «socialdemocratico», per quel momento e per sempre. Una volta cadute nel vuoto le critiche di Sullo alla nuova proposta di legge, le sollecitazioni dell’onorevole Ripamonti per adottare un programma di forti investimenti cooperativistici, le osservazioni del professor Beniamino Andreatta sulle debolezze del settore edilizio dovute anche all’episodicità e alla scarsità dell’intervento pubblico, vincerà il doroteismo: superare la fase di crisi e recessione in chiave di facilitazioni all’iniziativa privata e di limitazioni del controllo pubblico legislativo e applicativo, in edilizia come in urbanistica. Mariano Rumor, quegli che sarà cinque volte primo ministro dal 1968 al 1974, dopo aver rivendicato come obiettivo primario della legislazione urbanistica quello di facilitare l’acquisizione della casa in proprietà (sottolineatura mia), dichiarerà che la legge non dovrà intimorire o scoraggiare imprenditori e costruttori prevedendo l’esproprio, poi li inviterà a concentrarsi sulla produzione di case popolari (private) «essendosi ormai saturato il mercato delle case di lusso». Sarà il vicesegretario Giovanni Galloni a trarre le conclusioni del convegno: quattro punti «per assicurare la ripresa»:
- richiesta di uno stanziamento, davvero miserevole (solo dieci miliardi), per contributi pluriennali all’edilizia sovvenzionata;
- perorazione di grosse facilitazioni all’edilizia privata mediante l’anticipazione di norme attuative favorevoli all’edilizia convenzionata e l’aumento degli importi mutuabili fino al 75 per cento della spesa;
- affermazione della necessità di ampliare il credito fondiario a lungo termine «in modo da soddisfare le esigenze dell’edilizia libera»;
-reiterazione, infine, del principio indiscutibile per il partito in tema di legge urbanistica: che non dovrà essere punitiva, non dovrà avere l’esproprio come obiettivo primario, dovrà limitarsi a rendere operante la legge 167 prima di vincolare qualsiasi altro comprensorio.
(Per chi, come si dice, ha una certa età, ora non c’è più tempo nemmeno per attendere…)
Milano, 23 aprile 2012